II OSK 41/21

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Roman Ciąglewicz (spr.) Sędziowie: Sędzia NSA Marzenna Linska-Wawrzon Sędzia NSA Andrzej Wawrzyniak Protokolant starszy asystent sędziego Ewa Dubiel po rozpoznaniu w dniu 28 kwietnia 2022 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi P. W. i M. J. o wznowienie postępowania sądowego zakończonego wyrokiem Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 23 kwietnia 2020 r. sygn. akt II OSK 1680/19 w sprawie ze skargi kasacyjnej T. J. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Lublinie z dnia 18 października 2018 r., sygn. akt II SA/Lu 385/18 w sprawie ze skargi T. J. na decyzję Lubelskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Lublinie z dnia 16 lutego 2018 r. nr ZOA-V.7721.28.2014 w przedmiocie odmowy zatwierdzenia projektu budowlanego zamiennego i udzielenia pozwolenia na wznowienie robót budowlanych oddala skargę o wznowienie postępowania. Uzasadnienie. Wyrokiem z dnia 23 kwietnia 2020 r., sygn. akt II OSK 1680/19 Naczelny Sąd Administracyjny oddalił skargę kasacyjną T. J. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Lublinie z dnia 18 października 2018 r., sygn. akt II SA/Lu 385/18 w sprawie ze skargi T. J. na decyzję Lubelskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Lublinie z dnia 16 lutego 2018 r. nr ZOA-V.7721.28.2014 w przedmiocie odmowy zatwierdzenia projektu budowlanego zamiennego i udzielenia pozwolenia na wznowienie robót budowlanych. Wyrok zapadł w następującym stanie faktycznym i prawnym. Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w P. decyzją z dnia 31 lipca 2015 r. (nr PINB.7355/Pu.M/20b/13/15) zatwierdził T. J. projekt budowlany zamienny budynku mieszkalnego jednorodzinnego w zabudowie bliźniaczej wraz z przyłączem wodociągowym, kanalizacji sanitarnej, wewnętrznej linii zasilającej energii elektrycznej oraz przebudową sieci kanalizacji sanitarnej zlokalizowanego na działkach o nr ew. A/5, A/6 i A/2 położonych przy ul. K. w P. i udzielił inwestorowi pozwolenia na wznowienie robót budowlanych przy budowie tego budynku. Lubelski Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego decyzją z dnia 12 października 2015 r. (nr ZOA-V.7721.28.2014) utrzymał w mocy powyższą decyzję organu I instancji. Wyrokiem z dnia 30 czerwca 2016 r., sygn. akt II SA /Lu 947/15, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie na skutek skargi J. U. uchylił decyzję organu odwoławczego z dnia 12 października 2015 r. W uzasadnieniu wyroku Sąd stwierdził, że doszło do naruszenia reguł proceduralnych mogących mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Zobowiązał organ odwoławczy aby przy ponownym rozpatrywaniu sprawy wziął pod uwagę, że treść art. 35 ust 1 Prawa budowlanego nie zwalnia organu architektoniczno-budowlanego od jakiejkolwiek oceny przedłożonego projektu budowlanego (w rozpatrywanej sprawie – projektu zamiennego). Po rozpatrzeniu skargi kasacyjnej T. J., Naczelny Sąd Administracyjny wyrokiem z dnia 26 października 2017 r. w sprawie o sygn. akt II OSK 2768/16 – oddalił skargę kasacyjną od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Lublinie z dnia 30 czerwca 2016 r. Lubelski Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w Lublinie decyzją z dnia 16 lutego 2018 r. nr ZOA-V.7721.28.2014 uchylił w całości decyzję Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w P. z dnia 31 lipca 2015 r. (nr PINB.7355/Pu.M/20b/13/15) i odmówił zatwierdzenia T. J. projektu budowlanego zamiennego budynku mieszkalnego jednorodzinnego w zabudowie bliźniaczej wraz z przyłączem wodociągowym, kanalizacji sanitarnej, wewnętrznej linii zasilającej energii elektrycznej wlz oraz przebudową sieci kanalizacji sanitarnej, zlokalizowanego na działkach o nr ew. A/5, A/6 i A/2 położonych przy ul. K. w P. oraz odmawiającą udzielenia pozwolenia na wznowienie robót budowlanych przy budowie tego budynku mieszkalnego jednorodzinnego. Inwestor T. J. wniósł do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Lublinie skargę na powyższą decyzję. Zarzucił zaskarżonej decyzji naruszenie prawa materialnego, a mianowicie art. 54 ust. 4 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane, poprzez jego błędne zastosowanie i odmowę zatwierdzenia projektu budowlanego zamiennego oraz odmowę pozwolenia na wznowienie robót budowlanych w sytuacji, gdy przedłożony projekt budowlany zamienny spełnia warunki przewidziane w ustawie Prawo budowlane. W odpowiedzi na skargę Lubelski Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego wniósł o jej oddalenie. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie wyrokiem z dnia 18 października 2018 r., sygn. akt II SA/Lu 385/18 oddalił skargę. Sąd uznał, że zaskarżona decyzja wydana po ponownym rozpoznaniu sprawy przez Lubelskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Lublinie jest zgodna z prawem i uwzględnia ocenę prawną oraz wskazania zawarte w uzasadnieniu wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Lublinie z dnia 30 czerwca 2016 r., sygn. akt II SA/Lu 947/15. Sąd stwierdził, że organ II instancji, opierając się na zawartych w uzasadnieniu wyroku WSA w Lublinie z dnia 30 czerwca 2016 r. sygn. akt II SA/Lu 947/15 wskazaniach co do dalszego postępowania, dokonał trafnej oceny, że zrealizowany przez skarżącego inwestora budynek, po stwierdzeniu w nim istotnych odstępstw od zatwierdzonego projektu budowlanego – nie może być uznany za budynek jednorodzinny. Sąd podkreślił, że obowiązek organu nadzoru budowlanego wynikający z art. 51 ust. 4 Prawa budowlanego, uzależniony jest od uprzedniego stwierdzenia, że istotne odstępstwo nie narusza przepisów prawa, w tym prawa miejscowego. Skoro zaś organ w oparciu o zgromadzoną w sprawie dokumentację bezspornie ustalił, że zrealizowana z istotnymi odstępstwami inwestycja narusza prawo miejscowe, to jest miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego, to prawidłowo uchylił pozytywną dla inwestora decyzję organu pierwszej instancji i odmówił mu ostatecznie zatwierdzenia projektu budowlanego zamiennego i pozwolenia na wznowienie robót budowlanych. Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wniósł T. J., zaskarżając go w całości. Zaskarżonemu wyrokowi zarzucił naruszenie przepisów prawa materialnego, mającego wpływ na wynik sprawy, a mianowicie art. 51 ust. 4 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (Dz. U. Nr 89, poz. 414 ze zm., dalej "Prawo budowlane) poprzez oddalenie skargi na decyzję Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia 16 lutego 2018 roku w przedmiocie uchylenia decyzji zatwierdzającej projekt budowlany zamienny i odmowę zatwierdzenia takiego projektu, w sytuacji wyodrębnienia lokali i przejścia własności tych lokali na osoby trzecie. W odrębnych odpowiedziach na skargę kasacyjną uczestnicy postępowania J. M. oraz J. U. wskazali, że skarga kasacyjna nie ma uzasadnionych podstaw i powinna zostać oddalona. Powołanym na wstępie wyrokiem Naczelny Sąd Administracyjny oddalił skargę kasacyjną. Zdaniem NSA organ odwoławczy a za nim Sąd pierwszej instancji przyjęli, że dokonane zmiany w projekcie budowlanym zamiennym prowadzą do powstania budynku mieszkalnego wielorodzinnego (możliwość wydzielenia 7 odrębnych lokali mieszkaniowych) co jest nie do pogodzenia z definicją budynku mieszkalnego jednorodzinnego zawartą w art. 3 pkt 2a Prawa budowlanego. W tej sytuacji Sąd pierwszej instancji zasadnie podzielił stanowisko organu odwoławczego, że rozwiązania projektowe uwidocznione w projekcie budowlanym zamiennym noszą cechy charakterystyczne dla budynków wielorodzinnych. Wynikająca z zebranego materiału dowodowego sprzeczność pomiędzy rozwiązaniami przedstawionymi w zamiennym projekcie budowlanym a ustaleniami planu miejscowego musiała skutkować odmową wydania rozstrzygnięcia o jakim mowa w art. 51 ust. 4 ustawy Prawo budowlane. Przedłożony przez inwestora projekt budowlany zamienny nie wskazywał na cechy normatywne takiej zabudowy jednorodzinnej a w konsekwencji nie mógł zostać zatwierdzony w trybie art. 51 ust. 4 ustawy Prawo budowlane. W tym stanie sprawy Sąd pierwszej instancji prawidłowo uznał, że obowiązek organu nadzoru budowlanego wynikający z art. 51 ust. 4 Prawa budowlanego, uzależniony jest od uprzedniego stwierdzenia, że istotne odstępstwo nie narusza przepisów prawa, w tym prawa miejscowego. W sytuacji kiedy zgromadzony w sprawie materiał dowodowy bezspornie wskazuje, że zrealizowana z istotnymi odstępstwami inwestycja narusza prawo miejscowe (miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego), to organ nie miał podstaw do rozstrzygnięcia w myśl art. 51 ust. 5 ustawy Prawo budowlane i orzekając odmiennie organ postąpił prawidłowo. Należało uchylić pozytywną dla inwestora decyzję organu pierwszej instancji i odmówić mu ostatecznie zatwierdzenia projektu budowlanego zamiennego i pozwolenia na wznowienie robót budowlanych. Wobec tego za niezasadny NSA uznał zarzut skargi kasacyjnej naruszenia zaskarżonym wyrokiem art. 51 ust. 4 ustawy Prawo budowlane. NSA stwierdził, że okoliczność ustanowienia odrębnej własności lokalu w dniu wydania zaskarżonej decyzji a także nabycie tak wyodrębnionych lokali w formie prawem przewidzianej przez osoby trzecie nie ma żadnego znaczenia dla zapadłego w zaskarżonej decyzji rozstrzygnięcia. Kwestia wyodrębnienia lokali i ustanowienia ich odrębnej własności czy też zbycia praw do tych lokali w budynku, który nie ma zatwierdzonego projektu budowlanego i inwestor nie uzyskał pozwolenia na wznowienie robót budowlanych nie wpływa na ocenę legalności zaskarżonej decyzji. Zawarcie umów przenoszących własność lokali czy wyodrębnienie własności tych lokali odnosi skutki w sferze prawa cywilnego i nie wpływa na legalność wydanych w toku legalizacji procesu inwestycyjnego decyzji organów nadzoru budowlanego. Pismem z dnia 4 stycznia 2021 r., P. W. i M. J. wnieśli skargę o wznowienie postępowania w sprawie zakończonej prawomocnym wyrokiem Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 23 kwietnia 2020 r., sygn. akt II OSK 1680/19. Jako podstawę wznowienia wskazali art. 271 pkt 2 i art. 277 P.p.s.a. i wnieśli o uchylenie orzeczenia i merytoryczne rozpoznanie sprawy. W uzasadnieniu skargi o wznowienie podnieśli, że są właścicielami nieruchomości położonej w P. przy ul. K. [...] ([...]), dla której Sąd Rejonowy w P., V Wydział Ksiąg Wieczystych prowadzi księgę wieczystą o numerze [...]. Lokal mieszkalny położony jest w budynku, w którym wydzielona są dwie klatki (A i B). Inwestor T. J. wpierw wybudował część budynku oznaczoną w chwili obecnej jako klatka A, wydzielił w niej lokale mieszkalne, by następnie przystąpić do budowy części drugiej budynku - klatki B. Pierwotnie inwestycja miała polegać na budowie domu jednorodzinnego w zabudowie bliźniaczej. Na skutek zmian projektu budowlanego, w części A budynku wydzielono 6 lokali, zaś w części B 8 lokali. Przedmiotową nieruchomość skarżący nabyli w dniu 1 czerwca 2016 roku. Sprzedawca nieruchomości T. J., w umowie sprzedaży zawartej w formie aktu notarialnego oświadczył, że wobec nieruchomości nie toczą się jakiekolwiek postępowania sądowe lub administracyjne dotyczące opisanego lokalu oraz, że nie istnieją żadne, choćby nieprawomocne, orzeczenia sądowe, decyzje administracyjne lub zgłoszone prywatne roszczenia osób trzecich dotyczące tego lokalu. Skarżący zamieszkują przedmiotowy lokal od grudnia 2016 r. Zostali poinformowani, że wbrew założeniom miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego inwestor T. J. zagospodarował strych budynku w części B na cele mieszkalne. W związku z tym przed Powiatowym Inspektorem Nadzoru Budowlanego w P. toczy się postępowanie administracyjne, w którym wydano decyzję o nałożeniu obowiązku wykonania określonych robót budowlanych w celu doprowadzenia wykonanych na poddaszu nieużytkowym budynku mieszkalnego prac do stanu zgodnego z prawem (sygn. akt PINB.7355/Pu.M/18-2/16/17). Skarżący byli adresatami korespondencji w tej sprawie. Skarżący powzięli również informacje, że mieszkańcy klatki A oraz inwestor T. J. są uczestnikami innego postępowania administracyjnego. Z uwagi jednak na brak statusu strony skarżący nie mogli zaczerpnąć wiedzy co jest przedmiotem prowadzonego postępowania, nie otrzymywali również żadnej korespondencji w tym przedmiocie. W czerwcu 2020 r. skarżący zostali poinformowani przez sąsiadów o tym, że Naczelny Sąd Administracyjny wydał orzeczenie o sygn. akt II OSK 1680/19, w którym stwierdził nieprawidłowość działań inwestora T. J. Odpis przedmiotowego wyroku nie został doręczony skarżącym, nie mieli oni również wiedzy co do dokładnej treści wyroku. Ponadto Lubelski Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego decyzją z dnia 23 sierpnia 2017 r. (znak ZOA.V.7721.29.2017) stwierdził nieważność decyzji Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w P. z dnia 26 stycznia 2016 r. udzielającej pozwolenia na użytkowanie budynku mieszkalnego jednorodzinnego w zabudowie bliźniaczej wraz z przyłączem wodociągowym, kanalizacji sanitarnej, wewnętrzną linią zasilającą energii elektrycznej wiz oraz przebudową sieci kanalizacji sanitarnej na działkach nrewid A/5, A/6, A/2. Od przedmiotowej decyzji odwołanie wnieśli inwestor T. J., oraz lokatorzy budynku położonego przy ul. K. [...]. W dniu 16 stycznia 2018 r. Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego uchylił decyzję Lubelskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia 23 sierpnia 2017 roku (DON.7100.381.2017.DRZ) i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi I instancji. Jak wynika z powyższego skarżący mieli wiedzę o 3 postępowaniach dotyczących: 1. niezgodnego z prawem zagospodarowania poddasza, prowadzonym przez PINB w P., 2. nieważności decyzji PINB w P. z dnia 26 stycznia 2016 roku o pozwoleniu na użytkowanie budynku mieszkalnego jednorodzinnego w zabudowie bliźniaczej, 3. prac budowlanych w części A budynku. W dniu 5 października 2020 r. skarżący odebrali postanowienie Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w P. w przedmiocie podjęcia zawieszonego postępowania administracyjnego w sprawie dotyczącej wykonywania robót budowlanych zmieniających sposób użytkowania obiektu budowlanego bez wymaganego zgłoszenia mających na celu uzyskanie odrębnych lokali mieszkalnych w budynku mieszkalnym usytuowanym w P. przy ul. K. [...] (PINB.7355/Pu.M/18-2/16/20). W uzasadnieniu przedmiotowego postępowania PINB w P. wskazał, że postępowanie prowadzone przez WSA w Lublinie, a następnie NSA stanowi zagadnienie wstępne, i w zależności od zapadłych rozstrzygnięć uzależniony jest dalszy przebieg postępowania. Wraz z odbiorem przedmiotowego postanowienia skarżący zostali więc poinformowani, że orzeczenie zapadłe przed NSA może mieć wpływ na postępowanie administracyjne dotyczące lokalu znajdującego się w klatce B. W dniu 26 października 2020 r., skarżący otrzymali decyzję Lubelskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Lublinie z dnia 23 października 2020 r. (znak ZOAV. 7721.34.2020) o stwierdzeniu nieważności decyzji Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w P. z dnia 26 stycznia 2016 r. znak PlNB.7355/Pu.M/2/16 udzielającej T. J. pozwolenia na użytkowanie lokalu mieszkalnego jednorodzinnego w zabudowie bliźniaczej położonego przy ul. K. w P. W uzasadnieniu decyzji LWINB w Lublinie wskazał, że wyrok WSA w Lublinie, a następnie wyrok NSA eliminują z obrotu prawnego decyzję z dnia 31 lipca 2015 r. o zatwierdzeniu T. J. projektu zamiennego i pozwoleniu na wznowienie prac budowlanych. W związku z czym brak jest decyzji, w oparciu o którą można wydać pozwolenie na użytkowanie. Taka decyzja nie byłaby bowiem poprzedzona zatwierdzeniem projektu budowlanego zamiennego oraz pozwoleniem na prowadzenie prac budowlanych. Skarżący podnieśli, że T. J. podzielił budowę na dwa etapy. Pierwszym z nich było wybudowanie części A. Ponieważ inwestycja została zakończona w sposób inny niż zakładały pierwotne plany, oraz z uwagi na zmianę projektu, PINB w P. wydał w dniu 31 lipca 2015 r. decyzję zatwierdzającą zmieniony projekt oraz zezwalającą na wznowienie dalszych prac budowlanych (tj. dotyczących części B). Ponieważ przed tą decyzją wydzielono lokale mieszkalne, a następnie nastąpiło zbycie ich własności, wszelkie informacje w przedmiocie postępowań dotyczących decyzji z dnia 31 lipca 2015 roku były kierowane do nabywców lokali wydzielonych w części A. Pomimo tego, że Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w P. miał wiedzę o kontynuacji prowadzonych prac. a następnie przeniesieniu praw własności lokali w części B. nie poinformował on mieszkańców klatki B o prowadzeniu postępowań dotyczących decyzji z dnia 31 lipca 2015 r. Również WSA w Lublinie nie rozszerzył kręgu uczestników postępowania o mieszkańców klatki B. Zarówno organy administracyjne, jak i sądy administracyjne, w ślad za pismami PINB w P., jako uczestników postępowania wskazywali jedynie nabywców lokali w klatce A. Taka niestaranność, doprowadziła w rezultacie do wyłączenia z udziału w postępowaniu mieszkańców klatki B. Takie działanie stanowi naruszenie art. 28 K.p.a. Orzeczenie WSA w Lublinie z dnia 18 października 2018 r., a następnie orzeczenie NSA z dnia 23 kwietnia 2020 r. nie dotyczyło jedynie części A budynku mieszkalnego, ale również wprost przekłada się na sytuację prawną właścicieli lokali w części B. Skarżący byli pozbawieni możliwości uczestnictwa w toczących się postępowaniach. Skarżący zostali pozbawieni udziału w postępowaniu, na którego skutek wyeliminowano z obrotu prawnego podstawowe dla losu ich nieruchomości decyzje administracyjne - o zatwierdzenie projektu zamiennego budowlanego oraz o wznowieniu prac budowlanych. Skarżący jako pozbawieni możliwości działania zgodnie z art. 271 pkt 2 P.p.s.a. są uprawnieni do żądania wznowienia postępowania z powodu jego nieważności. W dniu 26 października 2020 r. skarżący odebrali decyzję LWINB w P., w której wprost wskazano, że orzeczenie NSA skutkuje wyeliminowaniem z obrotu prawnego decyzji z dnia 26 stycznia 2016 r., zezwalającej na użytkowanie lokali przy ul. K. [...]. Jest to data, w której skarżący powzięli wiedzę o tym, że nie brali oni udziału w postępowaniu, które dotyczyło ich nieruchomości. Zarządzeniem z dnia 11 lutego 2021 r., wydanym na podstawie art. 280 § 2 P.p.s.a., wezwano pełnomocnika skarżących do uprawdopodobnienia okoliczności stwierdzających zachowanie terminu do wniesienia skargi o wznowienie postępowania sądowego przez podanie dnia, w którym strona dowiedziała się o wyroku NSA z dnia 23 kwietnia 2020 r., sygn. akt II OSK 1680/19 - w terminie 7 dni, pod rygorem odrzucenia skargi o wznowienie postępowania. W odpowiedzi na wezwanie pełnomocnik skarżących wskazał, że skarżący powzięli wiedzę, że orzeczenie zapadłe przed NSA może mieć wpływ na postępowanie administracyjne dotyczące lokalu znajdującego się w klatce B wraz z odebraniem postanowienia Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w P. w przedmiocie podjęcia zawieszonego postępowania administracyjnego w sprawie dotyczącej wykonywania robot budowlanych zmieniających sposób użytkowania obiektu budowlanego bez wymaganego zgłoszenia mających na celu uzyskanie odrębnych lokali mieszkalnych w budynku mieszkalnym usytuowanym w P. przy ul. K. 5 B (PINB.7355/Pu.M/18-2/16/20). Przedmiotowe postanowienie zostało doręczone do skarżącego P. W. osobiście przez stażystkę PINB w P. w dniu 5 października 2020 r. W związku z tym skarżący nie dysponuje jakimkolwiek potwierdzeniem odbioru, które wskazywałoby jednoznacznie na datę otrzymania pisma. Natomiast skarżąca M. J., otrzymała przedmiotowe pismo za pomocą przesyłki pocztowej. Odbiór przesyłki nastąpił w dniu 19 października 2020 r. w placówce pocztowej w Przyłęku, w dowód czego w załączeniu złożono wydruk ze strony Poczty Polskiej, zawierający informację o śledzeniu przesyłki. Naczelny Sąd Administracyjny zważył co następuje: Skarga o wznowienie nie zasługuje na uwzględnienie. Zgodnie z art. 275 P.p.s.a. do wznowienia postępowania z przyczyn nieważności właściwy jest sąd, który wydał zaskarżone orzeczenie, a jeżeli zaskarżono orzeczenia sądów obu instancji, właściwy jest Naczelny Sąd Administracyjny. Skarżący wnieśli o wznowienie postępowania w sprawie zakończonej wyrokiem Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 23 kwietnia 2020 r., sygn. akt II OSK 1680/19 oraz uchylenie orzeczenia i merytoryczne rozpoznanie sprawy. Niewątpliwie zatem zaskarżone orzeczenie stanowi powołany wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego. W świetle art. 275 P.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny jest właściwy do rozpoznania skargi o wznowienie złożonej przez P. W. i M. J., reprezentowanych przez pełnomocnika będącego adwokatem. Stosownie zaś do art. 280 P.p.s.a., Sąd bada na posiedzeniu niejawnym, czy skarga o wznowienie postępowania jest wniesiona w terminie i czy opiera się na ustawowej podstawie wznowienia. Jest to pierwszy etap postępowania wznowieniowego, który nie sprowadza się do badania, czy rzeczywiście przyczyny wznowienia istnieją, ale czy skarżący wskazał w skardze podstawę wznowienia i czy wskazana przez niego podstawa odpowiada jednej z podanych w ustawie przyczyn uzasadniających żądanie wznowienia. W braku jednego ze wskazanych wymagań sąd odrzuci skargę, jeżeli zaś spełnione zostały wskazane wyżej wymogi, sąd przystępując do drugiego etapu i wyznacza rozprawę. Skarżący wnieśli skargę o wznowienie postępowania w terminie o którym mowa w art. 277 P.p.s.a. Wskazali podstawę prawną wznowienia przewidzianą w przepisie art. 271 pkt 2 P.p.s.a. W myśl art. 281 P.p.s.a., sprawa została skierowana na rozprawę w celu zbadania dopuszczalności wznowienia. W ramach badania dopuszczalności wznowienia należało ocenić, czy wskazana podstawa wznowienia miała miejsce. Przepis art. 271 pkt 2 P.p.s.a. stanowi, że można żądać wznowienia postępowania z powodu nieważności jeżeli strona nie miała zdolności sądowej lub procesowej albo nie była należycie reprezentowana lub jeżeli wskutek naruszenia przepisów prawa była pozbawiona możności działania; nie można jednak żądać wznowienia, jeżeli przed uprawomocnieniem się orzeczenia niemożność działania ustała lub brak reprezentacji był podniesiony w drodze zarzutu albo strona potwierdziła dokonane czynności procesowe. Według stanowiska utrwalonego w orzecznictwie, aby doszło do wznowienia postępowania na podstawie powyższego przepisu muszą zostać spełnione łącznie trzy przesłanki: a) w sprawie doszło do naruszenia przepisów postępowania, b) strona została pozbawiona możności działania bez własnej winy oraz c) bezpośrednią i wyłączną przyczyną pozbawienia strony możności działania było naruszenie przepisów prawa (por. m.in. wyrok NSA z dnia 7 września 2021 r., sygn. akt I OSK 132/19 i powołane tam orzecznictwo). O pozbawieniu możności działania można, zatem mówić jedynie wówczas, gdy z przyczyny leżącej poza osobą strony zainteresowanej, nie mogła ona wziąć udziału w postępowaniu lub w istotnej jego części i nie miała możliwości usunięcia skutków tych uchybień na następnych rozprawach, poprzedzających wydanie orzeczenia kończącego postępowanie w danej instancji. Innymi słowy, o pozbawieniu strony możliwości działania można mówić wtedy, gdy nie dano jej w ogóle możliwości działania (por. wyrok NSA z dnia 26 kwietnia 2021 r., sygn. akt I OSK 2934/20; wyroki NSA z dnia: 8 grudnia 2020 r., sygn. akt I OSK 305/19; 30 czerwca 2020 r., sygn. akt I GSK 1554/19; 24 sierpnia 2010 r. sygn. akt II OSK 131/10; 21 lutego 2006 r. sygn. akt II GSK 378/05; 17 lipca 2007 r. sygn. akt II OSK 1017/06). Zauważyć nadto należało, iż pozbawienie strony możności działania wskutek naruszenia przepisów prawa, o której mowa w powyższym przepisie, stanowi również przesłankę nieważności postępowania sądowego wskazaną w art. 183 § 2 pkt 5 P.p.s.a. Może być ona również, na wniosek strony, która nie brała udziału w sprawie, podstawą do ewentualnego wznowienia postępowania (art. 271 pkt 2 P.p.s.a.). Odnotować też trzeba i tę kwestię, że dla ziszczenia się ww. przesłanki nieważnościowej strona nie musi wykazywać związku przyczynowego między uchybieniem procesowym powodującym nieważność postępowania, a wynikiem sprawy. O wystąpieniu owej nieważności postępowania decyduje waga uchybień procesowych, a nie skutki, które wynikają lub mogą z nich wyniknąć (por. wyrok NSA z dnia 15 kwietnia 2008 r., sygn. akt II OSK 406/07; wyrok NSA z dnia 24 sierpnia 2010 r. sygn. akt II OSK 131/10). W niniejszej sprawie do takiej sytuacji w postępowaniu przed Naczelnym Sądem Administracyjnym nie doszło. Analizę rozpocząć należy od odnotowania odesłania zawartego w art. 193 P.p.s.a. Przepis ten stanowi, pomijając unormowanie nieodnoszące się do sytuacji procesowej w niniejszej sprawie, że jeżeli nie ma szczególnych przepisów postępowania przed Naczelnym Sądem Administracyjnym, do postępowania tego stosuje się odpowiednio przepisy postępowania przed wojewódzkim sądem administracyjnym. To odpowiednie stosowanie dotyczy także art. 33 § 1 i 2 P.p.s.a. Zgodnie z art. 33 § 1 P.p.s.a., osoba, która brała udział w postępowaniu administracyjnym, a nie wniosła skargi, jeżeli wynik postępowania sądowego dotyczy jej interesu prawnego, jest uczestnikiem tego postępowania na prawach strony. Natomiast według art. 33 § 2 P.p.s.a., udział w charakterze uczestnika może zgłosić również osoba, która nie brała udziału w postępowaniu administracyjnym, jeżeli wynik tego postępowania dotyczy jej interesu prawnego, a także organizacja społeczna, o której mowa w art. 25 § 4, w sprawach innych osób, jeżeli sprawa dotyczy zakresu jej statutowej działalności. Postanowienie sąd wydaje na posiedzeniu niejawnym. Na postanowienie o odmowie dopuszczenia do udziału w sprawie przysługuje zażalenie. Uczestnikom na prawach strony, wymienionym w § 1, do których zalicza się osoby biorące udział w postępowaniu administracyjnym, które nie wniosły skargi, a których interesu prawnego dotyczy wynik postępowania sądowego, udział w postępowaniu przed sądem administracyjnym przysługuje z mocy prawa z chwilą wszczęcia takiego postępowania. Ich udział określa się jako obligatoryjny, w przeciwieństwie do fakultatywnego udziału pozostałych uczestników. Ustalenie kręgu uczestników, o których mowa w art. 33 § 1 P.p.s.a., i ochrona ich praw należy do obowiązków sądu, który jest np. zobligowany do zawiadamiania ich na piśmie o jawnych posiedzeniach (art. 91 § 2 P.p.s.a.), doręczania im z urzędu postanowień wydanych na posiedzeniu niejawnym (art. 163 § 2 P.p.s.a.) lub odraczania rozprawy, jeśli nie zostali o niej zawiadomieni (art. 109 i 110 P.p.s.a.). Uchybienia ze strony sądu w tym zakresie mogą stanowić przesłankę stwierdzenia nieważności postępowania, jeśli doprowadziły do pozbawienia uczestnika możności obrony swoich praw (art. 183 § 2 pkt 5, art. 271 pkt 2 w zw. z art. 12 P.p.s.a.). Odmiennie należy ocenić sytuację, w której osoby podnoszące zarzut pozbawienia możności działania nie brały udziału w postępowaniu administracyjnym, a które nie zgłosiły udziału w charakterze uczestnika w trybie art. 33 § 2 P.p.s.a. Nie ma podstaw do zaliczenia ich do kręgu uczestników na prawach strony. W takiej sytuacji nie dochodzi do nieważności postępowania z powodu pozbawienia strony możności obrony swych praw (art.183 § 2 pkt 5 P.p.s.a.), a także nie dochodzi do zrealizowania przesłanki wznowienia postępowania, o której mowa w art. 271 pkt 2 P.p.s.a. (patrz: wyrok NSA z dnia 4 kwietnia 2017 r., sygn. akt II OSK 1956/15). Ze skargi o wznowienie postępowania, a także z akt sprawy wynika, że w prowadzonym przez Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w P., zakończonym decyzją z dnia 31 lipca 2015 r., oraz w postępowaniu zakończonym decyzją ostateczną Lubelskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia 16 lutego 2018 r., skarżący nie brali udziału. Nie złożyli także wniosku w trybie art. 33 § 2 P.p.s.a. W rezultacie nie uzyskali statusu strony postępowania sądowoadministracyjnego. Nie został więc spełniony jeden z warunków koniecznych skuteczności skargi o wznowienie postępowania zakończonego wyrokiem NSA z dnia 23 kwietnia 2020 r., sygn. akt II OSK 1680/19. W tym stanie rzeczy Naczelny Sąd Administracyjny, na podstawie art. 281 § 2 P.p.s.a., oddalił skargę o wznowienie postepowania przed Naczelnym Sądem Administracyjnym.