IV SA/Gl 232/16

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach w składzie następującym : Przewodniczący Sędzia NSA Tadeusz Michalik Sędziowie Sędzia WSA Beata Kozicka Sędzia WSA Teresa Kurcyusz - Furmanik (spr.) Protokolant Monika Rał po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 15 listopada 2016 r. sprawy ze skargi A spółka z o.o. w C. na uchwałę Rady Gminy P. z dnia [...] r. nr [...] w przedmiocie rozwiązania stosunku pracy z radnym 1) stwierdza nieważność zaskarżonej uchwały; 2) zasądza od Rady Gminy P. na rzecz strony skarżącej kwotę 780 złotych (słownie: siedemset osiemdziesiąt złotych 00/100) tytułem zawrotu kosztów postępowania sądowego. Rada Gminy P. podjęła w dniu [...] uchwałę nr [...] w sprawie niewyrażenia zgody na rozwiązanie z radnym W. O. stosunku pracy. Podstawę materialnoprawną uchwały stanowił przepis art. 25 ust. 2 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (Dz. U. z 2015 r., poz.1515.), dalej - u.s.g. Uchwała ta podjęta została w związku z otrzymaniem od Huty [...] Sp z o.o. informacji z dnia 14 lipca 2015r. o zamiarze wypowiedzenia umowy o pracę W. O., który jest radnym Gminy P. W piśmie tym, jako przyczynę wypowiedzenia umowy o pracy radnemu, wskazano likwidację Zakładowej Służby Ratowniczej i stanowiska pracy w związku z restrukturyzacją zatrudnienia ISD Huta [...] Sp. z o.o. oraz brak możliwości zatrudnienia na innym stanowisku w ramach obowiązującej struktury organizacyjnej Huty. W uzasadnieniu uchwały, powołując się na wyjaśnienia radnego, przedstawiono jego przebieg pracy począwszy od 1985r., (pracował w wydziale walcowni blach grubych na sprzęcie i utrzymaniu ruchu oraz w Zakładowej Służby Ratowniczej jako ratownik, posiada kwalifikacje do wykonywania zawodu ślusarza, ukończył kurs po ratownika gazowego). Rada Gminy rozważywszy zamiar pracodawcy oraz wyjaśnienia radnego, a także biorąc pod uwagę to, że zakładowy układ zbiorowy pracy obowiązujący w Hucie chroni radnego przed wypowiedzeniem przez cały okres sprawowania funkcji, a także przez okres roku po upływie kadencji uznała, że Huta[...] , jako duży zakład pracy, powinna zapewnić zatrudnienie W. O. mając na względzie jego wieloletnią pracę na rzecz tego zakładu, dyspozycyjność, kwalifikacje i doświadczenie zawodowe Uchwała Rady Gminy P. o niewyrażeniu zgody na rozwiązanie z radnym stosunku pracy poddana została kontroli Wojewody [...], który w rozstrzygnięciu nadzorczym z dnia [...] stwierdził jej nieważność. Wojewoda [...] uznał, że Rada w żaden sposób nie uwzględniła przywołanych przez pracodawcę powodów rozwiązania stosunku pracy z radnym. W podjętej przed siebie uchwale ograniczyła się jedynie do stwierdzenia, że Huta [...] będąc dużym zakładem pracy powinna zapewnić zatrudnienie W. O. W ocenie organu nadzoru Gmina [...] nie dokonała właściwej oceny stanu faktycznego i prawnego przedmiotowej sprawy, argumenty pracodawcy nie zostały obiektywnie rozważone. Uchwała ta stanowiła jedynie subiektywną ochronę interesu radnego, do którego to działania rada nie jest uprawniona. Kolejną uchwałą z dnia [...] nr [...] Rada Gminy P. również nie wyraziła zgody na rozwiązanie z radnym stosunku pracy. W uzasadnieniu uchwały, odnosząc się do stanu faktycznego i prawnego sprawy wskazano, że pracodawca informując Radę Gminy P. o zamiarze rozwiązania stosunku pracy jako przyczynę wskazał likwidację Zakładowej Służby Ratowniczej oraz brak możliwości zatrudnienia radnego na innym stanowisku. Natomiast radny poinformował, że podejmując decyzję o udziale w wyborach samorządowych, które odbyły się 16 listopada 2014r. posiadał stabilną sytuację zawodową umożliwiającą mu aktywne, niezależne, skuteczne i bezpieczne zaangażowanie się w sprawowanie funkcji radnego. Stabilność sytuacji zawodowej polegała na obowiązywaniu od 16 czerwca 2005r. Pakietu Socjalnego stanowiącego załącznik nr 24 do zakładowego układu zbiorowego pracy dotyczącego gwarancji pracowniczych i socjalnych w ISD Huta [...] Sp. z o.o. Radny został poinformowany o utracie mocy obowiązującej w/w pakietu od dnia 6 października 2015r. Zgodnie z tym pismem, nowe zasady zatrudniania zaczęły obowiązywać od 1 listopada 2015r. Radny, niezwłocznie po opublikowaniu oficjalnych wyników wyborów samorządowych przez Państwową Komisję Wyborczą, poinformował pracodawcę o pełnieniu funkcji radnego Rady Gminy P. w kadencji 2014 - 2018 będący równocześnie świadomym szczególnej ochrony niezależności radnego gminy wynikającej z art. 25 ust. 2 ustawy o samorządzie gminnym. Pracodawca ISD Huta [...] Sp. z o.o. od dnia 1 sierpnia 2015r. (w związku z likwidacją Zakładowej Służby Ratowniczej) skierował radnego na tzw. postojowe. Radny poinformował niezwłocznie pracodawcę o gotowości do podjęcia innej pracy w Hucie [...], gdyż pracodawca wielokrotnie kierował go do wykonywania innych prac głównie o charakterze archiwizacji, co zdaniem radnego stoi w sprzeczności z brakiem możliwości zatrudnienia na innym stanowisku. Wskazano nadto, że ewentualna konieczność poszukiwania nowego stanowiska pracy przez radnego w sposób znaczący utrudni skuteczne pełnienie funkcji i realizacji już powziętych obowiązków i zaplanowanych na kadencje 2014 - 2018 działań radnego. Rada Gminy podniosła, iż mimo zaproszenia przedstawiciela pracodawcy na posiedzenie komisji rewizyjnej w celu ustalenia stanowiska Huty co do faktycznych i prawnych zmian stosunku pracy radnego, do spotkania takiego nie doszło z przyczyn leżących po stronie pracodawcy radnego. W dniu 21 grudnia 2015r., Huta [...] wezwała Radę Gminy P. do usunięcia naruszenia prawa. W wezwaniu tym stwierdzono, że w stanie faktycznym będącym podstawą do wydania kwestionowanej uchwały brak jest zdarzeń związanych z wykonywaniem przez radnego mandatu. Wyłączną przyczyną zamiaru rozwiązania z W. O. umowy o pracę jest bowiem trudna sytuacja ekonomiczna pracodawcy, likwidacja stanowiska pracy radnego oraz dalsze ograniczenie zatrudnienia w Hucie [...] Sp. z o. o. Potwierdzono, że szczególna ochrona stosunku pracy radnego ujęta w art. 25 ust. 2 u.s.g. ma na celu zapewnienie swobodnego i skutecznego sprawowania funkcji radnego. Nie jest to jednak tożsame z zabezpieczeniem radnego, chroniącym go bezwzględnie w każdym przypadku przed utratą pracy. Rada gminy, podejmując uchwałę, nie powinna ingerować w uprawnienia pracodawcy do zakończenia stosunku pracy z pracownikiem będącym jednocześnie radnym w przypadku, gdy zakończenie tego stosunku jest uzasadnione z uwagi na przyczyny leżące po stronie pracodawcy, takie jak jego trudna sytuacja ekonomiczna czy likwidacja stanowiska pracy oraz z uwagi na obowiązujący porządek prawny, który uprawnia pracodawcę do rozwiązania umowy o pracę. Rada Gminy P. kierowała się niewłaściwie pojmowaną solidarnością pracowników samorządowych i nie uwzględniła okoliczności, iż radni przy podejmowaniu uchwał powinni pozostać bezstronni i nie powinni kierować się osobistymi sympatiami. Tymczasem uzasadnienie przedmiotowej uchwały zawiera odniesienie się do przyczyn natury ogólnej, dotyczących ochrony stosunku pracy radnego, a jedynie w minimalnym stopniu odnosi się do rzeczywistej i realnej przyczyny zamiaru rozwiązania stosunku pracy z radnym. Podkreślono, że ochrona stosunku pracy jest uzasadniona wyłącznie w sytuacji, gdy zostanie udowodnione, że do rozwiązania stosunku pracy nie doszłoby, gdyby pracownik nie posiadał mandatu radnego. Powołano się tu na wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 5 czerwca 2014r. sygn. akt II OSK 3133/13. Zdaniem pracodawcy, Rada Gminy nie wykazała, że wykonanie funkcji radnego jest w jakikolwiek sposób związane z zamiarem rozwiązania z radnym umowy o pracę. Wręcz przeciwnie, w uzasadnieniu uchwały wskazuje się arbitralnie, że funkcja radnego zabezpiecza go przed zwolnieniem, albowiem potencjalna możliwość utraty zatrudnienia jest tożsama z naruszeniem niezależności w sprawowaniu mandatu radnego. Nie godząc się z taką interpretacją art. 25 ust. 2 u.s.g. uznano, że pozostaje ona w sprzeczności z zasadami współżycia społecznego obowiązującymi w sprawach prawa pracy po myśli art. 8 Kodeksu pracy, a również z zasadami logicznego rozumowania. Wykładnia dokonana przez Radę Gminy sprowadza się do uznania, że pozycja zawodowa radnego jest nienaruszalna bez względu na przyczyny zamiaru rozwiązania z radnym stosunku pracy. Tymczasem ratio legis tego przepisu dotyczy zapewnienia radnemu swobodnego i skutecznego sprawowania mandatu, a nie bezwzględne zabezpieczenie go przed utratą pracy. Podkreślono, że pracodawca radnego w pełni wywiązał się z obowiązków ujętych w Pakiecie Socjalnym stanowiącym załącznik nr 24 do Zakładowego Układu Zbiorowego Pracy. Ochrona wynikająca z pakietu wygasła w stosunku do W. O. w dniu 1 listopada 2015r. Odwołując się do stanowiska piśmiennictwa i judykatury zauważono, że szczególna ochrona trwałości stosunku pracy podlega znacznemu osłabieniu w przypadku rozwiązania stosunku pracy z przyczyn dotyczących zakładu pracy. Wskazano, że w razie ustalenia jako wyłącznej przyczyny rozwiązania stosunku pracy z pracownikiem będącym radnym likwidacja stanowiska pracy, która w rzeczywistości prowadzi do niemożliwości i niewykonalności przywrócenia radnego do pracy na obiektywnie nieistniejące bądź zlikwidowane stanowiska pracy i poprzednie warunki pracy lub płacy, nie jest wykluczone wydanie alternatywnego orzeczenia o odszkodowaniu także dlatego, że sposób korzystania radnego ze szczególnej ochrony trwałości stosunku pracy nie usuwa się spod oddziaływania klauzul generalnych społeczno-gospodarczego przeznaczenia prawa oraz zasad współżycia społecznego - wyrok Sądu Najwyższego z dnia 4 listopada 2010r. sygn. akt II PK 111/10. Zdaniem pracodawcy w postępowaniu nie występowała bezwzględna przesłanka dotycząca odmowy wyrażenia zgody na rozwiązywanie stosunku pracy z radnym z uwagi na rzekome zdarzenie związane z wykonywaniem jego mandatu. Rada Gminy powinna zatem dokonać gruntownej analizy sytuacji prawnej i faktycznej zarówno pracodawcy jak i pracownika. W odpowiedzi na wezwanie do usunięcia naruszenia prawa Rada Gminy P. podjęła w dniu [...] uchwałę nr [...] którą odmówiono zmiany dotychczasowo zajętego stanowiska. Odwołując się do stanowiska zajętego w orzecznictwie (wyrok Sądu Najwyższego z dnia 17 września 2007r. sygn. akt III PK 36/07, wyroki Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 9 lipca 2015r. sygn. akt II OSK 625/15 jak też z dnia 2 sierpnia 2010r. sygn. akt II OSK 1074/10. czy z dnia 18 września 2008r. sygn. II OSK 952/08) podniesiono, że wyrażenie zgody na rozwiązanie z radnym stosunku pracy lub odmowa takiej zgody jest pozostawiona uznaniu rady gmin. Ustawodawca nie określił kryteriów, jakim powinny kierować się rada gminy w tym przypadku. W ocenie Rady Gminy zarzut braku bezstronności radnych nie znajduje uzasadnienia w stanie faktycznym i jest bezzasadny, gdyż rada gminy w celu należytej analizy stanowiska Huty [...] zaprosiła jej przedstawiciela na posiedzenie Komisji Rewizyjnej w celu zapoznania się ze stanowiskiem pracodawcy. Zaznaczono, że ani radny W. O. ani pozostali radni Rady Gminy P. nie są pracownikami samorządowymi. Zatem twierdzenia o niewłaściwie pojmowanej solidarności pracowników samorządowych uznano za oczywiście bezzasadne. W związku z treścią uchwały stanowiącej odpowiedź na wezwanie do usunięcia naruszenia prawa Huta [...] Sp. z o.o. skierowała do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gliwicach skargę, w której wniesiono o stwierdzenie nieważności uchwały Rady Gminy P. z dnia [...] o odmowie wyrażenia zgody na rozwiązanie stosunku pracy z radnym. Zaskarżonej uchwale zarzucono naruszenie prawa procesowego, a to art. 7 w związku z art. 8 w zw. z art. 77 § 1 w związku z art. 80 k.p.a. wyrażające się w braku wyczerpującego, wszechstronnego rozpatrzenia materiału dowodowego w sprawie, a to - Zakładowego Układu Zbiorowego Pracy wraz z załącznikami, a w szczególności z załącznikiem nr 24 dotyczącym gwarancji zatrudnienia, wypowiedzenia warunków umowy o pracę z dnia [...] wraz z potwierdzeniem odbioru, uchwały zarządu ISD Huta [...] Sp. z o.o. nr [...] z dnia [...] pisma Ministra Spraw Wewnętrznych z dnia 10 czerwca 2015r., wniosku o wyrażenie zgody na likwidację Zakładowej Służby Ratowniczej z dnia 31 marca 2015r., uchwały Rady Gminy P. z dnia [...] wraz z uzasadnieniem, a także wniosku skarżącej. Zarzucono również naruszenie art. 6 i art. 8 K.p.a. poprzez przeprowadzenie postępowania w sposób sprzeczny z przepisami prawa oraz w sposób niebudzący zaufania do organów administracji, co w szczególności przejawiało się w nieuwzględnieniu faktu, iż wyłączną przyczyną zamiaru rozwiązania umowy o pracę z radnym jest trudna sytuacja ekonomiczna pracodawcy, likwidacja stanowiska pracy zajmowanego dotychczas przez radnego oraz dalsze ograniczenie zatrudnienia w skarżącej spółce, a nie zdarzenia związane z wykonywaniem funkcji przez radnego. Zarzucono nadto naruszenie prawa materialnego, a to: - art. 25 u.s.g. w związku z art. 7 i art. 2 Konstytucji RP poprzez jego nieprawidłową wykładnię i uznanie, że podstawę rozwiązania stosunku pracy z radnym są zdarzenia związane z wykonywaniem przez W. O. mandatu radnego, podczas gdy wyłączną przyczyną zamiaru rozwiązania z radnym umowy o pracę jest trudna sytuacja ekonomiczna pracodawcy, likwidacja stanowiska pracy radnego oraz dalsze ograniczenie zatrudnienia w skarżącej spółce; - art. 25 ust. 2 u.s.g. w związku z art. 20 i art. 22 Konstytucji RP poprzez jego nieprawidłową wykładnię sprowadzającą się do przyjęcia absolutnej ochrony osób pełniących funkcje radnych przed zwolnieniem z pracy, a w konsekwencji naruszenie konstytucyjnej zasady swobody prowadzenia działalności gospodarczej sprowadzające się do uniemożliwienia skarżącej rozwiązania stosunku pracy z pracownikiem, który dla skarżącej spółki w związku z likwidacją jego stanowiska pracy i pełną obsadą pozostałych stanowisk pracy, jest pracownikiem zbędnym. W uzasadnieniu skargi wyjaśniono, że z uwagi na trudną sytuację ekonomiczną oraz zmniejszenie zakresu produkcji, skarżąca zwróciła się do Ministra Spraw Wewnętrznych z wnioskiem o wyrażenie zgody na likwidację Zakładowej Służby Ratowniczej. Uzyskała zgodę na tę likwidację, w ramach której pracę świadczył radny W. O. i zlikwidowała tę jednostkę w dniu 2 sierpnia 2015r. Przyczyną konieczności likwidacji jednostki było obniżenie liczby zatrudnionych pracowników u skarżącej (do 994 osób) oraz zmniejszenie obszaru, który zajmowała skarżąca (ze 1578 ha do 154,8 ha). Zmienił się także charakter produkcji prowadzonej przez skarżącą, a także technologii, z których korzysta skarżąca co sprawiło, że potencjalne zagrożenie pożarowe dla pracowników znacznie zmalało. Ryzykowne formy działalności skarżącej, które mogły doprowadzić do pożarów są obecnie poza obszarem działalności skarżącej. Powyższe wyklucza utrzymywanie jednostki, w której zatrudniony był pracownik. Wpływ na decyzję skarżącej o rozwiązaniu radnemu umowy o pracy miał również kryzys gospodarczy, który spowodował konieczność przeprowadzania procesów restrukturyzacyjnych, polegających na systematycznym ograniczeniu zatrudnienia determinowanego skalą bieżącej produkcji. Radny został poinformowany o utracie od dnia 6 października 2015r. mocy obowiązującej pakietu socjalnego oraz o nowych zasadach zatrudnienia u skarżącej obowiązujących radnego od dnia 1 listopada 2015r. Jednocześnie pracodawca poinformował Radę Gminy P., że zamierza rozwiązać z radnym umowę o pracę, przedstawiając przyczyny przemawiające za koniecznością rozwiązania stosunku pracy. Zdaniem strony skarżącej, z treści wniosku jednoznacznie wynikało, że zamiar zwolnienia nie ma żadnego związku z faktem wykonywania przez radnego jego funkcji w Gminie P. Odnosząc do ratio art. 25 ust. 2 u.s.g. z uwzględnieniem stanowiska judykatury stwierdzono, że gmina podejmując rozstrzygnięcie o zgodzie na rozwiązanie z radnym stosunku pracy, względnie o odmowie takiej zgody, nie powinna ingerować w uprawnienia pracodawcy do zakończenia stosunku pracy z pracownikiem będącym jednocześnie radnym w przypadku, gdy zakończenie tego stosunku jest uzasadnione z uwagi na przyczyny leżące po stronie pracodawcy. Zdaniem skarżącej, Gmina P. nie uwzględniła faktu, iż podstawą rozwiązania stosunku pracy z radnym nie są zdarzenia związane z wykonywaniem przez radnego mandatu. Podkreślono, że trudna sytuacja ekonomiczna skarżącej znana była radnemu zarówno w dniu podjęcia decyzji o ubieganie się o mandat radnego jak i w dniu wyborów. Znany mu był fakt obowiązywania zakładowego układu zbiorowego pracy wiążącego skarżącą od dnia 12 sierpnia 2008r., w szczególności treść załącznika nr 24 dotyczącego udzielenia gwarancji pracowniczych socjalnych pracownikom do dnia 6 października 2015r. Twierdzenie, że brak wyrażenia zgody na rozwiązanie z radnym stosunku pracy jest tożsamy z zapewnieniem radnemu niezależności i swobody wykonywania funkcji radnego uznano za nietrafny, albowiem funkcja radnego i sposób wykonywania mandatu w żaden sposób nie wpływa na status radnego jako pracownika skarżącej, co więcej charakter pracy radnego nie zmienił się po objęciu mandatu, a fakt, iż okres obowiązywania pakietu socjalnego upłynął po wyborze na radnego i w trakcie wykonywania mandatu, nie może rodzić negatywnych skutków prawnych dla skarżącej. Ponownie powołując się na stanowisko judykatury (wyrok Sądu Najwyższego z dnia 10 stycznia 2002 sygn. akt I PKN 783/2000) skarżąca podniosła, że ochrona stosunku pracy radnego oparta na innych przesłankach niż wskazane w art. 25 ust. 2 zdanie drugie u.s.g. wykracza poza cele tego przepisu i stanowi nadużycie kompetencji rady gminy, co podlegałoby ocenie przy użyciu właściwych środków prawnych. Zdaniem skarżącej przyznanie przez radę gminy radnemu dodatkowej ochrony przed zwolnieniem wykracza poza cele i zakres art. 25 ust. 2 u.s.g. Z uwagi na cel zamiaru wypowiedzenia umowy o pracy, nierozerwalnie związany z sytuacją ekonomiczną skarżącej zachowanie Rady Gminy P. uzewnętrznione w zaskarżonej uchwale potraktowano jako nadużycie prawa, o którym mowa w art. 8 K.p. Odwołano się tu również do stanowiska piśmiennictwa prawniczego potwierdzającego wyrażony przez skarżącą pogląd. Tak jak w wezwaniu do usunięcia naruszenia prawa skarżąca zauważyła, że ochrona stosunku pracy radnego jest uzasadniona wyłącznie w sytuacji, gdy zostanie udowodnione, że do rozwiązania stosunku pracy nie doszłoby gdyby, pracownik nie posiadał mandatu radnego. Tymczasem jest oczywiste, że również wtedy, gdyby W. O. nie wykonywał mandatu, skarżąca rozwiązałaby z nim stosunek pracy z uwagi na konieczność redukcji zatrudnienia. Świadomość powyższych okoliczności posiadały radny, który obecnie korzysta z nieprzysługującej mu w istocie, dodatkowej ochrony zatrudnienia. Rada Gminy P., zdaniem skarżącej, nie wykazała w treści uzasadnienia uchwały, że wykonywanie funkcji radnego jest w jakikolwiek sposób związane z zamiarem rozwiązania z radnym umowy o pracy. Przeciwnie, wskazano w sposób arbitralny, że funkcja radnego zabezpiecza go przed zwolnieniem, albowiem potencjalna możliwość utraty zatrudnienia jest tożsama z naruszeniem niezależności w sprawowaniu mandatu radnego. Taka interpretacja art. 25 ust. 2 u.s.g., w opinii skarżącej jest sprzeczna nie tylko z zasadami współżycia społecznego obowiązującymi w sprawach prawa pracy, ale również zasadami logicznego rozumowania. Wykładnia dokonana przez Radę Gminy sprowadza się do uznania, że pozycja zawodowa radnego jest nienaruszalna bez względu na przyczyny zamiaru rozwiązania z radnym stosunku pracy, tymczasem ratio legis art. 25 ust. 2 u.s.g. dotyczy zapewnienia radnemu swobodnego i skutecznego sprawowania mandatu, a nie bezwzględne zabezpieczenie go przed utratą zatrudnienia. Wyjaśniono, że skarżąca, jako pracodawca, w pełni wywiązała się z obowiązków ujętych w pakiecie socjalnym stanowiącym załącznik nr 24 do Zakładowego Układu Zbiorowego Pracy. Ochrona wynikająca z pakietu wygasła w stosunku do radnego w dniu 1 listopada 2015r. Powtórzono również stanowisko orzecznictwa przywołane w wezwaniu do usunięcia naruszenia prawa podkreślając, że w niniejszym postępowaniu nie występowała bezwzględna przesłanka dotycząca odmowy wyrażenia zgody na rozwiązanie stosunków pracy z radnym z uwagi na zdarzenia związane z wykonywaniem mandatu przez radnego. Gmina powinna zatem dokonać gruntownej analizy sytuacji prawnej i faktycznej zarówno pracodawcy i pracownika. Podniesiono, że zarówno w C. jak i na terenie byłego województwa [...] wiedza o trudnej sytuacji ekonomicznej skarżącej jest wiedzą powszechną. Instytucja ujęta w art. 25 ust. 2 u.s.g. została zatem wykorzystana w sposób nie niemający nic wspólnego z pełnioną przez pracownika funkcją. W ocenie skarżącej działanie Rady Gminy sprowadziło się do nieograniczonego prawa decydowania o możliwości rozwiązywania stosunku pracy z radnym, co nie jest zgodne z celem art. 25 ust. 2 u.s.g., który ma chronić radnych przed realnymi naciskami ze strony pracodawców lub innych podmiotów związanych z wykonywaniem przez radnego mandatu. Przywołując wyroki Naczelnego Sądu Administracyjnego skarżąca wskazała, że motywy pracodawcy zamierzającego rozwiązać stosunek pracy z radnym muszą być badane, ponieważ od tych ustaleń zależy czy jednostka samorządu terytorialnego zobowiązana będzie odmówić wyrażenia zgody czy też odmówi z innego powodu, kierując się okolicznościami konkretnego przypadku. Dodatkowo zauważono, że w orzecznictwie sądów administracyjnych nastąpiło odejście od zbyt formalistycznego i rygorystycznego rozumienia przepisów gwarantujących szczególną ochronę radnym. Zgodnie z tą linią wykładnia art. 25 ust. 2 u.s.g. musi także uwzględnić wykładnię systemową. Działanie organów władzy publicznej mieszczące się w jego określonych prawem kompetencjach, ale noszące znamiona dowolności arbitralności i uniemożliwiający kontrolę nie może być uznane za zgodne z prawem. Zatem takie działanie rady, która odmawia zgody na rozwiązanie z radnym umowy o pracę ze względów pozamerytorycznych, a więc bez szczegółowej analizy przyczyn wypowiedzenia i w oderwaniu od sytuacji ekonomicznej pracy pracodawcy przeczy istocie art. 25 ust. 2 u.s.g. i daje radom kompetencje, których nie sposób pogodzić z zasadami demokratycznego państwa prawnego oraz przepisami art. 7 Konstytucji RP zgodnie, z którym władza publiczna działa na podstawie i prawa. Do skargi załączono dokumentację mającą na celu potwierdzenie zdarzeń, o których mowa była we wstępnej części jej uzasadnienia. W sporządzonej w imieniu Gminy P. przez Wójta Gminy odpowiedzi na skargę wniesiono o jej oddalenie. Odnosząc się do zarzutu braku wyczerpującego rozpatrzenia materiału dowodowego uznano zarzut ten za całkowicie bezzasadny. Zwrócono uwagę, że wniosek Huty [...] o wyrażenie zgody na rozwiązanie stosunku pracy z W. O. nie był szczegółowo uzasadniony ani też poparty dowodami, o których mowa w skardze, Rada Gminy nie mogła ustosunkować się do dokumentów potwierdzających zasadność wniosku skoro nie była ich w posiadaniu, Jako nieprawdziwe uznano twierdzenie skarżącej, jakoby pismo z dnia 15 maja 2015r. stanowiło wypowiedzenie radnemu warunków umowy o pracę z uwagi na likwidację jednostki pracy, w którym był zatrudniony. Z treści pisma wynika bowiem, że radnemu wypowiedziano warunki pracy wynikające z załącznika nr 24 do Zakładowego Układu Zbiorowego Pracy. Z wyjaśnień radnego oraz powszechnie dostępnych informacji zawartych w [...] wynika, że takie wypowiedzenia otrzymali wszyscy pracownicy Huty [...] objęci Pakietem Socjalnym. Jako bezzasadny uznano także zarzut naruszenie prawa procesowego poprzez prowadzenie postępowania w sposób "nie budzący zaufanie do organów administracji", gdyż skarżącej umożliwiono udział w posiedzeniu komisji rewizyjnej, która badała sprawę i przygotowywała projekt stanowiska na sesją Rady. Skarżącej nie skorzystała z możliwości udziału w tym posiedzeniu, nie przesłała też żadnych dodatkowych wyjaśnień. Również za niezasadny uznano zarzut nieprawidłowej wykładni art. 25 ust. 2 u.s.g. prowadzącej do uznania, że podstawą rozwiązania stosunków pracy z radnym są zdarzenia związane z wykonywaniem mandatu przez radnego. Podkreślono, że Rada Gminy nie kwestionuje faktu likwidacji zakładowej służby ratowniczej jako przyczyny rozwiązania stosunku pracy, jednak stoi na stanowisku, że skarżąca przy odrobinie dobrej woli jest w stanie zaoferować radnemu dalsze zatrudnienie. Odnosząc się do załączonego do skargi pisma Ministra Spraw Wewnętrznych zauważono, że Minister wyraził zgodę na likwidację Zakładowej Służby Ratowniczej, ale uzależnił tę zgodę od zorganizowania ekip ratowniczych złożonych z pracowników zatrudnionych przy pracach technologicznych, utworzenia komórki ds. ochrony przeciwpożarowej, utworzenia stanowiska specjalisty ratownictwa gazowego. W Zakładowej Służbie Ratowniczej wszyscy ratownicy pożarnictwa, w tym także W. O. mieli ukończone kursy ratownika gazowego. Trzech byłych pracowników zostało przeniesionych na stanowiska robotnicze walcowni blach grubych i w zakresie ich obowiązków leżą zadania ratowników gazowych, a jeden ratownik Zakładowej Służby Ratowniczej został przeniesiony na stanowisko specjalisty ds. ratownictwa gazowego. Zdaniem Rady Gminy radny W. O. jest długoletnim pracownikiem Huty[...], posiada kwalifikacje ślusarza i pracował za pośrednictwem RSP na Wydziale [...] oraz Wydziale[...]. Z powyższego wynika, że była możliwość zaproponowania radnemu innego stanowiska pracy zgodnego z kwalifikacjami, na którym kontynuowałby zadania ratownika. Powołując się na informację uzyskaną od radnego stwierdzono, że Huta zwalniając pracowników realizuje zamówienia za pośrednictwem firm zewnętrznych, w których zatrudniani są zwalniani pracownicy. Taki sposób ograniczenia zatrudnienia, w opinii organu, nie może być akceptowany w odniesieniu do osób, którym prawo przyznaje ochronę stosunku pracy. Jako nieuzasadniony potraktowano także zarzut naruszenia art. 25 ust. 2 u.s.g. w związku z art. 20 i art. 22 Konstytucji poprzez ograniczenie zasady swobody prowadzenia działalności gospodarczej, gdyż ustawowo wprowadzone ograniczenie możliwości rozwiązania umowy o pracę z radnym rady gminy nie stanowi ograniczenia swobody prowadzenia działalności gospodarczej. Stwierdzono, że Rada Gminy wnikliwie rozważyła argumenty pracodawcy oraz pracownika i nie można jej stanowisku przypisać "absolutnej" ochrony osób pełniących stanowisko radnych. Odmawiając zgody na rozwiązanie stosunku pracy uznano, że pracodawca pomimo likwidacji Zakładowej Służby Ratowniczej miał możliwość dalszego zatrudnienia radnego. Powyższe stanowisko nie może być traktowane jako nadużycie prawa. Zarówno w doktrynie, jaki i judykaturze panuje zgodne przekonanie, że brzmienie art. 25 ust. 2 u.s.g. świadczy o woli ustawodawcy zapewnienia szczególnej ochrony trwałości stosunku pracy radnego ograniczając swobodę pracodawcy w jednostronnym rozwiązaniu takiego stosunku. Przepis ten ma na celu umożliwienie radnemu pozostającemu jednocześnie z określonym pracodawcą w stosunku pracy skuteczne i bezpieczne wypełnianie mandatu radnego. Celem tego ograniczenia jest ochrona ważnego interesu publicznego w postaci zapewnienia większej niezależności w sprawowaniu funkcji radnego co wzmacnia rozwój społeczeństwa obywatelskiego. Podsumowując powtórzono, że wyrażenie zgody na rozwiązanie z radnym stosunku pracy lub odmowa tej zgody są pozostawione uznaniu rady gminy, a w żadnych przepisach powszechnie obowiązujących ustawodawca nie określił kryteriów, jakimi powinna kierować się rada gminy w tym przypadku. Za stanowiskiem takim przemawia, zdaniem Rady Gminy, zarówno literalne brzmienie przepisu jak i stanowisko Sądu Najwyższego czy Naczelnego Sądu Administracyjnego powołane wcześniej w odpowiedzi na skargę. Na rozprawie przed Wojewódzkim Sądem Administracyjnym w Gliwicach skarżąca wskazała, że jej interes prawny wywodzący się z art. 20 i 22 Konstytucji RP został naruszony wskutek nieuprawnionej wykładni art. 25 ust. 2 u.s.g. Pełnomocnik organu zakwestionował prawdziwość twierdzeń pracodawcy radnego o trudności ekonomicznej Huty [...] i konieczności redukcji załogi składając na te okoliczność kserokopie artykułów pochodzących z miejscowych gazet. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach zważył co następuje. Na podstawie art. 1 § 1 i art.1 § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2016r., poz. 1066) sądy te sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej oraz rozstrzyganie sporów kompetencyjnych o właściwość między organami jednostek samorządu terytorialnego jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Kontrola ta, z mocy art. 3 § 2 pkt 5 i 6 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2016r. poz. 718 ze zm.) – dalej P.p.s.a., obejmuje również akty prawa miejscowego oraz inne akty organów jednostek samorządu terytorialnego, podejmowane z zakresu administracji publicznej. Sądy administracyjne nie działają jednak z urzędu lecz wyłącznie w sprawach zainicjowanych skargą legitymowanego do tego podmiotu. Postępowanie sądowoadministracyjne oparte jest bowiem bezwzględnie na zasadzie skargowości. Wśród uprawnionych do wniesienia skargi na akt samorządu terytorialnego podmiotów wymienić można przede wszystkim wojewodów. Kompetencja organu nadzorczego do samodzielnego stwierdzania nieważności została bowiem ograniczona w czasie. Po upływie 30 dni od doręczenia takiego aktu organ nadzoru może natomiast zaskarżyć go do sądu administracyjnego. Nadto, uprawnienie do wniesienia skargi na akt organu samorządu terytorialnego w ustawach ustrojowych przyznane zostało określonym tam podmiotom. Przepisy art. 101 ust. 1 ustawy z dnia 8 marca 1990r. o samorządzie gminnym (t.j. Dz. U. z 2016r. poz. 446), art. 87 ust. 1 ustawy z dnia 5 czerwca 1998r. o samorządzie powiatowym (t.j. Dz. U. z 2016r. poz. 814) , a także art. 90 § 1 ustawy z dnia 5 czerwca 1998r. o samorządzie wojewódzkim (t.j. Dz. U. z 2016r. poz. 486) wyznaczają podmioty uprawnione do skierowania skargi na akt organu samorządu terytorialnego, jako "każdego, czyj interes prawny lub uprawnienie zostały naruszone uchwałą podjętą przez organ gminy (powiatu, województwa) w sprawie z zakresu administracji publicznej". Dla odczytania terminu "każdy" użytego w celu określenia podmiotu uprawnionego do wniesienia skargi w trybie wskazanych przepisów ustaw ustrojowych można, pomocniczo, posłużyć się art. 29 K.p.a. i uznać, że mieszczą się w tym zarówno pojęciu osoby fizyczne i osoby prawne, a gdy chodzi o państwowe i samorządowe jednostki organizacyjne i organizacje społeczne (w tym organizacje samorządowe jak stanowi art. 5 § 2 pkt 5 k.p.a.) - również jednostki nie posiadające osobowości prawnej. Bezspornie skarżąca ISD Huta [...] Sp. z o.o. mieści się w analizowanym pojęciu "każdy", użytym w treści art. 101 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym (u.s.g.). W przeciwieństwie do organu nadzoru, którego uprawnienia do zaskarżenia aktów samorządu terytorialnego nie zostały ograniczone żadnym warunkiem, podmiot, o którym mowa w wymienionych przepisach ustaw ustrojowych musi wykazać, że istnieje związek pomiędzy jego prawnie gwarantowaną sytuacją, a zaskarżoną uchwałą, a wniesienie przez niego skargi do sądu administracyjnego wymaga uprzedniego, bezskutecznego wezwania do usunięcia naruszenia. Jak z powyższego wynika, skarga wniesiona w trybie art. 101 ust. 1 u.s.g. w pierwszej kolejności obliguje sąd administracyjny do zbadania warunku formalnoprawnego - istnienia "uprzedniego, bezskutecznego wezwania do usunięcia naruszenia". W przypadku braku "uprzedniego, bezskutecznego wezwania do usunięcia naruszenia Sąd obowiązany byłby do odrzucenia skargi. Z przedstawionych Sądowi materiałów sprawy wynika jednoznacznie, że skarżąca wystąpiła z wezwaniem, o którym mowa w art. 101 ust. 1 in fine u.s.g. (k.122 akt administracyjnych), a organ udzielił negatywnej odpowiedzi w formie uchwały z dnia 28 stycznia 2016r. odebranej przez pełnomocnika strony skarżącej w dniu 5 lutego 2016r. Skargę do sądu administracyjnego na uchwałę podjętą przez organ gminy w sprawie z zakresu administracji publicznej wzywający wnosi w terminie trzydziestu dni od udzielenia odpowiedzi na to wezwanie (art. 53 ust. 2 P.p.s.a.). Skarga ISD Huta [...] Sp. z o.o. wniesiona została za pośrednictwem Rady Gminy P. do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gliwicach w dniu 17 lutego 2016r. Mając powyższe na względzie, Wojewódzki Sąd Administracyjny uznał, iż spełniona została w sprawie formalnoprawna przesłanka wezwania do usunięcia naruszenia prawa i dochowany trzydziestodniowy termin do wniesienia skargi. W następstwie pozytywnego ustalenia w tym zakresie Sąd przystąpił do zbadania legitymacji skarżącej do wniesienia skargi. Przypomnieć trzeba, że zamieszczenie przez ustawodawcę w treści art. 101 ust. 1 u.s.g. zaimka "każdy" nie oznacza uprawnienia do działania, jako kontrolera prawa stanowionego przez organy administracji, każdego podmiotu posiadającego przymiot strony. Legitymacja do zaskarżenia uchwał organów powiatu oparta na ochronie interesu publicznego przyznana bowiem została tylko organom nadzoru. Skarga złożona w trybie przepisu art. 10 ust. 1 u.s.g. nie ma charakteru skargi powszechnej, zatem do jej wniesienia nie legitymuje ani sprzeczność z prawem zaskarżonej uchwały, ani też stan zagrożenia naruszenia interesu prawnego lub uprawnienia (por. wyrok NSA z dnia 1 marca 2005 r., OSK 1437/2004, Wokanda 2005 r. Nr 7-8, str. 69, St. Prutis "Ochrona samodzielności gminy jako jednostki samorządu terytorialnego", Wyd. NSA 2005, str. 367). Wnoszący skargę podmiot musi przeto wykazać się interesem prawnym lub uprawnieniem do wniesienia skargi. Tytuł do wniesienia skargi w trybie art. 101 ust. 1 u.s.g. wymaga nadto, by interes ten lub uprawnienie zostały już naruszone. Stwierdzenie naruszenia interesu prawnego lub uprawnienia wnoszącego skargę na uchwałę organu, a więc istnienie po jego stronie legitymacji procesowej, otwiera natomiast drogę do merytorycznego rozpoznania zarzutów skargi. Brak legitymacji procesowej nakazuje skargę oddalić. W żadnym ze wskazanych aktów ustrojowych nie zamieszczono definicji legalnej określenia "interes prawny". Definicja taka wytworzona została natomiast w drodze stosowania prawa, zarówno przez doktrynę, jak i orzecznictwo. W orzecznictwie przyjmuje się, że interes prawny podmiotu wnoszącego skargę do sądu przejawia się w tym, że podmiot ten działa bezpośrednio we własnym imieniu i ma roszczenie o przyznanie uprawnienia lub zwolnienie z nałożonego obowiązku (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 20 kwietnia 2007r.sygn. II OSK 2019/06 publ. LEX nr 325285). Szczególną cechą interesu prawnego w prawie administracyjnym i w postępowaniu administracyjnym jest zatem bezpośredniość związku pomiędzy sytuacją danego podmiotu, a normą prawa materialnego, z którego wywodzi on swój interes prawny. Ten interes prawny musi być "własny", czyli nie można go wywodzić z sytuacji prawnej innego podmiotu, nawet jeżeli w konkretnej sprawie związki pomiędzy tymi podmiotami byłyby związkami o charakterze prawnym. Podkreślić trzeba, że legitymacja procesowa wynikająca z art. 101 ust. 1 u.s.g. ma charakter szczególny. Wymaga bowiem nie tylko wskazania normy prawa materialnego (najczęściej prawa cywilnego lub administracyjnego), kształtującego sytuację prawną wnoszącego skargę ale nadto wykazania, że zaskarżony akt oddziałuje na posiadany interes prawny, który w ten sposób zostaje naruszony. Reasumując uznać należy, że skarga uregulowana w art. 101 ust. 1 powołanej ustawy, stanowi środek ochrony realnego, własnego interesu prawnego i realnych, własnych uprawnień przed rzeczywistym (a nie hipotetycznym) nielegalnym wkroczeniem w te interesy i uprawnienia przez organ wydający akt z zakresu administracji publicznej, a do wniesienia takiej skargi nie legitymuje jedynie stan zagrożenia naruszeniem, ani też sprzeczność z prawem zaskarżonej uchwały. Nawet ewentualna sprzeczność uchwały z prawem nie daje bowiem legitymacji do wniesienia skargi, jeżeli uchwała ta nie narusza prawem chronionego interesu prawnego lub uprawnienia skarżącego ( por. wyrok NSA z dnia 14 marca 2002 r., sygn. akt II SA 2503/01 publ. CBOSA). Przechodząc na grunt kontrolowanej sprawy Wojewódzki Sąd Administracyjny zauważa, że ani w treści wezwania do usunięcia naruszenia prawa ani też w treści skargi strona skarżąca nie przedstawiła argumentacji mającej na celu wykazania jej interesu prawnego lub uprawnienia, który został naruszony zaskarżoną uchwałą. Uzupełniła to dopiero w toku rozprawy wskazując swój interes prawny wywodzący się z art. 20 i art. 22 ustawy zasadniczej jako naruszony działaniem Rady Gminy w P. poprzez błędną interpretację art. 25 ust. 1 u.s.g. Wojewódzki Sąd Administracyjny przyznaje, że gwarancja swobody działalności gospodarczej pracodawcy wynika nie tylko z przywołanych przez skarżącą przepisów konstytucyjnych. Przepis art. 32 § 1 Kodeksu pracy tworzy także po stronie pracodawcy prawo do swobodnego rozwiązania zawartej umowy o pracę – " każda ze stron może rozwiązać umowę o pracę za wypowiedzeniem". Natomiast art. 25 ust. 2 u.s.g. wprowadza ograniczenie w zakresie powyższego uprawnienia pracodawcy. Rozwiązanie z radnym stosunku pracy wymaga bowiem uprzedniej zgody rady gminy, której jest członkiem. Odmowa zgody na rozwiązanie stosunku pracy z radnym, pozostająca w sprzeczności z prawem, narusza wywodzące się z art. 32 § 1 K.p. uprawnienie pracodawcy. Powyższa konstatacja otworzyła drogę do merytorycznej oceny, a więc oceny legalności zaskarżonej uchwały. Wojewódzki Sąd Administracyjny podziela przyjęte w judykaturze, a powoływane przez Radę Gminy P. stanowisko, zgodnie z którym celem ograniczenia zapisanego w art. 25 ust. 2 ustawy o samorządzie gminnym jest ochrona ważnego interesu publicznego w postaci zapewnienia jak największej niezależności w sprawowaniu funkcji radnego. Ochrona stosunku pracy radnego mająca na celu umożliwienie radnym jak najskuteczniejszego i najbezpieczniejszego sprawowania funkcji nie jest jednak tożsama z tworzeniem szczególnych przywilejów w zakresie trwałości ich stosunku pracy i zabezpieczenie przed utratą zatrudnienia. Tak szeroko rozumiane uprawnienie rady gminy do interwencji w indywidulany stosunek pracy radnego nie służyłoby w istocie zabezpieczeniu mandatu radnego, lecz chroniłby jego interesy wyłącznie jako pracownika, pozostając w sprzeczności z rzeczywistym celem przepisu art. 25 ust. 2 u.s.g. Z tych względów niezbędne jest rozgraniczenie sfery interesów radnego, jako funkcjonariusza publicznego, posiadacza mandatu i członka organu stanowiącego jednostki samorządu terytorialnego, od sfery interesów pracowniczych radnego-pracownika (por. wyrok NSA z dnia 6 lipca 2016r. sygn. akt II OSK 847/16 publ. CBOSA). Rada gminy, podejmując rozstrzygnięcie w przedmiocie wyrażenia zgody na zwolnienie radnego nie powinna ingerować w prawo pracodawcy do rozwiązania stosunku pracy z pracownikiem tam, gdzie ma ono swe uzasadnienie w obowiązującym porządku prawnym i nie jest związane z wykonywaniem przez radnego mandatu. Uchwała odmawiająca zgody na rozwiązanie stosunku pracy nie może stanowić nadużycia prawa, czyli nie może naruszać art. 8 kodeksu pracy (por. A. Rzepecka-Gil Glosa do wyroku NSA z dnia 18 września 2008 r., I OSK 952/08 1LEX/er 2009, wyrok NSA z dnia 5 czerwca 2014r., sygn. akt II OSK 3133/13). Wojewódzki Sąd Administracyjny w pełni podziela również pogląd prezentowany w orzecznictwie i piśmiennictwie prawniczym, zgodnie z którym w każdym przypadku niewyrażenia zgody przez radę gminy na rozwiązanie stosunku pracy z radnym powinno być wykazane, że wykonywanie przez pracownika mandatu radnego, choćby w najmniejszym stopniu, determinuje decyzję pracodawcy o wypowiedzeniu umowy o pracę (por. cyt. już wyrok NSA w sprawie II OSK 3133/13). Nie może bowiem budzić żadnych wątpliwości, że unormowanie zawarte w art. 25 ust. 2 u.s.g. ma chronić radnego przed utratą pracy wówczas, gdy ma to związek z wykonywaniem mandatu radnego. Tylko w takich sytuacjach instytucja "ochrony" stosunku pracy radnego znajduje swoje uzasadnienie i sens, nadto jest determinowana zasługującymi na ochronę wartościami. Z kolei nie zasługuje na ochronę obrona stosunku radnego w każdym przypadku, albowiem w sytuacji gdy przyczyny rozwiązania stosunku pracy radnego nie są związane z faktem pełnienia przez niego funkcji publicznej – pracownik-radny może dochodzić swoich praw przed sądem pracy, tak jak każdy inny pracownik. Uprzywilejowanie radnego w tym aspekcie nie znajduje żadnych uzasadnionych podstaw (por. wyrok NSA z dnia 15 grudnia 2005r. sygn. akt II OSK 1124/05). Z akt sprawy wynika jednoznacznie, że pracodawca jako przyczynę zamiaru rozwiązania stosunku pracy z radnym wskazał likwidację Zakładowej Służby Ratowniczej, w której radny był zatrudniony oraz brak możliwości jego zatrudnienia na innym stanowisku. Wobec tego nie można podzielić stanowiska Rady, że we wniosku pracodawcy nie wskazano okoliczności, które zdaniem pracodawcy uzasadniały konieczność rozwiązania stosunku pracy radnego. Czym innym jest natomiast weryfikacja tych okoliczności i ocena zasadności wypowiedzenia umowy o pracę, co należy (co do zasady) do właściwego sądu pracy, jeżeli powstaje spór dotyczący zasadności wypowiedzenia umowy o pracę. Uchwała rady o wyrażeniu zgody na rozwiązanie stosunku pracy z radnym nie rozstrzyga o tym, że radny ma być zwolniony, a jedynie usuwa przeszkodę rozwiązania stosunku pracy i pozwala na rozwiązanie stosunku pracy z radnym przez pracodawcę, do którego należy ocena przyczyn wypowiedzenia, a w razie rozwiązania stosunku pracy rozstrzyganie sporu będzie należało do właściwości sądu pracy (por. wyrok NSA z dnia 13 maja 2016r. sygn. akt II OSK 211/16 , publ. CBOSA). Z powyższych przyczyn argumentacja organu, której celem było wykazanie odmiennej niż wskazywana przez pracodawcę sytuacji ekonomicznej zakładu nie mogła mieć wpływu na ocenę legalności zaskarżonej uchwały. Natomiast Rada Gminy korzystając z przyznanych jej na mocy art. 25 ust. 2 u.s.g. uprawnień powinna była ustalić, czy sytuacja jej radnego - ze względu na pełnienie mandatu - nie stałaby się wskutek rozwiązania z nim stosunku pracy mniej korzystna niż sytuacja innych pracowników Huty objętych, tak jak radny, Pakietem Socjalnym. Nie budzi bowiem wątpliwości, że radny, wykonując mandat, narażony jest w większym stopniu na utratę pracy od innych zatrudnionych. W takim przypadku uzasadnione byłoby wkroczenie w swobodę ekonomiczną decyzji pracodawcy. Motywy zaskarżonej uchwały nie pozwalają jednak uznać, że Rada Gminy skorzystała z tego uprawnienia w celu usunięcia nierówności osłabiających pozycję pracownika chronionego jako radnego. Wręcz przeciwnie, wskazane w uzasadnieniu kontrolowanej uchwały motywy działania Rady nakazują przyjąć, że wskutek zaskarżonej uchwały dojść mogłoby do zachwiania równości pomiędzy sytuacją radnego – pracownika i pozostałych pracowników objętych Pakietem Socjalnym, stawiając radnego w uprzywilejowanej pozycji, co pozostaje w sprzeczności z ratio legis art. 25 ust. 2 u.s.g. Jako przyczyny usprawiedliwiające odmowę wyrażenia zgody na rozwiązanie stosunku pracy wskazano jedynie, że poszukiwanie nowego stanowiska pracy przez radnego utrudni mu pełnienie funkcji i realizację powziętych obowiązków. Zdaniem Sądu możliwość swobodnego wykonywania mandatu nie przekłada się na konieczność posiadania zatrudnienia, a na taką organizacje obowiązków pracowniczych, które nie będą kolidować z funkcją radnego. Jeżeli podstawą odmowy zgody na rozwiązanie stosunku pracy z radnym nie są zdarzenia związane z wykonywaniem przez radnego mandatu, usprawiedliwieniem tego mogą być jedynie przyczyny łączące się ze statusem radnego, a takie przyczyny nie zostały wskazane w uzasadnieniu zaskarżonej uchwały. Jak zasadne zatem uznać trzeba stanowisko strony skarżącej, co do tego, że motywy podjętej przez Radę Gminy P. uchwały stanowiącej przedmiot kontroli sądowej nie są do pogodzenia z zasadami porządku prawnego i stanowią o nadużyciu prawa wynikającego z art. 25 ust. 2 u.s.g. Na marginesie sprawy Sąd uznaje za słuszne wskazać, że radny z chwilą podejmowania się sprawowania mandatu miał pełną świadomość czasokresu obowiązywania chroniącego jego zatrudnienie Pakietu Socjalnego i zagrożeń związanych z zakończeniem płynącej z tej instytucji ochrony. Odnosząc się natomiast do podniesionych w skardze zarzutów naruszenia procedury administracyjnej Wojewódzki Sąd Administracyjny wskazuje, że objęty jego kontrolą akt nie należy do aktów wydawanych w toku postępowania, o którym mowa w art. 1 i 2 K.p.a. W tym stanie rzeczy orzeczono jak w sentencji na mocy art. 147 § 1 P.p.s.a. O kosztach orzeczono na podstawie art. 200 P.p.s.a.