I GSK 1908/18

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący Sędzia NSA Henryk Wach Sędzia NSA Dariusz Dudra Sędzia del. NSA Anna Apollo (spr.) po rozpoznaniu w dniu 18 października 2018 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Gospodarczej skargi kasacyjnej B. K. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Lublinie z dnia 21 listopada 2017 r., sygn. akt II SA/Lu 591/17 w sprawie ze skarg B. K. na postanowienie Wojewódzkiego Zespołu do Spraw Orzekania o Niepełnosprawności w Lublinie z dnia [...] kwietnia 2017 r., nr [...] w przedmiocie odmowy wszczęcia postępowania w sprawie wydania orzeczenia o wskazaniach do ulg i uprawnień osób niepełnosprawnych oddala skargę kasacyjną Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie wyrokiem z 21 listopada 2017 r., sygn. akt II SA/Lu 591/17 oddalił skargę B. K. (dalej określanego jako skarżący), na postanowienie Wojewódzkiego Zespołu do Spraw Orzekania o Niepełnosprawności w Lublinie z [...] kwietnia 2017 r. nr [...] odmawiające wszczęcia postępowania w sprawie wydania orzeczenia o wskazaniach do ulg i uprawnień. Wyrok zapadł w następującym stanie faktycznym i prawnym sprawy. Postanowieniem z [...] kwietnia 2017 r., nr [...], Wojewódzki Zespół do Spraw Orzekania o Niepełnosprawności w Lublinie utrzymał w mocy postanowienie Powiatowego Zespołu do Spraw Orzekania o Niepełnosprawności w Radzyniu Podlaskim z [...] marca 2017 r., nr [...] o odmowie wszczęcia postępowania w sprawie wydania orzeczenia o wskazaniach do ulg i uprawnień na podstawie wniosku skarżącego z 13 marca 2017 r. U podstaw takiego rozstrzygnięcia legło ustalenie, że [...] października 2013 r. Powiatowy Zespół do Spraw Orzekania o Niepełnosprawności w Radzyniu Podlaskim wydał orzeczenie o wskazaniach do ulg i uprawnień nr [...], w którym zaliczył skarżącego do umiarkowanego stopnia niepełnosprawności. W orzeczeniu wskazano, że daty powstania niepełnosprawności nie da się ustalić, a ustalony stopień niepełnosprawności datuje się od 26 czerwca 2013 r. Ponadto w orzeczeniu wskazania do ulg i uprawnień. Stopień niepełnosprawności ustalono w oparciu o przedłożone przez skarżącego orzeczenie Lekarza Orzecznika Komisji Lekarskiej Do Spraw Inwalidztwa i Zatrudnienia w Radzyniu Podlaskim z dnia [...] lutego 1994 r., nr [...]. Pismem z [...] listopada 2013 r. skarżący wniósł na podstawie art. 155 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. – Kodeks postępowania administracyjnego (Dz.U. z 2017 r., poz. 1257 z późn. zm., dalej określanego skrótem "K.p.a.") oraz przepisów ustawy z dnia 27 sierpnia 1997 r. o rehabilitacji zawodowej i społecznej oraz zatrudnianiu osób niepełnosprawnych (Dz. U. z 2016 r., poz. 2046 z późn. zm.), dalej jako "ustawa o rehabilitacji" o sprostowanie powyższego orzeczenia. Decyzją z [...] listopada 2013 r., nr [...], Powiatowy Zespół do Spraw Orzekania o Niepełnosprawności w Radzyniu Podlaskim odmówił zmiany orzeczenia z [...] października 2013 r., zaś decyzją z [...] grudnia 2013 r., nr [...], Wojewódzki Zespół do Spraw Orzekania o Niepełnosprawności w Lublinie utrzymał w mocy decyzję organu I instancji. Z kolei Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Lublinie wyrokiem z 22 maja 2014 r., sygn. akt III SA/Lu 50/14 oddalił skargę skarżącego. Zaś wyrokiem z 6 października 2016 r., sygn. akt I OSK 2969/14, Naczelny Sąd Administracyjny oddalił skargę kasacyjną od powyższego wyroku. Pismem z 22 czerwca 2015 r., skarżący złożył kolejny wniosek o wydanie orzeczenia o wskazaniach do ulg i uprawnień wraz z oświadczeniem, że wniosek składa w celu ustalenia wskazania do karty parkingowej, stanowiącego podstawę do ubiegania się o wydanie karty parkingowej na podstawie art. 8 ust. 3a pkt 1 i 2 ustawy – Prawo o ruchu drogowym. Powiatowy Zespół do Spraw Orzekania o Niepełnosprawności w Radzyniu Podlaskim orzeczeniem [...] września 2015 r. nr [...] wypowiedział się w kwestii o wskazań do ulg i uprawnień stwierdzając, że pomimo zaliczenia skarżącego do umiarkowanego stopnia niepełnosprawności nie spełnia on przesłanek określonych w art. 8 ust. 3a pkt 1 ustawy – Prawo o ruchu drogowym. Ponownie stopień niepełnosprawności skarżącego ustalono w oparciu o przedłożone przez skarżącego orzeczenie Lekarza Orzecznika z [...] lutego 1994 r., nr [...]. Pismem z 28 września 2015 r. skarżący wniósł o sprostowanie powyższego orzeczenia na podstawie art. 155 K.p.a. Decyzją z [...] października 2015 r., nr [...], Powiatowy Zespół do Spraw Orzekania o Niepełnosprawności w Radzyniu Podlaskim odmówił zmiany orzeczenia z [...] września 2015 r., zaś decyzją z [...] grudnia 2015 r., nr [...], Wojewódzki Zespół do Spraw Orzekania o Niepełnosprawności w Lublinie utrzymał w mocy decyzję organu I instancji. Powyższa decyzja stała się przedmiotem skargi do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Lublinie, który wyrokiem z 9 czerwca 2016 r., sygn. akt II SA/Lu 297/16, oddalił skargę skarżącego. Kolejnym pismem z 10 marca 2017 r., skarżący ponownie wniósł o wydanie orzeczenia o wskazaniach do ulg i uprawnień, w celu ustalenia wskazania do karty parkingowej, załączając i tym razem orzeczenie Lekarza Orzecznika Komisji Lekarskiej Do Spraw Inwalidztwa i Zatrudnienia w Radzyniu Podlaskim z dnia [...] lutego 1994 r., nr [...]. Utrzymując w mocy postanowieniem Powiatowego Zespół do Spraw Orzekania o Niepełnosprawności w Radzyniu Podlaskim odmawiające wszczęcia postępowania w sprawie na podstawie tego wniosku Wojewódzki Zespół do Spraw Orzekania o Niepełnosprawności w Lublinie wskazał, że stosownie do art. 61a § 1 K.p.a., gdy żądanie wszczęcia postępowania zostało wniesione przez osobę niebędącą stroną lub z innych uzasadnionych przyczyn postępowanie nie może być wszczęte, organ administracji publicznej wydaje postanowienie o odmowie wszczęcia postępowania. Taka inna przyczyna odmowy wszczęcia postępowania może zachodzić między innymi wówczas, gdy żądanie zostało wniesione w sprawie rozstrzygniętej już decyzją. Organ wyjaśnił, że podstawą wydania orzeczenia o wskazaniach do ulg i uprawnień z [...] października 2013 r., jak i wydanego wobec zmiany przepisów ustawy – Prawo o ruchu drogowym orzeczenia o wskazaniach do ulg i uprawnień nr [...] z [...] września 2015 r., było orzeczenie Lekarza Orzecznika z [...] lutego 1994 r., nr [...]. Wniesienie żądania w sprawie już rozstrzygniętej stosownym orzeczeniem uzasadnia odmowę wszczęcia postępowania na podstawie art. 61a § 1 K.p.a. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie oddalając na podstawie art. 151 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jednolity Dz. U. z 2017 r. poz. 1369 ze zm., dalej określanej skrótem P.p.s.a) zaznaczył, ze art. 61 a § 1 K.p.a. wskazuje na dwie samodzielne i niezależne przesłanki odmowy wszczęcia postępowania. Pierwszej nadaje wymiar podmiotowy -wniesienie podania przez osobę niebędącą stroną, a drugiej wymiar przedmiotowy -zaistnienie innych uzasadnionych przyczyn uniemożliwiających wszczęcie postępowania. Przy czym przez "inne uzasadnione przyczyny" uniemożliwiające wszczęcie postępowania administracyjnego należy rozumieć takie sytuacje, które w sposób oczywisty stanowią przeszkodę do wszczęcia postępowania. W szczególności o chodzi o sytuację, gdy w tej samej sprawie postępowanie administracyjne już się toczy albo już zapadło rozstrzygnięcie lub gdy w przepisach prawa brak jest podstawy materialno-prawnej do rozpatrzenia żądania w trybie administracyjnym. Przepis art. 61a § 1 K.p.a. stanowi zatem podstawę prawną do odmowy wszczęcia postępowania administracyjnego m.in. w sytuacji, gdy kierowane do organu administracji publicznej żądanie dotyczy sprawy już wcześniej rozstrzygniętej (tożsamość sprawy). Odnosząc te uwagi do stanu faktycznego sprawy sąd I instancji zauważył, że wniosek skarżącego o wszczęcie postępowania administracyjnego dotyczył wydania orzeczenia o wskazaniach do ulg i uprawnień w zakresie ustalenia prawa do karty parkingowej. Tymczasem, jak słusznie ustaliły organy obu instancji, decyzją z 25 września 2015 r. Powiatowy Zespół do Spraw Orzekania o Niepełnosprawności w Radzyniu Podlaskim orzekł o wskazaniach do ulg i uprawnień (orzeczenie nr [...]), w którym zaliczył skarżącego do umiarkowanego stopnia niepełnosprawności. W orzeczeniu wskazano, na niespełnienie przez skarżącego przesłanek do wydania karty parkingowej. Decyzja ta stała się ostateczna i nadal pozostaje w obrocie prawnym. Trafnie zatem organy stwierdziły, że postępowanie dotyczyło tej samej osoby oraz obejmowało ten sam przedmiot – ustalenie wskazań do ulg i uprawnień w zakresie korzystania z karty parkingowej. Poza podstawą prawną żądania nie zmieniła się również jego podstawa faktyczna, bowiem skarżący powołał się na to samo orzeczenie Lekarza Orzecznika Komisji Lekarskiej Do Spraw Inwalidztwa i Zatrudnienia w Radzyniu Podlaskim z [...] lutego 1994 r., nr [...]. Dlatego należało podzielić stanowisko organu, iż nie mogło się po raz kolejny toczyć postępowanie w tej samej sprawie. Bowiem za tożsame sprawy uznaje się sprawy w których wystąpiła tożsamość podmiotowa, przedmiotowa oraz podstawy faktycznej i prawnej żądania, jak też niezmienionego stanu prawnego i faktycznego sprawy nowej oraz poprzedniej, rozstrzygniętej ostateczną decyzją. Taka zaś sytuacja zaistniała w rozpatrywanej sprawie. Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wniósł skarżący, zaskarżając go w całości. Zaskarżonemu wyrokowi na podstawie art. 174 pkt 2 P.p.s.a. zarzucił naruszenie: - art. 145 § 1 pkt 1 "c" P.p.s.a polegające na tym, że Wojewódzki Sąd Administracyjny dokonał niewłaściwej kontroli "legalności Organu Administracji", w związku z czym oddalił skargę mimo naruszenia przez organ art. 7, art. 8 i art. 9, art. 77 § 1 i art. 80 w zw. z art. 61 a i 64 § 2 K.p.a. - polegającego na oddaleniu zamiast uwzględnieniu skargi, a w konsekwencji odmowie zmiany decyzji organów administracji obu instancji, pomimo iż nie zebrano i nie rozważono całego materiału dowodowego, w tym nie wyjaśniono i nie ustalono rzeczywistego charakteru wniosku skarżącego w niniejszej sprawie i w konsekwencji doszło do uznana przez organy administracji, że pismo skarżącego stanowiło wniosek o wydanie orzeczenia o wskazaniach do ulg i uprawnień, zamiast przyjąć prawidłowo, że był to wniosek o ponowne wydanie orzeczenia o niepełnosprawności uwzględniające zmianę stanu zdrowia ( § 15 ust. 2 Rozporządzenia Ministra Gospodarki Pracy i Polityki Społecznej z 3 lipca 2003 r. w sprawie orzekania o niepełnosprawności i stopniu niepełnosprawności. Argumenty na poparcie zarzutów skarżący przytoczył w uzasadnieniu skargi kasacyjnej. Ponadto zrzekł się przeprowadzenia rozprawy. Organ nie złożył odpowiedzi na skargę. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Zgodnie z art. 183 § 1 P.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania. W niniejszej sprawie nie występują, enumeratywnie wyliczone w art. 183 § 2 ustawy, przesłanki nieważności postępowania sądowoadministracyjnego. Dlatego też, przy rozpoznawaniu sprawy, Naczelny Sąd Administracyjny związany był granicami skargi kasacyjnej. Biorąc po uwagę tak uregulowany zakres kontroli instancyjnej sprawowanej przez Naczelny Sąd Administracyjny, stwierdzić należy, że skarga kasacyjna nie zawiera usprawiedliwionych podstaw. Podstawy, na których można oprzeć skargę kasacyjną, zostały określone w art. 174 P.p.s.a. Przepis art. 174 pkt 1 tej ustawy przewiduje dwie postacie naruszenia prawa materialnego, a mianowicie błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie. Błędna wykładnia oznacza nieprawidłowe zrekonstruowanie treści normy prawnej wynikającej z konkretnego przepisu, czyli mylne rozumienie określonej normy prawnej, natomiast niewłaściwe zastosowanie to dokonanie wadliwej subsumcji przepisu do ustalonego stanu faktycznego, czyli niezasadne uznanie, że stan faktyczny sprawy odpowiada hipotezie określonej normy prawnej. Również druga podstawa kasacyjna wymieniona w art. 174 pkt 2 P.p.s.a. - naruszenie przepisów postępowania - może przejawiać się w tych samych postaciach, co naruszenie prawa materialnego, przy czym w tym wypadku ustawa wymaga, aby skarżący nadto wykazał możliwość istotnego wpływu wytkniętego uchybienia na wynik sprawy. Oparcie skargi kasacyjnej na obu podstawach z reguły wymusza rozpoznanie w pierwszej kolejności zarzutów procesowych albowiem tylko wówczas, gdy stan faktyczny sprawy został poprawnie ustalony i nie doszło do mających wpływ na wynik sprawy naruszeń procesowych, można przejść do oceny zastosowania i wykładni prawa materialnego. Kontrolując zgodność z prawem zaskarżonego wyroku w granicach skargi kasacyjnej, Naczelny Sąd Administracyjny ograniczył tę kontrolę do wskazanych w niej zarzutów, powołanych w ramach podstawy wskazanej w art. 174 pkt 2 P.p.s.a. Autor skargi kasacyjnej zarzucił sądowi I instancji naruszenie poszczególnych przepisów art. 7, art. 8 i art. 9, art. 77 § 1 i art. 80 w zw. z art. 61 a i 64 § 2 K.p.a. w związku z art. 145 § 1 pkt 1c P.p.s.a, które w jego ocenie doprowadziło do oddalenia zamiast uwzględnieniu skargi i uchylenia decyzji organów obu instancji, decyzji będących następstwem nie zebrania i nierozważenia całego materiału dowodowego, w tym nie wyjaśnienia i nie ustalenia rzeczywistego charakteru wniosku skarżącego i w konsekwencji wadliwego uznana przez organy administracji, że pismo skarżącego stanowiło wniosek o wydanie orzeczenia o wskazaniach do ulg i uprawnień, zamiast uznania, że był to wniosek o ponowne wydanie orzeczenia o niepełnosprawności uwzględniające zmianę stanu zdrowia. Na sprawę administracyjną w znaczeniu materialnym składają się elementy podmiotowe i przedmiotowe. Treść i zakres sprawy administracyjnej, czyli tożsamość sprawy, wyznaczają normy prawa materialnego, które determinują treść rozstrzygnięcia zawartego w zaskarżonym akcie i precyzują czynności pozwalające zidentyfikować skonkretyzowany w nich stosunek prawny (por. wyrok NSA z 15 stycznia 2005 r., sygn. akt II GSK 321/07). Sąd administracyjny nie jest wprawdzie związany granicami skargi, ale zawsze jest związany granicami sprawy, w której skarga została wniesiona i nie może swoimi ocenami prawnymi wkraczać w sprawę nową w stosunku do tej, która była albo powinna być przedmiotem postępowania administracyjnego i wydawanych w nim decyzji administracyjnych (wyrok NSA z dnia 8 marca 2018 r., II FSK 487/16). Wniosek skarżącego z [...] marca 2017 r., wbrew ogólnemu uzasadnieniu zarzutów skargi kasacyjnej, jest jednoznaczny. Złożony został na formularzu, a w jego tytule zawarto zapis "Wniosek w sprawie wydania orzeczenia o wskazaniach do ulg i uprawnień. W treści zawarto prośbę o wydanie orzeczenia uprawniającego do uzyskania karty parkingowej. W uzasadnieniu wskazano, że skarżący posiada orzeczenie z [...] lutego 1994 r zaliczające go do II grupy inwalidów. Wniosek ten określił granice sprawy administracyjnej, której rozpoznania i rozstrzygnięcia zażądał skarżący. Zauważyć przy tym należy, że organ, do którego wniosek jest kierowany nie ma prawa modyfikować żądania strony, ponieważ takie działanie nosi znamiona wszczęcia postępowania z urzędu, w sytuacji, gdy przepis prawa wymaga do wszczęcia postępowania administracyjnego wniosku strony. Organ nie ma również prawa wyjścia poza granice sprawy zakreślonej żądaniem strony, ponieważ również oznacza to wszczęcie postępowania z urzędu w sprawie, w której przepis prawa wymaga do wszczęcia postępowania administracyjnego wniosku strony. Skarżący kasacyjnie ani w zarzucie, ani w uzasadnieniu skargi nie wskazał, który z elementów wniosku skarżącego został, wbrew jego treści źle odczytany przez organy lub, który element wniosku wskazywał na chęć uzyskania przez skarżącego nowego orzeczenia o stopniu jego niepełnosprawności – na skutek pogorszenia się jego stanu zdrowia. W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego ustalenia stanowiące podstawę faktyczną rozstrzygnięcia, które w obu postanowieniach zostały szczegółowo powołane, znajdują odzwierciedlenie w zgromadzonym materiale dowodowym i nie budzą zastrzeżeń co do ich prawidłowości i przydatności dla podjętego rozstrzygnięcia. W tym miejscu podkreślenia wymaga, że w orzecznictwie utrwalony jest pogląd, iż postanowienie o odmowie wszczęcia postępowania jest aktem formalnym (nie merytorycznym), co oznacza, że organ administracji publicznej nie prowadzi postępowania administracyjnego i nie rozstrzyga sprawy co do jej istoty, dlatego w postanowieniu wydanym w trybie art. 61a § 1 nie może formułować wniosków i ocen dotyczących meritum żądania (tak m.in. Naczelny Sąd Administracyjny w wyrokach: z dnia 17 listopada 2017 r., sygn. akt I OSK 1053/17 i z dnia 23 stycznia 2014 r., sygn. akt II OSK 1987/12, publ. CBOSA). Powołany przepis został dodany do Kodeksu postępowania administracyjnego na podstawie ustawy z 3 grudnia 2010 r. o zmianie ustawy - Kodeks postępowania administracyjnego oraz ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2011 r. Nr 6, poz. 18). Wprowadził on dwie przesłanki odmowy wszczęcia postępowania administracyjnego: wniesienie żądania przez osobę niebędącą stroną oraz inne uzasadnione przyczyny niemożności prowadzenia postępowania. W literaturze przedmiotu i orzecznictwie sądów administracyjnych jednomyślnie prezentowane jest stanowisko, że wydanie postanowienia o odmowie wszczęcia postępowania administracyjnego jest dopuszczalne wyłącznie z powodu przeszkód o charakterze przedmiotowym i podmiotowym oczywistych, tj. takich, których wystąpienie jest możliwe do stwierdzenia po wstępnej analizie wniosku. Instytucja odmowy wszczęcia postępowania zastrzeżona jest bowiem dla wstępnego etapu oceny wniosku. Zastosowanie instytucji określonej w art. 61a § 1 K.p.a. powinno być zatem ograniczone do sytuacji, w której brak możliwości wszczęcia postępowania z przyczyny podmiotowej lub przedmiotowej jest oczywisty i nie wymaga prowadzenia postępowania wyjaśniającego. Przyjęcie odmiennej interpretacji prowadziłoby bowiem do sytuacji, w której organ w każdym, nawet najbardziej skomplikowanym, przypadku musiałby odmówić wszczęcia postępowania ze względu na zaistnienie jednej z przesłanek wymienionych w art. 61 a § 1 K.p.a., bez możliwości wykorzystania reguł dowodowych przewidzianych przepisami K.p.a. lub do takiej, w której organ prowadziłby postępowanie dowodowe i wyjaśniające na podstawie art. 7 i art. 77 § 1 K.p.a., jednocześnie odmawiając jego wszczęcia w oparciu o art. 61a § 1 k.p.a. Choć ustawodawca nie dokonał konkretyzacji przyczyn uniemożliwiających wszczęcie postępowania, to należy jednak uznać, że przepis ten odnosi się do takich sytuacji, które w sposób oczywisty stanowią przeszkodę wszczęcia postępowania administracyjnego. Przesłanka ta zostanie spełniona, gdy np. w tej samej sprawie postępowanie administracyjne już się toczy, gdy w tej sprawie zapadło już rozstrzygnięcie lub gdy w przepisach prawa brak jest podstawy materialnoprawnej do rozpatrzenia żądania w trybie administracyjnym (zob. np. B. Adamiak, Komentarz do art. 61a k.p.a. (w:) B. Adamiak, J. Borkowski, Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz, Warszawa 2014, s. 317). Z kolei według Z.R. Kmiecika "inne uzasadnione przyczyny" to przypadki pierwotnej bezprzedmiotowości postępowania, jak np. wniesienie żądania przez osobę niemającą zdolności do czynności prawnych, wniesienie żądania w sprawie rozstrzygniętej już decyzją, wniesienie żądania w sprawie, w której toczy się postępowanie przed właściwym organem administracji, wniesienie żądania po upływie terminu określonego w ustawie dla dochodzenia określonych praw (zob. Z.R. Kmiecik, Wszczęcie ogólnego postępowania administracyjnego, Warszawa 2014, s. 211-212; A. Wróbel, Komentarz aktualizowany do art. 61a Kodeksu postępowania administracyjnego, Lex-el., teza 3). Wobec powyższego zgodzić należy ze stanowiskiem sądu I instancji podzielającym ustalenia organu, że orzeczeniem z [...] września 2015 r. Powiatowy Zespół do Spraw Orzekania o Niepełnosprawności w Radzyniu Podlaskim orzekł o wskazaniach do ulg i uprawnień (orzeczenie nr [...]), w którym zaliczył skarżącego do umiarkowanego stopnia niepełnosprawności. W orzeczeniu wskazano, na niespełnienie przez skarżącego przesłanek do wydania karty parkingowej. Decyzja ta stała się ostateczna i nadal pozostaje w obrocie prawnym. Trafnie zatem organy, a w ślad za nimi i sąd I instancji stwierdziły, że postępowanie dotyczyło tej samej osoby oraz obejmowało ten sam przedmiot – ustalenie wskazań do ulg i uprawnień w zakresie korzystania z karty parkingowej i oparte było na tym orzeczeniu Lekarza Orzecznika Komisji Lekarskiej do Spraw Inwalidztwa i Zatrudnienia w Radzyniu Podlaskim z [...] lutego 1994 r., nr [...]. Zatem nowy wniosek inicjujący niniejszą sprawę dotyczył sprawy już raz rozstrzygniętej. Bowiem za tożsame sprawy uznaje się sprawy w których wystąpiła tożsamość podmiotowa, przedmiotowa, żądanie zostało oparte na tej samej podstawie faktycznej i prawnej. Taka zaś sytuacja zaistniała w rozpatrywanej sprawie. Zgodnie z art. 7 K.p.a. w toku postępowania organy administracji publicznej stoją na straży praworządności, z urzędu lub na wniosek stron podejmują wszelkie czynności niezbędne do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz do załatwienia sprawy, mając na względzie interes społeczny i słuszny interes obywateli. Dopełnieniem tej zasady jest art. 77 § 1 K.p.a. nakazujący organom zebranie materiału dowodowego i wszechstronne jego rozpatrzenie. Ponadto organy prowadzą też postępowanie w sposób budzący zaufanie jego uczestników do władzy publicznej - art. 8 K.p.a. Zaznaczyć także należy, że postępowanie administracyjne nie ma charakteru ściśle formalnego. Decydujące znaczenie zawsze powinny mieć rzeczywiste intencje wnioskodawcy, a nie sam tytuł, czy nawet literalne jego brzmienie. Obowiązek dokładnego ustalania przedmiotu żądania zgłoszonego przez stronę wynika przede wszystkim z przepisów określających ogólne zasady postępowania, w tym art. 9 K.p.a. zawierającego zasadę informowania strony o okolicznościach faktycznych i prawnych mogących mieć wpływ na rozstrzygnięcie sprawy. (przykładowo wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 24 sierpnia 2010 r. sygn. akt I OSK 1428/09 publ. w internetowej bazie orzeczeń NSA). Zważyć nadto należy, iż w każdym postępowaniu przed organem władzy publicznej obowiązuje ugruntowana w europejskiej kulturze zasada falsa demonstratio non nocet, w myśl której podstawowe znaczenie ma istota sprawy, a nie jej oznaczenie, a błędne oznaczenie sprawy nie powinno pociągać za sobą automatycznie odmowy jej rozpoznania w danym trybie (m.in. orzeczenie Trybunału Konstytucyjnego z dnia 3 grudnia 1996 r., sygn. akt K 25/95, czy wyrok z dnia19 marca 2001 r., sygn. K 32/00, OTK ZU nr 3/2001, poz. 50). W okolicznościach niniejszej sprawy nie sposób dopatrzeć się w działaniu organów administracji naruszenia wskazanego art. 9 K.p.a. oraz art. 7 i art. 77 § 1 K.p.a., gdyż to na stronie składającej wniosek o wszczęcie postępowania w sprawie wydania orzeczenia o wskazaniach do ulg i uprawnień ciążył główny obowiązek sprecyzowania swoich oczekiwań oraz wykazania, że posiada orzeczenie lekarskie zaliczające go do grupy inwalidzkiej. Zaś treść wniosku złożonego przez skarżącego nie budzi wątpliwości co do jego treści i celu, który tym wnioskiem skarżący chciał osiągnąć. We wnioski nie zawarto informacji, że został złożony w związku z pogarszającym się stanem zdrowia skarżącego. Nic nie wskazywało, że skarżący zmierza do wydania nowego orzeczenia o stopniu jego niepełnosprawności. To treść wniosku zakreśliła granice sprawy administracyjnej prawidłowo określone przez organy i sąd I instancji. Wobec powyższego zarzuty skargi kasacyjnej istotnego naruszenia przepisów procesowych przez organy i niedostrzeżonego przez sąd i instancji należało uznać za pozbawione podstaw. Dlatego na podstawie art.184 P.p.s.a skargę kasacyjną oddalono. Naczelny Sąd Administracyjny nie orzekł w wyroku o przyznaniu pełnomocnikowi skarżącego kasacyjnie wynagrodzenia na zasadzie prawa pomocy, gdyż przepisy art. 209 i 210 P.p.s.a. mają zastosowanie tylko do kosztów postępowania pomiędzy stronami. Natomiast wynagrodzenie dla pełnomocnika ustanowionego z urzędu za wykonaną pomoc prawną, należne od Skarbu Państwa (art. 250 P.p.s.a.), przyznawane jest przez wojewódzki sąd administracyjny w postępowaniu określonym w przepisach art. 258-261 P.p.s.a.