I OSK 912/19

Dnia 19 maja 2022 roku Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Jolanta Rudnicka Sędziowie: sędzia NSA Piotr Przybysz (spr.) sędzia NSA Zygmunt Zgierski po rozpoznaniu w dniu 19 maja 2022 roku na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej Wojewody M[...] od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 18 października 2018 r., sygn. akt VII SA/Wa 275/18 w sprawie ze skargi Wojewody M[...] na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w W[...] z dnia 1[...] 2017 r. znak K[...] w przedmiocie ustalenia kosztów przechowania pojazdu oddala skargę kasacyjną. Uzasadnienie: Wyrokiem z 18 października 2018 r., sygn. akt VII SA/Wa 275/18, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie po rozpoznaniu sprawy ze skargi Wojewody M. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w W. z 12 grudnia 2017 r. znak K[...] w przedmiocie ustalenia kosztów przechowywania pojazdu, oddalił skargę. Od niniejszego wyroku skargę kasacyjną złożył Wojewoda M. (dalej: "Skarżący"), zaskarżając wyrok w całości, wnosząc o uchylenie wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania, rozpoznanie skargi na rozprawie oraz zasądzenie na rzecz skarżącego od strony przeciwnej kosztów postępowania kasacyjnego. W skardze kasacyjnej zarzucono naruszenie przez Sąd I instancji przepisów prawa materialnego przez błędną ich wykładnię, a mianowicie: 1. naruszenie przepisu procesowego w postaci art. 153 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2016 r., poz. 718 ze zm.) poprzez uznanie, że w wyroku WSA w Warszawie z 20 kwietnia 2015 r., syn. akt VII SA/Wa 1766/14, dokonano wiążącej oceny prawnej w zakresie uznania wojewody m. jako właściwego statio fisci Skarbu Państwa do zapłaty kosztów przechowywania pojazdów na podstawie art. 13 ustawy z dnia 22 lipca 2010 r. o zmianie ustawy Prawo o ruchu drogowym i niektórych innych ustaw (dz. U. Nr 152, poz. 1018) w związku z art. 130a ust. 10h ustawy z dnia 20 czerwca 1997 r. - Prawo o ruchu drogowym (Dz. U. z 2012 r. poz. 1137 ze zm.) 2. naruszenie prawa materialnego w postaci art. 13 ustawy z dnia 22 lipca 2010 r. o zmianie ustawy Prawo o ruchu drogowym i niektórych innych ustaw (dz. U. Nr 152, poz. 1018) w związku z art. 130a ust. 10h ustawy z dnia 20 czerwca 1997 r. - Prawo o ruchu drogowym (Dz. U. z 2012 r. poz. 1137 ze zm.) poprzez błędną jego wykładnię polegającą na przyjęciu, że do zapłaty kosztów przechowywania pojazdu w imieniu Skarbu Państw zobowiązany jest Wojewoda M.. Strona przeciwna nie wniosła odpowiedzi na skargę kasacyjną. Naczelny Sąd Administracyjny zważył co następuje: Skarga kasacyjna nie zasługiwała na uwzględnienie. Na wstępie wymaga wyjaśnienia, że sprawa została skierowana do rozpoznania na posiedzeniu niejawnym zarządzeniem Przewodniczącego Wydziału I Izby Ogólnoadministracyjnej. Podstawę tego zarządzenia stanowił art. 15zzs4 3 ustawy z dnia 2 marca 2020 r. o szczególnych rozwiązaniach związanych z zapobieganiem, przeciwdziałaniem i zwalczaniem COVID - 19, innych chorób zakaźnych oraz wywołanych nimi sytuacji kryzysowych (Dz.U. z 2020 r. poz. 374 ze zm.). Biorąc pod uwagę gwarancję prawa do obrony, strona musi mieć zapewnione prawo do przedstawienia swojego stanowiska, tym samym odstępstwo od zachowania formy posiedzenia jawnego powinno nastąpić z zachowaniem wymogów rzetelnego procesu sądowego. Strony zostały powiadomione o skierowaniu sprawy na posiedzenie niejawne i miały możliwość zajęcia stanowiska w sprawie, co oznacza, że standardy ochrony praw stron i uczestników zostały zachowane. Rozpoznanie przedmiotowej sprawy na posiedzeniu niejawnym było więc dopuszczalne. Zgodnie z art. 183 § 1 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2022 r., poz. 329, dalej: "p.p.s.a."). Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, z urzędu biorąc pod uwagę tylko nieważność postępowania. W niniejszej sprawie nie stwierdzono żadnej z przesłanek nieważności wymienionych w art. 183 § 2 p.p.s.a., wobec czego rozpoznanie sprawy nastąpiło w granicach zgłoszonych podstaw i zarzutów skargi kasacyjnej. Stosownie do art. 176 p.p.s.a. skarga kasacyjna winna zawierać zarówno przytoczenie podstaw kasacyjnych, jak i ich uzasadnienie. Przytoczenie podstaw kasacyjnych oznacza konieczność konkretnego wskazania tych przepisów, które zostały naruszone w ocenie wnoszącego skargę kasacyjną, co ma istotne znaczenie ze względu na zasadę związania Sądu II instancji granicami skargi kasacyjnej. Przystępując do rozważań na tle podstaw kasacyjnych i ich uzasadnienia należało wspomnieć, że według art. 193 zdanie drugie p.p.s.a., w brzmieniu obowiązującym od 15 sierpnia 2015 r., uzasadnienie wyroku oddalającego skargę kasacyjną zawiera ocenę zarzutów skargi kasacyjnej. W ten sposób wyraźnie określony został zakres, w jakim Naczelny Sąd Administracyjny uzasadnia z urzędu wydany wyrok w przypadku, gdy oddala skargę kasacyjną. Regulacja ta, jako mająca charakter szczególny, wyłącza przy tego rodzaju rozstrzygnięciach odpowiednie stosowanie do postępowania przed tym Sądem wymogów dotyczących elementów uzasadnienia wyroku, przewidzianych w art. 141 § 4 w związku z art. 193 zdanie pierwsze p.p.s.a. Mając to na uwadze Naczelny Sąd Administracyjny mógł zrezygnować z przedstawienia pełnej relacji co do przebiegu sprawy i sprowadzić swoją dalszą wypowiedź już tylko do rozważań mających na celu ocenę zarzutów postawionych wobec wyroku Sądu I instancji. Przechodząc do oceny zarzutów zgłoszonych w skardze kasacyjnej należy podkreślić, że istota sporu prawnego w rozpatrywanej sprawie dotyczy kwestii prawidłowości stanowiska Sądu pierwszej instancji, który kontrolując zgodność z prawem decyzji Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Warszawie stwierdził, że podstawowe znaczenie dla rozpoznania przedmiotowej sprawy ma kwestia związania Sądu wyrokiem Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z 20 kwietnia 2015 r., sygn. akt VII SA/Wa 1766/14. W uzasadnieniu tego wyroku Sąd wskazał, że: "Należy podzielić stanowisko Samorządowego Kolegium Odwoławczego co do tego, że w niniejszej sprawie jednostką organizacyjną (statio fisci), występującą w imieniu Skarbu Państwa, zobowiązaną do zapłaty kosztów przechowywania pojazdu jest Wojewoda M.". Kasator wywodzi, że powyższe stwierdzenie zawarte w uzasadnieniu wyroku WSA w Warszawie z 20 kwietnia 2015 r. nie jest wiążące w rozpoznawanej sprawie z mocy art. 153 p.p.s.a., ponieważ odnosi się ono do kwestii, która nie była przedmiotem skargi, a ponadto mocą wiążącą i powagą rzeczy osądzonej objęta jest jedynie sentencja wyroku, a nie jej uzasadnienie. Na tym tle kasator sformułował również zarzut naruszenia art. 13 ustawy z dnia 22 lipca 2010 r. o zmianie ustawy Prawo o ruchu drogowym i niektórych innych ustaw (dz. U. Nr 152, poz. 1018) w związku z art. 130a ust. 10h ustawy z dnia 20 czerwca 1997 r. - Prawo o ruchu drogowym (Dz. U. z 2012 r. poz. 1137 ze zm.) poprzez błędną jego wykładnię polegającą na przyjęciu, że do zapłaty kosztów przechowywania pojazdu w imieniu Skarbu Państw zobowiązany jest Wojewoda M. W pierwszej kolejności należy wyjaśnić, że zgodnie z art. 153 p.p.s.a. ocena prawna i wskazania co do dalszego postępowania wyrażone w orzeczeniu sądu wiążą w sprawie organy, których działanie, bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania było przedmiotem zaskarżenia, a także sądy, chyba że przepisy prawa uległy zmianie. Postawienie w skardze kasacyjnej zarzutów naruszenia przepisów prawa materialnego lub przepisów postępowania, w sytuacji, gdy wojewódzki sąd administracyjny orzekał w warunkach, o których mowa w art. 153 p.p.s.a., wymaga wykazania, że wydając zaskarżony wyrok, nie zastosował się on do wiążącej go oceny prawnej i wskazań co do dalszego postępowania zawartych w prawomocnym wyroku sądu administracyjnego (wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 21 kwietnia 2020 r., sygn. akt I OSK 4101/18). Natomiast związanie sądu administracyjnego, w rozumieniu art. 153 p.p.s.a., oznacza, że nie może on formułować nowych ocen prawnych sprzecznych z wyrażonym wcześniej poglądem, lecz zobowiązany jest do podporządkowania się mu w pełnym zakresie oraz konsekwentnego reagowania w razie stwierdzenia braku zastosowania się do wskazań w zakresie dalszego postępowania przed organem administracji publicznej (wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 5 lutego 2020 r., sygn. akt I GSK 2107/19, LEX nr 3010165). Odnosząc się do twierdzenia kasatora, że mocą wiążącą i powagą rzeczy osądzonej objęta jest jedynie sentencja wyroku, a nie jej uzasadnienie, należy zauważyć, że zgodnie z art. 138 p.p.s.a. sentencja wyroku powinna zawierać: oznaczenie sądu, imiona i nazwiska sędziów, protokolanta oraz prokuratora, jeżeli brał udział w sprawie, datę i miejsce rozpoznania sprawy i wydania wyroku, imię i nazwisko lub nazwę skarżącego, przedmiot zaskarżenia oraz rozstrzygnięcie sądu. Z kolei art. 141 § 4 p.p.s.a. stanowi, że uzasadnienie wyroku powinno zawierać zwięzłe przedstawienie stanu sprawy, zarzutów podniesionych w skardze, stanowisk pozostałych stron, podstawę prawną rozstrzygnięcia oraz jej wyjaśnienie. Jeżeli w wyniku uwzględnienia skargi sprawa ma być ponownie rozpatrzona przez organ administracji, uzasadnienie powinno ponadto zawierać wskazania co do dalszego postępowania. Porównanie treści powyższych przepisów prowadzi do wniosku, że oceny prawna i wskazania co do dalszego postępowania zawarte w prawomocnym wyroku mogą stanowić jedynie element uzasadnienia wyroku, a nie sentencji. W tym więc zakresie uzasadnienie orzeczenia wykazuje moc wiążącą. Wskazać również należy, że z art. 153 p.p.s.a. nie wynikają ograniczenia co do zakresu zagadnień, które mogą być przedmiotem wiążącej oceny prawnej zawartej w uzasadnieniu prawomocnego wyroku. Mówiąc inaczej, w świetle art. 153 p.p.s.a. wszystkie oceny prawne sformułowane przez sąd w uzasadnieniu prawomocnego wyroku mają wiążący charakter. Ocena prawna o charakterze wiążącym musi dotyczyć właściwego zastosowania konkretnego przepisu czy też prawidłowej jego wykładni w odniesieniu do ściśle określonego rozstrzygnięcia podjętego w konkretnej sprawie. Musi ponadto pozostawać w logicznym związku z treścią orzeczenia sądu administracyjnego, w którym została sformułowana. Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z 15 marca 2012 r., II OSK 2562/10, stwierdził, że ocena prawna musi zostać w orzeczeniu wyrażona, co oznacza, że za przedmiot związania można uznać jedynie te elementy oceny odnoszącej się do przepisów prawa, które zostały zamieszczone w treści uzasadnienia orzeczenia. Muszą one mieć postać jednoznacznych twierdzeń, sformułowanych w sposób jasny, umożliwiający ustalenie treści związania bez potrzeby podejmowania skomplikowanych zabiegów interpretacyjnych. W powołanym wyroku podkreślono, że z zakresu związania wyłączyć należy oceny wyrażone w sposób niejednoznaczny, jak też oceny przybierające postać pośrednich wniosków, jakie można wywieść z podanych w uzasadnieniu orzeczenia rozważań. Ocena prawna i wskazania zawarte w orzeczeniu sądu tracą moc wiążącą w wypadku zmiany stanu prawnego, jeżeli to spowoduje, że pogląd sądu stanie się nieaktualny. Ustanie mocy wiążącej wspomnianej oceny może również spowodować zmiana – po wydaniu orzeczenia sądowego – istotnych okoliczności faktycznych oraz wzruszenie orzeczenia zawierającego ocenę prawną w przewidzianym do tego trybie. Przechodząc do okoliczności rozpoznawanej sprawy należy stwierdzić, że w uzasadnieniu wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z 20 kwietnia 2015 r., sygn. akt VII SA/Wa 1766/14, wskazano, że: "Należy podzielić stanowisko Samorządowego Kolegium Odwoławczego co do tego, że w niniejszej sprawie jednostką organizacyjną (statio fisci), występującą w imieniu Skarbu Państwa, zobowiązaną do zapłaty kosztów przechowywania pojazdu jest Wojewoda M. (...) Ocena prawna przesądza o tym, że jednostką organizacyjną (statio fisci), występującą w imieniu Skarbu Państwa, zobowiązaną do zapłaty kosztów przechowywania pojazdu jest Wojewoda M.". Przywołany fragment uzasadnienia niewątpliwie zawiera ocenę prawną, która została wyrażona w logicznym związku z treścią orzeczenia, w którym została sformułowana. Ponadto po wydaniu ww. wyroku z 20 kwietnia 2015 r. ani nie uległy zmianie istotne okoliczności faktyczne sprawy, ani nie zmienił się stan prawny. Nie zaszły zatem wskazane w art. 153 p.p.s.a. okoliczności uzasadniające uznanie, że ocena prawna zawarta w uzasadnieniu wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z 20 kwietnia 2015 r. utraciła wiążący charakter. W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego Sąd I instancji uznając się za związany oceną prawną zawartą w ww. wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z 20 kwietnia 2015 r. nie naruszył art. 153 p.p.s.a. Zarzut naruszenia art. 153 p.p.s.a. należy zatem uznać za niezasadny. W konsekwencji nie można uznać za zasadny zarzutu naruszenia art. 13 ustawy z dnia 22 lipca 2010 r. o zmianie ustawy Prawo o ruchu drogowym i niektórych innych ustaw (dz. U. Nr 152, poz. 1018) w związku z art. 130a ust. 10h ustawy z dnia 20 czerwca 1997 r. - Prawo o ruchu drogowym (Dz. U. z 2012 r. poz. 1137 ze zm.) poprzez błędną jego wykładnię. Sąd I instancji był mianowicie związany oceną prawną dotyczącą wykładni tego przepisu sformułowaną w wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z 20 kwietnia 2015 r. i nie mógł dokonać odmiennej wykładni tego przepisu wskazanej w skardze kasacyjnej jako prawidłowa. Wszystkie zarzuty skargi kasacyjnej okazały się zatem niezasadne. Mając powyższe na uwadze Naczelny Sąd Administracyjny orzekł jak w sentencji na podstawie art. 184 p.p.s.a.