IV SAB/Gl 179/18

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Małgorzata Walentek (spr.), Sędziowie Sędzia WSA Beata Kalaga – Gajewska, Sędzia WSA Edyta Żarkiewicz, , po rozpoznaniu w trybie uproszczonym na posiedzeniu niejawnym w dniu 24 października 2018 r. sprawy ze skargi B. S. na bezczynność Dyrektora Śląskiego Oddziału Wojewódzkiego Narodowego Funduszu Zdrowia w Katowicach w przedmiocie rozpoznania wniosku o zwrot kosztów świadczeń opieki zdrowotnej udzielonych za granicą oddala skargę. W dniu 26 czerwca 2017 r. B. S. złożyła wniosek do Narodowego Funduszu Zdrowia Śląski Oddział Wojewódzki w Katowicach o zwrot kosztów świadczeń opieki zdrowotnej będących świadczeniami gwarantowanymi, udzielanych na terytorium innego niż Rzeczypospolita Polska państwa członkowskiego Unii Europejskiej wraz z załącznikami (faktury, dokumentacja medyczna, tłumaczenie procedur, uwierzytelniona kopia orzeczenia o stopniu niepełnosprawności). Pismem z 28 maja 2018 r. pełnomocnik skarżącej wniósł do Centrali Narodowego Funduszu Zdrowia ponaglenie na przewlekłe prowadzenie sprawy oraz niezałatwienie sprawy w terminie. W jego treści podniósł, że organ nie tylko nie załatwił sprawy w przewidzianym ku temu ustawowym terminie, bezzasadnie odkładając wydanie decyzji w czasie ale przede wszystkim nie wykonał żadnych czynności procesowych mających na celu zakończenie postępowania w rozsądnym terminie, pozostając tym samym w bezczynności. Prezes Narodowego Funduszu Zdrowia postanowieniem z dnia [...] nr[...], wydanym na podstawie art. 37 § 6 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (t.j. Dz. U. z 2017 r., poz. 1257 ze zm., dalej "k.p.a.") oraz art. 42d ust. 14 ustawy z dnia 27 sierpnia 2004 r. o świadczeniach opieki zdrowotnej finansowanych ze środków publicznych (Dz. U. z 2017 r., poz. 1938 ze zm., dalej także "ustawa"), uznał ponaglenie na bezczynność prowadzonego postępowania za uzasadnione, stwierdził, że niezałatwienie sprawy w terminie miało miejsce bez rażącego naruszenia prawa, zobowiązał Dyrektora Śląskiego Oddziału Wojewódzkiego Narodowego Funduszu Zdrowia (dalej: ŚOW NFZ) do wyjaśnienia przyczyn niezałatwienia sprawy w terminie i podjęcia środków zapobiegającym naruszaniu terminów załatwienia spraw w przyszłości oraz wyznaczył Dyrektorowi ŚOW NFZ termin do załatwienia sprawy do dnia 16 sierpnia 2018 r. W rozbudowanych motywach przedstawił stan faktyczny sprawy, podkreślił, że ponaglenie jest zasadne, a winę za niezałatwienie sprawy w terminie ponosi Dyrektor Oddziału. Jednocześnie wskazał że Dyrektor ŚOW NFZ stosownie do brzmienia art. 36 k.p.a. zawiadamiał stronę o niezałatwieniu sprawy w terminie, każdorazowo wskazywał przyczynę niezałatwienia sprawy, nowy termin załatwienia sprawy oraz pouczał o prawie wniesienia ponaglenia. Ze względu na powyższe okoliczności oraz fakt, że ww. organem kierowała jedynie chęć ustalenia stanu faktycznego w sprawie nie stwierdzono rażącego naruszenia prawa. Pismem z 16 lipca 2018 r. pełnomocnik skarżącej wniósł skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gliwicach na bezczynność Dyrektora ŚOW NFZ w Katowicach. W skardze zarzucił naruszenie przepisów prawa procesowego to jest art. 8, art. 12, art. 35 § 1 i 4 k.p.a. oraz art. 42d ust. 15 ustawy o świadczeniach opieki zdrowotnej finansowanych ze środków publicznych. Zważywszy na wskazane zarzuty pełnomocnik wniósł o stwierdzenie w oparciu o art. 149 § 1a p.p.s.a., że organ dopuścił się bezczynności, która miała miejsce z rażącym naruszeniem prawa; przyznanie od organu na rzecz skarżącego odpowiedniej sumy pieniężnej na podstawie art. 149 § 2 p.p.s.a. w wysokości połowy kwoty określonej w art. 154 § 6 p.p.s.a. oraz zasądzenie na rzecz skarżącego kosztów postępowania według norm przepisanych. W uzasadnieniu skargi pełnomocnik wskazał, że wniosek skarżącej złożony 26 czerwca 2017 r. powinien zostać załatwiony na podstawie art. 35 § 1 k.p.a. do dnia 26 sierpnia 2017 r. Dodał, że nawet przy założeniu, że sprawa wymagała udziału krajowego punktu kontaktowego do spraw transgranicznej opieki zdrowotnej działającego w innym niż Rzeczpospolita Polska państwie członkowskim Unii Europejskiej, zgodnie z art. 42d ust. 15 ustawy, zwrot kosztów albo wydanie decyzji odmawiającej zwrotu kosztów następuje w terminie 6 miesięcy od dnia wszczęcia postępowania. Jeżeli w powyższym terminie nie dokonano ustaleń pozwalających na jednoznaczne określenie kwoty zwrotu kosztów należnej świadczeniobiorcy, zwrot kosztów następuje niezwłocznie po upływie tego terminu w wysokości odpowiadającej kwocie, którą należy uznać w danym przypadku za najbardziej prawdopodobną podstawę zwrotu kosztów. Pełnomocnik za nie do przyjęcia uznał sytuację, w której organ po otrzymaniu wniosku strony przyjął bierną postawę dokonując jedynie czynności pozornych w postaci wysyłania pism zawiadamiających o niemożności rozpoznania sprawy w terminie z powołaniem się jedynie na jej charakter. Podniósł, że brak wskazania konkretnych przesłanek uzasadniających przedłużenie przez organ terminu rozpatrzenia sprawy stanowi naruszenie zasad prowadzenia postępowania administracyjnego. Dodał, że biorąc pod uwagę wszystkie okoliczności sprawy, a także poziom jej skomplikowania oraz fakt, że organ dopuścił się dziewięciomiesięcznej zwłoki, doszło do rażącego naruszenia przepisów prawa. Wskazał, że nawet gdyby w niniejszej sprawie miał zastosowanie art. 42d ust. 15 ustawy, decyzja powinna zostać wydana do dnia 21 grudnia 2018 r., co jednak nie nastąpiło. Podkreślił, że wprawdzie organ w dniu [...] wydał decyzję w sprawie, to jednak nie zmienia to faktu, że w trakcie prowadzonego postępowania organ nie podejmował żadnych czynności zmierzających do merytorycznego załatwienia sprawy, pozostając w bezczynności praktycznie przez cały czas jego trwania. W odpowiedzi na skargę pełnomocnik organu wniósł o jej oddalenie, oraz szczegółowo przedstawił okoliczności sprawy oraz uregulowania prawne. Wskazał, że w sprawie nie można mówić o bezczynności, bowiem w dniu [...] została wydana decyzja administracyjna, Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga nie zasługuje na uwzględnienie. Zgodnie z art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2017 r. poz. 2188) w związku z art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tj. Dz. U. z 2018 r., poz. 1302, zwanej dalej p.p.s.a.), sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości poprzez kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. W myśl art. 3 § 2 pkt 8 kontrola ta obejmuje orzekanie w sprawach skarg na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania w przypadkach określonych w pkt 1-4 lub przewlekłe prowadzenie postępowania w przypadku określonym w pkt 4a. W tym zakresie przedmiotem sądowej kontroli nie jest określony akt lub czynność organu administracji, lecz ich brak w sytuacji, gdy organ miał obowiązek podjąć działanie w danej formie i w określonym przez prawo terminie. Instytucja skargi na bezczynność organu ma na celu ochronę praw strony przez doprowadzenie do wydania w sprawie rozstrzygnięcia lub podjęcia innej czynności dotyczącej uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów prawa. Z kolei, instytucja skargi na przewlekłe prowadzenie postępowania chroni stronę przed niepodejmowaniem przez organ w wymaganym terminie czynności procesowych albo podejmowaniem ich w zbyt długich odstępach czasu. Stosownie do art. 149 § 1 p.p.s.a. sąd, uwzględniając skargę na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania przez organy w sprawach z art. 3 § 2 pkt 1-4a p.p.s.a., zobowiązuje organ do wydania w określonym terminie aktu lub interpretacji, dokonania czynności, stwierdzenia lub uznania uprawnienia bądź obowiązku wynikających z przepisu prawa. Jednocześnie sąd stwierdza, czy bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania miały miejsce z rażącym naruszeniem prawa. Sąd, w przypadku, o którym mowa w § 1, może ponadto orzec z urzędu albo na wniosek strony o wymierzeniu organowi grzywny w wysokości określonej w art. 154 § 6 (§ 2). Skuteczność wniesienia skargi na bezczynność organu w zakresie wydania decyzji administracyjnej zależna jest od tego czy stosownie do postanowień art. 52 § 1 p.p.s.a. skarżąca przed jej wniesieniem wyczerpała przysługujące jej środki zaskarżenia. Po myśli art. 53 § 2b p.p.s.a. skargę do sądu administracyjnego na bezczynność organu lub przewlekłość jego działania można wnieść w każdym czasie po uprzednim wniesieniu ponaglenia do organu wyższego stopnia. W zakresie objętym przedmiotem postępowania zastosowanie znajduje art. 37 k.p.a., który przewiduje iż na niezałatwienie sprawy w terminie, stronie postępowania administracyjnego służy prawo wniesienia ponaglenia do organu wyższego stopnia. Mając na względzie powyższe przyjąć należy, że w sprawie zostały spełnione przesłanki dopuszczalności wniesienia skargi na bezczynność. Pełnomocnik skarżącej wyczerpał tryb przewidziany w art. 37 § 1 k.p.a., bowiem pismem z dnia 28 maja 2018 r. wniósł do Prezesa NFZ ponaglenie na niezałatwienie sprawy w terminie, który postanowieniem z dnia [...] uznał ponaglenie za uzasadnione. W konsekwencji uznać należy, że w sprawie tej dopełnione zostały wymogi formalne umożliwiające wniesienie skargi do sądu administracyjnego, a tym samym skarga ta może podlegać rozpoznaniu merytorycznemu. Przechodząc zatem do oceny zasadności skargi zważyć należy, iż stan bezczynności organu ma miejsce wówczas, gdy w prawnie ustalonym terminie organ ten nie podjął żadnych czynności lub wprawdzie prowadził postępowanie w sprawie, ale - mimo istnienia ustawowego obowiązku - nie zakończył go wydaniem decyzji, postanowienia czy też innego aktu lub nie podjął stosownej czynności. Sąd uwzględniając skargę na bezczynność w sprawie podlegającej załatwieniu aktem lub czynnością z zakresu administracji publicznej, powinien zobowiązać organ do wydania w określonym terminie aktu lub do dokonania czynności lub stwierdzenia albo uznania uprawnienia lub obowiązku wynikających z przepisów prawa (por. art. 149 § 1 p.p.s.a.). Celem skargi na bezczynność jest doprowadzenie do wydania przez organ aktu lub podjęcia czynności, jednakże bez przesądzenia o treści, czy skutkach tych działań. Badanie skargi na bezczynność organu polega na tym, że sąd ogranicza się do skontrolowania, czy organ rzeczywiście nie podjął działania, do którego był zobowiązany. Poza zakresem kontroli Sądu pozostaje prawna poprawność czynności załatwiających zgłoszone żądanie (zob. wyrok NSA z dnia 14 października 2016 r., sygn. akt I OSK 1797/16) Jak już wskazano powyżej celem skargi na bezczynność jest wymuszenie na organie określonych w przepisach zachowań. Zatem skarga na bezczynność może być skutecznie wniesiona do chwili "ustania stanu bezczynności", to jest do chwili załatwienia sprawy przez organ administracji publicznej poprzez wydanie decyzji, postanowienia lub innego aktu albo podjęcia czynności. Jeżeli organ wydał decyzję (lub w inny sposób zakończył postępowanie) przed wniesieniem skargi na bezczynność do sądu administracyjnego, to brak jest podstaw do uznania, że organ ten pozostaje w bezczynności. Celem skargi na bezczynność nie jest samo stwierdzenie pozostawania przez organ w stanie bezczynności, lecz spowodowanie ustania tego stanu poprzez doprowadzenie do załatwienia przez organ określonej sprawy administracyjnej. Sąd w pełni podziela pogląd wyrażony w orzecznictwie , że gdy organ załatwił sprawę przed wniesieniem skargi na bezczynność do sądu administracyjnego, skarga ta winna podlegać oddaleniu jako nieuzasadniona (por. wyroki WSA w Warszawie z dnia 10 czerwca 2016 r., sygn. akt II SAB/Wa 1062/15, WSA w Rzeszowie z dnia 3 sierpnia 2016 r., sygn. akt II SAB/Rz 24/16, WSA w Gliwicach dnia 29 października 2015 r., sygn. akt II SAB/Gl 34/15, z dnia 18 października 2016 r., sygn. akt IV SAB/Gl 123/16, wyroki NSA: z dnia 22 kwietnia 2015 r., sygn. akt II FSK 235/15, z dnia 8 lipca 2015 r., sygn. akt I OSK 238/15, z dnia 4 listopada 2011 r., sygn. akt II OSK 1752/11, z dnia 17 marca 2016 r., sygn. akt I OSK 2567/15). Natomiast z inną sytuacją będziemy mieć do czynienia, gdy przedmiotem skargi jest przewlekłość postępowania administracyjnego, bowiem wówczas celem działań kontrolnych sądu jest zbadanie efektywności działań organu. To oznacza, że pomimo wydania decyzji przed wniesieniem skargi, możliwe jest jej uwzględnienie, jeżeli zachowanie organu wyczerpywało przesłanki prowadzenia postępowania w sposób przewlekły. W przedmiotowej sprawie skarga dotyczyła bezczynności Dyrektora ŚOW NFZ w Katowicach polegającej na nierozpoznaniu wniesionego przez skarżącą w dniu 26 czerwca 2017 r. wniosku o zwrot kosztów świadczeń opieki zdrowotnej będących świadczeniami gwarantowanymi, udzielanych na terytorium innego niż Rzeczypospolita Polska państwa członkowskiego Unii Europejskiej wraz z załącznikami (faktury, dokumentacja medyczna, tłumaczenie procedur, uwierzytelniona kopia orzeczenia o stopniu niepełnosprawności). Z akt sprawy wynika, że Dyrektor ŚOW NFZ w Katowicach w dniu [...] wydał decyzję nr [...] w przedmiocie wniosku strony. Decyzja została nadana na adres pełnomocnika skarżącej w dniu 12 lipca 2018 r., natomiast doręczona pełnomocnikowi w dniu 16 lipca 201r r., co wynika ze zwrotnego potwierdzenia odbioru znajdującego się w aktach administracyjnych. Pismem z dnia 16 lipca 2018 r. pełnomocnik skarżącej, wniósł skargę na bezczynność, która wpłynęła do organu 19 lipca 2018 r. W treści skargi wskazał, że dnia [...] decyzja została wydana. Z powyższego wynika, że skarga na bezczynność została wniesiona już po wydaniu decyzji przez organ. Oznacza to, że w dacie wniesienia skargi organ nie pozostawał w zwłoce w załatwieniu sprawy, bowiem przez wydanie decyzji z dnia [...] stan bezczynności organu został zniesiony. Ponadto data sporządzenia skargi oraz jej treść wskazuje, że przed jej wniesieniem decyzja została również doręczona pełnomocnikowi skarżącej. Przy czym Sąd podziela pogląd, że jeżeli organ wydał decyzję przed wniesieniem skargi na bezczynność do sądu administracyjnego, to nie ma podstaw do przyjęcia, że organ pozostawał w bezczynności nawet wtedy, gdy daną decyzję doręczono stronie lub pełnomocnikowi strony po dacie wniesienia skargi na bezczynność (np. wyrok WSA w Gliwicach z dnia 29 października 2015 r., sygn. akt II SAB/Gl 34/15, wyroki NSA: z dnia 8 lipca 2015 r., sygn. akt I OSK 238/15, z dnia 4 listopada 2011 r., sygn. akt II OSK 1752/11, z dnia 22 kwietnia 2015 r., sygn. akt II FSK 235/15). Natomiast jak już wyżej wskazano jeżeli organ wydał decyzję (lub w inny sposób zakończył postępowanie) przed wniesieniem skargi na bezczynność do sądu administracyjnego, to brak jest podstaw do uznania, że organ ten pozostaje w bezczynności. Skoro sprawa z wniosku skarżącej została zakończona przez Dyrektora ŚOW NFZ przed dniem wniesienia skargi na bezczynności tego organu, Sąd uznał, że stan bezczynności w dacie wniesienia skargi nie miał miejsca i dlatego skargę jako nieuzasadnioną, na podstawie art. 151 p.p.s.a., oddalił.