IV SA/Wr 329/18

|Sygn. akt IV SA/Wr 329/18 | | , , [pic], , WYROK, , W IMIENIU RZECZYPOSPOLITEJ POLSKIEJ, , , Dnia 7 listopada 2018 r., , , Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu, w składzie następującym:, Przewodniczący:, , Sędzia WSA Bogumiła Kalinowska, , Sędziowie:, Sędzia WSA Ireneusz Dukiel, Sędzia WSA Ewa Kamieniecka (sprawozdawca), , , Protokolant:, sekretarz sądowy Aneta Januszkiewicz, , , po rozpoznaniu w Wydziale IV na rozprawie w dniu 7 listopada 2018 r., sprawy ze skargi L. Z., na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego we W., z dnia [...], nr [...], w przedmiocie odmowy przyznania świadczenia pielęgnacyjnego, , , I. uchyla zaskarżoną decyzję;, II. zasądza od Samorządowego Kolegium Odwoławczego we W. na rzecz strony skarżącej kwotę 497 (słownie: czterysta dziewięćdziesiąt siedem), złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego., , , , , Decyzją z dnia 14 października 2015 r. nr [...] Wójt Gminy J. odmówił przyznania L. Z. prawa do świadczenia pielęgnacyjnego w związku z opieką nad niepełnosprawną matką, ponieważ z orzeczenia o niepełnosprawności wynikało, że nie da się ustalić od kiedy istnieje niepełnosprawność matki, a ustalony stopień niepełnosprawności datuje się od 19 marca 2015 r. Po rozpatrzeniu odwołania strony, Samorządowe Kolegium Odwoławcze we W. decyzją z dnia 27 października 2015 r. nr [...] utrzymało w mocy zaskarżoną decyzję. Pismem z dnia 6 lutego 2018 r., uzupełnionym pismem z dnia 16 kwietnia 2018 r., strona wniosła o stwierdzenie nieważności decyzji Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia 27 października 2015 r. nr [...] oraz poprzedzającej ją decyzji Wójta Gminy J. z dnia 14 października 2015 r. nr [...] na podstawie art. 156 § 1 pkt 2 K.p.a. Wnioskodawczyni zarzuciła przy wydaniu powyższych decyzji rażące naruszenie art. 17 ust. 1b ustawy z dnia 28 listopada 2003 r. (Dz. U. z 2015 r., poz. 114 ze zm.), ponieważ Trybunał Konstytucyjny w wyroku z dnia 21 października 2014 r. sygn. akt K 38/13 stwierdził niezgodność z Konstytucją RP art. 17 ust. 1b w zakresie, w jakim odwołuje się do daty powstania niepełnosprawności. Organ rozpoznając wniosek o przyznanie świadczenia pielęgnacyjnego winien był pominąć tę część przepisu, która została uznana przez TK za niezgodną z Konstytucją RP. Ponadto wnioskodawczyni wskazała, że Wojewódzki Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 24 października 2017 r. sygn. akt IV SA/Wr 282/17 uchylił decyzje organów obu instancji z uwagi na wadliwe zastosowanie w sprawie strony art. 17 ust. 1b ustawy o świadczeniach rodzinnych. Decyzją z dnia 18 kwietnia 2018 r. nr [...] Samorządowe Kolegium Odwoławcze odmówiło stwierdzenia nieważności własnej decyzji z dnia 27 października 2015 r. nr [...]. Kolegium wskazało, że decyzja z dnia 27 październik 2015 r. nie została obarczona żadną z kwalifikowanych wad wymienionych w art. 156 § 1 K.p.a. Odnośnie przesłanki z art. 156 § 1 pkt 2 in fine, tj. wydania decyzji z rażącym naruszeniem prawa Kolegium wyraziło pogląd, że "rażące naruszenie prawa" zachodzi wtedy, gdy treść decyzji pozostaje w wyraźnej sprzeczności z przepisami prawa. Nie chodzi przy tym o błędy w wykładni prawa, ale o przekroczenie prawa w sposób jasny i niedwuznaczny. Dalej Kolegium argumentowało, że Trybunał Konstytucyjny w punkcie 8 uzasadnienia wyroku z dnia 21 października 2014 r. sygn. akt K 38/13 "Skutki wyroku" podkreślił, że "wykonanie (...) wyroku Trybunału Konstytucyjnego wymaga podjęcia działań ustawodawczych, które doprowadzą do przywrócenia równego traktowania opiekunów dorosłych osób niepełnosprawnych." W orzecznictwie sądów administracyjnych niejednolicie wypowiedziano się na temat skutków ww. wyroku trybunalskiego. Według jednej linii orzeczniczej (SKO powołało 3 wyroki NSA), wyrok ten nie zmienił sytuacji prawnej osób ubiegających się o świadczenie pielęgnacyjne, a według drugiej linii orzeczniczej wyrok TK powoduje konieczność takiej wykładni przepisów ustawy o świadczeniach rodzinnych, aby jej wynik nie był sprzeczny ze stanowiskiem wyrażonym w wyroku TK. Zdaniem SKO decyzja Kolegium nie została wydana z rażącym naruszeniem prawa, bowiem rozbieżności w wykładni przepisu prawa nie mogą być traktowane jako przejaw rażącego naruszenia prawa. W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we Wrocławiu strona wniosła o uchylenie w całości zaskarżonej decyzji i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania, zarzucając naruszenie art. 156 § 1 pkt 2 K.p.a. i art. 17 ust. 1b ustawy o świadczeniach rodzinnych. Skarżąca zaznaczyła, że z sentencji wyroku TK wynika, iż we wskazanym zakresie Trybunał stwierdził niekonstytucyjność art. 17 ust. 1b. Dalsze jego stosowanie wraz z normą prawną uznaną za niekonstytucyjną prowadzi do niedopuszczalnego ukształtowania sytuacji prawnej opiekunów dorosłych osób niepełnosprawnych. Strona przyznała, że początkowo po wejściu w życie wyroku TK, NSA stwierdził, że art. 17 ust. 1b może być podstawą do odmowy przyznania świadczenia pielęgnacyjnego, gdy niepełnosprawność powstała w życiu dorosłym. Niemniej jednak linia orzecznicza bardzo szybko została ukształtowana odmiennie i ujednolicona, uznając że bezpośrednim skutkiem orzeczenia jest utrata przez art. 17 ust. 1b we wskazanym zakresie domniemania konstytucyjności. W ocenie skarżącej takie stanowisko było aktualne już w dacie wydania decyzji Kolegium z dnia 27 października 2015 r. i zostało utrwalone w orzecznictwie wojewódzkich sądów administracyjnych i Naczelnego Sądu Administracyjnego (strona powołała 33 orzeczenia sądów administracyjnych). Strona wskazała, że również WSA we Wrocławiu w wyroku z dnia 24 października 2017 r. sygn.. akt IV SA/Wr 282/17, wydanym w sprawie skarżącej, zaprezentował powyższe stanowisko. Organy zastosowały art. 17 ust. 1b bez uwzględnienia faktu, że doszło do zmiany stanu prawnego wskutek wejścia w życie wyroku TK, eliminującego z porządku prawnego niekonstytucyjny fragment tego przepisu, co stanowi o rażącym naruszeniu prawa materialnego. W odpowiedzi na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze wniosło o jej oddalenie, podtrzymując stanowisko wyrażone w zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Zgodnie z art. 1 § 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (t. j. Dz. U. z 2017 r., poz. 2188 ze zm.) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej. Kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. W myśl art. 145 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t. j. Dz. U. z 2018 r., poz. 1302, dalej p.p.s.a.), uwzględnienie skargi następuje w przypadku naruszenia prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, naruszenia prawa dającego podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego lub innego naruszenia przepisów postępowania, jeśli mogło mieć ono istotny wpływ na wynik sprawy. Skarga w rozpatrywanej sprawie jest zasadna. Przedmiotem sporu pomiędzy stronami jest kwestia dotycząca stwierdzenia nieważności decyzji SKO z dnia 27 października 2015 r., utrzymującej w mocy decyzję Wójta Gminy, odmawiającą przyznania skarżącej prawa do świadczenia pielęgnacyjnego, z uwagi na rażące naruszenie prawa. Zgodnie z art. 156 § 1 pkt 2 in fine ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (t. j.: Dz. U. z 2017 r., poz.1257 ze zm.) organ administracji publicznej stwierdza nieważność decyzji, która wydana została z rażącym naruszeniem prawa. Należy zaznaczyć, że w trybie stwierdzenia nieważności decyzji organ administracji zobligowany jest ustalić, czy występują przesłanki z art. 156 § 1 K.p.a., w tym między innymi, czy wystąpiło rażące naruszenie prawa. Pod tym pojęciem w orzecznictwie sądów administracyjnych rozumie się takie naruszenie prawa, które jest z reguły wyrazem oczywistego błędu w interpretacji prawa i ma miejsce wtedy, gdy stwierdzone naruszenie ma znaczenie większej wagi aniżeli stabilność ostatecznego rozstrzygnięcia organu administracji. Rażące naruszenie prawa zachodzi wówczas, gdy istnieje oczywista sprzeczność pomiędzy treścią przepisu, a rozstrzygnięciem objętym decyzją. "Oczywistość" naruszenia prawa polega na rzucającej się w oczy sprzeczności między treścią rozstrzygnięcia, a przepisem prawa stanowiącym jego podstawę prawną, co w szczególności oznacza, że nie może być mowy o "oczywistym" – a w konsekwencji i "rażącym" naruszeniu prawa w odniesieniu do przepisów budzących uzasadnione wątpliwości interpretacyjne i będących przedmiotem niejednolitej wykładni w orzecznictwie. Różnica poglądów co do wykładni przepisu nie pozwala na stwierdzenie rażącego naruszenia przepisu, a więc na odstąpienia od zasady trwałości decyzji ostatecznej. O "rażącym naruszeniu prawa można mówić wtedy, gdy spełnione zostały trzy przesłanki: naruszenie prawa ma charakter oczywisty, charakter przepisu, który został naruszony pozwala na uznanie oczywistości naruszenia, przemawiają za tym racje ekonomiczne i gospodarcze - skutki, które wywołuje decyzja. Skutki, które wywołuje decyzja uznana za rażąco naruszającą prawo, to skutki niemożliwe do zaakceptowania z punktu widzenia wymagań praworządności - gospodarcze lub społeczne skutki naruszenia, których wystąpienie powoduje, że nie jest możliwe zaakceptowanie decyzji jako aktu wydanego przez organy praworządnego państwa" (wyrok NSA z 7 października 2011 r., sygn. akt II OSK 1521/10, CBOSA; podobnie w wyroku NSA z 8 września 2011 r., sygn. akt I OSK 1566/10, CBOSA). W rozpatrywanej sprawie skarżąca domagała się stwierdzenia nieważności decyzji wydanej z powołaniem się na art. 17 ust. 1b ustawy z dnia 28 listopada 2003 r. o świadczeniach rodzinnych (t. j.: Dz. U. z 2017 r., poz. 1952), dalej u.ś.r., ponieważ według organu świadczenie pielęgnacyjne przysługuje, jeżeli niepełnosprawność osoby wymagającej opieki powstała nie później niż do ukończenia 18. roku życia lub w trakcie nauki w szkole lub w szkole wyższej, jednak nie później niż do ukończenia 25. roku życia. Z tego względu kluczowa jest dla prawidłowej wykładni art. 17 ust. 1b u.ś.r. ocena znaczenia wyroku Trybunału Konstytucyjnego z dnia 21 października 2014 r. K 38/13, w którym TK orzekł, że art. 17 ust. 1b u.ś.r. w zakresie, w jakim różnicuje prawo do świadczenia pielęgnacyjnego osób sprawujących opiekę nad osobą niepełnosprawną po ukończeniu przez nią wieku określonego w tym przepisie ze względu na moment powstania niepełnosprawności, jest niezgodny z art. 32 ust. 1 Konstytucji. Według art. 190 ust. 1 Konstytucji RP, orzeczenia Trybunału Konstytucyjnego mają moc powszechnie obowiązującą i są ostateczne. Zgodnie z art. 190 ust. 3 Konstytucji, orzeczenia Trybunału wchodzą w życie z dniem ogłoszenia, o ile Trybunał nie określi innego terminu utraty mocy obowiązującej aktu normatywnego. Stosownie natomiast do art. 190 ust. 4 Konstytucji RP, orzeczenie Trybunału Konstytucyjnego o niezgodności z Konstytucją, umową międzynarodową lub z ustawą aktu normatywnego, na podstawie którego zostało wydane prawomocne orzeczenie sądowe, ostateczna decyzja administracyjna lub rozstrzygnięcie w innych sprawach, stanowi podstawę do wznowienia postępowania, uchylenia decyzji lub innego rozstrzygnięcia na zasadach i w trybie określonych w przepisach właściwych dla danego postępowania. W świetle omawianego wyroku Trybunału Konstytucyjnego stwierdzić należy, że w stosunku do opiekunów dorosłych osób niepełnosprawnych, których niepełnosprawność powstała nie później, niż do ukończenia 18 roku życia lub w trakcie nauki w szkole lub w szkole wyższej, jednak nie później niż do ukończenia 25 roku życia, art. 17 ust. 1b u.ś.r. jest zgodny z Konstytucją i nie ma przeszkód prawnych do jego stosowania. Natomiast w stosunku do opiekunów osób wymagających opieki, których niepełnosprawność powstała później, kryterium momentu powstania niepełnosprawności, jako uniemożliwiające uzyskanie świadczenia pielęgnacyjnego, utraciło przymiot konstytucyjności. Wobec tego, w odniesieniu do tych osób, oceny spełnienia przesłanek niezbędnych dla przyznania świadczenia pielęgnacyjnego należy dokonywać z pominięciem tego kryterium. Zauważyć należy, że fragment uzasadnienia wyroku Trybunału Konstytucyjnego z dnia 23 października 2014 r., w którym zawarto stwierdzenie, że "skutkiem wejścia w życie niniejszego wyroku nie jest ani uchylenie art. 17 ust. 1b u.ś.r., ani uchylenie decyzji przyznających świadczenia, ani wykreowanie (prawa) do żądania świadczenia dla opiekunów dorosłych osób niepełnosprawnych, jeżeli niepełnosprawność podopiecznych nie powstała w okresie dzieciństwa" zawiera argumentację mającą przemawiać za wydanym przez Trybunał rozstrzygnięciem i nie stoi z nim w sprzeczności. Brak jest też podstaw prawnych do uznania, aby stanowiło ono w jakimkolwiek zakresie uzupełnienie rozstrzygnięcia. Stwierdzenie niekonstytucyjności części przepisu w wyroku zakresowym wywołuje domniemanie niekonstytucyjności tej zakwestionowanej części, a skoro organy administracji i sądy są związane orzeczeniem Trybunału Konstytucyjnego w zakresie dokonanej oceny zgodności z Konstytucją, to znaczy, że nie mogą uchylić się od tego związania przez wzgląd na jakiekolwiek treści zawarte w uzasadnieniu takiego orzeczenia, ponieważ uzasadnienie nie stanowi treści rozstrzygnięcia. W takiej sytuacji, w razie braku reakcji ustawodawcy, organy orzekające w sprawie świadczenia pielęgnacyjnego zobowiązane były odkodować podstawę prawną z tych przepisów normujących daną instytucję materialnoprawną, które nie utraciły cechy zgodności z Konstytucją. W orzecznictwie zwrócono również uwagę, że Trybunał Konstytucyjny nie skorzystał z możliwości odroczenia utraty mocy obowiązującej derogowanej części przepisu art. 17 ust. 1b u.ś.r. (art. 190 ust. 3 Konstytucji RP). Oznacza to, że bezpośrednim skutkiem orzeczenia jest utrata przez art. 17 ust. 1b u.ś.r. we wskazanym zakresie domniemania konstytucyjności z dniem publikacji w Dzienniku Ustaw. Zatem rozpoznając wniosek o przyznanie świadczenia pielęgnacyjnego złożony przez opiekuna dorosłej osoby niepełnosprawnej, w takim stanie prawnym organy miały obowiązek zbadać, czy wnioskodawca spełniał warunki do przyznania tego świadczenia, określone w art. 17 u.ś.r, z wyłączeniem tej części tego przepisu, która z dniem 23 października 2014 r. została uznana za niekonstytucyjną. Stwierdzenie niekonstytucyjności określonego przepisu ustawy ze swej istoty tworzy nowy stan prawny od chwili wejścia w życie wyroku Trybunału Konstytucyjnego. Przyjęcie, że stwierdzenie niekonstytucyjności przepisu nie przekłada się na ukształtowanie nowego stanu prawnego jest sprzeczne z zasadami państwa prawa, które organy mają obowiązek wcielać w życie (zob. wyrok NSA z dnia 21 lutego 2018 r., I OSK 2758/17, CBOSA). W rozpatrywanej sprawie organ pierwszej instancji w decyzji z dnia 14 października 2015 r. całkowicie pominął orzeczenie TK z dnia 21 października 2014 r. i odmówił przyznania skarżącej świadczenia pielęgnacyjnego, stosując art. 17 ust. 1b u.ś.r. w tym zakresie, w jakim TK stwierdził jego niezgodność z Konstytucją RP. Pomimo tego decyzja organu pierwszej instancji została utrzymana w mocy przez SKO decyzją z dnia 27 października 2015 r. SKO powołało się na fragment uzasadnienia wyroku Trybunału Konstytucyjnego, w którym zawarto stwierdzenie, że "skutkiem wejścia w życie niniejszego wyroku nie jest ani uchylenie art. 17 ust. 1b u.ś.r., ani uchylenie decyzji przyznających świadczenia, ani wykreowanie (prawa) do żądania świadczenia dla opiekunów dorosłych osób niepełnosprawnych, jeżeli niepełnosprawność podopiecznych nie powstała w okresie dzieciństwa". Jak już powyżej wskazano, nie jest prawnie istotne powoływanie się na ten fragment uzasadnienia wyroku, ponieważ uzasadnienie nie może modyfikować treści rozstrzygnięcia wyroku TK. SKO powołało również stwierdzenia TK, że "wykonanie niniejszego wyroku Trybunału Konstytucyjnego wymaga podjęcia działań ustawodawczych, które doprowadzą do przywrócenia równego traktowania opiekunów dorosłych osób niepełnosprawnych" oraz, że "poprawienie stanu prawnego w tym zakresie należy wyłącznie do ustawodawcy, który (...) powinien tego dokonać bez zbędnej zwłoki". Tego rodzaju działania ustawodawcze nie zostały jednak podjęte pomimo upływu ponad 3 lat od daty wydania wyroku TK. Brak podjęcia stosownych działań ustawodawczych nie oznaczał, że organy nie były zobowiązane, orzekając w 2015 r. w sprawie świadczenia pielęgnacyjnego, do uwzględnienia treści rozstrzygnięcia TK. W orzecznictwie sądów administracyjnych dominuje utrwalony pogląd, że nie jest dopuszczalne oparcie decyzji odmawiającej przyznania prawa do świadczenia pielęgnacyjnego na tej części art. 17 ust. 1b u.ś.r., która została uznana za niezgodną z art. 32 ust. 1 Konstytucji ( wyrok NSA z dnia 6 lipca 2016 r., sygn. akt I OSK 223/16; wyrok NSA z dnia 2 sierpnia 2016 r., sygn. akt I OSK 923/16; wyrok NSA z dnia 7 września 2016 r., sygn. akt I OSK 755/16; wyrok NSA z dnia 21 października 2016 r., sygn. akt I OSK 1853/16;, wyrok NSA z dnia 4 listopada 2016 r., sygn. akt I OSK 1578/16; wyrok NSA z dnia 10 listopada 2016 r., sygn. akt I OSK 512/16 i szereg innych orzeczeń). Utrwalonej linii orzeczniczej nie niweczą trzy odosobnione orzeczenia NSA powołane przez SKO, tj. wyrok NSA z dnia10 lutego 2015 r., sygn. akt I OSK 2926/14; wyrok NSA z dnia 1 października 2015 r., sygn. akt I OSK 519/14; wyrok NSA z dnia 13 października 2016 r., sygn. akt I OSK 448/15. Istotne jest też uchylenie przez WSA w wyroku z dnia 24 października 2017 r. sygn. akt IV SA/Wr 282/17 decyzji organów obu instancji w przedmiocie odmowy skarżącej przyznania prawa do świadczenia pielęgnacyjnego (skarżąca złożyła ponownie wniosek o przyznanie świadczenia pielęgnacyjnego w dniu 21 lutego 2017 r.). WSA wyraził pogląd, że nie jest dopuszczalne oparcie decyzji odmawiającej przyznania prawa do świadczenia pielęgnacyjnego na tej części art. 17 ust. 1b u.ś.r., która została uznana za niezgodną z art. 32 ust. 1 Konstytucji, w związku z czym organy odmawiając skarżącej prawa do świadczenia pielęgnacyjnego na podstawie art. 17 ust. 1b u.ś.r. dokonały błędnej wykładni tego przepisu. Wobec powyższego w ocenie Sądu, decyzja SKO z dnia 27 października 2015 r. została wydana z rażącym naruszeniem prawa z uwagi na niezastosowanie normy prawnej z art. 17 ust. 1b u.ś.r. z uwzględnieniem wyroku TK z dnia 21 października 2014 r. K 38/13. Nie jest bowiem dopuszczalne oparcie decyzji odmawiającej przyznania prawa do świadczenia pielęgnacyjnego na tej części art. 17 ust. 1b u.ś.r., która została uznana za niezgodną z art. 32 ust. 1 Konstytucji. Decyzja SKO wywołała skutki społeczne niemożliwe do zaakceptowania z punktu widzenia wymagań praworządności, pozbawiając prawa do świadczenia pielęgnacyjnego z uwagi na przesłankę uznaną przez TK za niezgodną z Konstytucją. Należy również zauważyć, że często się zdarza, iż w okresie po wydaniu ostatecznej decyzji ukształtowało się jednolite rozumienie przepisu w orzecznictwie sądów administracyjnych. Wprawdzie w art. 156 § 1 pkt 2 K.p.a. jest mowa o wydaniu decyzji z rażącym naruszeniem prawa, ale na co zwrócił uwagę Trybunał Konstytucyjny w wyroku z dnia 12 maja 2015 r., P 46/13, OTK-A 2015, nr 5, poz. 62, w praktyce podczas oceny tej przesłanki, która dokonywana jest w późniejszym momencie, uwzględniany jest dorobek orzeczniczy, który powstał po wydaniu decyzji. Nie można zatem zaakceptować sytuacji, że bezprawnie odmówiono świadczenia pielęgnacyjnego na podstawie art. 17 ust. 1b u.ś.r., a wadliwej decyzji nie można by było wyeliminować z obrotu prawnego, pomimo aktualnie jednoznacznie rozumianej tej normy prawnej. Niewyeliminowanie z obrotu prawnego decyzji odmawiającej przyznania świadczenia pielęgnacyjnego z uwagi na przesłankę uznaną przez TK za niezgodną z Konstytucją oznacza naruszenie przez SKO art. 156 § 1 pkt 2 in fine K.p.a. W tym stanie rzeczy, Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu, na podstawie art.145 § 1 pkt 1 lit. a i lit. c ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, uchylił zaskarżoną decyzję. O kosztach postępowania orzeczono na podstawie art. 200 p.p.s.a. (zwrot kosztów zastępstwa procesowego w wysokości 480,00 zł oraz opłata skarbowa od pełnomocnictwa w wysokości 17,00 zł).