II SA/Gd 447/17

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia WSA Mariola Jaroszewska Sędziowie: Sędzia WSA Dorota Jadwiszczok Sędzia WSA Katarzyna Krzysztofowicz (spr.) po rozpoznaniu w Gdańsku w trybie uproszczonym na posiedzeniu niejawnym w dniu 16 listopada 2017 r. sprawy ze skargi J. L. na postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia 26 kwietnia 2017 r., nr [...] w przedmiocie wznowienia postępowania w sprawie ustalenia wysokości opłaty rocznej z tytułu użytkowania wieczystego gruntu oddala skargę. Będąca przedmiotem niniejszej sprawy skarga J. L. na postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia 26 kwietnia 2017 r., nr SKO [..] wniesiona została w następujących okolicznościach faktycznych i prawnych: Pismem z dnia 17 grudnia 2013 r., nr [..], Starosta wypowiedział W. H. dotychczasową wysokość opłaty rocznej za użytkowanie wieczyste w udziale 1/20 działki nr [..] o powierzchni 2.9358 ha, położonej w N., gmina L. i zaproponował nową opłatę roczną w wysokości 1.033,24 zł. Orzeczeniem z dnia 17 maja 2016 r., nr [..], wydanym na podstawie art. 79 ust. 3-5 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (Dz. U. z 2015 r., poz. 1774 ze zm.) - w skrócie jako "u.g.n.", Samorządowe Kolegium Odwoławcze - po rozpoznaniu wniosku W. H. z dnia 15 stycznia 2014 r. o ustalenie, że aktualizacja opłaty rocznej z tytułu użytkowania wieczystego tego gruntu jest nieuzasadniona, oddaliło wniosek użytkownika wieczystego. Pismem z dnia 27 grudnia 2016 r. skarżący J. L. wniósł o wznowienie postępowania w sprawie dotyczącej ustalenia wysokości opłaty rocznej za użytkowanie wieczyste działki nr [..] o pow. 2.9358 ha, położonej w N., wskazując, że udział w użytkowaniu wieczystym tej działki nabył od W. H. w dniu 19 stycznia 2015 r. i po uprawomocnieniu się orzeczenia Kolegium z dnia 17 maja 2016 r. wezwany został przez Starostwo Powiatowe do uiszczenia opłaty. Pomimo to, jak wskazał, nie został poinformowany o toczącym się postępowaniu dotyczącym podwyższenia opłaty z tytułu użytkowania wieczystego gruntu. Samorządowe Kolegium Odwoławcze - postanowieniem z dnia 2 lutego 2017 r., nr SKO [..], wydanym na podstawie art. 149 § 3 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 roku Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2016 r., poz. 23 ze zm.) - dalej zwanej w skrócie "k.p.a.", odmówiło wznowienia postępowania w przedmiotowej sprawie wskazując, że w przypadku rozpoznania przez Kolegium wniosku użytkowania wieczystego o ustalenie, że aktualizacja opłaty rocznej za użytkowanie wieczyste gruntu jest nieuzasadniona lub uzasadniona w innej wysokości, nie można mówić o sprawie administracyjnej, w której wydawana jest decyzja administracyjna. Skoro z woli ustawodawcy w sprawie podwyższenia opłaty rocznej z tytułu użytkowania wieczystego gruntu nie stosuje się przepisów regulujących zwykłe środki zaskarżenia to tym bardziej nie można stosować przepisów regulujących instytucję wznowienia postępowania czy też stwierdzenia nieważności decyzji. W tej sytuacji brak jest podstaw prawnych do wznowienia postępowania w przedmiotowej sprawie na podstawie art. 145 i następne k.p.a., pomimo, że skarżący nie brał bez własnej winy udziału w postępowaniu zakończonym orzeczeniem Kolegium z dnia 17 maja 2016 r. Na powyższe postanowienie skarżący złożył zażalenie podnosząc, że pominięcie go w przedmiotowym postępowaniu spowodowało, że utracił możliwość kwestionowania wydanego w sprawie orzeczenia a także możliwość wniesienia sprzeciwu do Sądu. Zaskarżonym w niniejszej sprawie postanowieniem Samorządowe Kolegium Odwoławcze utrzymało w mocy postanowienie własne z dnia 2 lutego 2017 r. wskazując, że wprawdzie ustawodawca nie wyłączył wprost stosowania do orzeczeń kolegiów w przedmiocie aktualizacji opłaty rocznej przepisów o trybach nadzwyczajnych (wznowienie postępowania, stwierdzenie nieważności), to jednak nie ulega wątpliwości, że zastosowanie takich trybów nie jest dopuszczalne, gdyż mogą dotyczyć one jedynie decyzji administracyjnych i zaskarżalnych postanowień. Orzeczenie kolegium rozstrzygające wniosek użytkownika wieczystego o ustalenie, że aktualizacja opłaty jest nieuzasadniona albo jest uzasadniona w innej wysokości, nie ma zaś charakteru decyzji administracyjnej. We wniesionej do Sądu skardze na powyższe postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego skarżący domaga się jego uchylenia w całości podnosząc, że wydane zostało z naruszeniem art. 79 ust 7 u.g.n. poprzez jego błędną wykładnię, polegającą na uznaniu, że przepis art. 79 ust 7 u.g.n. - w zakresie postępowania przed samorządowym kolegium odwoławczym o ustalenie zasadności aktualizacji opłaty rocznej z tytułu użytkowania wieczystego, nie odsyła do odpowiedniego stosowania przepisów o wznowieniu postępowania uregulowanych w rozdziale 12 Działu II k.p.a. W ocenie skarżącego, w postępowaniu w sprawie aktualizacji opłaty rocznej stosuje się uregulowane w k.p.a. tryby nadzwyczajne, mimo, że od orzeczenia kolegium nie przysługuje środek odwoławczy przewidziany w procedurze administracyjnej. W odpowiedzi na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze wniosło o jej oddalenie, w pełni podtrzymując stanowisko i argumentację przedstawioną w uzasadnieniu zaskarżonego postanowienia. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga jest niezasadna. Prawidłowe jest bowiem stanowisko organu, że w stosunku do orzeczenia samorządowego kolegium odwoławczego wydanego na podstawie art. 79 ust. 3 u.g.n. nie jest dopuszczalne prowadzenie postępowania administracyjnego o wznowienie postępowania. Pogląd prawny wykluczający możliwość uruchomienia postępowań administracyjnych w trybach nadzwyczajnych od orzeczeń kolegium przewidzianych w art. 79 ust. 3 u.g.n. tj. od orzeczenia oddalającego wniosek użytkownika wieczystego o ustalenie, że aktualizacja opłaty rocznej z tytułu użytkowania wieczystego jest nieuzasadniona albo jest uzasadniona w innej wysokości i od orzeczenia ustalającego nową wysokość opłaty, jest ugruntowany w orzecznictwie sądowoadministracyjnym (por. wyroki Naczelnego Sądu Administracyjnego z: 11 sierpnia 2017 r., sygn. I OSK 2806/15; 23 maja 2017 r., sygn. I OSK 2019/15; 26 sierpnia 2015 r., sygn. I OSK 2894/13; 11 lipca 2013 r., sygn. I OSK 342/12; 26 stycznia 2012 r., sygn. akt I OSK 6/12; 13 kwietnia 2011 r., sygn. akt I OSK 367/11; 12 maja 2006 r., sygn. akt I OSK 843/05; 11 lipca 2013 r. sygn. akt I OSK 342/12 -wszystkie dostępne na stronie internetowej https://orzeczenia.nsa.gov.pl). Postępowanie o aktualizację opłaty rocznej z tytułu użytkowania wieczystego uregulowane jest w art. 78 - 81 u.g.n. Istota tego postępowania polega na tym, że jeśli właściwy organ zamierza zaktualizować opłatę roczną z tytułu użytkowania wieczystego nieruchomości gruntowej to, przed jej aktualizacją, powinien wypowiedzieć na piśmie użytkownikowi wieczystemu wysokość opłaty dotychczasowej. Użytkownik wieczysty, nie zgadzając się na zaproponowaną wysokość nowej opłaty, może zaś wnieść do samorządowego kolegium odwoławczego, właściwego ze względu na położenie nieruchomości, wniosek o ustalenie, że aktualizacja wspomnianej opłaty jest nieuzasadniona albo jest uzasadniona w innej wysokości. Wniosek ten użytkownik wieczysty, jak określa to art. 78 ust. 3 u.g.n., składa przeciwko właściwemu organowi. Kolegium zaś, po doręczeniu odpisu wniosku temu organowi, wyznacza rozprawę, podczas której powinno dążyć do polubownego załatwienia sprawy w drodze ugody. Jeśli do niej nie dojdzie, kolegium wydaje orzeczenie, od którego nie przysługuje odwołanie, bowiem zarówno użytkownik wieczysty, jak i właściwy organ mogą, na zasadzie określonej w art. 80 ust. 1 u.g.n., wnieść sprzeciw, co jest równoznaczne z żądaniem przekazania sprawy do sądu powszechnego i powoduje, że kolegium przekazuje właściwemu sądowi akta sprawy wraz ze sprzeciwem, przy czym wniosek, wniesiony w trybie art. 78 ust. 1 u.g.n., zastępuje w nim pozew a orzeczenie kolegium traci w ten sposób moc. Z powyższego wynika, że postępowanie o aktualizację opłaty rocznej z tytułu użytkowania wieczystego przebiega w dwóch fazach: w pierwszym etapie, postępowanie to jest prowadzone przed samorządowym kolegium odwoławczym a w drugim (jeśli do niego dojdzie), toczy się przed sądem powszechnym, w drodze procesu cywilnego. Jednak, pomimo tego, że w postępowaniu przed samorządowym kolegium odwoławczym, na podstawie art. 79 ust. 7 u.g.n., stosuje się odpowiednio przepisy k.p.a. o wyłączeniu pracownika oraz organu, o załatwianiu spraw, doręczeniach, wezwaniach, terminach i postępowaniu, z wyjątkiem przepisów dotyczących odwołań i zażaleń, jak również przepisy o opłatach i kosztach, to postępowanie o aktualizację opłaty rocznej z tytułu użytkowania wieczystego ma charakter cywilny a sprawy o jej wysokość, w tym o aktualizację jej wysokości, są sprawami o charakterze cywilnoprawnym. Odpowiednie w tym przypadku stosowanie przed kolegium części przepisów k.p.a. nie oznacza bowiem, że sprawa dotycząca opłaty z tytułu użytkowania wieczystego staje się sprawą administracyjną (zob. wyroki Naczelnego Sądu Administracyjnego z: 7 czerwca 2011 r., sygn. akt I OSK 1457/10, LEX nr 1082652; 21 stycznia 2015 r., sygn. akt I OSK 1445/13, https://orzeczenia.nsa.gov.pl). Cały czas organ ma do czynienia z jedną sprawą, która jest sprawą cywilną i której źródło stanowi spór co do opłaty za użytkowanie wieczyste (zob. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 25 maja 2011 r., sygn. akt I OSK 1129/10, LEX nr 1080881). Naczelny Sąd Administracyjny w uzasadnieniu wyroku z dnia 11 lipca 2013 r. sygn. akt I OSK 342/12 (LEX nr 1374760) zasadnie wyjaśnił, że punktem wyjścia dla argumentacji przemawiającej za niedopuszczalnością stosowania w omawianej materii trybów nadzwyczajnych, jest przyjęcie poglądu, że wydawane przez kolegium orzeczenie nie jest decyzją administracyjną (tak też Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z 23 maja 2017 r., sygn. I OSK 2019/15, https://orzeczenia.nsa.gov.pl). Znamienne jest bowiem to, że ustawa o gospodarce nieruchomościami, mówiąc o rozstrzygnięciu kolegium, posługuje się nie terminem "decyzja" a używa określenia "orzeczenie". Zatem, choć każda decyzja stanowi rodzaj orzeczenia, nie każde jednak orzeczenie jest decyzją administracyjną. Zwrócić przy tym należy uwagę, iż gdyby ustawodawca nie widział różnic pomiędzy decyzją a orzeczeniem wydawanym w trybie art. 79 ust. 3 u.g.n., to nic nie stało na przeszkodzie by rozstrzygnięcie to określać właśnie mianem decyzji administracyjnej. Naczelny Sąd Administracyjny podkreślił również, że - po myśli art. 79 ust. 9 u.g.n. - orzeczenie lub ugoda, której kolegium nadało klauzulę wykonalności, podlegają wykonaniu w drodze egzekucji sądowej. Okoliczność ta również wskazuje na ich odmienność od orzeczeń wydawanych w procedurze administracyjnej. Poza tym postępowanie uregulowane w art. 78 - 81 u.g.n. wszczyna nie wniosek strony, jak w przypadku postępowań administracyjnych, lecz wniosek uprawnionego złożony "przeciwko właściwemu organowi" (art. 78 ust. 3 u.g.n.). Inaczej mówiąc, postępowanie inicjuje żądanie, skierowane - podobnie jak pozew, przeciwko drugiej stronie. Ponadto, wspomniane wyżej przepisy u.g.n. zawierają szereg regulacji procesowych, dotyczących postępowania o aktualizację rocznej opłaty z tytułu użytkowania wieczystego, np. w kwestii właściwości (w tym również miejscowej) organu, obowiązujących terminów, rodzaju środka zaskarżenia (sprzeciw), czy właściwości miejscowej sądu. Charakterystyczne jest przy tym, że po wniesieniu sprzeciwu, kolegium przekazuje sądowi powszechnemu całe akta prowadzonej dotąd sprawy. W związku z tym nie można, dokonując wykładni art. 79 ust. 7 u.g.n. twierdzić, że przewidziane w nim rodzaje przepisów k.p.a., które mają odpowiednie zastosowanie w tym szczególnym postępowaniu przed kolegium, zostały wymienione jedynie przykładowo. Jest to bowiem wymienienie enumeratywne. Jeśliby bowiem ustawodawca zamierzał, by w tym postępowaniu stosowano generalnie Kodeks postępowania administracyjnego (choć odpowiednio i z wyłączeniem przepisów o odwołaniach i zażaleniach) to nie precyzowałby jednocześnie, jakie przepisy tego Kodeksu mają w tym przypadku zastosowanie. Dokładne zaś określenie rozdziałów i działu (postępowanie) tego Kodeksu, które mają odpowiednie zastosowanie w omawianym postępowaniu przed kolegium, prowadzi do wniosku, że przepisy te stanowią listę zamkniętą. Potwierdza ten tok myślowy także szczególna regulacja zawarta w art. 78 ust. 1 u.g.n. in fine, w której ustawodawca zaznaczył by do doręczenia wypowiedzenia stosowano (wprost) przepisy k.p.a. W postępowaniu tym nie stosuje się więc odpowiednio całego Kodeksu postępowania administracyjnego a jedynie wybrane przez ustawodawcę unormowania zawarte w tym Kodeksie. Trudno jest zatem w tej sytuacji mówić o trybie administracyjnym (przepis art. 79 ust. 7 u.g.n. nie wymienia np. przepisów rozdziału 2 Działu I k.p.a. Zasady ogólne). Właściwym więc wydaje się określenie omawianego postępowania mianem postępowania szczególnego. Należy przy tym podkreślić, że wprawdzie z woli ustawodawcy przedmiotowy spór między użytkownikiem wieczystym a właściwym organem administracji, reprezentującym właściciela gruntu, ma rozstrzygać organ administracji, jakim jest samorządowe kolegium odwoławcze, to jednak wydane w tym przedmiocie orzeczenie nie jest decyzją administracyjną (zob. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 23 stycznia 2007 r., sygn. akt I OSK 306/06 https://orzeczenia.nsa.gov.pl). Orzeczenie kolegium, wydawane na podstawie art. 79 ust. 3 u.g.n. a wskazujące czy aktualizacja opłaty rocznej była uzasadniona, wydawane są w administracyjnej fazie postępowania aktualizacyjnego i nie dotyczą żadnych uprawnień czy obowiązków określonych bezpośrednio w przepisach prawa powszechnie obowiązującego (zob. uchwała Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 25 listopada 2013 r., sygn. akt I OPS 12/13, https://orzeczenia.nsa.gov.pl). Samorządowym kolegiom odwoławczym powierzono rozpoznawanie sporów o wysokość opłaty za użytkowanie wieczyste, a więc sporów majątkowych o charakter cywilnym. Skoro kolegia rozstrzygają merytorycznie spór cywilnoprawny, to akt kończący takie postępowanie nie stanowi decyzji administracyjnej. Przedmiotowe orzeczenia nie kwalifikują się do uznania ich za decyzje administracyjne. Stanowią one odrębny rodzaj rozstrzygnięcia, co specjalnie podkreślił ustawodawca, używając nazwy "orzeczenie" (zob. J. P. Tarno, A. Wrzesińska - Nowacka, Postępowanie w sprawach opłaty za użytkowanie wieczyste, Samorząd Terytorialny nr 7 - 8 z 1995 r., str. 109 i nast.). Skoro zaś z woli ustawodawcy, wyrażonej w art. 79 ust. 7 u.g.n., w sprawie podwyższenia opłaty rocznej z tytułu użytkowania wieczystego nie stosuje się przepisów regulujących zwykłe środki zaskarżenia, to tym bardziej nie można stosować przepisów regulujących instytucję wznowienia postępowania, czy też stwierdzenia nieważności decyzji (zob. wyroki Naczelnego Sądu Administracyjnego z: 11 sierpnia 2017 r., sygn. I OSK 2806/15; 23 maja 2017 r., sygn. I OSK 2019/15; 26 stycznia 2012 r., sygn. akt I OSK 6/12, https://orzeczenia.nsa.gov.pl). Brak wyraźnego wyłączenia w przepisie art. 79 ust. 7 u.g.n. stosowania do postępowania przed kolegiami przepisów postępowania odnoszących się do nadzwyczajnych trybów postępowania nie może automatycznie przesądzać, iż przepisy te znajdują zastosowanie. Z uwagi na cywilnoprawny charakter opłat z tytułu użytkowania wieczystego oraz przewidzianą przez ustawodawcę możliwość wniesienia sprzeciwu od orzeczenia kolegium do sądu powszechnego, w wyniku czego orzeczenie takie traci moc, wyłączone jest stosowanie do orzeczeń kolegiów nadzwyczajnych trybów postępowania administracyjnego. Orzeczenie kolegium rozstrzyga bowiem sprawę cywilną i nie powoduje, że nabiera ona charakteru sprawy administracyjnej w rozumieniu art. 1 pkt 1 k.p.a., kończonej rozstrzygnięciem mogącym podlegać wzruszeniu w trybie nadzwyczajnych środków zaskarżenia (zob. M. Jachowicz, M. Kotulski, Postępowanie w sprawie opłaty rocznej z tytułu użytkowania wieczystego, w: Aktualne problemy postępowań w administracji publicznej pod red. G. Krawca, Sosnowiec 2013 r., str.109 i nast.). Nadto, przepisy ustawy o gospodarce nieruchomościami - regulujące postępowanie w sprawie aktualizacji rocznej opłaty z tytułu użytkowania wieczystego, nie zawierają żadnego szczególnego przepisu, który umożliwiałby prowadzenie trybu nadzwyczajnego do orzeczenia wydanego na podstawie art. 79 ust. 3 tej ustawy. Tryb nadzwyczajny może być bowiem stosowany w innych przypadkach niż w stosunku do decyzji administracyjnej i zażalenia, ale wyłącznie na zasadzie przepisu szczególnego. Takim przepisem szczególnym jest np. art. 20 ustawy z dnia 8 lipca 2005 r. o realizacji prawa do rekompensaty z tytułu pozostawienia nieruchomości poza obecnymi granicami Rzeczypospolitej Polskiej (Dz. U. z 2017 r., poz. 2097), który umożliwia zastosowanie przepisów: o stwierdzenie nieważności decyzji, o wznowienie postępowania i o uchyleniu lub zmianie decyzji, w stosunku do wydanych, w oparciu o poprzedni stan prawny, zaświadczeń. Uznając niedopuszczalność wznowienia postępowania od orzeczenia z dnia 17 maja 2016 r. Kolegium prawidłowo odmówiło zatem wznowienia postępowania z wniosku skarżącego na podstawie art. 149 § 3 k.p.a. Zgodnie z tym przepisem organ odmawia wznowienia postępowania w drodze postanowienia gdy wznowienie nie jest dopuszczalne z przyczyn podmiotowych lub przedmiotowych. Do tych ostatnich należy zaliczyć sytuację gdy strona żąda wznowienia postępowania zakończonego wydaniem orzeczenia, które nie nosi cech decyzji administracyjnej, ponieważ nie załatwia sprawy administracyjnej w rozumieniu art. 1 pkt 1 i 2 k.p.a. W doktrynie wskazuje się, że art. 149 § 3 k.p.a. znajduje zastosowanie gdy strona żąda wznowienia w sprawie, w której organ działał w innej formie prawnej np. umowy cywilnej, czynności materialno - technicznej, w formie zaświadczenia, gdy sytuacja jednostki kształtowana jest z mocy prawa; gdy sprawa nie jest zakończona decyzją ostateczną (zob. B. Adamiak, J. Borkowski, Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz, Wydawnictwo C.H.BECK, Warszawa 2011, str. 575) A zatem, gdy strona żąda wznowienia postępowania w innej sprawie, aniżeli zakończonej decyzją ostateczną, mamy do czynienia z niedopuszczalnością wznowienia z przyczyn przedmiotowych (zob. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 15 marca 1990 r., sygn. akt SA/Ka 50/90, niepubl.). Rozstrzygnięcie sprawy decyzją ostateczną jest przesłanką, od której wystąpienia uzależniona jest dopuszczalność wznowienia postępowania. Konsekwencją zaś jej braku jest postanowienie o odmowie wszczęcia postępowania w sprawie wznowienie postępowania wydane na podstawie art. 149 § 3 k.p.a. (zob. B. Adamiak, J. Borkowski, Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz, Wydawnictwo C.H.BECK, Warszawa 2011, str. 541). Z powyższych względów Sąd uznał skargę wniesioną w tej sprawie za niezasadną i na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2017 r., poz. 1369 ze zm.) ją oddalił.