II OSK 130/19

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Andrzej Wawrzyniak Sędziowie sędzia NSA Paweł Miładowski sędzia del. WSA Kazimierz Bandarzewski (spr.) po rozpoznaniu w dniu 13 marca 2019 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej sprawy ze skargi kasacyjnej Gminy B. od postanowienia Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 5 listopada 2018 r. sygn. akt II SA/Wa 1674/18 w sprawie ze skargi Gminy B. na rozstrzygnięcie nadzorcze Wojewody Mazowieckiego z dnia (...) lipca 2017 r. nr (...) w przedmiocie stwierdzenia nieważności uchwały w sprawie ustalenia wynagrodzenia burmistrza postanawia: 1. uchylić zaskarżone postanowienie i przekazać sprawę Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Warszawie do ponownego rozpoznania; 2. sprostować zaskarżone postanowienie w ten sposób, że zawarte w komparycji postanowienia określenie "Rady Miejskiej w B." zastępuje się określeniem "Gminy B.". Zaskarżonym postanowieniem z dnia 5 listopada 2018 r. sygn. akt II SA/Wa 1674/18, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie odrzucił skargę Gminy B. na rozstrzygnięcie nadzorcze Wojewody Mazowieckiego z dnia (...) lipca 2017 r. nr (...) w przedmiocie stwierdzenia nieważności uchwały w sprawie ustalenia wynagrodzenia burmistrza. Sąd pierwszej instancji stwierdził, że w niniejszej sprawie jako stronę skarżącą wskazano Radę Miejską w B., czyli organ stanowiący Gminy B., podczas gdy uprawnienie do zaskarżenia zarządzenie zastępczego przysługiwało Gminie B. Należy odróżnić kwestie oznaczenia podmiotu legitymowanego do wniesienia skargi do sądu administracyjnego, organu reprezentującego ten podmiot w postępowaniu oraz organu podejmującego akt będący podstawą do wniesienia skargi. Warunkiem skutecznie wniesionej skargi do sądu administracyjnego jest posiadanie zdolności sądowej. Zgodnie z art. 28 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2018 r. poz. 1302) zwanej dalej w skrócie "P.p.s.a.", osoby prawne mające zdolność sądową dokonują czynności w postępowaniu przez organy albo osoby uprawnione do działania w ich imieniu. W przypadku gminy – osoby prawnej – wyznaczenie organu uprawnionego do działania w postępowaniu sądowoadministracyjnym następuje na podstawie przepisów ustrojowych, tj. ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (Dz. U. z 2018 r. poz. 994) zwanej dalej w skrócie u.s.g. Art. 31 u.s.g. stanowi, że burmistrz reprezentuje gminę na zewnątrz. Jest to ustawowa kompetencja uprawniająca do reprezentacji gminy i pozycja ta nie może być uchylona poprzez działanie rady gminy. Funkcję reprezentanta gminy "na zewnątrz" ustawa powierza jedynie burmistrzowi jako organowi wykonawczemu również w postępowaniach sądowych. Gmina jako podmiot władzy publicznej posiada osobowość prawną i to ona ma zdolność sądową w postępowaniu sądowoadministracyjnym. Postępowanie sądowoadministracyjne może być prowadzone jako postępowanie bezwzględnie oparte na zasadzie skargowości. O niedopuszczalności drogi sądowoadministracyjne będzie stanowić skarga wniesiona przez podmiot, który nie jest legitymowany do wniesienia danego rodzaju pisma. Zawarta w art. 98 ust. 3 i 3a u.s.g. legitymacja do zaskarżenia rozstrzygnięcia organu nadzorczego wyłącza stosowanie art. 50 P.p.s.a. i skarga podmiotu innego niż określonego w tym przepisie jest niedopuszczalna (tak też Wojewódzki Sąd Administracyjny w Białymstoku w postanowieniu z dnia 7 lutego 2006 r. sygn. akt II SA/Bk 61/06, opub. w Lex nr 192860). Sąd dodał, że konwalidowanie przez pełnomocnika strony skarżącej czynności wniesienia skargi poprzez zmianę podmiotu wnoszącego skargę na Gminę B. nie jest brakiem formalnym skargi podlegającym uzupełnieniu. Sąd pierwszej instancji stwierdził, że jeżeli skarga została wniesiona przez Radę Miejską w B. to należało uznać, że skarżąca takiej legitymacji nie posiada, zatem wniesiona skarga podlegała odrzuceniu. W skardze kasacyjnej Gmina B. zaskarżyła powyższe postanowienie w całości i wniosła o jego przekazanie do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Warszawie. Zaskarżonemu postanowieniu zarzucono: 1) naruszenie przepisów postępowania w rozumieniu art. 174 pkt 2 P.p.s.a. w związku z art. 58 § 1 pkt 5 P.p.s.a. przez jego błędne zastosowanie, które miało istotny wpływ na rozstrzygnięcie sprawy, tj. błędne odrzucenie skargi przez Sąd pierwszej instancji z powołaniem się na nieistnienie strony postępowania sądowoadministracyjnego w sytuacji, gdy strona postępowania istnieje (nie powinno być co do tego wątpliwości) a jest nią Gmina B. Do naruszenia przez Sąd pierwszej instancji art. 58 § 1 pkt 5 P.p.s.a. przez błędne zastosowanie tego przepisu doszło w wyniku zrównania (przy uznaniu argumentacji zawartej w odpowiedzi Wojewody Mazowieckiego na skargę) sytuacji nieistnienia strony postępowania sądowoadministracyjnego z sytuacją, gdy pełnomocnik skarżącej nie dość precyzyjnie wskazał stronę postępowania sądowoadministracyjnego – powołując się na Radę Miejską w B., który to organ wydał zarówno akt będący przedmiotem skarżonego rozstrzygnięcia nadzorczego, jak również wydał wymaganą prawem uchwałę o skierowaniu skargi do WSA w Warszawie i udzielił stosownego pełnomocnictwa (z uwagi na okoliczność istniejącego konfliktu interesów wywołanego tym, że uchwała Rady Miejskiej w B. dotyczyła wynagrodzenia Burmistrza Gminy w B. – organu wykonawczego Gminy) nie zaś wprost Gminie B.; 2) naruszenie przepisów postępowania w rozumieniu art. 174 pkt 2 P.p.s.a. tj. art. 49 § 1 P.p.s.a. w związku z art. 46 § 1 pkt 1 P.p.s.a. i art. 57 § 1 P.p.s.a. przez ich błędne niezastosowanie, przejawiające się zaniechaniem przez Sąd pierwszej instancji wezwania pełnomocnika skarżącej – w sytuacji gdy Sąd powziął wątpliwość co do tego czy skarżącą jest Gmina B. czy Rada Miejska w B. – do wyjaśnienia tej kwestii w trybie sanowania braków formalnych skargi – stanowiącej kwalifikowane pismo procesowe. Zamiast tego Sąd wezwał pełnomocnika Gminy B. – skarżącej do nadesłania pod rygorem odrzucenia skargi pełnomocnictwa do prowadzenia sprawy, w sytuacji gdy takie pełnomocnictwo znajdowało się w aktach sprawy (§ 2 uchwały Rady Miejskiej w B. z dnia (...) sierpnia 2018 r.) Gdy w odpowiedzi na to wezwanie pełnomocnik Gminy B. pismem z dnia (...) października 2018 r. wyjaśnił, że działa w imieniu Gminy B. która jest skarżącą, Sąd skargę odrzucił uznając, że wyjaśnienie to było bezzasadne gdyż nie było objęte wezwaniem, zaś brak w prawidłowym oznaczeniu strony postępowania sądowoadministracyjnego nie może być sanowany (bowiem Rada Miejska w B. nie może być stroną, a Sąd nie ma obowiązku domyślać się, że stroną jest Gmina B.). Takie rozstrzygnięcie – bez wezwania do wskazania strony postępowania – narusza w ocenie strony skarżącej kasacyjnie przez niezastosowanie art. 49 § 1 P.p.s.a. w związku z art. 46 § 1 pkt 1 P.p.s.a. i art. 57 § 1 P.p.s.a. Strona istnieje, zaś nienależyte jej oznaczenie albo brak oznaczenia stanowią – wbrew zapatrywaniu Sądu pierwszej instancji – brak usuwalny skargi. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Sprawa ta podlega rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym, ponieważ strona wnosząca skargę kasacyjną zrzekła się rozprawy, a strona przeciwna po doręczeniu skargi kasacyjnej nie zażądała stosownie do art. 182 2 P.p.s.a. przeprowadzenia rozprawy. Skarga kasacyjna jest zasadna. Istota sporu sprowadza się do oceny, czy w stanie faktycznym tej sprawy Sąd pierwszej instancji prawidłowo odrzucił skargę, czy też nie było podstaw do jej odrzucenia. Stosownie do art. 98 ust. 3 u.s.g. do złożenia skargi na rozstrzygnięcie nadzorcze uprawniona jest gmina, której interes prawny, uprawnienie albo kompetencje zostały naruszone, przy czym podstawą do wniesienia skargi jest uchwała lub zarządzenie organu, którego dotyczy rozstrzygnięcie nadzorcze i w którym dany organ wyraził wolę wniesienia skargi. W przypadku rozstrzygnięcia nadzorczego stwierdzającego nieważność uchwały rady gminy, do występowania ze skargą do sądu administracyjnego w imieniu gminy co do zasady uprawniony jest organ wykonawczy gminy (wójt, burmistrz lub prezydent miasta). Zgodnie z do art. 31 u.s.g. gminę reprezentuje wójt (burmistrz, prezydent miasta). W tej sprawie Rada Miejska w B. działając na podstawie art. 98 ust. 3 u.s.g. podjęła w dniu (...) sierpnia 2018 r. uchwałę w sprawie wniesienia skargi na rozstrzygnięcie nadzorcze Wojewody Mazowieckiego z dnia (...) lipca 2018 r. i powierzenie jej wykonania Burmistrzowi Gminy B. Takie powierzenie wykonania uchwały burmistrzowi upoważnia burmistrza nie tylko do sporządzenia skargi gminy na rozstrzygnięcie nadzorcze, ale także do reprezentowania Gminy B. w postępowaniu sądowym w tej sprawie. Oznacza, że Burmistrz Gminy B. działał za stronę (Gminę B.). Okoliczność, że jako strona skarżąca w skardze wskazana została Rada Miejska w B. stanowi w okolicznościach tej sprawy jedynie wadę w zakresie oznaczenia samej strony, która może być usunięta w toku postępowania. Rada Miejska jako organ gminy nie reprezentuje własnych interesów, a jedynie działa w imieniu gminy i w jej imieniu wykonuje zadania publiczne. Skoro zostały spełnione warunki, o jakich mowa w art. 98 ust. 3 u.s.g., to nie można odrzucić skargi tylko z tego powodu, że w skardze jako strona skarżąca została nazwana Rada Miejska w B. zamiast Gminy B. Nie ma przy tym żadnych wątpliwości, że osoba podpisująca skargę (radca prawny) podejmował czynności z upoważnienia Burmistrza Gminy B., co potwierdza, że skargę wniósł Burmistrz, a nie Rada Miejska. Zawarte w tej sprawie stanowisko znajduje także potwierdzenie w orzecznictwie sądów administracyjnych (por. postanowienie NSA z dnia 12 września 2018 r. sygn. akt II OSK 2253/18, opub. w LEX nr 2548093; postanowienie NSA z dnia 6 października 2016 r. sygn. akt II OSK 1700/16, opub. w LEX nr 2169046; postanowienie NSA z dnia 9 marca 2016 r. sygn. akt II OSK 364/16, opub. w LEX nr 2081406). Mając powyższe należy stwierdzić, że zasadnym jest zarzut zawarty w skardze kasacyjnej dotyczący naruszenia przez Sąd pierwszej instancji przepisu postępowania w stopniu mogącym mieć istotnym wpływ na wynik sprawy, tj. art. 58 § 1 pkt 5 P.p.s.a. poprzez błędne zastosowanie tego przypisu i przyjęcie, że strona skarżącą jest Rada Miejska w B., a nie Gmina B., mimo że z akt sprawy wynika, że stroną skarżącą jest Gmina B. Tym samym nie zaistniały z tego powodu przesłanki do odrzucenia skargi. Zasadnym jest także zarzut zawarte w skardze kasacyjnej, dotyczący naruszenia przez Sąd pierwszej instancji przepisów postępowania w stopniu mogącym mieć istotnym wpływ na wynik sprawy, tj. art. 49 § 1 P.p.s.a. w związku z art. 46 § 1 pkt 1 P.p.s.a. poprzez ich błędne zastosowanie. Trafnie strona skarżąca kasacyjnie podnosi, że jeżeli Sąd pierwszej instancji miał wątpliwości co do tego, kto wnosi skargę kasacyjną, a więc czy stroną skarżącą jest Gmina B. czy Rada Miejska w B., to winien wezwać do wskazania strony wnoszącej skargę. Pojęcie gminy na gruncie ustawy o samorządzie gminnym nie jest jednolite. Zgodnie z art. 1 ust. 2 u.s.g. ilekroć w tej ustawie jest mowa o gminie, należy przez to rozumieć wspólnotę samorządową oraz odpowiednie terytorium. Niewątpliwie gmina jest także odrębną osobą prawną. Nie ulega przy tym wątpliwości, że zadania i kompetencje w gminie wykonują dwa organy: organ stanowiący i organ wykonawczy. Tym samym może tak się zdarzyć, że skoro nadzorowi organu nadzoru podlegają uchwały organu stanowiącego i zarządzenia organu wykonawczego i organ nadzoru podejmując czynności nadzorcze unieważnia konkretną uchwałę lub zarządzenie, a przepisy wymagają, aby wolę ewentualnego zaskarżenia rozstrzygnięcia nadzorczego wyraził ten organ gminy, którego akt unieważnił organ nadzoru - to w skardze zostanie wskazany dany organ gminy. Taka sytuacja powinna w pierwszej kolejności prowadzić do wyjaśnienia, kto jest rzeczywiście stroną skarżącą. Jednakże w tej sprawie Sąd pierwszej instancji niezasadnie wezwał pełnomocnika strony skarżącej do przedłożenia pełnomocnictwa do reprezentowania strony, skoro takie pełnomocnictwo zostało doręczone wraz ze skargą i z jego treści wynika, że udzielił je Burmistrz upoważniony z mocy ustawy do reprezentowania gminy, a nie rady gminy. Natomiast zarzut naruszenia przez Sąd pierwszej instancji art. 57 § 1 P.p.s.a. nie jest prawidłowo zredagowany. Art. 57 § 1 P.p.s.a. dzieli się na trzy punkty, z których każdy zawiera inną treść. Skoro strona skarżąca kasacyjnie nie wskazała, którego przepisu dotyczy zarzut naruszenia przepisów postępowania, to Naczelny Sąd Administracyjny nie ma kompetencji do wskazywania naruszonego przepisu lub takiego doprecyzowania skargi kasacyjnej, aby ogólnie sformułowany zarzut mógł podlegać ocenie. Zgodnie bowiem z art. 176 P.p.s.a. skarga kasacyjna jest sformalizowanym środkiem prawnym, a w szczególności ten formalizm wiąże się z powinnością prawidłowego skonstruowania podstaw kasacyjnych, co obejmuje zarówno obowiązek ich przytoczenia, jak i uzasadnienia. Tym samym aby skarga kasacyjna mogła być przedmiotem merytorycznego rozpoznania, ma wskazywać konkretny przepis prawa procesowego, który został naruszony, a także uzasadniać, na czym polegało naruszenie tego przepisu postępowania i jaki istotny wpływ na wynik sprawy (treść orzeczenia) mogło ono mieć (art. 174 pkt 2 P.p.s.a.). W tym stanie sprawy, Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 185 P.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny orzekł jak w sentencji i uchylił w punkcie pierwszym zaskarżone postanowienie. Naczelny Sąd Administracyjny, działając na podstawie art. 156 § 1 i 3 P.p.s.a. w związku z art. 166 i art. 193 P.p.s.a. w punkcie drugim sprostował omyłkę zawartą w komparycji zaskarżonego postanowienia w ten sposób, że zamiast oznaczenia strony skarżącej jako "Rady Miejskiej w B." powinna być wskazana strona skarżąca jako "Gmina B.". Naczelny Sąd Administracyjny nie orzekał o kosztach postępowania kasacyjnego. Zgodnie z art. 209 P.p.s.a. sąd rozstrzyga o wniosku strony w przedmiocie zwrotu kosztów w każdym orzeczeniu uwzględniającym skargę (art. 200 P.p.s.a.) oraz w orzeczeniach, o których mowa w art. 201, art. 203 i art. 204 P.p.s.a. Zatem w innych przypadkach, w tym w przypadku uwzględnienia skargi kasacyjnej od postanowienia o odrzuceniu skargi, sąd nie rozstrzyga o zwrocie kosztów postępowania. Nie istnieje bowiem podstawa prawna dla takiego rodzaju rozstrzygnięcia (zob. postanowienie NSA z 15 lutego 2007 r. sygn. akt II FZ 12/07, opub. w LEX nr 299419; postanowienie NSA z dnia 1 grudnia 2010 r. sygn. akt I FSK 1443/10, opub. w LEX nr 740524).