II OSK 2253/18

Dnia 12 września 2018 r. Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący Sędzia NSA Paweł Miładowski, , , po rozpoznaniu w dniu 12 września 2018 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej Miasta P. od postanowienia Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 22 marca 2018 r., sygn. akt IV SA/Wa 845/18 w sprawie ze skargi Rady Miasta P. na rozstrzygnięcie nadzorcze Wojewody [...] z dnia [...] grudnia 2017 r., nr [...] w przedmiocie określenia kierunków działania wojewódzkiego inspektora ochrony środowiska postanawia: uchylić zaskarżone postanowienie. Postanowieniem z dnia 22 marca 2018 r., sygn. akt IV SA/Wa 845/18, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, na podstawie art. 58 § 1 pkt 6 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2017 r., poz. 1369 ze zm.), zwanej dalej "p.p.s.a.", odrzucił skargę Rady Miasta P. na zaskarżone rozstrzygnięcie nadzorcze Wojewody [...]. Sąd, powołując się na treść art. 91, art. 98 i art. 101 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (Dz. U. z 2017 r., poz. 1875 ze zm.), stwierdził, że tylko gmina (związek międzygminny) i organ nadzoru są stroną postępowania sądowoadministracyjnego, wszczętego na skutek skargi wniesionej na akt nadzoru. Skoro stroną postępowania nadzorczego prowadzonego na podstawie art. 91 ustawy o samorządzie gminnym może być jedynie organ jednostki samorządu terytorialnego, który wydał akt objęty tym postępowaniem, a legitymacja do wniesienia skargi na akt nadzorczy, zgodnie z art. 98 tej ustawy przysługuje gminie (a nie Radzie), to przyjąć należy, że za stronę postępowania sądowoadministracyjnego ze skargi na rozstrzygnięcie nadzorcze nie może być uznana Rada Miasta P., której legitymacja skargowa w takiej sprawie nie przysługuje. Ponadto wskazał na zakres odpowiedniego stosowania przepisów K.p.a. w postępowaniu nadzorczym wojewody prowadzonym na podstawie art. 98 ustawy o samorządzie gminnym oraz – na charakter rozstrzygnięcia nadzorczego. Skargę kasacyjną od powyższego wyroku opartą na przesłankach z art. 174 pkt 1 i 2 p.p.s.a. złożyło Miasto P., wnosząc o uchylenie skarżonego postanowienia i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Warszawie oraz zasądzenie na rzecz skarżącej kosztów postępowania wg norm prawem przepisanych, w tym kosztów zastępstwa procesowego. Zaskarżonemu wyrokowi zarzucono naruszenie: - art. 98 ust. 3 ustawy o samorządzie gminnym przez jego wadliwe zastosowanie; - art. 49 § 1 w zw. z art. 46 § 1 pkt 1 p.p.s.a. przez jego nie zastosowanie; - art. 7, art. 45 oraz art. 169 pkt 1 Konstytucji RP przez ich nie zastosowanie; - art. 145 § 1 [pkt 1] lit. b i pkt 2 p.p.s.a. w związku z art. 61 § 4 K.p.a. W uzasadnieniu strona skarżąca kasacyjnie wskazała, że zgodnie z art. 98 ust. 3 ustawy o samorządzie gminnym skargę ma prawo wnieść gmina. Jednakże nie ma określenia co takie sformowanie oznacza, kto za gminę ma wnieść skargę, kto ma ją reprezentować. W tym miejscu należy odwołać się więc do odpowiednich uregulowań ustawowych. Zgodnie z postanowieniami art. 1 ww. ustawy mieszkańcy gminy tworzą z mocy prawa wspólnotę samorządową. Natomiast zgodnie z art. 11a organami gminy są rada gminy oraz wójt (burmistrz, prezydent miasta). Dalej w art. 15 pkt 1 określono, że rada jest organem stanowiącym i kontrolnym w gminie natomiast w art. 26 pkt 1 wskazano, że wójt jest organem wykonawczym gminy. Postanowienia te wskazują, że za gminę może działać albo jej organ stanowiący jakim jest rada albo jej organ wykonawczy jakim jest wójt. W orzecznictwie przyjęła się zasada, że w przypadku rozstrzygnięć nadzorczych organów nadzoru nad gminami właściwym organem jest rada gminy, a wójt jedynie w przypadku odpowiedniego upoważnienia wynikającego ze stosownej uchwały rady gminy. Ponadto skierowana do Sądu Administracyjnego skarga nie była skargą w imieniu i na rzecz Rady Miasta P., ale to Rada działała jako organ stanowiący i reprezentujący Gminę i de facto jest to skarga Miasta P.. Dlatego Sąd I instancji wadliwie zastosował art. 98 ust. 3 ustawy o samorządzie gminnym, przyjmując, że skarga została wniesiona przez niewłaściwą stronę postępowania. Sąd powinien też wezwać Radę Miasta do wskazania kto wnosi skargę. Takich działań jednak nie podjął. W ocenie strony wnoszącej skargę kasacyjną, skoro Sąd uznał, że Gmina została pozbawiona udziału w postępowaniu nadzorczym to powinien stwierdzić nieważność zaskarżonego rozstrzygnięcia. Poza tym Miasto P., reprezentowane przez swój organ – Radę Miasta, ma prawo do oceny swego działania przez sąd. W uzupełnieniu skargi kasacyjnej wniesiono o uchylenie w całości zaskarżonego postanowienia oraz zawarto oświadczenie o zrzeczeniu się rozprawy. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje. Skarga kasacyjna zasługiwała na uwzględnienie, choć nie wszystkie podniesionej w niej zarzuty zawierają usprawiedliwione podstawy. Stosownie do treści art. 183 § 1 p.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej z urzędu biorąc pod rozwagę jedynie nieważność postępowania. Wobec tego, że w rozpoznawanej sprawie nie zachodzi żadna z okoliczności skutkujących nieważnością postępowania, o jakich mowa w art. 183 § 2 p.p.s.a., a nadto nie zachodzi również żadna z przesłanek, o których mowa w art. 189 p.p.s.a., które Naczelny Sąd Administracyjny rozważa z urzędu dokonując kontroli zaskarżonego skargą kasacyjną wyroku Sądu pierwszej instancji, Naczelny Sąd Administracyjny dokonał takiej kontroli zaskarżonego wyroku jedynie w zakresie wyznaczonym podstawami skargi kasacyjnej. Naczelny Sąd Administracyjny orzekający w niniejszej sprawie za częściowo zasadny uznał zarzut skargi kasacyjnej dotyczący naruszenia art. 98 ust. 3 ustawy o samorządzie gminnym. Ma rację strona skarżąca kasacyjnie, że stroną postępowania nadzorczego jest gmina, w tej sprawie Miasto P.. W tego rodzaju sprawach organy gminy nie działają we własnym imieniu, lecz na rzecz gminy. Też tak należało potraktować skargę skierowaną do Sądu Administracyjnego, zaś oznaczenie podmiotu skarżącego w nagłówku skargi należało rozpatrywać wyłącznie w kategoriach błędu semantycznego, który nie mógł mieć decydującego wpływu dla prawidłowego oznaczenia podmiotu skarżącego, tj. Miasta P.. Ponieważ zaskarżony akt nadzoru dotyczy uchwały organu stanowiącego gminy, w procedurze wniesienia skargi do sądu administracyjnego powinny brać udział dwa organy gminy. Po pierwsze, wniesienie skargi do sądu administracyjnego wymagało podjęcia przez radę gminy stosownej uchwały w sprawie zaskarżenia do sądu administracyjnego rozstrzygnięcia nadzorczego, co w tej sprawie nastąpiło. Po drugie, w sytuacji gdy nie zachodziły szczególne okoliczności, rada gminy powinna upoważnić organ wykonawczy gminy (w tej sprawie Prezydenta M.) do wykonania tej uchwały. Wynika to z tego, że co do zasady do organ wykonawczy, gminy posiada zdolność sądową – a nie jak wskazano w skardze kasacyjnej organ stanowiący gminy (choć z wyjątkami). W orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego nie budzi najmniejszych wątpliwości pogląd (por. w szczególności uchwały NSA z 13 listopada 2012 r., I OPS 3/12 i z 16 lutego 2016 r., I OPS 2/15), że podmiotem władzy publicznej jest gmina, mająca osobowość prawną. Ma ona zatem zdolność sądową, dokonuje czynności w postępowaniu sądowym przez organy albo osoby upoważnione do dokonywania czynności w jej imieniu. W strukturze gminy organami są rada jako organ stanowiący i wójt (burmistrz, prezydent) jako organ wykonawczy, zadania i kompetencje tych organów są ustawowo określone oraz rozdzielone i nie powinny być, bez szczególnego uzasadnienia, przenoszone między nimi. Z ustawy o samorządzie gminnym wynika, że organem który reprezentuje gminę na zewnątrz, w sferze publiczno i cywilnoprawnej, jest wójt (burmistrz, prezydent), a jego kompetencje w tym zakresie nie są zawężone ani ograniczone. Pogląd, że gmina nie ma jednego organu, który reprezentuje ją na zewnątrz nie jest uprawniony. Niemniej jednak, w postępowaniu sądowoadministracyjnym – w szczególnych sytuacjach, na gruncie konkretnej sprawy – w sprawach ze skarg na uchwały rady gminy, gmina może być reprezentowana w postępowaniu sądowym przez przewodniczącego rady (w sytuacji konfliktu między radą gminy, a jej organem wykonawczym). Podkreślić jednak należy, że ta szczególna sytuacja nie zachodzi na gruncie rozpoznawanej sprawy, ponieważ akt nadzoru dotyczy uchwały, której przedmiotem jest określenie zakresu działania wojewódzkiego inspektora ochrony środowiska (por. postanowienia NSA: z 11 sierpnia 2016 r., I OSK 1167/16; z 23 kwietnia 2014 r., II OSK 915/14; z 29 października 2013 r., II OSK 2691/13). W tej sytuacji nie było nawet konieczne dokonywanie przez Sąd I instancji ustalania, jaki podmiot wnosi skargę, ponieważ z uwagi na treść art. 98 ust. 3 ustawy o samorządzie gminnym skargę na akt nadzoru należało potraktować jako wniesioną przez gminę nawet jeżeli jako podmiot wnoszący wskazano radę gminy – taka wada może być bowiem usunięta w toku postępowania (por. postanowienie z 6 października 2016 r., II OSK 1700/16); natomiast wymagane było ustalenie, czy wniesiona skarga obarczona jest brakami formalnymi, w tym czy została prawidłowo podpisana. Brak właściwej reprezentacji gminy przed sądem administracyjnym, jako usuwalny, podlega uzupełnieniu na wezwanie sądu (por. postanowienie NSA z 26 listopada 2014 r., II FSK 2972/14). W tej sprawie pod skargą podpisał się przewodniczący Rady Miasta P., który co do zasady nie posiada uprawnienia do reprezentacji Gminy przed Sądami Administracyjnymi. Dlatego Sąd I instancji, powinien wezwać Miasto P. do uzupełnienia braków formalnych skargi przez nadesłanie stosownej uchwały rady gminy powierzającej prezydentowi wykonanie uchwały w przedmiocie wniesienia skargi do sądu administracyjnego oraz przez podpisanie skargi przez podmiot uprawniony, tj. prezydenta (ewentualnie innych braków). Nie wystarczyło zatem w okolicznościach tej sprawy proste stwierdzenie, że skarga na akt nadzoru została wniesiona przez Radę Miasta P. jako podmiot, który nie jest stroną postępowania nadzorczego. Jak bowiem wynika z powyższego, realizacja prawa do sądu należy wyłącznie do rady gminy (miasta), a gwarancją prawidłowej realizacji tego prawa powinno być zapewnienie gminie prawidłowej reprezentacji przed sądem administracyjnym, co także wymagało od Sądu I instancji ewentualnego wezwania do uzupełnienia braków formalnych skargi. W tych warunkach pozostałe zarzuty skargi kasacyjnej nie zawierają usprawiedliwionych podstaw. Przedstawione powyżej reguły postępowania przed sądem administracyjnym nie mają zastosowania do oceny skuteczności złożenia przedmiotowej skargi kasacyjnej. Wynika to z tego, że złożenie i podpisanie skargi kasacyjnej przez pełnomocnika upoważnionego przez przewodniczącego Rady Miasta P. było pochodną uznania przez Sąd I instancji, że to Rada Miasta była stroną postępowania przed tym Sądem. Taka zaś okoliczność nie stanowi przeszkody do merytorycznego rozpoznania złożonej skargi kasacyjnej. Mając powyższe na względzie, na podstawie art. 185 § 1 p.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny orzekł jak w postanowieniu. Naczelny Sąd Administracyjny nie orzekł o kosztach postępowania, ponieważ w okolicznościach tej sprawy na obecnym etapie postępowania nie znajduje zastosowania reguła wynikająca z art. 209 p.p.s.a.