I SA/Wa 904/18

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Dariusz Chaciński (spr.) Sędziowie WSA Jolanta Dargas WSA Bożena Marciniak Protokolant starszy sekretarz sądowy Katarzyna Krynicka po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 6 listopada 2018 r. sprawy ze skargi P.D. w przedmiocie niewykonania przez Prezydenta [...] wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 22 maja 2015 r., sygn. akt I SAB/Wa 161/15 1. wymierza Prezydentowi [...] grzywnę w wysokości 7000 (siedem tysięcy) złotych; 2. stwierdza, że bezczynność organu w wykonaniu wyroku miała miejsce z rażącym naruszeniem prawa; 3. przyznaje od Prezydenta [...] na rzecz P.D. sumę pieniężną w wysokości 3000 (trzy tysiące) złotych; 4. zasądza od Prezydenta [...] na rzecz P.D. kwotę 680 (sześćset osiemdziesiąt) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego. P.D. skargą z 23 kwietnia 2018 r. wystąpiła do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie o wymierzenie Prezydentowi [...] grzywny w związku z niewykonaniem wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z 22 maja 2015 r., sygn. akt I SAB/Wa 161/15. Wyrokiem tym Sąd zobowiązał Prezydenta [...] do rozpoznania wniosku z 25 maja 2012 r., o ustalenie odszkodowania za nieruchomość położoną w W. przy ul. [...] nr hip. [...], w terminie czterech miesięcy od daty doręczenia odpisu prawomocnego wyroku wraz z aktami sprawy. W uzasadnieniu skargi wskazano, że Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie trzykrotnie ukarał już organ grzywną za niewykonanie ww. wyroku. Prezydent nie wykonał wyroku, pomimo skierowania kolejnego wezwania do jego wykonania. W związku z powyższym skarżąca wniosła o wymierzenie organowi grzywny w wysokości [...] zł, przyznanie od Prezydenta na rzecz skarżącej sumy pieniężnej w wysokości połowy zasądzonej grzywny, stwierdzenie, że bezczynność organu w wykonaniu wyroku miała miejsce z rażącym naruszeniem prawa oraz zasądzenie kosztów postępowania. W odpowiedzi na skargę Prezydent wniósł o jej oddalenie wskazując, że opóźnienia w rozpoznaniu sprawy są spowodowane bardzo dużą ilością korespondencji w sprawach odszkodowawczych za nieruchomości objęte dekretem o własności i użytkowaniu gruntów na obszarze [...]. Waga tych spraw, ich złożony charakter oraz stopień skomplikowania stanów faktycznych, które powinny być dokładnie i rzetelnie ustalone, wymagają wielu dokładnych czynności, co skutkuje długotrwałością działań niezbędnych w toku postępowania. Pismem z 10 maja 2018 r. zwrócono się do Ministerstwa Finansów o przekazanie informacji, czy dawnym właścicielom nieruchomości, ewentualnie ich następcom prawnym zostało wypłacone odszkodowanie za przedmiotową nieruchomość na podstawie umów indemnizacyjnych. Pełnomocnik stron otrzymywał do wiadomości wszelką korespondencję w sprawie, a zatem był informowany o jej aktualnym stanie. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: Skarga jest uzasadniona, co skutkować musi wymierzeniem organowi grzywny. Przedmiotowa skarga została złożona w trybie art. 154 § 1 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2018 r., poz. 1302) powoływanej dalej jako: "p.p.s.a.". Przepis ten stanowi, że w razie niewykonania wyroku uwzględniającego skargę na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania strona, po uprzednim pisemnym wezwaniu właściwego organu do wykonania wyroku lub załatwienia sprawy, może wnieść skargę w tym przedmiocie, żądając wymierzenia temu organowi grzywny. Z powyższego przepisu wynikają zatem dwie przesłanki, które muszą zostać spełnione łącznie, aby sąd administracyjny mógł organowi administracji publicznej wymierzyć grzywnę. Po pierwsze, organ musi pozostawać w bezczynności po wyroku uwzględniającym skargę (wydanym na podstawie art. 149 p.p.s.a.) i zobowiązującym organ do wydania w określonym terminie stosownego aktu lub dokonania czynności. Po drugie zaś, strona przed wniesieniem skargi musi wystąpić do właściwego organu z pisemnym wezwaniem do wykonania wyroku. W przedmiotowej sprawie obie wskazane wyżej przesłanki zostały spełnione. W rozpoznawanej sprawie Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z 22 maja 2015 r., sygn. akt I SAB/Wa 161/15, zobowiązał Prezydenta do rozpoznania wniosku o ustalenie odszkodowania za ww. nieruchomość, w terminie czterech miesięcy od dnia doręczenia prawomocnego wyroku wraz z aktami sprawy. Bezsporne jest, że akta sprawy wraz z prawomocnym wyrokiem Sądu wpłynęły do organu 20 sierpnia 2015 r. Oznacza to, że termin załatwienia sprawy, wyznaczony przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, upłynął 21 grudnia 2015 r. Następnie na skutek złożonych skarg na niewykonanie ww. wyroku, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z 6 maja 2016 r. sygn. akt I SA/Wa 286/16 wymierzył organowi grzywnę w wysokości 500 zł, wyrokiem z 15 grudnia 2016 r. sygn. akt I SA/Wa 1606/16 wymierzył organowi grzywnę w wysokości 3000 zł oraz wyrokiem z 21 września 2017 r. sygn. akt I SA/Wa 1055/17 wymierzył organowi grzywnę w wysokości 4000 zł i przyznał od organu na rzecz skarżącej sumę pieniężną w kwocie 2000 zł. Niekwestionowaną okolicznością jest również to, że do dnia wydania orzeczenia w przedmiotowej sprawie, mimo uprzedniego wezwania organu przez stronę skarżącą do wykonania prawomocnego wyroku, Prezydent nie rozstrzygnął sprawy objętej wnioskiem o ustalenie odszkodowania za przedmiotową nieruchomość. Skoro zaś Prezydent w terminie wyznaczonym wyrokiem Sądu z 22 maja 2015 r., sprawy nie załatwił, a wyrok ten zobowiązywał organ nie tylko do rozstrzygnięcia sprawy, ale i do dokonania tego w określonym w nim terminie, to w tym stanie rzeczy wniosek o wymierzenie Prezydentowi grzywny, jest niewątpliwie uzasadniony. Zważyć bowiem należy, że niewykonywanie wyroków sądów - niezależnie od tego czy są to wyroki sądów administracyjnych (jak w niniejszej sprawie), czy sądów powszechnych - w demokratycznym państwie prawnym nie może być tolerowane. W szczególności nie można zaakceptować, czy też usprawiedliwiać sytuacji, gdy wyroki sądów nie są respektowane przez organy władzy publicznej. Taka sytuacja wszak prowadzić musi nieuchronnie do podważania zaufania jednostek do tych organów, jak też szerzej do samej władzy publicznej. Świadczy przy tym o braku poszanowania prawa przez organy, które same zobowiązane są do jego stosowania. W przedstawionych okolicznościach sprawy, biorąc pod uwagę długość przekroczenia wyznaczonego przez Sąd terminu na załatwienie sprawy oraz to, że Prezydent został już trzykrotnie ukarany grzywną w łącznej wysokości 7500 zł, która to sankcja jednak nie przyniosła skutku w postaci wykonania wyroku, Sąd ocenił, iż wystarczająco represyjną, jak też dyscyplinującą funkcję spełni grzywna w wysokości siedmiu tysięcy złotych, która to kwota mieści się w wymiarze grzywny określonej w art. 154 § 6 p.p.s.a. Tym bardziej, że grzywna może być wymierzana wielokrotnie. Jednocześnie, rozpoznając sprawę stosownie do treści art. 154 § 2 p.p.s.a. Sąd stwierdza, czy bezczynność organu lub przewlekłe prowadzenie postępowania przez organ miały miejsce z rażącym naruszeniem prawa. O rażącym naruszeniu prawa można mówić, gdy zwłoka w załatwieniu sprawy jest znaczna i jest efektem działań (zaniechań) organów, które można zinterpretować jako unikanie podejmowania rozstrzygnięcia, bądź lekceważenie praw stron domagających się czynności organu, które to czynności organ prowadzi w sposób nieefektywny poprzez wykonywanie czynności w dużym odstępie czasu bądź wykonywanie czynności pozornych, powodujących, że formalnie organ nie jest bezczynny (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z 23 października 2013 r., sygn. akt I OSK 1181/13, dostępny na: http://orzeczenia.nsa.gov.pl). Sąd stanął na stanowisku, że w przedmiotowej sprawie zaistniała bezczynność miała charakter rażącego naruszenia prawa. Z akt administracyjnych sprawy nie wynika, aby po otrzymaniu 6 grudnia 2017 r., prawomocnego wyroku z 21 września 2017 r. wymierzającego grzywnę w wysokości 4000 zł, organ podjął jakiekolwiek czynności w sprawie mające na celu zakończenie postępowania. W aktach administracyjnych brak jest pisma z 10 maja 2018 r. skierowanego do Ministerstwa Finansów, o którym mowa w odpowiedzi na skargę. Zastrzeżenia budzi sytuacja, w której organ przez tak długi okres czasu nie podejmuje w sprawie czynności zmierzających do wydania decyzji kończącej postępowanie. Prezydenta nie zmobilizował nawet fakt, że Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie trzykrotnie ukarał już organ grzywną za niewykonanie wyroku zobowiązującego do rozpoznania przedmiotowego wniosku. Powyższe uzasadnia zatem uznanie działania organu za rażąco naruszające prawo. Sądowi znany jest z urzędu zarówno fakt, że w sprawy gruntów [...] należą, ze względu na swój historyczny charakter, do spraw trudnych i skomplikowanych, jak też okoliczność wpływu dużej ich ilości do organu. Powyższe nie może jednak w niniejszym przypadku wpłynąć na dokonaną ocenę, gdyż zachowanie organu, trudno uznać za nakierowane na rozpoznanie sprawy. Art. 154 § 7 p.p.s.a. stanowi, że uwzględniając skargę na niewykonanie wyroku, sąd może przyznać od organu na rzecz skarżącego sumę pieniężną do wysokości połowy kwoty określonej w art. 154 § 6. Instytucja sumy pieniężnej przyznawanej stronie od organu, podobnie jak i grzywna, która jest podstawowym środkiem stosowanym w sprawie dotyczącej niewykonania wyroku, pełni funkcję represyjną oraz prewencyjną - mającą na celu wzmocnienie instytucji przeciwdziałających bezczynności oraz przewlekłemu prowadzeniu postępowania. Podobnie jak w przypadku grzywny jej celem jest zdyscyplinowanie organu do załatwienia sprawy. Chodzi przy tym również o uświadomienie organowi, że niewykonywanie wyroków sądów administracyjnych jest nieopłacalne. Jest to zatem dodatkowa gwarancja terminowego załatwienia sprawy, a jednocześnie dodatkowe wzmocnienie ochrony interesów skarżącego. Przewidziana w art. 154 § 7 p.p.s.a. suma pieniężna nie ma jednakże wyłącznie charakteru dyscyplinująco-represyjnego. Suma ta pełni bowiem również funkcję kompensacyjną, jako że jest zadośćuczynieniem dla skarżącego za oczekiwanie na zakończenie jego sprawy i ta jej funkcja ma szczególne znaczenie. Nie chodzi przy tym o naprawienie szkody, gdyż odszkodowanie zostało wprost przewidziane w art. 154 § 4 p.p.s.a. (por. wyrok NSA z dnia 21 lutego 2018 r. sygn. akt I OSK 2229/17). Nie ulega wątpliwości, że ocena, czy okoliczności sprawy wskazują na potrzebę zadośćuczynienia stronie skarżącej za oczekiwanie na rozpoznanie i zakończenie jej sprawy, zwłaszcza gdy organ dopuszcza się niewykonania wyroku sądu, pozostawiona została sądowi (por. wyrok NSA z dnia 26 maja 2017 r., sygn. akt I OSK 343/17, wyrok NSA z 25 sierpnia 2017 r. sygn. akt I OSK 2065/16). Ocena ta powinna uwzględniać wszystkie istotne okoliczności sprawy i powinna być przeprowadzona przez sąd szczególnie wnikliwie. Okoliczności rozpoznawanej sprawy uzasadniają przyznanie od Prezydenta [...] na rzecz strony skarżącej sumy pieniężnej jako zadośćuczynienia za oczekiwanie na rozpoznanie jej sprawy, co jednocześnie zdyscyplinuje organ do jej załatwienia. Stan bezczynności w rozpoznaniu przedmiotowego wniosku o przyznanie odszkodowania - pomimo wydania wyroku - z całą pewnością narusza prawo strony do rozpoznania sprawy bez nieuzasadnionej zwłoki. W toku postępowania Prezydent nie przedstawił okoliczności, które stan taki mogłyby usprawiedliwiać. Sąd stanął na stanowisku, że zasadne jest przyznanie stronie skarżącej sumy pieniężnej w kwocie 3000 zł. Określając wysokość sumy pieniężnej z tytułu niewykonania wyroku Sąd miał na uwadze rodzaj sprawy, w której nastąpiła bezczynność oraz czas trwania postępowania administracyjnego, które zostało zainicjowane ponad 6 lat temu. Mając powyższe na uwadze Sąd, na podstawie art. 154 § 1 w zw. z art. 154 § 6 p.p.s.a., orzekł jak w punkcie 1 sentencji wyroku. Na podstawie art. 154 § 2 p.p.s.a. orzeczono jak w punkcie 2 sentencji wyroku. Na podstawie art. 154 § 7 p.p.s.a. orzeczono jak w pkt 3 sentencji wyroku. O kosztach procesu zwartych w punkcie 4 sentencji wyroku Sąd orzekł na podstawie art. 200 w zw. z art. 205 § 2 p.p.s.a. w zw. z § 14 ust. 1 pkt 1 lit. c) rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 22 października 2015 r. w sprawie opłat za czynności radców prawnych (Dz. U. z 2015 r. poz. 1804 ze zm.).