I GSK 840/18

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący Sędzia NSA Henryk Wach Sędzia NSA Dariusz Dudra (spr.) Sędzia del. NSA Anna Apollo Protokolant starszy asystent sędziego Monika Tutak-Rutkowska po rozpoznaniu w dniu 18 października 2018 r. na rozprawie w Izbie Gospodarczej skargi kasacyjnej Dyrektora Podkarpackiego Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa w Rzeszowie od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Rzeszowie z dnia 19 stycznia 2016 r. sygn. akt I SA/Rz 1076/15 w sprawie ze skargi A.P. na decyzje Dyrektora Podkarpackiego Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa w Rzeszowie z dnia [...] września 2015 r. nr [...], nr [...] w przedmiocie ustalenia kwoty nienależnie pobranych płatności na zalesienie 1. oddala skargę kasacyjną, 2. zasądza od Dyrektora Podkarpackiego Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa w Rzeszowie na rzecz A. P. 3600 (trzy tysiące sześćset) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie wyrokiem z dnia 19 stycznia 2016r., sygn. akt I SA/Rz 1076/15 po rozpoznaniu skarg A. P. (dalej: skarżąca) na decyzje Dyrektora Podkarpackiego Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa w Rzeszowie z dnia [...] września 2015 r. - nr [...] w przedmiocie kwoty nienależnie pobranych płatności z tytułu zalesiania gruntów rolnych, - nr [...] w przedmiocie kwoty nienależnie pobranych płatności z tytułu zalesiania gruntów rolnych, w pkt 1) uchylił zaskarżone decyzje oraz poprzedzające je decyzje Kierownika Biura Powiatowego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa w Lesku z dnia [...] lipca 2015r. nr [...] i nr [...], zaś w pkt 2) zasądził zwrot kosztów postępowania sądowego. Sąd I instancji rozstrzygał w następującym stanie faktycznym i prawnym: W dniu [...] czerwca 2015 r. Kierownik Biura Powiatowego skierował do skarżącego zawiadomienia o wszczęciu postępowania administracyjnego w sprawie ustalenia nienależnie pobranych środków finansowych, przyznanych mu na mocy decyzji z [...] czerwca 2007 r. o przyznanie płatności z tytułu zalesiania gruntów oraz decyzji z [...] maja 2006 r. o przyznaniu płatności z tytułu zalesiania gruntów. Decyzją z [...] lipca 2015 r. nr [...], Kierownik Biura Powiatowego ARiMR w Lesku ustalił skarżącemu kwotę nienależnie pobranych płatności z tytułu zalesiania gruntów rolnych w łącznej wysokości 54 453,00 zł. Natomiast decyzją z [...] lipca 2015 r. nr [...], Kierownik Biura Powiatowego ARiMR w Lesku ustalił A. P. kwotę nienależnie pobranych płatności z tytułu zalesiania gruntów rolnych w łącznej wysokości 113 688,40zł. W uzasadnieniach obu decyzji z [...] lipca 2015 r. Kierownik Biura Powiatowego wyjaśnił postawy prawne ich wydania oraz stwierdził, że A. P. zbył własność działek ewidencyjnych, na których położone były działki rolne objęte zobowiązaniem wieloletnim z tytułu zalesienia gruntów rolnych, natomiast nabywca tych gruntów złożył wniosek o przyznanie płatności na zalesianie gruntów rolnych oraz oświadczenie przejmującego własność wszystkich działek rolnych objętych wnioskiem o przyznanie płatności na zalesianie gruntów rolnych w dniu [...] lipca 2014 r., co stanowi przesłankę zwrotu płatności. Podkreślono, iż określony w rozporządzeniu termin 35 dni na złożenie wniosku umożliwiający wstąpienie do postępowania w sprawie przyznania płatności na zalesianie gruntów rolnych przez nowego właściciela nieruchomości jest terminem prawa materialnego. Uchybienie terminu materialnego wywołuje skutek prawny wygaśnięcia praw lub obowiązków o charakterze materialnym, a termin ten nie podlega przywróceniu. W związku z powyższym organ stwierdził, że pobrane kwoty środków pieniężnych odpowiednio: w wysokości 54453,00 zł oraz w wysokości 113 688,40 zł, stanowią kwoty nienależnie pobranych płatności podlegające zwrotowi. Orzekając na skutek odwołania skarżącego, Dyrektor Podkarpackiego Oddziału Regionalnego ARiMR w Rzeszowie, decyzjami z [...] września 2015 r. nr [...] i nr [...] - utrzymał w mocy zaskarżone decyzje organu I instancji. W uzasadnieniu obu decyzji organ odwoławczy zaznaczył, że płatność na zalesienie podlega zwrotowi gdyż w dniu [...] kwietnia 2014 r. w wyniku umowy doszło do przeniesienia prawa nieruchomości określonych działek ewidencyjnych, na zalesienie gruntów rolnych do której przyznano A. P. płatność - na rzecz Katarzyny Pyrć reprezentującej Spółkę D. Sp. z o. o., która nie była producentem rolnym, a w konsekwencji tego nie mogła wykonać obowiązku określonego w § 11 ust. 1 pkt 1 i 2 rozporządzenia zalesieniowego tj. nie złożyła w terminie 35-dni wniosku o przyznanie płatności oraz nie zobowiązała się do kontynuowania realizacji zobowiązań uprzednio złożonych przez stronę. Skarżący nie zgadzając się z rozstrzygnięciem wniósł skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Rzeszowie. Sąd I instancji uzasadniając podjęte rozstrzygnięcie wskazał, że spór w rozpoznawanych sprawach sprowadza się do rozstrzygnięcia, jaki jest termin do złożenia wniosku o przyznanie płatności w związku z przeniesieniem własności działek rolnych objętych wnioskiem lub ich części na rzecz innego producenta rolnego. Sąd I instancji po uprzednim przedstawieniu przepisów prawnych mogących mieć zastosowanie w sprawach stwierdził, że analiza § 11 oraz § 13 ust. 3 pkt 3 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 11 sierpnia 2004 r. w sprawie szczegółowych warunków i trybu udzielenia pomocy finansowej na zalesienie gruntów rolnych objętych planem rozwoju obszarów wiejskich (Dz.U. z 2004r., Nr 187, poz. 1929 ze zm.) – dalej: rozporządzenie z 2004r. (przepisy na których Agencja opiera zasadność swego rozstrzygnięcia) wskazuje, że w pierwszej kolejności organ winien ustalić czy podmiot, na którego rzecz przeniesiona została własność lub współwłasność wszystkich działek rolnych objętych wnioskiem o przyznanie płatności lub ich części, spełnia warunki, o których mowa w § 11. Winno to nastąpić w wyniku rozpoznania wniosku o przyznanie płatności złożonego przez nabywcę gruntów rolnych objętych zalesieniem. Zdaniem WSA prawidłowe rozpatrzenie tej kwestii da organowi podstawę do ustaleń zasadności zwrotu płatności na zalesianie, o których mowa w § 13 ust. 3 pkt 4 rozporządzenia z 2004r.. W ramach tego postępowania Agencja winna rozstrzygnąć czy wniosek ten ma być rozpoznany w oparciu o przepisy rozporządzenia 2004, czy też rozporządzenia Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z dnia 19 marca 2009 r. w sprawie szczegółowych warunków i trybu przyznawania pomocy finansowej w ramach działania "Zalesianie gruntów rolnych oraz zalesianie gruntów innych niż rolne" objętego Programem Rozwoju Obszarów Wiejskich na lata 2007-2013 (Dz.U. z 2009 r., Nr 48, poz. 390 ze zm.) – dalej: rozporządzenie z 2009 r. Pozwoli to na rozstrzygnięcie sporu czy termin do złożenia wniosku o przyznanie płatności to 35 dni wynikający z § 11 ust. 1 pkt 1 rozporządzenia z 2004r. (jak twierdzi Agencja), czy 3 miesiące zgodnie z § 15 ust. 1 pkt 3 rozporządzenia z 2009r. (zgodnie ze stanowiskiem skarżącego) oraz fakt czy spółka jest uprawniona do płatności na zalesianie. Zdaniem Sądu zasadność wniosku spółki o przyznanie płatności na zalesianie gruntów rolnych nie może być rozstrzygana w postępowaniu, w którym nie jest stronom jak miało to miejsce w rozpoznawanej sprawie. Zdaniem WSA materiał dowodowy zgromadzony w sprawie nie wskazuje czy złożony przez spółkę wniosek o przyznanie płatności na zalesienie gruntów rolnych na 2014 rok został rozpoznany i w jaki sposób. W związku z powyższym, w ocenie Sądu, rozstrzygnięcie w sprawie ustalenia kwoty nienależnie pobranych płatności z tytułu zalesienia gruntów rolnych wydane w stosunku do skarżącego należy uznać za przedwczesne. Mając powyższe na uwadze Sąd I instancji na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz.U. 2012, poz. 270 ze zm. – dalej: p.ps.a.) uchylił decyzje obu instancji. W skardze kasacyjnej organ zaskarżył powyższy wyrok w całości, wnosząc o jego uchylenie poprzez rozpoznanie skargi i zmianę wyroku poprzez utrzymanie w mocy zaskarżonych decyzji oraz zasądzenie zwrotu kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego według norm przepisanych. Ewentualnie organ wniósł o uchylenie wyroku i przekazanie sprawy WSA do ponownego rozpoznania. Zaskarżonemu wyrokowi zarzucił naruszenie na podstawie art. 174 pkt 1 p.p.s.a. przepisów prawa materialnego: - § 11 oraz § 13 ust. 3 pkt 3 rozporządzenia z 2004 r. poprzez jego niewłaściwe zastosowanie i orzeczenie na jego podstawie pomimo nieistnienia przesłanek ku temu, iż organ powinien rozpoznać wniosek o przyznanie płatności lub ich części złożonego przez nabywcę gruntów rolnych objętych zalesieniem pomimo, iż wniosek ten został złożony po terminie przewidzianym w rozporządzeniu z 2004 r.; - § 11 oraz § 13 ust. 3 pkt 3 rozporządzenia z 2004 r. poprzez jego niewłaściwe zastosowanie i orzeczenie na jego podstawie pomimo nieistnienia przesłanek ku temu, iż organ powinien rozpoznać wniosek o przyznanie płatności lub ich części złożonego przez nabywcę gruntów rolnych objętych zalesieniem oraz w ramach rozpatrywania powyższego wniosku organ winien rozstrzygnąć czy wniosek ten ma być rozpoznawany w oparciu o przepisy rozporządzenia z 2004r., czy też rozporządzenia z 2009r.; Na podstawie art. 174 pkt 2 p.p.s.a. naruszenie przepisów prawa postępowania, mające istotny wpływ na wynik sprawy: - art. 135 i art. 141 § 4 p.p.s.a. poprzez odstąpienie od badania zasadności zarzutów podniesionych w skardze oraz w odpowiedzi na skargę. Argumentację na poparcie powyższych zarzutów skarżący kasacyjnie organ przedstawił w uzasadnieniu skargi kasacyjnej. Skarżący w odpowiedzi na skargę kasacyjną wniósł o jej oddalenie oraz zasądzenie zwrotu kosztów postępowania według norm przepisanych. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga kasacyjna nie zasługiwała na uwzględnienie. Zgodnie z art. 183 § 1 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, co oznacza, że Sąd jest związany podstawami określonymi przez ustawodawcę w art. 174 p.p.s.a. i wnioskami skargi zawartymi w art. 176 p.p.s.a. Związanie podstawami skargi kasacyjnej polega na tym, że wskazanie przez stronę skarżącą naruszenia konkretnego przepisu prawa materialnego, czy też procesowego, określa zakres kontroli Naczelnego Sądu Administracyjnego. Zatem sam autor skargi kasacyjnej wyznacza zakres kontroli instancyjnej wskazując, które normy prawa zostały naruszone (por. wyrok NSA z dnia 6 września 2012 r., sygn. akt I FSK 1536/11, LEX nr 1218336). Zasada związania granicami skargi kasacyjnej nie dotyczy jedynie nieważności postępowania, o której mowa w art. 183 § 2 p.p.s.a. Żadna jednak ze wskazanych w tym przepisie przesłanek w stanie faktycznym sprawy nie zaistniała. Postawionych w skardze kasacyjnej zarzutów zarówno tych procesowych, jak tych dotyczących naruszenia przepisów prawa materialnego w zaistniałych okolicznościach faktycznych sprawy nie można było uznać za usprawiedliwione. W orzecznictwie NSA zarysowała się linia orzekania, z której wynika, że w sytuacji, kiedy skarga kasacyjna zarzuca naruszenie prawa materialnego oraz naruszenie przepisów postępowania, w pierwszej kolejności rozpoznaniu podlega zarzut naruszenia przepisów postępowania. Do kontroli subsumcji danego stanu faktycznego pod zastosowany przepis prawa materialnego można przejść dopiero wówczas, gdy okaże się, że stan faktyczny przyjęty w zaskarżonym wyroku jest prawidłowy albo nie został skutecznie podważony (por. np. wyrok z dnia 27 czerwca 2012 r., sygn. akt II GSK 819/11, LEX nr 1217424 oraz wyrok z dnia 26 marca 2010 r., sygn. akt II FSK 1842/08, LEX nr 596025). W zakresie zarzutu procesowego, skarżący kasacyjnie organ zarzuca naruszenie art. 135 oraz art. 141 § 4 p.p.s.a. poprzez odstąpienie od badania zasadności zarzutów postawionych w skardze i odpowiedzi na skargę. Odnosząc się do tak postawionego zarzutu podkreślenia wymaga, że związanie sądu podstawami skargi kasacyjnej wymaga prawidłowego ich określenia w samej skardze. Oznacza to nie tylko konieczność powołania konkretnych przepisów prawa, którym uchybił sąd, ale także uzasadnienia zarzutu ich naruszenia, a w razie zgłoszenia zarzutu naruszenia prawa procesowego, wykazania dodatkowo, że uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Tymczasem, w uzasadnieniu skargi kasacyjnej brak jest stosownej argumentacji z tym związanej, że naruszenie przepisów postępowania miało istotny wpływ na wynik sprawy. Zwrot normatywny "mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy" zawarty w art. 174 pkt 2 p.p.s.a. należy wiązać z hipotetycznymi następstwami uchybień przepisom postępowania (por. postanowienie NSA z dnia 19 stycznia 2012 r., sygn. akt II GSK 2409/11, LEX nr 1110162). Podstawą skargi kasacyjnej z art. 174 pkt 2 p.p.s.a. może być tylko naruszenie przez sąd pierwszej instancji przepisów postępowania, w sposób, który mógł mieć istotny wpływ na wynik sprawy. A zatem między uchybieniem procesowym, a wydanym w sprawie wyrokiem podlegającym zaskarżeniu musi istnieć związek przyczynowy wskazujący na potencjalną możliwość innego wyniku postępowania sądowego. Ponadto wymagane jest, aby skarżący wykazał, że następstwa stwierdzonych wadliwości postępowania były tego rodzaju lub rangi, że kształtowały lub współkształtowały treść kwestionowanej w sprawie decyzji (por. wyrok NSA z dnia 26 października 2011 r., sygn. akt I OSK 513/11, LEX nr 1069664). Zarzut procesowy postawiony w skardze kasacyjnej pozbawiony tego elementu (tj. wykazania istotnego wpływu na wynik sprawy) uniemożliwia NSA ocenę legalności zaskarżonego orzeczenia przez pryzmat takiego zarzutu. Tym samym zarzut taki jest nieskuteczny. NSA stwierdza, że skarżący kasacyjnie w ogóle nie podważa ustaleń faktycznych w sprawie. Nie czyni tego nawet w tym chybionym zarzucie procesowym. Podkreślić jednak należy, że do podważenia ustaleń faktycznych nie służą wskazane w zarzucie procesowym przepisy art. 135 i art. 141 § 1 p.p.s.a. W konsekwencji braku podważenia ustaleń faktycznych Naczelny Sąd Administracyjny związany jest ustaleniami dokonanymi przez Sąd I instancji, a zatem przyjętym przez WSA stanem faktycznym sprawy. Oznacza to w okolicznościach faktycznych tej sprawy uznanie, że wniosek o płatność na zalesienie złożony przez nabywcę działek zalesianych nie został rozpoznany. Sąd I instancji stwierdził bowiem, że materiał dowodowy zgromadzony w sprawie nie wskazuje czy złożony przez spółkę (nabywcę działek) wniosek o przyznanie płatności na zalesienie gruntów rolnych na 2014 rok został rozpoznany i w jaki sposób. W związku z powyższym, Sąd I instancji rozpoznając skargę uznał, że rozstrzygnięcie w sprawie ustalenia kwoty nienależnie pobranych płatności z tytułu zalesienia gruntów rolnych wydane w stosunku do skarżącego należy uznać za przedwczesne. Powyższe ustalenia faktyczne należy mieć na uwadze przy rozpoznaniu zarzutów naruszenia przepisów prawa materialnego. Skarżący kasacyjnie w ramach podstawy prawnej określonej w art. 174 pkt 1 p.p.s.a. stawia dwa zarzuty naruszenia § 11 oraz § 13 ust. 3 pkt 3 rozporządzenia z 2004 r. poprzez ich niewłaściwe zastosowanie i orzeczenie na jego podstawie pomimo nieistnienia przesłanek ku temu. W ocenie NSA postawione w skardze kasacyjnej zarzuty naruszenia prawa materialnego przy uwzględnieniu okoliczności faktycznych sprawy należy uznać za nieusprawiedliwione. Zdaniem NSA, Sąd I instancji zasadnie przyjął, że organ winien w pierwszej kolejności rozpoznać wniosek nabywcy działek o zalesienie i to bez względu na to czy wniosek ten został złożony w terminie. Taki wniosek nie może pozostać bez rozpoznania. W myśl bowiem § 11 ust. 4 pkt 1 rozporządzenia z 2004 r. w przypadku przeniesienia własności działek rolnych objętych wnioskiem o przyznanie płatności, płatność na zalesianie przysługuje producentowi rolnemu, na rzecz którego nastąpiło przeniesienie własności lub współwłasności wszystkich działek rolnych objętych wnioskiem albo ich części, jeżeli zobowiąże się do zapłaty na rzecz Agencji równowartości kwoty płatności na zalesianie, uzyskanych przez poprzedniego właściciela lub współwłaściciela tych działek, jaką poprzedni właściciel lub współwłaściciel byłby obowiązany zwrócić, jeżeli wystąpiłyby okoliczności powodujące konieczność zwrotu płatności na zalesianie - w przypadku wystąpienia takich okoliczności. Z treści powołanego przepisu wynika, że niezbędne dla rozstrzygnięcia w sprawie dotyczącej nienależnie pobranych płatności w stosunku do zbywcy działek jest w pierwszej kolejności rozpoznanie wniosku nabywcy działek o przyznanie płatności zalesieniowej. Odnosząc się do drugiego z zarzutów prawa materialnego Naczelny Sąd Administracyjny zauważa, że w okolicznościach faktycznych ustalonych przez Sąd I instancji również należało uznać go za nieusprawiedliwiony. Przede wszystkim wniosek o przyznanie płatności spółce, jak już zostało wskazane, winien być rozpoznany. Z kolei organ powinien wstępnie rozważyć czy wniosek ten należy rozpoznać na podstawie rozporządzenia z 2004 r., czy też w oparciu o przepisy rozporządzenia z 2009 r. Nadmienić w tym zakresie należy, że na argument zastosowania w sprawie rozporządzenia z 2009 r. powoływał się skarżący w skardze. Wobec powyższego Naczelny Sąd Administracyjny oddalił skargę kasacyjną na podstawie art. 184 p.p.s.a. O kosztach postępowania kasacyjnego orzeczono na podstawie art. 204 pkt 2 p.p.s.a. i § 14 ust. 1 pkt 2 lit. b) w zw. z § 14 ust. 1 pkt 1 lit. a) w zw. z § 2 pkt 6 rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 22 października 2015 r. w sprawie opłat za czynności radców prawnych (Dz.U. z 2015r., poz. 1804).