III OSK 905/21

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Wojciech Jakimowicz Sędziowie Sędzia NSA Zbigniew Ślusarczyk (spr.) Sędzia del. WSA Mariusz Kotulski po rozpoznaniu w dniu 14 stycznia 2022 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej A. G. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we Wrocławiu z dnia 17 października 2018 r. sygn. akt IV SA/Wr 299/18 w sprawie ze skargi A. G. na decyzję Wojewody [...] z dnia [...] kwietnia 2018 r. nr [...] w przedmiocie odmowy przyznania dodatku aktywizacyjnego oddala skargę kasacyjną. Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu wyrokiem z 17 października 2018 r. sygn. akt IV SA/Wr 299/18, na podstawie art. 151 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2019 r., poz. 2325 ze zm.) zwanej dalej "p.p.s.a." oddalił w całości skargę A. G. na decyzję Wojewody [...] z [...] kwietnia 2018 r. nr [...] w przedmiocie odmowy przyznania dodatku aktywizacyjnego (pkt 1) oraz przyznał adw. K. S. od Skarbu Państwa – Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we Wrocławiu kwotę 295,20 złotych w tym 23 % podatku VAT tytułem zwrotu kosztów pomocy prawnej udzielonej z urzędu (pkt 2). W uzasadnieniu wyroku Sąd pierwszej instancji wskazał, że w świetle art. 48 ust. 1 pkt 2 oraz art. 76 ust. 3 ustawy z 20 kwietnia 2004 r. o promocji zatrudnienia i instytucjach rynku pracy (Dz.U. z 2017 r., poz. 1065 ze zm.) oraz § 4 pkt 2 rozporządzenia Ministra Pracy i Polityki Społecznej z 18 sierpnia 2009 r. w sprawie szczegółowego trybu przyznawania zasiłku dla bezrobotnych, stypendium i dodatku aktywizacyjnego (t.j. Dz.U. z 2014 r., poz. 1189) warunkiem przyznania dodatku aktywizacyjnego jest, aby osoba bezrobotna miała przyznane prawo do zasiłku, w czasie trwania prawa do zasiłku podjęła z własnej inicjatywy zatrudnienie lub inną pracę zarobkową i w momencie podjęcia zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej przez określony czas przysługiwał jej zasiłek dla bezrobotnych. Skarżący nie spełnił jednej z przesłanek przyznania świadczenia, ponieważ w chwili podjęcia zatrudnienia skarżącemu nie przysługiwał zasiłek dla bezrobotnych. Ostateczną i prawomocną decyzją Decyzja Wojewody [...] z [...] września 2016 r. czas pobierania zasiłku został zakreślony do 1 sierpnia 2014 r., a więc do dnia poprzedzającego podjęcie pracy przez skarżącego. W takim stanie rzeczy nie zaistniała przesłanka niezbędna do obliczenia dodatku aktywizacyjnego w postaci możliwości pobierania zasiłku dla bezrobotnych, po uzyskaniu zatrudnienia. Dalej Sąd pierwszej instancji uznał za nieodnoszący się do realiów sprawy zarzut naruszenia art. 7 ustawy z 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2017 r. poz. 1257 ze zm.), zwanej dalej "k.p.a.", jako że nie zostały wskazane okoliczności, które miały mieć istotny wpływ na rozstrzygnięcie. Ponadto skarżący został prawidłowo pouczony o jego uprawnieniach. Zarzuty sformułowane w skardze w ocenie WSA we Wrocławiu odnoszą się do decyzji Wojewody [...] z [...] września 2016 r., niebędącej przedmiotem niniejszego postępowania sądowoadministracyjnego. Skargę kasacyjną złożył A. G., zaskarżając powyższy wyrok w całości. Zarzucił naruszenie przepisów postępowania, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy, tj. art. 9 k.p.a. przez przyjęcie, że z faktu otrzymania 2 stycznia 2014 r. i potwierdzenia własnoręcznym podpisem schematycznych informacji wynika, że skarżący został pouczony o przysługujących mu uprawnieniach, podczas gdy w istocie nie otrzymał informacji, nie została mu ona doręczona, a fakt złożenia podpisu nie oznacza skutku pouczenia. W oparciu o tak sformułowany zarzut A. G. wniósł o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu we Wrocławiu do ponownego rozpoznania. Pełnomocnik skarżącego z urzędu wniósł także o zasądzenie kosztów pomocy prawnej z urzędu, nieopłaconej ani w całości ani w części. W uzasadnieniu skargi kasacyjnej wskazał, że podstawa bezskutecznego dochodzenia prawa do zasiłku aktywizacyjnego przez skarżącego opiera się na nieprawidłowym procesowaniu Powiatowego Urzędu Pracy, polegającym na w zasadzie nieskutecznym informowaniu o przysługujących uprawnieniach. Złożenie podpisu nie oznacza przyjęcia informacji o przysługujących prawach, skoro sam skarżący w piśmie kierowanym do Wojewody [...] domaga się wyjaśnienia podstawowych kwestii. W wykonaniu zarządzenia Przewodniczącej Wydziału III Izby Ogólnoadministracyjnej z dnia 13 sierpnia 2021 r., poinformowano strony postępowania, że w związku ze zmianą art. 15 zzs4 ustawy z 2 marca 2020 r. o szczególnych rozwiązaniach związanych z zapobieganiem, przeciwdziałaniem i zwalczaniem COVID-19, innych chorób zakaźnych oraz wywołanych nimi sytuacji kryzysowych (Dz. U. z 2020 r., poz. 1842, ze zm., dalej: uCOVID-19) wynikającą z art. 4 pkt 3 ustawy z 28 maja 2021 r. o zmianie ustawy – Kodeks postępowania cywilnego oraz niektórych innych ustaw (Dz. U. z 2021 r., poz. 1090), w okresie obowiązywania stanu zagrożenia epidemicznego albo stanu epidemii ogłoszonego z powodu COVID-19 oraz w ciągu roku od odwołania ostatniego z nich, w sprawach, w których strony nie wyraziły zgody na rozpoznanie sprawy na posiedzeniu niejawnym, Naczelny Sąd Administracyjny przeprowadza rozprawę wyłącznie zdalnie przy użyciu urządzeń technicznych umożliwiających przeprowadzenie jej na odległość, jeżeli wszystkie strony wyrażą na to zgodę. We wskazanym wyżej okresie nie przeprowadza się rozpraw w siedzibie Naczelnego Sądu Administracyjnego z udziałem stron. Jeżeli którakolwiek z wezwanych stron oświadczy, że nie ma możliwości technicznych uczestniczenia w rozprawie zdalnej, sprawa zostanie skierowana na posiedzenie niejawne. W związku z powyższym zwrócono się do stron postępowania o udzielenie informacji, w terminie 7 dni od dnia doręczenia zarządzenia, czy wyrażają zgodę na rozpoznania sprawy na posiedzeniu niejawnym. W razie wyrażenia zgody, poinformowano o możliwości przedstawienia, w terminie 7 dni, dodatkowych wyjaśnień na piśmie. W przypadku braku zgody na rozpoznanie sprawy na posiedzeniu niejawnym zwrócono się o udzielenie informacji, czy strona posiada możliwości techniczne uczestniczenia w rozprawie zdalnej przy użyciu informatycznej aplikacji. W odpowiedzi na powyższe, pismem z 22 września 2021 r. Wojewoda [...] wyraził zgodę na rozpoznanie sprawy na posiedzeniu niejawnym. Następnie pismem z 6 października 2021 r. A. G. również wyraził zgodę na rozpoznanie sprawy na posiedzeniu niejawnym. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Stosownie do art. 183 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz. U. z 2019 r. poz. 2325 ze zm.), zwanej dalej p.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc pod rozwagę z urzędu jedynie nieważność postępowania. W rozpoznawanej sprawie nie zachodzi żadna z okoliczności skutkujących nieważnością postępowania, o jakich mowa w art. 183 § 2 p.p.s.a. i nie zachodzi żadna z przesłanek, o których mowa w art. 189 p.p.s.a., które Naczelny Sąd Administracyjny rozważa z urzędu dokonując kontroli zaskarżonego skargą kasacyjną wyroku. W tych okolicznościach w sprawie badaniu podlegały wyłącznie zarzuty podniesione w skardze kasacyjnej na uzasadnienie przytoczonej podstawy kasacyjnej. Rozpoznanie sprawy wyłącznie w granicach skargi kasacyjnej, oznacza związanie przytoczonymi w skardze kasacyjnej podstawami, określonymi w art. 174 p.p.s.a. oraz zarzutami. Sąd kasacyjny nie ma prawa rozwijać, czy też doprecyzowywać, bądź uzupełniać stawianych zarzutów. Nie jest również władny badać, czy zaskarżony wyrok nie narusza innych przepisów niż wskazane w podstawach, na których skargę kasacyjną oparto (por. wyroki Naczelnego Sądu Administracyjnego w Warszawie z 12 kwietnia 2018 r., sygn. akt II OSK 2457/17, z 8 marca 2018 r., sygn. akt I OSK 955/16, z 2 marca 2018 r., sygn. akt I OSK 2306/17, z 25 listopada 2014 r., sygn. akt II GSK 1253/13, z 27 listopada 2015 r., sygn. akt I OSK 902/14). Skarga kasacyjna jest sformalizowanym środkiem zaskarżenia sporządzanym przez fachowego pełnomocnika procesowego. W skardze tej zatem winny być sprecyzowane zarzuty kasacyjne w taki sposób, by możliwe było odniesienie się przez ich treść do zaskarżonego orzeczenia. Tego wymogu nie spełniają powołane w skardze kasacyjnej zarzuty naruszenia przepisów postępowania. Z petitum skargi kasacyjnej wywieść można, iż zaskarżonemu wyrokowi autorka skargi kasacyjnej zarzuca naruszenie przepisów postepowania tj. art. 9 k.p.a. W przypadku oparcia skargi kasacyjnej na podstawie z art. 174 pkt 2 p.p.s.a. poprawnie zbudowany zarzut winien wskazywać na naruszenie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a. Skarga kasacyjna w niniejszej sprawie nie spełnia tego wymogu, bowiem naruszenie przepisów postępowania nie zostało powiązane z naruszeniem art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a. (lub także z innymi przepisami p.p.s.a.), a co było konieczne, bowiem Sąd I instancji samodzielnie nie stosuje przepisów postępowania administracyjnego a wyłącznie ogranicza się do oceny wykładni bądź zastosowania tych przepisów przez organy administracji. Wyłączną podstawę działań i rozstrzygnięć podejmowanych przez sąd administracyjny stanowią przepisy postępowania sądowoadministracyjnego. Stanowią one tzw. normy odniesienia. Normami tymi nie są przepisy k.p.a. Całość tych przepisów tworzy z kolei tzw. normy dopełnienia (por. wyrok NSA z 12.01.2012 r., sygn. I FSK 199/11). Naruszenie norm odniesienia przez sąd polega na niedostrzeżeniu naruszenia przez organ norm dopełnienia. W rozpoznawanej sprawie brak jest w konstrukcji zarzutu powiązania norm dopełnienia z normami odniesienia. Naczelny Sąd Administracyjny realizując zawarty w art. 174 pkt. 1 i 2 oraz art. 183 § 1 p.p.s.a. obowiązek zobligowany jest w procesie kontroli kasacyjnej odnieść się do wszystkich zarzutów przytoczonych w podstawach kasacyjnych (vide uchwała pełnego składu NSA z 26 października 2009 r., sygn. akt I OPS 10/09). Obowiązek przeprowadzenia kontroli merytorycznej zarzutu rozciąga się jednak tylko na te przypadki, gdy wadliwość zarzutu jest możliwa do usunięcia w drodze rozumowania przez analizę argumentacji zawartej w uzasadnieniu środka odwoławczego. Mając na uwadze treść powyższej uchwały Naczelny Sąd Administracyjny po analizie petitum skargi kasacyjnej i jej uzasadnienia, przyjął iż jej autorka naruszenia wskazanych przepisów postępowania upatruje w naruszeniu art. 9 k.p.a. w zw. z art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a. W skardze kasacyjnej nie podważa się tego, że skarżący został zarejestrowany w Powiatowym Urzędzie Pracy 2 stycznia 2014 r. jako osoba bezrobotna z prawem do zasiłku od 10 stycznia do 9 lipca 2014 r., w wysokości 100% podstawowej kwoty zasiłku określonego w art. 72 ust. 1 pkt 1 i 2 ustawy z 20 kwietnia 2004 r. o promocji zatrudnienia i instytucjach rynku pracy (Dz. U. z 2017 r. poz. 1065, ze zm.). W wyniku wznowienia postępowania w sprawie tej decyzji (z [...] stycznia 2014 r.), uznającej skarżącego za osobę bezrobotną z dniem 10 stycznia 2014 r. i przyznającej prawo do zasiłku, decyzją Wojewody [...] z [...] września 2016 r. przyznano skarżącemu prawo do zasiłku od 10 stycznia 2014 r. do 10 kwietnia 2014 r. w kwocie 988,40 zł netto miesięcznie tj. w wysokości 120% podstawowej kwoty zasiłku określonego w art. 72 ust. 1, a następnie w okresie kolejnych dni posiadania zasiłku tj. do 1 sierpnia 2014 r. w kwocie 776,10 zł brutto miesięcznie. Stosownie do treści art. 48 ust. 1 pkt 2 ustawy o promocji zatrudnienia i instytucjach rynku pracy bezrobotnemu posiadającemu prawo do zasiłku przysługuje dodatek aktywizacyjny, jeżeli z własnej inicjatywy podjął zatrudnienie lub inną pracę zarobkową. Niewątpliwie skarżący podjął 2 sierpnia 2014 r. pracę z własnej inicjatywy. Jednak skoro ostatecznie czas pobierania zasiłku ustalono w prawomocnej decyzji Wojewody [...] z [...] września 2016 r. do 1 sierpnia 2014 r. to Sąd pierwszej instancji prawidłowo uznał, że nie zaistniała przesłanka niezbędna do przyznania dodatku aktywizacyjnego w postaci możliwości pobierania zasiłku dla bezrobotnych, po uzyskaniu zatrudnienia. Podsumowując to stwierdzić należy, że skarżący co prawda własnym staraniem uzyskał zatrudnienie, ale nastąpiło to od następnego dnia po zakończeniu pobierania zasiłku. W skardze kasacyjnej tego stanowiska również nie kwestionuje się. Podkreślić tu trzeba, że podstawą oddalenia skargi nie było przedawnienie się roszczenia o przyznanie zasiłku aktywizacyjnego, na co niezasadnie powoływał się tylko organ pierwszej instancji. W skardze kasacyjnej zarzuca się jedynie naruszenie art. 9 k.p.a. "przez przyjęcie że z faktu otrzymania w dniu 02 stycznia 2014 r. i potwierdzenia własnoręcznym podpisem schematycznych informacji wynika że skarżący został pouczony o przysługujących mu uprawnieniach podczas gdy w istocie nie otrzymał informacji, nie została mu ona doręczona a fakt złożenia podpisu nie oznacza skutku pouczenia". Natomiast w bardzo lakonicznym uzasadnieniu skargi kasacyjnej podano, że "[w] istocie podstawą bezskutecznego dochodzenia prawa do zasiłku aktywizacyjnego przez skarżącego opiera się na nieprawidłowym, zdaniem pełnomocnika z urzędu reprezentującego interes skarżącego, procedowaniu PUP polegającego na w zasadzie nieskutecznym informowaniu o przysługujących uprawnieniach. Złożenie podpisu nie oznacza przyjęcia informacji o przysługujących prawach skoro sam skarżący w piśmie kierowanym do Wojewody [...] domaga się wyjaśnienia podstawowych kwestii". Stosownie do treści art. 9 k.p.a. "[o]rgany administracji publicznej są zobowiązane do należytego i wyczerpującego informowania stron o okolicznościach faktycznych i prawnych, które mogą mieć wpływ na ustalenie praw i obowiązków będących przedmiotem postępowania administracyjnego. Organy czuwają nad tym aby strony i inne osoby uczestniczące w postępowaniu nie poniosły szkody z powodu nieznajomości prawa, i w tym celu udzielają im niezbędnych wyjaśnień i wskazówek". Tymczasem z zacytowanej wyżej w całości treści zarzutu i jego uzasadnienia nie wynika o jakich uprawnieniach (materialnoprawnych czy procesowych) skarżący nie otrzymał informacji czy też nie został pouczony. Także różnorodność zarzutów podnoszonych w postępowaniu administracyjnym i przed Sądem pierwszej instancji nie dają na to pytanie jednoznacznej odpowiedzi. Taka sytuacja uniemożliwia odniesienie się do tak postawionego zarzutu naruszenia art. 9 k.p.a. przez "nieskuteczne informowanie o przysługujących skarżącemu uprawnieniach". Ponadto dodać tu należy, że w myśl art. 174 pkt 2 p.p.s.a. skargę kasacyjną można oprzeć na podstawie naruszenia przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Oznacza to nie tylko konieczność powołania konkretnych przepisów prawa, którym – zdaniem skarżącego – uchybił sąd, określenia jaką postać miało to naruszenie, uzasadnienia zarzutu ich naruszenia, ale wykazania dodatkowo, że to wytknięte uchybienie mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Z przedstawionego wyżej uzasadnienia skargi kasacyjnej wynika, że nie tylko nie podano o jakich uprawnieniach nie został pouczony skarżący ale nie podjęto także jakiejkolwiek próby wykazania, że brak tego pouczenia mógł mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Niezależnie od powyższego należy stwierdzić, że w aktach kontrolowanego postępowania administracyjnego znajduje się mająca 5 stron "Informacja dla osób rejestrujących się w powiatowym urzędzie pracy" o obowiązkach i uprawnieniach tych osób. W punkcie VI tej informacji podano, między innymi że "[b]ezrobotnemu posiadającemu prawo do zasiłku przysługuje dodatek aktywizacyjny: jeżeli z własnej inicjatywy podjął zatrudnienie lub inna pracę zarobkową". Na końcu tej informacji znajduje się klauzula "Otrzymałem jeden egzemplarz niniejszej informacji oraz zapoznałem się i zobowiązuję się do przestrzegania", pod którą widnieje data 2 stycznia 2014 r. i podpis A. G. Informacja ta została złożona do akt postępowania administracyjnego w sprawie, w której przyznano skarżącemu prawo do zasiłku dla bezrobotnych. Z powyższej informacji jasno wynika, że prawo do dodatku aktywizacyjnego przysługuje bezrobotnemu posiadającemu zasiłek dla bezrobotnych. Jak już podano wyżej Sąd pierwszej instancji zaaprobował stanowisko organu drugiej instancji, że skoro skarżący posiadał prawo do zasiłku dla bezrobotnych do 1 sierpnia 2014 r. i z własnej inicjatywy podjął pracę, ale dopiero 2 sierpnia 2014 r., to nie nabył uprawnienia do dodatku aktywizacyjnego, ponieważ nie spełnił wszystkich przesłanek przewidzianych w art. 48 ust. 1 pkt 2 ustawy o promocji zatrudnienia i instytucjach rynku pracy bezrobotnemu do jego nabycia. W przedstawionych wyżej powodów zarzut naruszenia art. 9 k.p.a. nie mógł zostać uwzględniony. Mając na uwadze powyższe wywody, Naczelny Sąd Administracyjny uznał, że skarga kasacyjna nie ma usprawiedliwionych podstaw, dlatego na mocy art. 184 p.p.s.a. ją oddalił. Naczelny Sąd Administracyjny nie orzekł w wyroku o przyznaniu pełnomocnikowi skarżącego wynagrodzenia za pomoc prawną udzieloną na zasadzie prawa pomocy, gdyż przepisy art. 209 i 210 p.p.s.a. mają zastosowanie tylko do kosztów postępowania między stronami. Natomiast wynagrodzenie dla pełnomocnika ustanowionego z urzędu za wykonaną pomoc prawną, należne od Skarbu Państwa (art. 250 p.p.s.a.) przyznawane jest przez wojewódzki sąd administracyjny w postępowaniu określonym w art. 254 § 1 i art. 258-261 p.p.s.a.