I OSK 1130/19

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Maciej Dybowski (sprawozdawca) po rozpoznaniu w dniu 25 maja 2022 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej Gminy D. na postanowienie Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Bydgoszczy z dnia 17 października 2018 r., sygn. akt II SA/Bd 491/18 o odrzuceniu sprzeciwu Gminy D. w sprawie ze sprzeciwu Gminy D. od decyzji Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] z dnia [...] marca 2018 r. nr [...] w przedmiocie umorzenia postępowania dotyczącego rozgraniczenia nieruchomości postanawia oddalić skargę kasacyjną w całości Postanowieniem z dnia [...] października 2018 r., sygn. [...] (dalej postanowienie z [...] października 2018 r.) Wojewódzki Sąd Administracyjny w [...] 1. odrzucił sprzeciw Gminy D. od decyzji Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] z dnia [...] marca 2018 r. nr [...] w przedmiocie umorzenia postępowania dotyczącego rozgraniczenia nieruchomości; 2. zwrócił ze Skarbu Państwa - Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w [...] na rzecz strony skarżącej kwotę [...] zł uiszczoną tytułem wpisu sądowego od sprzeciwu. W uzasadnieniu Sąd I instancji wskazał, że w przedmiotowej sprawie sprzeciw od decyzji Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] (dalej Kolegium) z dnia [...] marca 2018 r. nr [...] (dalej decyzja z [...] marca 2018 r.) wniósł Wójt Gminy D. działający w imieniu Gminy D. Przedmiotem oceny w tym postępowaniu była decyzja Wójta Gminy D. z dnia [...] grudnia 2017 r. nr [...] o umorzeniu postępowania wszczętego w sprawie rozgraniczenia nieruchomości, wydana w postępowaniu zwykłym. Oznacza to, że sprzeciw do sądu administracyjnego wniósł organ I instancji, który nie zgodził się z decyzją organu odwoławczego uchylającą wydane przez siebie rozstrzygnięcie. Powołując uchwały 7 sędziów Naczelnego Sądu Administracyjnego z: 19.5.2003 r. OPS 1/03 (ONSA 2003/4/115); 16.2.2016 r. I OPS 2/15 [ONSAiWSA 2016/4/54]; wyrok Trybunału Konstytucyjnego z 29.10. 2009 r. K 32/08 (OTK-A 2009/9/139); wyroki NSA z: 1.4.2009 r. II OSK 460/08; 17.5. 2018 r. II OSK 1196/18; postanowienia NSA z 20.4.2012 r. II FSK 527/12; 8.11.2016 r. II OSK 2550/16, cbosa), podkreślając kontradyktoryjny charakter postępowania sądowodministracyjnego, Sąd I instancji stwierdził, że nie może zostać ono uruchomione z urzędu, jak też w drodze złożenia skargi (sprzeciwu) przez organ administracji publicznej, którego działanie ma być przedmiotem oceny z punktu widzenia zgodności z prawem, czy też przez inny organ pozostający w strukturze organizacyjnej administracji publicznej. Wójt Gminy D., jako organ gminy, który wydał decyzję o umorzeniu postępowania w sprawie rozgraniczenia nieruchomości, uchyloną następnie decyzją Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...], nie może być stroną postępowania sądowoadministracyjnego. Sprzeciw od decyzji organu II instancji, jako niedopuszczalny z uwagi na brak legitymacji do jego wniesienia, podlegał odrzuceniu na podstawie art. 58 § 1 pkt 6 w zw. z art. 64b § 1 ppsa. O zwrocie uiszczonego wpisu orzeczono na podstawie art. 232 § 1 ppsa (k. 2-4, 25-28 akt sądowych). Skargę kasacyjną wywiodła skarżąca - Gmina D., reprezentowana przez radcę prawnego B. R., zaskarżając postanowienie z [...] października 2018 r. w całości. Zaskarżonemu postanowieniu zarzuciła naruszenie: I. przepisów postępowania mające istotny wpływ na wynik sprawy: 1. art. 26 § 1 w zw. z art. 28 § 1 i art. 32 ppsa przez błędne stwierdzenie, że skarżącej nie przysługuje legitymacja do wniesienia sprzeciwu; 2. art. 25 § 1 w zw. z art. 32 i 28 § 1 ppsa w zw. z art. 38 kc poprzez błędną wykładnię, że Wójt Gminy D. nie był uprawniony do reprezentowania Gminy w postępowaniu administracyjnym i sądowoadministracyjnym; 3. art. 58 § 1 pkt 6 [ppsa] przez błędne przyjęcie, że zaistniały przesłanki do odrzucenia sprzeciwu ze względu na jego niedopuszczalność, podczas gdy sprzeciw ten w pełni jest dopuszczalny i nie zachodzą przesłanki uniemożliwiające ochronę praw gminy w postępowaniu sądowoadministracyjnym; II. prawa materialnego: 1. art. 64 ust. 2 Konstytucji RP z dnia 2 kwietnia 1997 r.; 2. art. 45 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym w zw. z art. 29 ust. 2, art. 34 ust. 2 ustawy Prawo geodezyjne i kartograficzne przez rażące naruszenie ww. przepisów szczególnych regulujących aspekt strony oraz rolę wójta jako organu administracji publicznej w postępowaniu o rozgraniczenie nieruchomości. Skarżąca wniosła o uchylenie w całości zaskarżonego postanowienia oraz na podstawie art. 185 § 1 ppsa o ponowne rozpatrzenie sprawy (k. 35-43 akt sądowych). Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Zgodnie z art. 183 § 1 ppsa Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak z urzędu pod uwagę nieważność postępowania. W sprawie nie występują, enumeratywnie wyliczone w art. 183 § 2 ppsa, przesłanki nieważności postępowania sądowoadministracyjnego. Z tego względu, przy rozpoznaniu sprawy, Naczelny Sąd Administracyjny związany był granicami skargi kasacyjnej. Przedmiotem sporu zaistniałym w niniejszej sprawie jest odpowiedź na pytanie, czy gmina, reprezentowana przez wójta gminy, ma legitymację do wniesienia sprzeciwu od decyzji kasatoryjnej organu II instancji, uchylającej decyzję I instancji, wydaną przez wójta gminy w postępowaniu administracyjnym, co sprowadza się do ustalenia istnienia (lub nieistnienia) możliwości wniesienia sprzeciwu do sądu administracyjnego przez organ I instancji. Zgodnie z art. 50 § 1 w zw. z art. 64b § 1 ppsa, uprawnionym do wniesienia skargi (sprzeciwu) jest każdy, kto ma w tym interes prawny, prokurator, Rzecznik Praw Obywatelskich oraz organizacja społeczna w zakresie jej statutowej działalności, w sprawach dotyczących interesów prawnych innych osób, jeżeli brała udział w postępowaniu administracyjnym. Nie budzi przy tym wątpliwości, że wniesienie sprzeciwu (skargi) przez podmiot, która nie ma legitymacji skargowej powoduje odrzucenie sprzeciwu (skargi) jako niedopuszczalnego z innych przyczyn (art. 58 § 1 pkt 6 w zw. z art. 64b § 1 ppsa). Skarga kasacyjna zasadza się w istocie na założeniu, że zaskarżone postanowienie dyskryminuje gminę jako właściciela nieruchomości, pozbawiając ją w istocie możliwości sądowego uregulowania granic nieruchomości, do której prawo własności przysługuje gminie. Decyzja umarzająca postępowanie powodowałaby skutki w sferze cywilnego prawa procesowego, podczas gdy jej uchylenie powoduje konieczność dalszego kontynuowania postępowania administracyjnego. Stanowisko Sądu I instancji narusza konstytucyjną zasadę równego traktowania wszystkich rodzajów i typów własności (s. 1 akapit 1 skargi kasacyjnej). Założenie to jest nietrafne i nie odnosi się do stanu faktycznego sprawy. Decyzją z [...] grudnia 2017 r., na podstawie art. 34 ust. 2 ustawy z dnia 17 maja 1989 r. Prawo geodezyjne i kartograficzne (Dz. U. z 2017 r. poz. 2101, dalej pgk), art. 105 § 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2017 r. poz. 1257) i art. 16 ustawy z dnia 7 kwietnia 2017 o zmianie ustawy Kodeks postępowania administracyjnego oraz niektórych innych ustaw (Dz. U. z 2017 r. poz. 935) Wójt Gminy D. umorzył wszczęte postępowanie w sprawie rozgraniczenia nieruchomości - działki oznaczonej nr geodezyjnym [...] (będącej własnością Gminy D.) w miejscowości [...] z gruntami stanowiącymi działki nr [...] (będącej współwłasnością A. i S. D.), [...] (będącej współwłasnością A. i S. D.), [...] (będącej własnością Gminy D.), położonymi w [...] i przekazał sprawę z urzędu do rozpatrzenia przez Sąd Rejonowy w [...] (k. 11 akt Wójt). Zaskarżoną decyzją Kolegium na podstawie art. 138 § 2 kpa w zw. z art. 31 ust. 1 i 2 pgk uchyliło w całości decyzję z 27 grudnia 2017 r. i sprawa przekazało do ponownego rozpatrzenia organowi I instancji. W uzasadnieni Kolegium wskazało, że Gmina ma prawo strony i jednocześnie występują sporne interesy stron postępowania, przeto w takiej sytuacji niedopuszczalnym jest, by organ tej gminy prowadził postępowanie administracyjne i wydał decyzję administracyjną. Wobec spornych interesów stron postępowania i podnoszonych zarzutów w zakresie naruszenia art. 24 § 1 pkt 1 kpa, przy ponownym rozpatrywaniu sprawy Wójt winien wystąpić do Kolegium w trybie art. 26 § 2 w zw. z art. 25 § 1 pkt 1 i art. 24 § 1 pkt 1 kpa o wyłączenie i wyznaczenie organu do jej rozpatrzenia (s. 5-6 decyzji z [...] marca 2018 r.). Trafnie autor skargi kasacyjnej podnosi, że w postanowieniu z [...].1.2015 r. [...] NSA zaprezentował pogląd, że udział właściciela nieruchomości w postępowaniu dotyczącym bezpośrednio jego praw majątkowych wynika z jego uprawnień do korzystania i rozporządzanie przedmiotem własności przyznanych na mocy art. 140 Kodeksu cywilnego. W postępowaniu administracyjnym udział ten zapewnia art. 28 kpa, a w postępowaniu sądowoadministracyjnym art. 33 ppsa (wyrok NSA z [...].11.2011 r., [...]). W sprawie kontrolowanej postanowieniem [...] jedynie Gminie przysługiwało prawo rzeczowe do nieruchomości, której dotyczyła decyzja Wójta zatwierdzająca podział tej nieruchomości; brak było innych stron, których interes prawny owa decyzja mogłaby naruszać. Nie zachodziły w owej sprawie przesłanki z art. 24 § 1 pkt 1 kpa. Wobec powyższego NSA stwierdził naruszenie art. 58 § 1 pkt 6 ppsa postanowieniem I instancji, odrzucającym skargę gminy w tym postępowaniu. Stan faktyczny i prawny sprawy kontrolowanej postanowieniem [...] zasadniczo różni się zatem od sprawy kontrolowanej postanowieniem [...]. Naczelny Sąd Administracyjny w niniejszej sprawie w pełni podziela pogląd wyrażony w uchwale siedmiu sędziów Naczelnego Sądu Administracyjnego z 19 maja 2003 r. OPS 1/03 i - znajdujący w niniejszym przypadku - analogiczne zastosowanie stanowisko, że rola jednostki samorządu terytorialnego w postępowaniu administracyjnym jest wyznaczona przepisami prawa materialnego. Gmina może być - jako osoba prawna - stroną tego postępowania i wówczas organy ją reprezentujące będą broniły jej interesu prawnego, korzystając z gwarancji procesowych, jakie przepisy kpa przyznają stronom postępowania administracyjnego. Ustawa może jednak organowi jednostki samorządu terytorialnego wyznaczyć rolę organu administracji publicznej - w rozumieniu art. 5 § 2 pkt 3 kpa. Wtedy będzie on niejako bronił interesu jednostki samorządu terytorialnego w formach właściwych dla organu prowadzącego postępowanie. Z tego względu powierzenie organowi jednostki samorządu terytorialnego właściwości do orzekania w sprawie indywidualnej w formie decyzji administracyjnej, niezależnie od tego, czy nastąpiło to w na mocy ustawy, czy też w drodze porozumienia, wyłącza możliwość dochodzenia przez tę jednostkę jej interesu prawnego w trybie postępowania administracyjnego, czy też sądowoadministracyjnego. Zasadnie wskazał Sąd I instancji, że stanowisko to podtrzymane zostało w uchwale siedmiu sędziów Naczelnego Sądu Administracyjnego z 16 lutego 2016 r. I OPS 2/15, w uzasadnieniu której Sąd podkreślił m. in., że nadal jest aktualną teza, "że powierzenie organowi jednostki samorządu terytorialnego właściwości do orzekania w sprawie indywidualnej w formie decyzji wyłącza możliwość dochodzenia przez tę jednostkę jej interesu prawnego w trybie postępowania administracyjnego. Powiat stanowi jednolity podmiot, niezależnie od tego jak wskazano jego sposób reprezentacji, i dlatego niezależnie od tego, który z jego organów jest właściwy do wydania decyzji administracyjnej, nie zmienia to faktu, że jest to decyzja wydana przez organ powiatu. W demokratycznym państwie prawnym niedopuszczalna jest wykładnia przepisów prawa, zgodnie z którą jednostka samorządu terytorialnego realizując poprzez swoje organy powierzone jej zadania z zakresu administracji publicznej, najpierw jest władna w sposób władczy i jednostronny kształtować sytuację prawną podmiotów od niej niezależnych, a następnie jest uprawniona do wnoszenia środków zaskarżenia od podejmowanych przez te organy decyzji." (uzasadnienie uchwały I OPS 2/15 - ONSAiWSA 2016/4/54, s. 48). Pogląd ów dotyczy wszystkich jednostek samorządu terytorialnego – zarówno gmin (jak w niniejszej sprawie) jak i powiatów. Oznacza to, że włączenie organów samorządowych do systemu organów administracji publicznej, prowadzących postępowanie w konkretnej sprawie, znacznie ogranicza zakres uprawnień procesowych tych jednostek jako osób prawnych. W zakresie, w jakim organ jednostki samorządu terytorialnego wykonuje funkcję organu administracji publicznej, nie jest on (ani też żaden z pozostałych organów danej jednostki) uprawniony do reprezentowania jej interesu prawnego, rozumianego jako interes osoby prawnej. Nie do przyjęcia jest w związku z tym stanowisko, że jednostka samorządu terytorialnego może zajmować różną pozycję - raz organu wydającego decyzję, innym razem strony postępowania – w zależności od etapu załatwiania sprawy. W ocenie składu orzekającego, powyższe stanowisko odnajduje analogiczne zastosowanie w niniejszej sprawie. Wskazać bowiem należy, że Biorąc pod uwagę dokonane powyżej rozważania, rację przyznać należy Sądowi I instancji stwierdzającej, że Wójt Gminy D. jako organ gminy, który wydał decyzję o umorzeniu wszczętego postępowania w sprawie rozgraniczenia nieruchomości, nie może być stroną postępowania sądowoadministracyjnego, a jego sprzeciw jest niedopuszczalny z uwagi na brak legitymacji skargowej. Z tych przyczyn nieusprawiedliwione okazały się zarzuty naruszenia art. 26 § 1 w zw. z art. 28 § 1 i art. 32 ppsa; art. 25 § 1 w zw. z art. 32 i 28 § 1 ppsa w zw. z art. 38 kc i art. 58 § 1 pkt 6 [ppsa]. Zarzut naruszenia art. 45 [ust. 1] ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym [Dz. U. z 2018 r. poz. 994 ze zm., dalej usg] w zw. z art. 29 ust. 2, art. 34 ust. 2 ustawy [z dnia 17 maja 1989 r.] Prawo geodezyjne i kartograficzne [Dz. U. z 2017 r. poz. 2101 ze zm.], nie zasługiwał na uwzględnienie. Rozgraniczeniu podlegają, w miarę potrzeby, wszystkie albo niektóre granice określonej nieruchomości z przyległymi nieruchomościami lub innymi gruntami (art. 29 ust. 2 pgk). Zaskarżone postanowienie możliwości rozgraniczenia nie ogranicza. Organ, o którym mowa w ust. 1, umarza postępowanie administracyjne i przekazuje sprawę z urzędu do rozpatrzenia sądowi (art. 34 ust. 2 pgk). Jednakże wskazane jako wzorce kontroli przepisy nie wyłączają stosowania art. 24 § 1 pkt 1 kpa, na co wskazało Kolegium w zaskarżonej decyzji. Zarzut naruszenia art. 64 ust. 2 Konstytucji RP z dnia 2 kwietnia 1997 r. (Dz. U. 1997/78/483, sprost. 2001/28/319, zm. 2006/200/ 1471, 2009/114/946) nie zasługiwał na uwzględnienie. Gmina korzysta podlega równej dla wszystkich ochronie prawnej. W postępowaniu rozgraniczeniowym, toczącym się przed organem wyznaczonym (art. 26 § 2 kpa) prawo własności wszystkich stron będzie podlegać ochronie. W razie umarzenia postępowania administracyjnego i przekazania sprawy z urzędu do rozpatrzenia sądowi powszechnemu (art. 34 ust. 2 pgk), prawa stron będą chronione w kontradyktoryjnym postępowaniu sądowym. Podmioty mienia komunalnego samodzielnie decydują o przeznaczeniu i sposobie wykorzystania składników majątkowych, przy zachowaniu wymogów zawartych w odrębnych przepisach prawa (art. 45 ust. 1 usg). Przepis ów nie został naruszony zaskarżonym postanowieniem, bowiem prawo Gminy do samodzielnego decydowania o przeznaczeniu i sposobie wykorzystania składników majątkowych (obu nieruchomości objętych postępowaniem) nie zostało ograniczone. Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 184 ppsa skargę kasacyjną oddalił w całości.