I OSK 171/19

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Zbigniew Ślusarczyk (spr.) Sędziowie Sędzia NSA Małgorzata Borowiec Sędzia del. WSA Mariusz Kotulski po rozpoznaniu w dniu 20 listopada 2020 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 18 października 2018 r. sygn. akt II SAB/Wa 243/18 w sprawie ze skargi I. S. na przewlekłe prowadzenia przez Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji postępowania w przedmiocie rozpoznania wniosku z 20 lutego 2017 r. oddala skargę kasacyjną. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z 18 października 2018 r. sygn. akt II SAB/Wa 243/18 w sprawie ze skargi I. S. na przewlekłe prowadzenie przez Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji postępowania w przedmiocie rozpoznania wniosku z 20 lutego 2017 r., na podstawie art. 149 § 1 pkt 1 i § 1a ustawy z 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2018 r., poz. 1302 ze zm.) dalej zwanej "p.p.s.a." zobowiązał organ do rozpatrzenia wniosku skarżącego w terminie 30 dni od daty doręczenia prawomocnego wyroku wraz z aktami sprawy i stwierdził, że przewlekłe prowadzenie postępowania miało miejsce z rażącym naruszeniem prawa (pkt 2) oraz w oparciu o art. 149 § 2 p.p.s.a. wymierzył organowi grzywnę w wysokości 500 zł (pkt 3). Wnioskiem z 20 lutego 2017 r. skarżący zwrócił się o wydanie decyzji w trybie art. 8a ustawy z 18 lutego 1994 r. o zaopatrzeniu emerytalnym funkcjonariuszy Policji, Agencji Bezpieczeństwa Wewnętrznego, Agencji Wywiadu, Służby Kontrwywiadu Wojskowego, Służby Wywiadu Wojskowego, Centralnego Biura Antykorupcyjnego, Straży Granicznej, Służby Ochrony Państwa, Państwowej Straży Pożarnej, Służby Celno-Skarbowej i Służby Więziennej oraz ich rodzin (Dz. U. z 2016 r., poz. 708 ze zm.) dalej zwanej "ustawą o zaopatrzeniu emerytalnym", w brzmieniu nadanym ustawą z 16 grudnia 2016 r. o zmianie ustawy o zaopatrzeniu emerytalnym (Dz. U. z 2016 r., poz. 2270). Wnioskodawca wniósł o ustalenie, że art. 15 lit. c) ustawy o zaopatrzeniu emerytalnym podlega wyłączeniu stosowania wobec niego. Wniosek wpłynął do organu 24 lutego 2017 r. W ocenie Sądu pierwszej instancji, w kontrolowanej sprawie Minister prowadzi postępowanie wyjątkowo nieefektywnie, o czym świadczy nie tylko zbyt długi okres trwania tego postępowania (niespełna 15 miesięcy), ale konkretne zachowania procesowe organu, takie jak podjęcie pierwszej czynności procesowej ponad miesiąc po otrzymaniu wniosku, niepodjęcie żadnych czynności procesowych przez ponad dwa miesiące po otrzymaniu informacji od Dyrektora Zakładu Emerytalno-Rentowego MSWiA o ustalonym prawie do emerytury, a także dwukrotne przedłużanie terminu załatwienia sprawy po zawiadomieniu wnioskodawcy o zebraniu całego materiału dowodowego. Wymierzając grzywnę, Sąd miał również na względzie konieczność zdyscyplinowania organu. Skargę kasacyjną złożył Minister Spraw Wewnętrznych i Administracji, zaskarżając powyższy wyrok w całości i wnosząc o jego uchylenie i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Warszawie oraz zasądzenie kosztów postępowania według norm przepisanych. Na podstawie art. 174 pkt 2 p.p.s.a. podniesiono zarzut naruszenia przepisów postępowania mającego istotny wpływ na wynik sprawy, tj. art. 149 § 1a p.p.s.a. przez stwierdzenie, że przewlekłe prowadzenie postępowania miało miejsce z rażącym naruszeniem prawa w sytuacji, gdy działanie organu nie wynikało ze złej woli czy lekceważenia strony, ale z konieczności podjęcia szeregu czynności, w szczególności zebrania materiału dowodowego i jego wnikliwej analizy. Wskazano, że Minister, aby wydać decyzję w przedmiocie wyłączenia stosowania art. 15c, art. 22a i art. 24a ustawy o zaopatrzeniu emerytalnym, musi dokonać wszechstronnego i wnikliwego zbadania sprawy, co wymaga podjęcia szeregu czynności wyjaśniających. Podkreślono, że w chwili złożenia przez skarżącego wniosku organ nie dysponował materiałem dowodowym i dlatego w pierwszej kolejności ciążył na nim obowiązek wystąpienia do Zakładu Emerytalno-Rentowego MSWiA z zapytaniem, czy skarżący pobiera świadczenie emerytalne/rentowe/rentowe rodzinne, za jakie okresy służby i w jakich formacjach. Następnie ustalenia wymagało, czy skarżący podlega (ewentualnie za jakie okresy, służba w jakich formacjach) regulacjom ww. ustawy (art. 15c, art. 22a, art. 24a). W przypadku potwierdzenia powyższego konieczne było wystąpienie do Instytutu Pamięci Narodowej - Komisji Ścigania Zbrodni przeciwko Narodowi Polskiemu - z prośbą o przekazanie informacji o przebiegu służby na rzecz totalitarnego państwa, o której mowa w art. 13b ustawy o zaopatrzeniu emerytalnym, a także informacji pozwalających na ocenę ustawowego wymogu dotyczącego rzetelnego wykonywania zadań i obowiązków po 12 września 1989 r., w szczegolności z narażeniem zdrowia i życia. Ponadto niezbędne było wystąpienie do formacji, w których skarżący pełnił służbę, lub ich następców prawnych z prośbą o weryfikację okresów służby skarżącego pod kątem spełnienia ww. wymogu. Zaznaczono, że w tym zakresie Minister jest zależny od sprawności i szybkości przekazywania materiałów dowodowych przez właściwe organy. Zwrócono też uwagę na przedwczesne złożenie wniosku, tj. przed uzyskaniem przez Ministra wiedzy o dacie zwolnienia skarżącego ze służby ([...] maja 2017 r.) oraz przed wydaniem przez organ emerytalno-rentowy decyzji o ponownym ustaleniu wysokości emerytury skarżącego ([...] lipca 2017 r.) oraz decyzji o ponownym ustaleniu wysokości renty inwalidzkiej ([...] sierpnia 2017 r.) oraz przed uzyskaniem wiedzy o wydanych decyzjach, wysłudze strony oraz informacji o przebiegu służby z IPN ([...] października 2017 r.). Podano, że informację o przebiegu służby z akt osobowych IPN organ uzyskał 10 października 2017 r., a informację o przebiegu służby z Policji 6 grudnia 2017 r. Ponadto zarzucono naruszenie przepisów postępowania mające wpływ na wynik sprawy, tj. art. 149 § 2 w związku z art. 154 § 6 w związku z art. 141 § 4 p.p.s.a. przez wymierzenie Ministrowi grzywny w wysokości 500 złotych w sytuacji, gdy wymierzenie grzywny jest fakultatywne, a jej wysokość powinna zostać uzasadniona. W uzasadnieniu skargi kasacyjnej wskazano, że wydłużenie terminu załatwienia sprawy jest uzasadnione, bowiem organ potrzebuje - realnego w okolicznościach sprawy - czasu do przeanalizowania stanu prawnego i faktycznego oraz wydania i uzasadnienia rozstrzygnięcia. Konstrukcja przepisów ustawy o zaopatrzeniu emerytalnym uniemożliwia bowiem zastosowanie art. 8a bez wcześniejszego ustalenia, czy skarżący w ogóle podlega reżimowi art. 15c, 22a czy art. 24a ustawy o zaopatrzeniu emerytalnym. Okoliczności zwalniające organ z zarzutu bezczynności mają zatem charakter prawny i proceduralny, a nie faktyczny. Podniesiono także, że do organu wpłynęła znaczna ilość spraw wniesionych na podstawie art. 8a ustawy o zaopatrzeniu emerytalnym funkcjonariuszy. Zdaniem autorki skargi kasacyjnej w sprawie nie mamy do czynienia z rażącym naruszeniem zasad ogólnych postępowania administracyjnego, a z obiektywnie weryfikowalnymi czynnikami, które wpływają na terminy rozstrzygnięcia sprawy przez organ administracji. Ze względu na przedwczesne złożenie wniosku oraz wydanie [...] grudnia 2018 r. decyzji w sprawie, wystarczające byłoby w jej ocenie poprzestanie na stwierdzeniu, że Minister dopuścił się przewlekłego prowadzenia postępowania, bez orzekania o wymierzeniu grzywny. Ponadto autorka skargi kasacyjnej zwróciła uwagę na brak jednoznacznego określenia, czy przedmiotowa sprawa, jak również inne sprawy wszczynane na podstawie wniosków składanych w trybie art. 8a ustawy o zaopatrzeniu emerytalnym (dotyczące zarówno skarg na bezczynność organu, jak i skarg na wydane już w trybie ww. przepisu decyzje Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji) pozostają we właściwości wojewódzkich sądów administracyjnych, czy też sądów powszechnych, a także na zawieszanie przez sądy administracyjne postępowań w tych sprawach ze względu na pytanie prawne skierowane przez Sąd Okręgowy w Warszawie do Trybunału Konstytucyjnego dotyczące zgodności z Konstytucją RP przepisów art. 1 i 2 ustawy o zmianie ustawy o zaopatrzeniu emerytalnym. W odpowiedzi na skargę kasacyjną organu I. S. wniósł o jej oddalenie, podzielając stanowisko Sądu pierwszej instancji wyrażone w zaskarżonym wyroku. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Stosownie do art. 183 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz. U. z 2019 r. poz. 2325 z późn. zm.), zwanej dalej p.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc pod rozwagę z urzędu jedynie nieważność postępowania. W rozpoznawanej sprawie nie zachodzi żadna z okoliczności skutkujących nieważnością postępowania, o jakich mowa w art. 183 § 2 p.p.s.a. i nie zachodzi żadna z przesłanek, o których mowa w art. 189 p.p.s.a., które Naczelny Sąd Administracyjny rozważa z urzędu dokonując kontroli zaskarżonego skargą kasacyjną wyroku. W tych okolicznościach w sprawie badaniu podlegały wyłącznie zarzuty podniesione w skardze kasacyjnej na uzasadnienie przytoczonych podstaw kasacyjnych. W skardze kasacyjnej nie podważa się stanu faktycznego ustalonego przez Sąd pierwszej instancji, który był podstawą zaskarżonego wyroku. Ponadto, pomimo zaskarżenia wyroku w całości, nie podniesiono zarzutów dotyczących punktu pierwszego zaskarżonego wyroku, tj. ustalenia przez Sąd, że organ prowadził postępowanie przewlekle i w związku z tym zobowiązał organ do rozpatrzenia wniosku. Skarżący kasacyjnie Minister nie zgadza się natomiast z oceną charakteru przewlekłości, jako mającej miejsce z rażącym naruszeniem prawa, dokonaną przez Sąd. Należy zatem przypomnieć przebieg postępowania prowadzonego przez Ministra w przedmiocie rozpoznania wniosku I. S. z dnia 20 lutego 2017 r. o wydanie decyzji na podstawie art. 8a ustawy z 18 lutego 1994 r. o zaopatrzeniu emerytalnym funkcjonariuszy Policji, Agencji Bezpieczeństwa Wewnętrznego, Agencji Wywiadu, Służby Kontrwywiadu Wojskowego, Służby Wywiadu Wojskowego, Centralnego Biura Antykorupcyjnego, Straży Granicznej, Służby Ochrony Państwa, Państwowej Straży Pożarnej, Służby Celno-Skarbowej i Służby Więziennej oraz ich rodzin, w brzmieniu nadanym ustawą z 16 grudnia 2016 r. o zmianie ustawy o zaopatrzeniu emerytalnym (Dz. U. z 2016 r., poz. 2270), dalej jako ustawa o zaopatrzeniu emerytalnym. I. S. zwrócił się do Ministra Spraw Wewnętrznych z wnioskiem z 20 lutego 2017 r. o wydanie decyzji na podstawie art. 8a ustawy o zaopatrzeniu emerytalnym. Wniósł o ustalenie, że art. 15 lit. c ustawy o zaopatrzeniu emerytalnym podlega wyłączeniu stosowania wobec niego. Wniosek wpłynął do organu w dniu 24 lutego 2017 r. W piśmie z 29 marca 2017 r. Minister Spraw Wewnętrznych i Administracji zwrócił się do Dyrektora Zakładu Emerytalno-Rentowego MSWiA o udzielenie informacji, czy wnioskodawca ma ustalone prawo do emerytury. W tym samym dniu organ poinformował wnioskodawcę, że z uwagi na konieczność "dokonania wszechstronnego i wnikliwego zbadania (...) sprawy," nie zostanie ona załatwiona w terminie określonym w art. 35 § 3 k.p.a. i wyznaczył nowy termin (24 lipca 2017 r.). Organ emerytalno-rentowy w piśmie z 4 maja 2017 r., które wpłynęło do Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji w dnu następnym, poinformował, że wnioskodawca ma ustalone prawo do emerytury oraz wyjaśnił, że od [...] lipca 1985 r. do [...] lipca 1987 r. pełnił zasadniczą służbę wojskową, od [...] września 1988 r. do [...] lipca 2009 r. (z przerwą od [...] września 1988 r. do [...] września 1989 r.) służył w Policji (MO). Został zwolniony ze służby w dniu [...] lipca 2009 r. W dniu 18 lipca 2017 r. Minister Spraw Wewnętrznych i Administracji zwrócił się do Komendanta Głównego Policji oraz Prezesa Instytutu Pamięci Narodowej - Komisji Ścigania Zbrodni przeciwko Narodowi Polskiemu o przekazanie informacji dotyczących przebiegu służby wnioskodawcy po 12 września 1989 r., ze szczególnym uwzględnieniem służby wykonywanej z narażeniem zdrowia i życia. Jednocześnie (18 lipca 2017 r.) Minister Spraw Wewnętrznych i Administracji poinformował wnioskodawcę o ponownym przedłużeniu terminu załatwienia sprawy (do 8 stycznia 2018 r.). Instytut Pamięci Narodowej odpowiedział na pismo organu w dniu 29 września 2017 r., zaś Komendant Główny Policji udzielił odpowiedzi w piśmie z 30 listopada 2017 r. (data wpływu do organu 6 grudnia 2017 r.). W piśmie z 12 grudnia 2017 r. (doręczonym wnioskodawcy 20 grudnia 2017 r.) Minister Spraw Wewnętrznych i Administracji zawiadomił go o zebraniu materiału dowodowego i możliwości zapoznania się z aktami sprawy oraz zgłaszania uwag i wniosków, w terminie siedmiu dni oraz o terminie załatwienia sprawy (do 28 lutego 2018 r.). Wnioskodawca w dniu 10 stycznia 2018 r. zapoznał się z aktami, następnie w piśmie z 15 stycznia 2018 r. przedstawił swoje stanowisko w sprawie. Wnioskodawca w piśmie z 14 marca 2018 r. (zatytułowanym "ponaglenie") na podstawie art. 37 § 1 k.p.a. wezwał organ odwoławczy do usunięcia naruszenia prawa i wydania decyzji. Podkreślił, że organ nie rozpoznał jego wniosku w wyznaczonym terminie (do 28 lutego 2018 r.), mimo że jak wynikało z pisma z 12 grudnia 2017 r. zebrał materiał dowodowy. Minister Spraw Wewnętrznych i Administracji w piśmie z 23 marca 2018 r. poinformował wnioskodawcę, że "sprawa nie zostanie załatwiona w terminie przewidzianym w art. 35 § 3 k.p.a." z uwagi na konieczność "dokonania wszechstronnej i wnikliwej analizy (...) sprawy" i wskazał nowy termin jej zakończenia (24 września 2018 r.). W dniu 11 kwietnia 2018 r. wnioskodawca wniósł skargę na przewlekłość postępowania prowadzonego przez Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji. Do dnia wydania zaskarżonego wyroku, tj. 18 października 2018 r. organ nie wydał decyzji. Zgodnie z art. 149 § 1a p.p.s.a. sąd administracyjny, uwzględniając skargę na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania przez organ, jednocześnie stwierdza, czy bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania przez organ miały miejsce z rażącym naruszeniem prawa. Paragraf 2 tego przepisu określa zaś, że sąd administracyjny, w przypadku o którym mowa w § 1, może ponadto orzec z urzędu albo na wniosek strony o wymierzeniu organowi grzywny w wysokości określonej w art. 154 § 6 p.p.s.a. Ustawodawca przyznaje zatem sądowi administracyjnemu swobodę, w zakresie oceny charakteru bezczynności, jak też w zakresie stwierdzenia podstaw do wymierzenia grzywny. Nie definiuje bowiem pojęcia "rażącego naruszenia prawa" przyjętego w cytowanym przepisie. Zatem w tym zakresie do głosu dochodzi uznanie sędziowskie, oparte o zasady logiki, doświadczenia życiowego i zawodowego, w kontekście celu przepisu, przy uwzględnieniu całokształtu okoliczności sprawy i dyrektyw doktrynalnych oraz praktyki. Judykatura przede wszystkim akcentuje, iż pojęcie "z rażącym naruszeniem prawa" użyte w przepisie art. 149 § 1a p.p.s.a., jakkolwiek nie może być tożsame z interpretacją tego zwrotu zawartego w art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a., choć ma identyczne brzmienie i w obu wypadkach chodzi o istotne uchybienie obowiązującemu przepisowi prawa, to pozwala na pewne uogólnienia właściwe dla ich obu (patrz m.in wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 6 maja 2014 r., sygn. akt I OSK 153/14, pub. www.nsa.orzeczenia.gov.pl). Poza tym wskazuje się szereg przypadków rażącej przewlekłości, do których zalicza się zwykle zbyt długi okres prowadzenia sprawy, niemający uzasadnienia ani w jej stopniu skomplikowania, ani w konieczności prowadzenia szerokiego postępowania dowodowego, ani w ilości spraw do załatwienia przez organ, ani w ilości wniosków procesowych składanych przez strony (patrz przykładowo wyroki: Naczelnego Sądu Administracyjnego z 10 stycznia 2014 r., sygn. akt II OSK 2426/13, z 13 czerwca 2013 r., sygn. akt II OSK 3059/12, Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gliwicach z 26 kwietnia 2013 r., sygn. akt II SAB 10/13, pub. www.nsa.orzeczenia.gov.pl). Jednakowoż te kryteria zawsze należy odnieść do stanu konkretnych spraw, których okoliczności zwykle są zróżnicowane. Zatem zagadnienie charakteru bezczynności trzeba ocenić przez pryzmat rodzaju i stanu danej sprawy, bo np. nie jest uznawana za przewlekłość z rażącym naruszeniem prawa sytuacja, w której do niezałatwienia sprawy dochodzi z powodu błędnych działań organu wynikających z oceny wniosku strony (tak Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z 14 marca 2013 r., sygn. akt II OSK 2806/12, pub. www.nsa.orzeczenia.gov.pl). Pod pojęciem rażącego naruszenia prawa ujmuje się sytuację, w której bez żadnej wątpliwości można stwierdzić, że naruszono prawo, a więc sytuację, w której to naruszenie jest oczywiste (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z 21 czerwca 2012 r., sygn. akt I OSK 675/12, pub. www.nsa.orzeczenia.gov.pl). Można dodać, że jest to stan, w którym naruszenie to jest także istotne, a więc niedające się pogodzić z regułami demokratycznego państwa prawa. W świetle orzecznictwa Naczelnego Sądu Administracyjnego, oceniając charakter przewlekłości nie można pominąć więc charakteru sprawy, jak i specyfiki trybu jej załatwienia (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z 18 marca 2015 r., sygn. I OSK 585/15, pub. www.nsa.orzeczenia.gov.pl). Sąd musi przy tym wziąć pod uwagę m.in. występujące ewentualnie w sprawie przyczyny "usprawiedliwiające" przewlekość organu (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z 24 kwietnia 2014 r., sygn. II FSK 3614/13, pub. www.nsa.orzeczenia.gov.pl). Również w literaturze prawniczej akcentuje się, że sąd administracyjny powinien uwzględnić całość okoliczności indywidualnych sprawy (zob. M. Jagielska, J. Jagielski, R. Stankiewicz, M. Grzywacz, Art. 149, w: Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Komentarz, red. R. Hauser, M. Wierzbowski, Warszawa 2015, s. 616). W orzecznictwie sądów administracyjnych wielokrotnie wyjaśniano, że rażącym naruszeniem prawa - w rozumieniu art. 149 § 1a p.p.s.a. - jest stan, w którym bez żadnych wątpliwości i wahań w kontekście okoliczności danej sprawy można stwierdzić, że naruszono prawo w sposób oczywisty. W przypadku przekroczenia przez organ ustawowego terminu załatwienia sprawy, o tym, czy przewlekłość organu miała miejsce z rażącym naruszeniem prawa nie decyduje tylko sam przedmiot sprawy, ale wszystkie okoliczności z tym związane, w tym także czas trwania przewlekłości. Tym samym stwierdzić należy, że przewlekłość o charakterze rażącego naruszenia prawa ma miejsce wówczas, gdy w sposób jednoznaczny i znaczący doszło do przekroczenia terminów określonych przepisami prawa na dokonanie danej czynności, a zarazem nie zachodzą okoliczności ekskulpujące tę przewlekłość organu (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 8 lipca 2015 r., sygn. I OSK 1514/14, pub. www.nsa.orzeczenia.gov.pl). Nie budzi wątpliwości Naczelnego Sądu Administracyjnego, że w niniejszej sprawie doszło do znaczącego przekroczenia ustawowego terminu załatwienia sprawy wskazanego w art. 35 § 3 k.p.a. Od wpłynięcia wniosku do organu do wydania zaskarżonego wyroku minęło prawie 1 rok i 8 miesięcy. Nie budzi też wątpliwości, że organ zobowiązany był uzyskać w toku postępowania informacje od innych podmiotów, co też uczynił. Zauważyć jednak należy, że jak to wskazał już Sąd pierwszej instancji, czynności te nie były podejmowane niezwłocznie. Przeciwnie, organ podejmował je ze znaczną zwłoką, np. po uzyskaniu informacji od Dyrektora Zakładu Emerytalno-Rentowego MSWiA w dniu 5 maja 2017 r. przez ponad dwa miesiące nie podjął żadnych czynności zmierzających do załatwienia sprawy. Podkreślić szczególnie trzeba to, że organ jak to sam stwierdził, już 6 grudnia 2018 r. dysponował wystarczającymi dokumentami do załatwienia sprawy, po zawiadomieniu wnioskodawcy o zebraniu całego materiału dowodowego, jeszcze dwukrotnie przedłużał termin załatwienia sprawy, tj. do 28 lutego 2018 r. a następnie w dniu 23 marca 2018 r. do 24 września 2018 r. Tego ostatniego terminu organ również nie dotrzymał. W pismach do wnioskodawcy jako przyczynę przedłużenia terminu rozpoznania sprawy organ wskazywał tylko konieczność dokonania wszechstronnej i wnikliwej analizy sprawy. Jednak obowiązek dokonania wszechstronnej i wnikliwej analizy sprawy ciąży na każdym organie rozpoznającym sprawę w trybie przepisów k.p.a. Tymczasem, zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego, zgromadzony w sprawie materiał dowodowy nie jest obszerny, a decyzja wydana przez organ już po wydaniu zaskarżonego wyroku (dnia [...] grudnia 2018 r.) nie wskazuje na to aby sprawa należała do skomplikowanych. Ustalone przez Sąd pierwszej instancji okoliczności świadczą o tym, że opieszałość organu w rozpatrzeniu sprawy wynikała ze złej woli organu. Organ co prawda powołał się w odpowiedzi na skargę i w skardze kasacyjnej na duża liczbę spraw tego typu, które wpłynęły do organu, lecz nie podał jakimi dysponuje kadrami i co przedsięwziął aby ten znaczny wpływ spraw opanować. Ponadto z urzędu wiadomym jest, że organ wypracował stanowisko w zakresie wykładni przepisów prawa mających zastosowanie w tego typu sprawach. To znacznie ułatwia ich załatwianie, pozostaje bowiem tylko kwestia ustalenia stanu faktycznego i jego oceny z punktu widzenia mających zastosowanie przepisów prawa materialnego. Nieefektywnego i wyjątkowo opieszałego postępowania Ministra nie usprawiedliwia przedwczesne złożenie wniosku. Po pierwsze organ ten argument podniósł dopiero w skardze kasacyjnej. Po wtóre okoliczność ta nie stała na przeszkodzie w podejmowaniu przez organ czynności przed wydaniem decyzji przez organ emerytalno-rentowy o ponownym ustaleniu wysokości emerytury i renty wnioskodawcy, zmierzających do ustalenia stanu faktycznego. Nie sposób także uznać, że opieszałość organu usprawiedliwiała wykazywana w skardze kasacyjnej rozbieżność w orzecznictwie sądów w zakresie ich właściwości. Składane wnioski o wydanie decyzji na podstawie art. 8a ustawy o zaopatrzeniu emerytalnym należało rozpoznać bez względu na przedstawianą rozbieżność w orzecznictwie sądów co do ich właściwości. Biorąc pod uwagę wyżej przedstawioną wykładnię art. 149 § 1a p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny uznał, że Sąd pierwszej instancji nienaruszając tego przepisu, prawidłowo stwierdził, iż przewlekłość Ministra w rozpoznaniu sprawy miała miejsce z rażącym naruszeniem prawa. Nietrafny jest również zarzut naruszenia art. 149 § 2 p.p.s.a. w zw. z art. 154 § 6 p.p.s.a. w zw. z art. 141 § 4 p.p.s.a. Naruszenia tego skarżący organ upatruje w wymierzeniu grzywny w sytuacji gdy wymierzenie jej jest fakultatywne a jej wysokość powinna być uzasadniona. Zgodzić należy się z organem, że wymierzenie grzywny na podstawie art. 149 § 2 p.p.s.a. jest dodatkowym środkiem o charakterze dyscyplinująco-represyjnym, który powinien być stosowany w szczególnie drastycznych przypadkach zwłoki organu w załatwieniu sprawy, a więc w tego rodzaju sytuacjach, gdzie oceniając całokształt działań organu można dojść do przekonania, że noszą one znamiona celowego unikania podjęcia rozstrzygnięcia w sprawie a przy tym istnieje uzasadniona obawa, że bez dodatkowych sankcji organ nadal nie będzie respektować obowiązków wynikających z przepisów prawa. Taka sytuacja miała miejsce w niniejszej sprawie. Organ dysponujący od 6 grudnia 2017 r. całym materiałem dowodowym, pomimo wniesienia ponaglenia i skargi do sądu, do chwili wydania wyroku, tj. przez prawie rok i 8 miesięcy nie wydał rozstrzygnięcia w sprawie. Należy też zauważyć, że sposób rozstrzygnięcia sprawy może znacznie wpłynąć na wysokość emerytury skarżącego, zapewniającej mu środki utrzymania. Zatem sprawa ta należy do tych, które powinny zostać rozpatrzone w pierwszej kolejności, jak najszybciej. Zatem Sąd pierwszej instancji słusznie wymierzył organowi grzywnę aby zdyscyplinować go do dalszego, szybkiego rozpoznania wniosku będącego przedmiotem niniejszej sprawy a także innych tego typu spraw. Ustawodawca wprowadził pewną swobodę ustalaniu wysokości grzywny, określając jedynie jej górną wysokość. W związki z tym konieczne jest wskazanie nie tylko przyczyn wymierzenia grzywny, ale i uzasadnienia jej wysokości i miarkowania jej do stopnia zawinienia. Sąd pierwszej instancji ustalił okoliczności w sprawie, uznając, że doszło do przewlekłości mającej rażący charakter ze względu na niewątpliwe, wyraźne i oczywiste naruszenie obowiązków ciążących na organie rozpoznającym sprawę. To stanowiło przyczynę wymierzenia grzywny i ustalenia jej wysokości. Grzywna ta została wymierzona w kwocie 500 zł tj. w dolnych granicach zagrożenia ustawowego, określonego art. 154 § 6 p.p.s.a. Zatem jej wysokość jest, zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego, adekwatna do stopnia zawinienia organu w doprowadzeniu do przewlekłości postępowania. Minister wskazał w skardze kasacyjnej, że ze względu na to, iż wydał decyzję, wystarczającym byłoby stwierdzenie, że dopuścił się przewlekłości postępowania. Z tym twierdzeniem nie można się zgodzić. Nie należy bowiem zapominać, że gdy Sąd pierwszej instancji orzekał o grzywnie, organ jeszcze nie wydał decyzji i nie było wiadomo kiedy ją wyda. Zatem fakt wydania decyzji po wydaniu zaskarżonego wyroku, nie może podważyć stanowiska Sądu co do zasadności jej wymierzenia i ustalonej wysokości. Mając na uwadze powyższe wywody, Naczelny Sąd Administracyjny uznał, że skarga kasacyjna nie ma usprawiedliwionych podstaw, dlatego na mocy art. 184 p.p.s.a. ją oddalił.