II SA/Po 263/16

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Elwira Brychcy Sędziowie Sędzia WSA Wiesława Batorowicz Sędzia WSA Danuta Rzyminiak-Owczarczak (spr.) Protokolant st.sekr.sąd. Mariola Kaczmarek po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 14 lipca 2016 r. sprawy ze skargi S. J. na uchwałę Rady Gminy O. z dnia [...] 2004 r. Nr [...] w przedmiocie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego; oddala skargę . Pismem z dnia 22 marca 2016 r., które do Rady Gminy O. wpłynęło w dniu 24 marca 2016 r., S. J. – reprezentowany przez profesjonalnego pełnomocnika, wniósł do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu skargę na uchwałę Rady Gminy O. Nr [...] z dnia 22 kwietnia 2004 roku w sprawie uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego Gminy O. - wieś S.. Skargę wniesiono na podstawie art. 101 ust. 1 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (tj. Dz. U. z 2015 r. poz. 1515 z późn. zm., dalej jako u.s.g.). Powyższą uchwałę S. J. zaskarżył w zakresie § 5 ust. 1, w części ustanawiającej zakaz wtórnego podziału działek. Zaskarżonej uchwale skarżący zarzucił naruszenie prawa materialnego - art. 15 ust. 2 pkt 8 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (tj. Dz. U. z 2015 r. poz. 199 z późn. zm., dalej u.p.z.p.) oraz § 4 pkt 8 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie wymaganego zakresu projektu miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (Dz. U. z 2003 r. Nr 164, poz. 1587) - poprzez ustanowienie w § 5 ust. 1 zaskarżonej uchwały zakazu wtórnego podziału działek, w sytuacji gdy rada gminy nie jest upoważniona do ustanowienia takiego zakazu w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego. Skarżący wniósł o stwierdzenie nieważności zaskarżonej uchwały w zaskarżonym zakresie oraz zasądzenie od Gminy O. kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa adwokackiego. W uzasadnieniu skargi podniesiono, iż uchwałą Nr [...] z dnia [...]2004 r. Rada Gminy O. uchwaliła miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego dla terenów zabudowy mieszkaniowej rezydencyjnej we wsi S., gmina O., w rejonie ulic: D., K. i Z.. W § 5 ust. 1 in fine wskazanej uchwały ustanowiony został zakaz wtórnego podziału działek. Zgodnie ze zdaniem pierwszym tego przepisu, zakaz ten dotyczy całego obszaru objętego przedmiotowym planem zagospodarowania przestrzennego. Zgodnie z art. 15 ust. 2 pkt 8 u.p.z.p. w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego określa się obowiązkowo szczegółowe zasady i warunki scalania i podziału nieruchomości objętych planem miejscowym. Ponadto zgodnie § 4 pkt 8 rozporządzenia Ministra Infrastruktury w sprawie wymaganego zakresu projektu miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, ustalenia dotyczące szczegółowych zasad i warunków scalania i podziału nieruchomości powinny zawierać określenie parametrów działek uzyskiwanych w wyniku scalania i podziału nieruchomości, w szczególności minimalnych lub maksymalnych szerokości frontów działek, ich powierzchni oraz określenie kąta położenia granic działek w stosunku do pasa drogowego. Z żadnego z wskazanych przepisów nie wynika, że rada gminy ma kompetencje do ustanowienia całkowitego zakazu podziału działek. Dodatkowo należy mieć na uwadze, że wydawanie rozstrzygnięć w przedmiocie podziału nieruchomości należy, zgodnie z art. 93 ust. 4 i art. 96 ust. 1 ustawy o gospodarce nieruchomościami, do kompetencji wójta, burmistrza i prezydenta miasta, a nie rady gminy. Należy zatem stwierdzić, że Rada Gminy O., ustanawiając w zaskarżonej uchwale całkowity zakaz wtórnego podziału działek, przekroczyła swoje kompetencje, wykraczając poza zakres przysługującego jej władztwa planistycznego. Naruszenie to powoduje nieważność uchwały w zaskarżonym zakresie, na podstawie art. 28 ust. 1 u.p.z.p., a także art. 91 ust 1 u.s.g. Skarżący podniósł, iż powyższe stanowisko znajduje oparcie w orzecznictwie sądów administracyjnych. W wyroku z dnia 19 maja 2011 roku, w sprawie IV SA/Wa 283/11 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie stwierdził, że "w planie możliwe jest ustalenie pewnych ograniczeń przy dokonywaniu podziału działek (...) stanowi nadużycie władztwa planistycznego wprowadzenie zakazu takiego podziału". Podobne stanowisko zajął Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu w wyroku z dnia 31 października 2014 roku, w sprawie II SA/Po 826/14 oraz w wyroku z dnia 20 sierpnia 2015 roku, w sprawie IV SA/Po 451/15. Skarżący następnie wyjaśnił, iż posiada interes prawny w stwierdzeniu nieważności zaskarżonej uchwały, gdyż jest współwłaścicielem nieruchomości, w której skład wchodzi działka nr [...] , objęta zakresem zaskarżonego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Nieruchomość ta zapisana jest w księdze wieczystej o numerze [...], prowadzonej przez VI Wydział Ksiąg Wieczystych Sądu Rejonowego w K.. Skarżący planuje dokonać podziału wskazanej wyżej działki, w związku z czym w dniu 13.07.2015 r. złożył stosowny wniosek. Postanowieniem Wójta Gminy O. z dnia 27.07.2015 r. - wstępny projekt podziału został zaopiniowany negatywnie, w związku z jego niezgodnością z zaskarżonym miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego. Postanowienie to zostało następnie utrzymane w mocy postanowieniem Samorządowego Kolegium Odwoławczego w K. z dnia 12 października 2015 roku. Zgodnie z orzecznictwem sądów administracyjnych organ opiniujący wstępny projekt podziału nieruchomości bada jego zgodność z przepisami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, nie jest natomiast władny do badania zgodności samego miejscowego planu. Zdaniem skarżącego jedyną drogą do przeprowadzenia planowanego podziału nieruchomości jest stwierdzenie, w zaskarżonym zakresie, nieważności miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Pełnomocnik skarżącego wyjaśnił, iż pismem z dnia 19 stycznia 2016 r. wezwał Radę Gminy O. do usunięcia naruszenia prawa. Odpowiedź organu pełnomocnik skarżącego otrzymał w dniu 22 lutego 2016 r. Rada Gminy O. w odpowiedzi na skargę wniosła o jej oddalenie. W uzasadnieniu swojego stanowiska Rada wyjaśniła, iż uchwała nr [...] Rady Gminy O. z dnia [...] 2004 r. w sprawie uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego Gminy O. - wieś S., ustaliła zasady zagospodarowania przestrzennego terenów zabudowy mieszkaniowej i zainwestowania towarzyszącego, a także określiła zasady ochrony środowiska przyrodniczego oraz zasady uzbrojenia terenu. Dla poszczególnych terenów objętych miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego przedmiotowa uchwała określiła różne ich przeznaczenie i różne funkcje, wyspecyfikowane w § 5 ust. 2 uchwały. Określono więc m.in. tereny mieszkalnictwa o charakterze rezydencyjnym, tereny budownictwa mieszkalnictwa jednorodzinnego, tereny mieszkalnictwa i usług, tereny lasów i zalesień, tereny tras i urządzeń komunikacyjnych. Graficzny miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego w części "oznaczenia" określił m. in. " linie podziału wewnętrznego", a w ust. 1 § 5 uchwały postanowił, że podział terenu nastąpi w trakcie realizacji planu, zgodnie z liniami wewnętrznymi określonymi w granicach planu. W tym samym ustępie, po zdaniu pierwszym, zakazano wtórnego podziału działek, tzn. ponad dopuszczalny planem miejscowym. Ponadto w §10 ust.2 pkt 8 uchwały dopuszczono łączenie sąsiednich działek lub zmianę podziału pod warunkiem zachowania nieprzekraczalnej linii zabudowy i przepisów prawa budowlanego. Wobec powyższego za bezzasadny Rada uznała zarzut skarżącego, iż w uchwale ustanowiono całkowity zakaz wtórnego podziału działek. Przepisy ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, w szczególności w art. 15 ust.2 pkt 8 i art. 15 ust. 3 pkt. 1, zobowiązują i upoważniają radę gminy do ustalenia w planie miejscowym szczegółowych zasad i warunków scalania i podziału nieruchomości objętych planem miejscowym oraz do określenia granic obszarów wymagających przeprowadzenia scaleń i podziałów nieruchomości. Stanowiąca współwłasność skarżącego działka nr [...] umieszczona jest po części: na terenie zabudowy mieszkaniowo-usługowej - oznaczonej symbolem MU4, na terenach zabudowy mieszkaniowej rezydencyjnej - oznaczonej symbolem Mr2 i Mr5 oraz na terenach dolesień o symbolu ZLd, na których to terenach również oznaczone zostały w planie linie podziału wewnętrznego terenów. Wstępny projekt podziału przedstawiony przez skarżącego nie jest zgodny z miejscowym planem podziału i określonymi w nim liniami podziału wewnętrznego terenów. Wstępny projekt podziału zakłada podział nieruchomości stanowiącej współwłasność skarżącego na 7 odrębnych działek., przy czym jedna z nich przebiega przez środek projektowanego podziału, stanowiąc najpewniej drogę dojazdową do działek. Taki projekt podziału jest nie tylko niezgodny z zasadami podziału określonymi w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego, ale także kreuje nowy układ komunikacyjny, inny niż określony w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego miejscowości S.. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu zważył, co następuje Skarga nie jest zasadna. Zgodnie z art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. – Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz.U. z 2014 r. poz. 1647 z późn. zm.), sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości poprzez kontrolę działalności administracji publicznej, przy czym kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Zgodnie z art. 3 § 2 pkt 5 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2016 r. poz. 718, dalej: "p.p.s.a."), sądy administracyjne zostały powołane do orzekania w sprawach skarg na akty prawa miejscowego organów jednostek samorządu terytorialnego. Wojewódzki Sąd Administracyjny może zakwestionować zaskarżony akt tylko wtedy, gdy jest on niezgodny z prawem. W niniejszej sprawie Sąd nie dopatrzył się takich wad i uchybień, które uzasadniałyby wyeliminowanie zaskarżonej uchwały z obrotu prawnego. Podstawę rozstrzygnięcia w przedmiotowej sprawie stanowiły przepisy ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (Dz.U. z 2013 r. poz. 594 z późn. zm., dalej: "u.s.g.") oraz przepisy ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. o zagospodarowaniu przestrzennym (tekst jedn.: Dz. U. z 1999 r. Nr 15, poz. 139 z późn. zm.) w zw. z art. 85 ust. 2 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz.U. 2015 r. poz. 199 z późn. zm., dalej: "u.p.z.p."). Zgodnie z art. 101 ust. 1 u.s.g., każdy, czyj interes prawny lub uprawnienie zostały naruszone uchwałą lub zarządzeniem podjętymi przez organ gminy w sprawie z zakresu administracji publicznej, może – po bezskutecznym wezwaniu do usunięcia naruszenia – zaskarżyć uchwałę lub zarządzenie do sądu administracyjnego. W rozpatrywanej sprawie takie wezwanie skarżący wystosował w dniu 19 stycznia 2016 r. (data wpływu wezwania do UG O. – 21 stycznia 2016 r.), natomiast uchwałą nr 124/16 z dnia 18 lutego 2016 r. Rada Gminy O. odmówiła uwzględnienia wezwania. Uchwałę tę doręczono skarżącemu w dniu 22 lutego 2016 r., co wnika z wyjaśnień udzielonych przez Wójta Gminy O. w piśmie z dnia 6 maja 2016 r. (k. nr 42 akt sądowych). Skarga z dnia 22 marca 2016 r. wpłynęła do Urzędu Gminy O. w dniu 24 marca 2016 r., zatem w terminie otwartym do wniesienia skargi, liczonym zgodnie z art. 53 § 2 p.p.s.a. (por. postanowienia NSA z 21 maja 2007 r. sygn. II OSK 986/06, z dnia 13 czerwca 2008 r. sygn. II OSK 766/08, Legalis). Równocześnie nie budzi wątpliwości Sądu, że skarżący ma interes prawny w zaskarżeniu kwestionowanej uchwały, która swym obszarem obejmuje teren będący jego własnością i jednocześnie wprowadza ograniczenia w jego wykorzystaniu. W tym miejscu wskazać należy, iż z badania księgi wieczystej prowadzonej dla działki nr [...] - Kw nr [...] (na stronach internetowych Ministerstwa Sprawiedliwości) wynika, iż skarżący nabył własność tej nieruchomości w ½ cz. w 2010 r. Sąd rozpoznający niniejszą sprawę podziela stanowisko wyrażane w orzecznictwie sądów administracyjnych, zgodnie z którym nabycie nieruchomości w okresie, gdy zaskarżona uchwała już obowiązuje nie uniemożliwia następczo zaskarżenia jej w trybie art. 101 u.s.g. i wykazania, że postanowienia tej uchwały naruszają interes prawny strony skarżącej. Warunkiem do skutecznego wniesienia skargi jest to, aby poprzednik prawny nabywcy nieruchomości nie korzystał z przysługujących mu uprawnień do zaskarżenia takiej uchwały (por. wyrok NSA z dnia 8 lipca 2014 r. sygn. akt II OSK 329/13 – Lex nr 15820098 i powołane w nim orzeczenia). W świetle powyższego Sąd uznał, podzielając argumentację strony skarżącej, iż w wyniku uchwalenia przedmiotowego planu został naruszony jego interes prawny. Powyższe oznacza, że spełnione zostały przesłanki dopuszczalności skargi, co umożliwia przeprowadzenie przez Sąd jej merytorycznej oceny i w konsekwencji ustalenie, czy naruszenie interesu prawnego skarżącego było prawnie dopuszczalne. Przechodząc zatem do oceny legalności zaskarżonej uchwały w pierwszej kolejności stwierdzić należy, że zgodnie z art. 85 ust. 2 u.p.z.p. do miejscowych planów zagospodarowania przestrzennego oraz planów zagospodarowania przestrzennego województw, w stosunku do których podjęto uchwałę o przystąpieniu do sporządzania lub zmiany planu oraz zawiadomiono o terminie wyłożenia tych planów do publicznego wglądu, ale postępowanie nie zostało zakończone przed dniem wejścia w życie ustawy, stosuje się przepisy dotychczasowe. Zaskarżona uchwała, aczkolwiek podjęta została w dniu 22 kwietnia 2004 r. , zatem w czasie, gdy obowiązywała już ustawa z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (24 kwietnia 2004 r.), to jej ocena przeprowadzana jest w odniesieniu do przepisów ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. o zagospodarowaniu przestrzennym (tekst jedn.: Dz. U. z 1999 r. Nr 15, poz. 139 z późn. zm.), bowiem uchwała intencyjna podjęta została w 2000 r., a zawiadomienia o terminie wyłożenia planu do publicznego wglądu przed dniem wejścia w życie u.p.z.p. – tj. przed 11 lipca 20003 r. (zgodnie z dokumentacją planistyczną odpowiednio 2 i 9 lipca 2003 r.). Przepis art. 85 ust. 2 cytowanej ustawy, pozwalał zatem na kontynuację rozpoczętej przed dniem jej wejścia w życie procedury planistycznej w oparciu o przepisy ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. o zagospodarowaniu przestrzennym. W tych okolicznościach zarzuty skargi dotyczące naruszenia przepisów prawa materialnego wskazanych w jej treści muszą zostać rozpatrzone w odniesieniu do odpowiednich przepisów obwiązujących w czasie prac planistycznych, zakończonych podjęciem uchwały w sprawie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Oceniając zaskarżoną uchwałę należy wyjaśnić, iż w wyroku z dnia 15 maja 2008 r. (II OSK 1716/2007 (opubl. w Lex Polonica nr 1994495) Naczelny Sąd Administracyjny wyjaśnił, że prawnie wadliwymi będą nie tylko te ustalenia aktów planistycznych gminy, które naruszają przepisy prawa, ale także te, które będą wynikiem ewentualnego nadużycia przysługujących jej uprawnień. W opinii Sądu Rada Gminy O. przyjmując zaskarżoną uchwalę żadnej z tych przesłanek nie naruszyła. Wątpliwości Sądu nie budzi prawidłowość zastosowanego trybu uchwalenia planu w oparciu o przepisy uchylonej ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. o zagospodarowaniu przestrzennym. Podjęta uchwała została poprzedzona uchwałą z dnia 25 września 2000 r. w sprawie przystąpienia do zmiany miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego gminy O. – wieś S. i obejmowała obszar 90 ha. Co istotne, procedura planistyczna przeprowadzona została w celu przeznaczenia terenów w rejonie ulic D., K. i Zdrojowej pod zabudowę mieszkaniową rezydencjalną wraz z infrastrukturą towarzyszącą. Zachowano wymogi wynikające z art. 18 ust. 2 ustawy, w tym Zarząd Gminy w Opatówku obwieścił w dniu 27 listopada 2000 r. w Ziemi K. o przystąpieniu do zmiany planu, informując jednocześnie o formie, miejscu i terminie składania wniosków do planu, uzyskano wymagane uzgodnienia, opracowano prognozę oddziaływania na środowisko projektu planu, w której stwierdzono, że uwzględnia zasady zagospodarowania i zabudowy terenów zgodnie z polityką przestrzenną określona w Studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy O.. Zawiadomiono na piśmie osoby, o których mowa w ust. 5 wspomnianego przepisu, o terminie wyłożenia projektu planu oraz ogłoszono 2 lipca 2003 r. o terminie wyłożenia projektu planu od dnia 28 lipca do 20 sierpnia 2003 r. z pouczeniem o możliwości wnoszenia protestów i zarzutów w terminie nie dłuższym niż 14 dni po upływie okresu wyłożenia. Uchwałą nr [...] z dnia 23 grudnia 2003 r. Rada Gminy O. odrzuciła protest złożony przez M. B., po uprzednim zawiadomieniu o terminie sesji, na której rozpatrzone zostały wniesione do projektu planu protesty i zarzuty. Zaskarżona uchwała Nr [...]podjęta została w dniu [...] 2004 r. Opublikowana została w Dzienniku Urzędowym Województwa Wielkopolskiego z dnia [...] 2004 r. nr [...]. Reasumując, w ocenie Sądu uchwała Rady Gminy O. Nr [...] z dnia [...]2004 r. zawiera wszystkie niezbędne elementy, które w myśl art. 10 ustawy o zagospodarowaniu przestrzennym wymagane były dla uchwały w sprawie planu miejscowego. W tym miejscu zaznaczyć należy, że skarga złożona w trybie przepisu art. 101 u.s.g. nie ma charakteru actio popularis (skargi powszechnej) i do jej wniesienia nie legitymuje ani sprzeczność z prawem zaskarżonej uchwały, ani też stan zagrożenia naruszenia interesu prawnego lub uprawnienia (por. wyrok NSA z dnia 1 marca 2005 r., sygn. akt OSK 1437/2004, "Wokanda" 2005 r. Nr 7-8). Podstawą zaskarżenia w tym trybie jest zatem niezgodność z prawem uchwały organu gminy w sprawie z zakresu administracji publicznej, wywołującej negatywne następstwa w sferze prawnej skarżącego (zniesienie, ograniczenie, uniemożliwienie realizacji uprawnienia, naruszenie interesu prawnego), zaś podstawą jej wzruszenia - niezgodność z prawem (por. M. Bogusz, Podstawy zaskarżenia i wzruszenia uchwały organu gminy w trybie art. 101 ustawy o samorządzie terytorialnym, "Państwo i Prawo" 1994 r., z. 12, s. 64). Zarzuty skargi dotyczą przeznaczenia obszaru działki nr [...], która położona jest w przeważającej części na terenie zabudowy mieszkaniowo usługowej oznaczonej symbolem MU4 oraz na terenach zabudowy mieszkaniowej rezydencyjnej, oznaczonej symbolem Mr5 i na terenach dolesień o symbolu ZLd. Skarżący zarzucił, iż z naruszeniem przepisów prawa materialnego oraz z przekroczeniem władztwa planistycznego zaskarżony plan w § 5 ust. 1 zakazuje dokonywania wtórnych podziałów nieruchomości. Zgodnie z art. 10 ust. 1 pkt 7 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. o zagospodarowaniu przestrzennym w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego ustala się, w zależności od potrzeb, zasady i warunki podziału terenów na działki budowlane. Niewątpliwie kompetencja do ustalania "zasad i warunków" podziału terenu na działki budowlane obejmuje uprawnienie rady gminy do wprowadzania ogólnych standardów w zakresie dokonywania podziału danego terenu na działki budowlane i nie może być utożsamiana z dokonywaniem podziału dotychczas istniejących nieruchomości na działki o ściśle wyznaczonych już i przesądzonych w projekcie planu granicach. Orzekanie o podziale nieruchomości należy bowiem do innych organów i jest przeprowadzane na podstawie przepisów ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami. Ponadto, z ustalonego orzecznictwa Naczelnego Sądu Administracyjnego wynika, że art. 10 ust. 1 pkt 7 ustawy o zagospodarowaniu przestrzennym nie upoważnia rady gminy do zamieszczania w projekcie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego ustaleń prowadzących do wyłączenia możliwości podziału działek budowlanych (por. wyrok NSA z dnia 14 października 1999 r. sygn. akt IV SA 1311/98 ONSA 2000/4/158). Z analizy zaskarżonego planu miejscowego natomiast wynika, iż aczkolwiek w części tekstowej planu – w zapisie § 5 ust. 1 - zawarto zakaz wtórnego podziału nieruchomości, to jednocześnie wyżej ustalono, że podział działek na obszarze objętym planem, który nastąpi w trakcie realizacji ustaleń planu, podlega ustaleniom przedmiotowego planu w zakresie przestrzennym określonym granicami zatwierdzenia planu. Zatem wskazać należy, iż w części ustaleń szczegółowych planu na obszarach przeznaczonych pod budownictwo mieszkaniowe oznaczonych symbolami Mr (w tym Mr5, na którym w części położona jest działka nr [...]) oraz pod mieszkalnictwo jednorodzinne oznaczonych symbolami M1 – M7, dopuszczono łączenie sąsiednich działek lub zmianę podziału pod warunkiem zachowania nieprzekraczalnej linii zabudowy i przepisów prawa budowalnego (odpowiednio: § 9 ust. 2 pkt 9 oraz § 10 ust. 2 pkt 8). Tym samym błędny jest zarzut skargi, iż zaskarżony plan nie dopuszcza wtórnych podziałów nieruchomości. Sąd ma na uwadze, iż takich postanowień, jakie zawarte w planie dla jednostek bilansowych oznaczonych symbolami Mr i M1 - M7, nie zawierają postanowienia planu odnoszące się do terenów przeznaczonych pod budownictwo mieszkaniowe jednorodzinne wraz z usługami handlu i gastronomii, oznaczonych symbolem MU1 – MU7 oraz na terenach lasów oznaczonych symbolem ZL i ZLd. Z punktu widzenia interesów skarżącego istotnym jest brak możliwości wtórnego podziału nieruchomości na terenie MU4, na którym w przeważającej części położona jest działka nr [...]. W opinii Sądu dokonując oceny możliwości wprowadzenia tak restrykcyjnego zapisu w odniesieniu do terenów oznaczonych symbolem MU należy mieć na uwadze założenia przyjęte przez organy planistyczne przy sporządzaniu koncepcji zagospodarowania terenów objętych pracami. Przede wszystkim należy zauważyć, że plan stanowi, zgodnie z jego oznaczeniem, o terenach zabudowy mieszkaniowej rezydencyjnej, co już wskazuje, iż podstawowym założeniem było utrzymanie niskiej intensywności zabudowy. W planie przyjęto tę wartość poniżej 0,20 i w granicach 0,3 - 0,5 - odpowiednio na obszarach Mr i M. W części tekstowej planu nie zawarto przy tym postanowień, z których wynikałoby, jaka jest wymagana minimalna powierzchnia działek. Z kolei w części graficznej planu w "oznaczeniach" znalazła się pozycja "linie podziału wewnętrznego terenów" – oznaczona jako linia przerywana. Na rysunku planu linie podziału wewnętrznego zamieszczone zostały na terenach wszystkich jednostek bilansowych. Zatem to z analizy części graficznej planu wynika, w jaki sposób podział na poszczególnych obszarach może zostać przeprowadzony – w ramach realizacji postanowień planu. Stosownie do przepisu art. 8 ust. 1 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. o zagospodarowaniu przestrzennym integralną częścią miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego jest rysunek planu stanowiący załącznik do uchwały rady gminy. Zatem przy wykładni treści planu należy łącznie analizować zarówno tekst planu, jak i rysunek planu. Przeprowadzona analiza części graficznej planu pozwala stwierdzić, iż na terenach oznaczonych symbolem M (mieszkalnictwo) wspomniane linie podziału wewnętrznego wyznaczają możliwość podziału poszczególnych jednostek bilansowych na działki mniejsze, aniżeli na obszarach o symbolu MU. Jednocześnie, zamieszczenie na rysunku planu linii podziału wewnętrznego na obszarze oznaczonym symbolem MU4 wskazuje, że możliwość podziału tego obszaru plan jednak dopuszcza. W tym miejscu wyjaśnić również należy, iż plan opracowany został z uwzględnieniem przepisów rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 13 grudnia 2001 r. w sprawie dokumentów stosowanych w pracach planistycznych oraz wymaganych przy ustalaniu warunków zabudowy i zagospodarowania terenu (Dz.U. z 2002 r. Nr 1, poz. 12). Zatem to przepisy tego akty wykonawczego wyznaczały standardy dokumentacji planistycznej, przez co rozumieć należy materiały planistyczne, skalę opracowań kartograficznych, stosowanych oznaczeń, nazewnictwa, standardy oraz sposób dokumentowania prac planistycznych. Zastosowania nie miały natomiast przepisy rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie wymaganego zakresu projektu miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (Dz. U. z 2003 r. Nr 164, poz. 1587), do postanowień którego skarga odwołuje się. Ustawa o zagospodarowaniu przestrzennym upoważniła gminę do uchwalania miejscowych planów zagospodarowania przestrzennego. Stosownie do art. 4 ust. 1, tej ustawy ustalanie przeznaczenia i zasad zagospodarowania terenu należy do zadań własnych gminy. Zatem również ustalenia planu miejscowego kształtują, wraz z innymi przepisami, sposób wykonywania prawa własności nieruchomości. Zgodnie z art. 10 ust. 2 pkt 7 ustawy o zagospodarowaniu przestrzennym w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego rada winna określić, w zależności od potrzeb, zasady i warunki podziału terenów na działki budowlane. Zaskarżonym planem objęto obszar 90 ha, zatem niewątpliwie zachodziła potrzeba określenia zasad podziału i scaleń nieruchomości. Oznacza to, że Rada Gminy zobligowana była do szczegółowego sprecyzowania zasad i warunków scalania oraz podziału nieruchomości. W takim przypadku ograniczenia wykonywania prawa własności wynikające z miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego mają swe źródło w ustawie, a zatem są prawnie dopuszczalne. Sąd stoi na stanowisku, że kwestionowanym planem nie naruszono zasady proporcjonalności, tj. nadmiernej w stosunku do chronionej wartości ingerencji w sferę uprawnień skarżącego. Trzeba mieć bowiem na uwadze, że plan realizuje założenia polityki przestrzennej gminy O.. Nie może więc budzić wątpliwości, że przeznaczenie terenu skarżącego objętego planem miejscowym pod mieszkalnictwo i usługi (symbol MU) spowodowało, że dopuszczalne było dążenie do przeznaczenia na ten cel działek o powierzchni większej, aniżeli dla terenów przeznaczonych wyłącznie pod mieszkalnictwo. Takie rozwiązanie jest zgodne z ustaleniami Studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy O., które dla strefy C – zabudowy mieszkaniowej – S. przewiduje prawie wyłącznie rozwój funkcji mieszkaniowej, jednorodzinnej, wraz z towarzyszącymi usługami i drobnej wytwórczości. Z analizy części graficznej planu wynika również, że jednostki bilansowe oznaczone symbolami MU1 – MU6 położone są wzdłuż głównych dróg publicznych. Jednostka oznaczona symbolem MU4 – przy drodze klasy powiatowej – ul. K.. Za racjonalne uznać zatem należy przeznaczenie takich właśnie terenów pod funkcje mieszkalnictwa i usług. Mając powyższe na uwadze należało stwierdzić, że wprowadzone na obszarze kwestionowanego planu miejscowego ograniczenia w wykonywaniu przez skarżącego prawa własności są proporcjonalne do celów koniecznych dla zapewnienia racjonalnej gospodarki przestrzennej na tym terenie i nie naruszają prawa. Zaproponowana przez skarżącego koncepcja podziału działki nr [...], która nie tylko przewiduje jej podział na kilka mniejszych działek, o intensywności zabudowy przewidzianej dla jednostek bilansowych M i Mr, ale i kształtuje nowy układ komunikacyjny (drogi wewnętrzne), jako niezgodna z zapisami planu oraz przedstawionymi wyżej założeniami, nie mogła zostać zaaprobowana przez organ opiniujący projekt podziału. W opinii Sądu drogą do realizacji tych zamierzeń inwestora może być wyłącznie zmiana planu. Niezależnie od powyższego za brakiem niemożności podzielenia zarzutu naruszenia przez władze gminy O. władztwa planistycznego przemawia upływ czasu od podjęcia zaskarżonej uchwały. W opinii Sądu wobec braku, na przestrzeni od 2004 roku, działań prawnych właścicieli nieruchomości objętych planem miejscowym zmierzających do podważenia planu, trudno skutecznie zarzucać organom gminy przekroczenie władztwa planistycznego, które nie mogą bowiem domniemywać zmieniających się zamierzeń właścicieli. Do wyłożonego do publicznego wglądu projektu planu zagospodarowania przestrzennego właściciele działki nr [...] nie złożyli zarzutu jak również żadnych zastrzeżeń w zakresie projektowanego przeznaczenia tej działki. Zatem akceptowali oni ówcześnie proponowane rozwiązanie dotyczące możliwości podziału nieruchomości której byli właścicielami. Zmiana koncepcji zagospodarowania nieruchomości, która nastąpiła po wielu latach od uchwalenia planu, nie może prowadzić do stwierdzenia, że interes skarżącego został w nieuprawniony sposób naruszony kwestionowanym przez niego, dopiero obecnie, zapisem planu (por. wyrok NSA z 8 listopada 2011 r. sygn. akt II OSK 1933/11, publ. w Lex). Trudno zatem w takiej sytuacji mówić o istotnym naruszeniu prawa, a tylko wykazanie istnienia takiej wady mogłoby stanowić podstawę do stwierdzenia nieważności zaskarżonej uchwały z 2004 r. dotyczącej planu miejscowego miejscowości S. na podstawie art. 147 § 1 p.p.s.a. (por. wyrok NSA z 20 marca 2009 r., II OSK 1527/08; oraz R. Hauser, M. Wierzbowski – "Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Komentarz", wydanie 3, CH.BECK, Warszawa 2015, s. 610 i 611). W tym zakresie art. 147 § 1 p.p.s.a. nie stanowi kompletnej regulacji, dlatego należy ją odczytywać łącznie z przepisami zawartymi w art. 91 ust. 1 i 4 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (Dz. U. z 2016 r. poz. 446), które przewidują stwierdzenie nieważności uchwały tylko w przypadku zaistnienia istotnego naruszenia prawa. W opinii Sądu analiza zapisów tekstowych i graficznych planu nie potwierdza zarzutów skarżącego dotyczących naruszenia przepisów prawa materialnego oraz granic władztwa planistycznego. Z tych względów na podstawie art. 151 p.p.s.a. skargę należało oddalić.