II SA/Gd 463/18

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku w składzie następującym: Przewodnicząca Sędzia WSA Mariola Jaroszewska (spr.) Sędziowie: Sędzia WSA Dorota Jadwiszczok Asesor WSA Magdalena Dobek-Rak Protokolant Starszy Sekretarz Sądowy Anna Rusajczyk po rozpoznaniu w dniu 13 listopada 2018 r. w Gdańsku na rozprawie sprawy ze skargi A Spółki z ograniczoną odpowiedzialnością z siedzibą w W. na decyzję Wojewody z dnia 25 maja 2018 r., nr [...] w przedmiocie zatwierdzenia projektu budowlanego i udzielenia pozwolenia na budowę oddala skargę. A. wniosła skargę na decyzję Wojewody z dnia 25 maja 2018 r. utrzymującą w mocy decyzję Starosty z dnia 4 kwietnia 2018 r. o odmawiającą jej zatwierdzenia projektu budowlanego i wydania pozwolenia na budowę stacji bazowej telefonii komórkowej [..] wieży kratowej [.] o wysokości całkowitej 61,95 m n.p.t., lokalizowanej na działce nr [..] obr. C., w jednostce ewidencyjnej W. Decyzje powyższe wydane zostały w następujących okolicznościach faktycznych i prawnych: A. (inwestor) w dniu 12 stycznia 2018 r. wystąpiła do Starosty z wnioskiem o zatwierdzenie projektu budowlanego i wydanie pozwolenia na budowę stacji bazowej telefonii komórkowej [..], zlokalizowanej na działce nr [..] obr. C., w jednostce ewidencyjnej W. Organ pierwszej instancji, po analizie dokumentacji załączonej przez inwestora, wezwał do jej uzupełnienia, postanowieniem z dnia 21 lutego 2018 r. W odpowiedzi, inwestor wraz z pismem z dnia 23 lutego 2018 r. przesłał dokumentację uzupełniającą, przy czym jednocześnie dokonał korekty nazwy przedsięwzięcia, określając je jako stacja bazowa telefonii komórkowej wraz z wieżą kratową o wysokości całkowitej 61,95 m n.p.t. Dokumentacja była następnie uzupełniana przez inwestora pismami z dnia 7 i 19 marca 2018 r. Inwestycja przewiduje budowę 12 anten sektorowych pracujących w częstotliwościach 800 MHz, 900 MHz, 1800 MHz, 2100 MHz zawieszonych na wysokościach 58,30 m n.p.t., w trzech azymutach 350°, 120° i 220°. Wszystkie zaprojektowane anteny posiadają równoważną moc promieniowania izotropowego wyznaczone dla pojedynczej anteny od A 1 do C 4 o wielkości od 1919 W do 1999 W. Projektowana stacja bazowa telefonii komórkowej lokalizowana jest na działce nr [..] obr. C., położonej na obszarze, dla którego uchwalony został miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego – w uchwale nr [...] Rady Gminy z dnia 22 grudnia 2014 r. w sprawie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego wsi C. gm. W. Teren tej działki oznaczony jest symbolem 06.R, gdzie funkcją dominującą jest rolnictwo. Ustalenia tego planu wymienione w § 14 ust. 8 dotyczące miedzy innymi terenu 06.R dopuszczają budowę, rozbudowę i modernizację sieci telekomunikacyjnych i infrastruktury światłowodowej czyli projektowanej stacji telefonii komórkowej. Po analizie dokumentacji przedłożonej przez inwestora organ pierwszej instancji, powołując się na art. 35 ust. 1 ustawy z 7 lipca 1994 r. – Prawo budowlane (Dz. U. z 2017 r. poz. 1332 ze zm., dalej p.b.) oraz art. 46 ust. 2 ustawy z 7 maja 2010 r. o wspieraniu rozwoju usług i sieci telekomunikacyjnych (Dz. U. z 2016 r., poz. 1537 ze zm., dalej u.w.r.u.s.t.), stwierdził, że projektowana inwestycja jest niezgodna z zapisami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego - § 9 ust. 4 ww. uchwały w sprawie planu wsi C. Z przepisu tego wynika, że uciążliwe oddziaływanie działalności gospodarczej nie może przekraczać granic terenu, do którego właściciel ma tytuł prawny. Zdaniem Starosty, przekroczenie przez projektowaną inwestycję dopuszczalnych norm szkodliwego oddziaływania przedstawiają rysunki - wykresy obrazujące przewidywane obszary występowania pól elektromagnetycznych o poziomach wyższych od dopuszczalnych, znajdujące się na stronach od 98 do 101 projektu. Z rysunków - wykresów wynika, że przekroczenie przez pola elektromagnetyczne dopuszczalnych norm, generowanych przez projektowany obiekt, wykracza poza granice działki, na której obiekt jest lokalizowany. Ponadto, inwestycja ta narusza § 5 ust. 2 pkt 2 i 5 w związku z § 4 ust. 10 miejscowego planu w zakresie naruszenia zakazu lokalizacji obiektów szkodliwych w rozumieniu planu, powodujących przekroczenie dopuszczalnych norm szkodliwego oddziaływania na środowisko poza granicami działki. Jak wskazał w tym zakresie Starosta, zgodnie z tabelą znajdującą się na stronie 100 projektu budowlanego maksymalny zasięg występowania pól elektromagnetycznych wyższych od 0,1 W/m2 w płaszczyźnie poziomej występuje w odległości od 19,3 do 39,6 m od anten. Zaś rysunek znajdujący się na stronie 98 projektu przedstawia obraz graficzny występowania tych pól o poziomach wyższych niż dopuszczalne i wynika z niego, że pola wychodzą poza obszar działki inwestycyjnej. Oznacza to naruszenie wskazanych zapisów planu i uzasadnia odmowę uwzględnienia wniosku inwestora w zakresie udzielenia mu pozwolenia na budowę projektowanej inwestycji. Odwołanie od powyższej decyzji złożyła A., kwestionując powyższe ustalenia i interpretację odpowiednich przepisów prawa, a także domagając się uchylenia zaskarżonej decyzji i wydania pozwolenia na budowę. Rozpatrując odwołanie Wojewoda w decyzji z 25 maja 2018 r., zaskarżoną decyzję utrzymał w mocy. W uzasadnieniu organ wyższego stopnia w pierwszej kolejności przytoczył okoliczności stanu faktycznego, wynikające z przedłożonych przez inwestora dokumentów projektowych. Następnie organ przytoczył przepisy prawa, stanowiące podstawę materialnoprawną rozstrzygnięcia, tj. art. 35 ust. 1 Prawa budowlanego oraz art. 46 ust. 2 u.w.r.u.s.t. Organ odwoławczy podzielił ocenę prawną w zakresie braku zgodności inwestycji z przepisami prawa miejscowego, dokonaną przez organ pierwszej instancji. Wskazał jednocześnie, odnosząc się do kwestii kwalifikacji przedsięwzięcia jako potencjalnie znacząco lub zawsze znacząco odziaływującego do na środowisko - stosownie do przepisów rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 9 listopada 2010 r. w sprawie przedsięwzięć mogących znacząco oddziaływać na środowisku (Dz. U. z 2016 r., poz. 71 ze zm.) - że analiza znajdującej się w projekcie budowlanym odległości od osi głównej wiązki promieniowania anten do miejsc dostępnych dla ludności wskazuje, że odległość ta wynosi od 42,9 m do 57,6 m, tj. nie zaś jak wskazał Starosta - od 37,2 m do 46,3 m. Ustalenie to nie zmienia jednak ostatecznego wniosku, że analizowany parametr odległości osi głównej wiązki promieniowania anten od miejsc dostępnych dla ludności nie przekracza wartości (70 m), uzasadniającej zakwalifikowanie jej do przedsięwzięć mogących zawsze lub mogących potencjalnie znacząco oddziaływać na środowisko wobec nie osiągnięcia progów wymaganych w § 2 ust. 1 pkt 7 i § 3 ust. 1 pkt 8 ww. rozporządzenia Rady Ministrów. Oznacza to w konsekwencji, że inwestycja ta nie wymaga uzyskania decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach. Podobnie Wojewoda ocenił parametr mocy promieniowania izotropowego, wyznaczonej dla pojedynczej anteny, który również nie przekracza wartości wskazanych w ww. rozporządzeniu Rady Ministrów (moc promieniowania nie mniejsza niż 1000 W), uzasadniających kwalifikację analizowanej inwestycji jako przedsięwzięcia potencjalnie lub znaczącą oddziaływującego na środowisko. W odniesieniu do kwestii warunków technicznych, jakie powinny spełniać telekomunikacyjne obiektu budowlane Wojewoda wskazał na § 9 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 października 2005 r. w sprawie warunków technicznych jakim powinny odpowiadać telekomunikacyjne obiekty budowlane i ich usytuowanie (Dz. U. Nr 219, poz. 1864 ze zm.). Z przepisu tego wynika, że przy określaniu usytuowania antenowych konstrukcji wsporczych należy kierować się względami technologicznymi oraz wymaganiami bezpieczeństwa dotyczącymi w szczególności ochrony przed polem elektromagnetycznym z uwzględnieniem dopuszczalnych poziomów promieniowania, jakie mogą występować w środowisku. W tabeli 2 załącznika nr 1 do rozporządzenia Ministra Środowiska z 30 października 2003 r. w sprawie dopuszczalnych poziomów pól elektromagnetycznych w środowisku oraz sposobów sprawdzania dotrzymania tych poziomów (Dz. U. nr 192, poz. 1883 ze zm.) określono zakres częstotliwości pól elektromagnetycznych, dla których określa się parametry fizyczne charakteryzujące oddziaływanie pól elektroenergetycznych na środowisko, dla miejsc dostępnych dla ludności oraz dopuszczalne poziomy pól elektromagnetycznych, charakteryzowane przez dopuszczalne wartości parametrów fizycznych, dla miejsc dostępnych dla ludności. Przy zakresie częstotliwości pola elektromagnetycznego wynoszącej od 300 MHz do 300 GHz dopuszczalny poziom pola elektromagnetycznego w środowisku dla miejsc dostępnych dla ludności wynosi 0,1 W/m gęstości mocy. W ocenie Wojewody, analiza dokumentów przedłożonych przez inwestora wskazuje, że spełnione są warunki wynikające z § 314 Rozporządzenia Ministra Infrastruktury w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie wskazujące, że budynek z pomieszczeniami przeznaczonymi na pobyt ludzi nie może być wzniesiony na obszarach stref, w których występuje przekroczenie dopuszczalnego poziomu oddziaływania pola elektromagnetycznego, określonego w przepisach odrębnych dotyczących dawek granicznych promieniowania wynoszącym dla miejsc dostępnych dla ludności - 0,1 W/m2 gęstości mocy, także dla zabudowy mogącej potencjalnie powstać, pola te będą występować na wysokości powyżej 32 m ponad planowaną zabudową. Wojewoda podkreślił jednak, że pomimo spełnienia wymagań wynikających z ww. przepisów szczególnych przez planowaną inwestycję, nie spełnia ona warunku określonego w § 9 ust. 4 miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Przepis ten stanowi, że uciążliwe oddziaływanie działalności gospodarczej nie może przekraczać granic terenu, do którego właściciel ma tytuł prawny. Zgodnie z tabelą znajdującą się na stronie 101 projektu budowlanego maksymalny zasięg występowania pól elektromagnetycznych wyższych od 0,1 W/m2 w płaszczyźnie poziomej występuje w odległości od 19,3 m do 39 m od anten. Zaś rysunek znajdujący się na stronie 98 projektu przedstawia obraz graficzny występowania tych pól o poziomach wyższych niż dopuszczalne i wynika z niego, że pola wychodzą poza obszar działki inwestycyjnej. Oznacza to, że inwestycja nie spełnia wymogu, wynikającego z art. 35 ust. 1 pkt 1 p.b., a zatem brak jest podstaw do zatwierdzenia projektu budowlanego i udzielenia pozwolenia na budowę. Skargę na powyższą decyzję wywiodła A., domagając się uchylenie w całości decyzji Wojewody z dnia 25 maja 2018 r. oraz poprzedzającej jej decyzji Starosty z dnia 30 maja 2018 r. Zaskarżonej decyzji zarzucono naruszenie przepisów prawa: 1) § 9 ust. 4 uchwały nr [...] Rady Gminy z dnia 22 grudnia 2014 r. w sprawie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego wsi C. gm. W. w związku z art. 46 ust. 1 i 2 u.w.r.u.s.t. w związku z przepisami rozporządzenia Ministra Środowiska z dnia 30 października 2003 r. w sprawie dopuszczalnych poziomów pól elektromagnetycznych w środowisku oraz sposobów sprawdzania dotrzymania tych poziomów, poprzez bezpodstawne uznanie, że występowanie pól elektromagnetycznych o wartościach wyższych niż 0,1 W/m2 poza granicami działki objętej wnioskiem o pozwolenie na budowę dla budowy stacji telefonii komórkowej, może stanowić naruszenie miejscowego planu, podczas gdy przepisy szczególne jednoznacznie dopuszczają możliwość ponadnormatywnego przekroczenia poza występowaniem miejsc dostępnych dla ludności; 2) § 9 ust. 4 miejscowego planu w związku z art. 46 ust. 1 i 2 u.w.r.u.s.t. poprzez brak pominięcia ograniczeń wynikających z miejscowego planu w realizacji inwestycji z zakresu telekomunikacji, przez organy administracji budowlanej, wbrew jasnej dyrektywie interpretacyjnej wynikającej z jej zastosowania. W uzasadnieniu skargi podano, że dokonana przez organy administracji interpretacja zapisów planu miejscowego jest niezgodna z przepisami rangi ustawowej, tj. dyrektywą wynikającą z art. 46 ust. 1 i 2 u.w.r.t. Wykonana przez skarżącą analiza występowania obszaru pól elektromagnetycznych o poziomach gęstości mocy większych lub równych 0,1 W/m2 uwzględniająca wzajemne oddziaływanie anten, znajdująca się w przedłożonej dokumentacji, wskazuje, że pola elektromagnetyczne o wartościach wyższych od dopuszczalnych określonych dla miejsc dostępnych dla ludności nie wystąpią w miejscach ich przebywania i zamieszkiwania. Odmienne stanowisko organów administracji jest więc wadliwe. Skarżąca podkreśliła, że dla projektowanej stacji maksymalny zasięg występowania pól elektromagnetycznych wyższych od 0,1 W/m2 w płaszczyźnie poziomej występuje w odległości od 19,3 m do 39,6 m od anten, ale na wysokości minimum 41,8 m n.p.t. czyli w miejscach niedostępnych dla ludzi, co w żaden sposób nie ingeruje we własność osób trzecich i nie oddziałuje na działki sąsiednie. Zatem projektowana stacja nie będzie uciążliwa dla środowiska i ludzi oraz będzie spełniać wymagania określone w ww. rozporządzeniu. Pola elektromagnetyczne występują w wolnej przestrzeni, ale niedostępnej dla ludzi, gdyż powyżej określonej w planie miejscowym wysokości zabudowy. Odnośnie do naruszenia § 9 ust. 4 planu miejscowego skarżąca wskazała, że w jej ocenie zapis ten w planie powinien być pomijany zgodnie z regułą interpretacyjną ustanowioną przez art. 46 ust. 1 i 2 u.w.r.u.s.t. Postanowienie § 9 ust. 4 planu miejscowego stanowi w rzeczywistości ograniczenie lokalizowania nowych stacji bazowych, m.in. dlatego, że każda stacja zlokalizowana w obrębie planu miejscowego będzie generować promieniowanie wykraczającej poza granice przynależnej działki. Oznacza to, że plan nie daje możliwości realizacji jakiejkolwiek stacji telefonii komórkowej. Jak wynika zaś z dotychczasowego orzecznictwa i poglądów doktryny zakaz, wyrażony w art. 46 ust. 1 u.w.r.u.s.t., nie musi wynikać wprost z postanowień planu, lecz może wynikać pośrednio z analizy całokształtu planu. W konsekwencji, zdaniem skarżącej, przyjęcie przez organy, że występowanie pól elektromagnetycznych o ponadnormatywnych wartościach poza miejscami dostępnymi dla ludności, może stanowić podstawę odmowy zatwierdzenia projektu budowlanego, na gruncie postanowienia § 9 ust. 4 miejscowego planu, jest niezgodne z przepisami aktów wykonawczych - rozporządzenia Ministra Środowiska z dnia 30 października 2003 r. w sprawie dopuszczalnych poziomów pól elektromagnetycznych w środowisku oraz sposobów sprawdzania dotrzymania tych poziomów, ale także stanowi ograniczenie, o którym mowa w art. 46 ust. 1 i 2 u.w.r.u.s.t., stąd nie może być podstawą odmowy udzielenia pozwolenia na budowę. W odpowiedzi na skargę Wojewoda wniósł o jej oddalenie, podtrzymując argumentację przytoczoną w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji. Rozpoznając skargę Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku zważył, co następuje: Zgodnie z art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. – Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2018 r., poz. 2107), sąd administracyjny sprawuje wymiar sprawiedliwości poprzez kontrolę działalności administracji publicznej w oparciu o kryterium zgodności z prawem. Zakres kontroli administracji publicznej obejmuje m.in. orzekanie w sprawach skarg na decyzje administracyjne (art. 3 § 1 w związku z § 2 pkt 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi –Dz.U. z 2018 r., poz. 1302 ze zm.; powoływanej jako p.p.s.a.). W ramach sprawowanej kontroli sąd administracyjny dokonuje oceny legalności decyzji w granicach sprawy administracyjnej i nie jest związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną w niej podstawą prawną (art. 134 § 1 p.p.s.a.). W tak ustalonych ramach kontroli sąd wojewódzki uznał, że skarga nie zasługuje na uwzględnienie. Przedmiotem kontroli w niniejszej sprawie jest decyzja Wojewody z 25 maja 2018 r. utrzymująca w mocy decyzję organu pierwszej instancji odmawiającą skarżącej – A. - zatwierdzenia projektu budowlanego i udzielenia pozwolenia na budowę. W świetle stanowiska organów orzekających w sprawie administracyjnej i strony skarżącej, zawartego w odwołaniu od decyzji organu pierwszej instancji oraz w skardze, istota sporu sprowadza się do kwestii zgodności inwestycji w postaci przedmiotowej stacji bazowej telefonii komórkowej z ustaleniami obowiązującego dla miejscowości W. miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego - uchwały nr [...] Rady Gminy z dnia 22 grudnia 2014 r. w sprawie uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego wsi C. gmina W. – a to w związku z ciążącym na organie administracji architektoniczno- budowlanej obowiązkiem wynikającym z art. 35 ust. 1 pkt 1 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. - Prawo budowlane (obecnie Dz.U. z 2018 r., poz. 1202 ze zm.; powoływanej jako p.b.). Zgodnie z tym przepisem przed wydaniem decyzji o pozwoleniu na budowę lub odrębnej decyzji o zatwierdzeniu projektu budowlanego właściwy organ sprawdza zgodność projektu budowlanego z ustaleniami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego i innymi aktami prawa miejscowego albo decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu, a także wymaganiami ochrony środowiska, w szczególności określonymi w decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach, o której mowa w art. 71 ust. 1 ustawy z dnia 3 października 2008 r. o udostępnianiu informacji o środowisku i jego ochronie, udziale społeczeństwa w ochronie środowiska oraz o ocenach oddziaływania na środowisko (obecnie Dz. U. z 2018 r., poz. 2081 ze zm.). Z art. 35 ust. 1 pkt 1 p.b. wynika zatem, że przed wydaniem decyzji właściwy organ zobowiązany jest do oceny zgodności przedstawionego projektu budowlanego m.in. z ustaleniami planu miejscowego stanowiącego obowiązujące prawo miejscowe. Negatywny wynik ustaleń odnośnie zgodności z planem wyklucza możliwość zatwierdzenia projektu budowlanego i wydania pozwolenia na budowę. Oznacza to, jak jednolicie przyjmuje się w judykaturze, że projekt budowlany musi pozostawać w zgodzie z obowiązującym miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego, jeśli taki został uchwalony dla terenu, na którym zlokalizowana jest inwestycja, gdyż jest to akt określający przeznaczenie działki, sposób zagospodarowania i warunki jej zabudowy. Zgodnie bowiem z art. 4 ust. 1 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz.U. z 2018 r., poz. 1945 ze zm.; dalej jako u.p.z.p) ustalenie przeznaczenia terenu, rozmieszczenie inwestycji celu publicznego oraz określenie sposobów zagospodarowania i warunków zabudowy terenu następuje w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego. Plan miejscowy jest wyrazem władztwa planistycznego na konkretnym obszarze. Z mocy art. 14 ust. 8 u.p.z.p. plan miejscowy jest bowiem aktem prawa miejscowego. W myśl art. 15 ust. 3 u.p.z.p. w planie miejscowym w zależności od potrzeb ustala się (pkt 4a) granice terenów rozmieszczenia inwestycji celu publicznego o znaczeniu lokalnym (pkt 4b), granice terenów inwestycji celu publicznego o znaczeniu ponadlokalnym, umieszczonych w planie zagospodarowania przestrzennego województwa lub w ostatecznych decyzjach o lokalizacji drogi krajowej, wojewódzkiej lub powiatowej, linii kolejowej o znaczeniu państwowym, lotniska użytku publicznego, inwestycji w zakresie terminalu lub przedsięwzięcia Euro 2012. Przedmiotem inwestycji jest budowa stacji telefonii komórkowej z wieżą kratową o wysokości 61,95 m n.p.t. Stacja bazowa telefonii komórkowej jest, z punktu widzenia przepisów prawa budowlanego, kwalifikowana jako rodzaj budowli, a zatem także jako rodzaj obiektu budowlanego (co wprost wynika z art. 3 pkt 3 p.b.). Jednakże stanowi również urządzenie infrastruktury technicznej. Zgodnie z art. 143 ust. 2 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (Dz. U. z 2018 r., poz. 121 ze zm., dalej jako u.g.n.). przez budowę urządzeń infrastruktury technicznej rozumie się między innymi budowę urządzeń telekomunikacyjnych. Z kolei stosownie do art. 2 pkt 8 ustawy - Prawo telekomunikacyjne do infrastruktury telekomunikacyjnej należy zaliczyć między innymi wieże. Definicja "urządzeń telekomunikacyjnych" zawarta jest zaś w art. 2 pkt 46 wymienionej ustawy, zgodnie z którym są to urządzenia elektryczne lub elektroniczne przeznaczone do zapewniania telekomunikacji. Z tego względu wolno stojący maszt antenowy czy wieżę należy kwalifikować jako wchodzący w zakres pojęcia obiektów i urządzeń infrastruktury technicznej (por. wyrok WSA Krakowie z dnia 3 lutego 2014 r., sygn. akt II SA/Kr 1424/13). Jak natomiast stanowi art. 2 pkt 5 u.p.z.p przez inwestycję celu publicznego należy rozumieć działania o znaczeniu lokalnym (gminnym) i ponadlokalnym (powiatowym, wojewódzkim i krajowym), a także krajowym (obejmującym również inwestycje międzynarodowe i ponadregionalne), oraz metropolitalnym (obejmującym obszar metropolitalny) bez względu na status podmiotu podejmującego te działania oraz źródła ich finansowania, stanowiące realizację celów, o których mowa w art. 6 u.g.n.. Celem publicznym zgodnie z powołanym art. 6 pkt 1 u.g.n. jest m.in. wydzielanie gruntów pod drogi publiczne, drogi rowerowe i drogi wodne, budowa, utrzymywanie oraz wykonywanie robót budowlanych tych dróg, obiektów i urządzeń transportu publicznego, a także łączności publicznej i sygnalizacji. Z kolei art. 4 pkt 18 u.g.n. stanowi, że przez pojęcie łączności publicznej należy rozumieć infrastrukturę telekomunikacyjną służącą zapewnieniu publicznie dostępnych usług telekomunikacyjnych w rozumieniu przepisów prawa telekomunikacyjnego. Natomiast publicznie dostępną usługę telekomunikacyjną stanowi usługa telekomunikacyjna dostępna dla ogółu użytkowników (art. 2 pkt 31 ustawy z dnia 16 lipca 2004 r. - Prawo telekomunikacyjne – w aktualnym brzmieniu Dz.U. z 2018 r., poz. 1954 ze zm.). Obecnie jednolicie przyjmuje się w orzecznictwie sądowoadministracyjnym, że stacja bazowa telefonii komórkowej jest urządzeniem, które stanowi element niezbędny dla funkcjonowania sieci telekomunikacyjnej, bezpośrednio związany ze świadczeniem usług telekomunikacyjnych. Skoro jest to zamierzenie inwestycyjne w sieci telekomunikacyjnej wykorzystywanej do świadczenia usług telekomunikacyjnych dostępnych dla ogółu użytkowników, to posiada ono status urządzenia łączności publicznej w rozumieniu art. 6 u.g.n. i tym samym stanowi inwestycję celu publicznego (por. wyroki NSA z dnia: 4 października 2005 r., sygn. akt II OSK 495/05; 10 maja 2006 r., sygn. akt II OSK 811/05; 9 kwietnia 2009 r., sygn. akt II OSK 521/08; 8 lipca 2009 r., sygn. akt II OSK 1109/08; 10 maja 2013 r., sygn. akt II OSK 59/12; 23 stycznia 2014 r., sygn. akt II OSK 1829/12; 13 sierpnia 2014 r., sygn. akt II OSK 447/13; 26 marca 2015 r., sygn. akt II OSK 2057/13; 3 września 2015 r., sygn. akt II OSK 44/14; 6 maja 2016 r., sygn. akt II 2106/14 – baza orzeczeń nsa.gov.pl). Ten pogląd znalazł również akceptację w literaturze prawniczej, w której stwierdzono, że możliwa jest w aktualnym stanie prawnym realizacja inwestycji celu publicznego przez podmiot prywatny (tj. inny niż Skarb Państwa lub jednostka samorządu terytorialnego albo państwowa lub komunalna osoba prawna) i w całości z niepublicznych środków - wystarczy, że ów podmiot zmierza do realizacji jednego z ustawowo określonych celów publicznych o zasięgu lokalnym lub ponadlokalnym (tak: T. Grossmann [w:] Państwo i Prawo 2005/9/81, "Pojęcie inwestycji celu publicznego w dziedzinie łączności"). Ponadto w piśmiennictwie wskazuje się, że pod pojęciem inwestycji celu publicznego kryją się wszelkie działania, obejmujące swym zasięgiem potrzeby gminne, powiatowe, wojewódzkie oraz krajowe, stanowiące realizacje celów, które zostały wymienione w art. 6 u.g.n. Przepis ten zawiera listę celów publicznych w postaci katalogu zamkniętego, która nie może zostać poszerzona drogą wykładni. O publicznym charakterze inwestycji decyduje wyłącznie fakt realizacji określonych ustawowo celów, jeżeli ich realizacja służy interesowi publicznemu na poziomie samorządowym, krajowym, a nawet międzynarodowym. W świetle powyższego nie budzi wątpliwości sądu, że inwestycja objęta wnioskiem skarżącej z 12 stycznia 2018 r. ma status inwestycji celu publicznego. Stanowisko organów administracji w niniejszej sprawie sprowadza się do uznania, że planowana inwestycja jest niezgodna z zapisami powołanego wyżej planu miejscowego dla gminy W., uchwalonego 22 grudnia 2014 r. Z uchwały tej wynika, że dla terenu, na którym znajduje się działka przeznaczona pod inwestycję skarżącej nr [..], obr. C., dominującą funkcją przewidzianą w planie jest rolnictwo. Ustalenia planu w § 14 ust. 8 uchwały dotyczące m. in. terenu 06.R dopuszczają budowę, rozbudowę i modernizację sieci telekomunikacyjnych i infrastruktury światłowodowej, czyli projektowanej stacji telefonii komórkowej. Jednoznaczna sprzeczność inwestycji zachodzi jednak z postanowieniem zawartym w § 9 ust. 4 uchwały, zgodnie z którym uciążliwe oddziaływanie działalności gospodarczej nie może przekroczyć granic terenu, do którego właściciel ma tytuł prawny a znajdujące się w nim pomieszczenia przeznaczone na pobyt ludzi, winny być wyposażone w techniczne środki ochrony przed tymi uciążliwościami. Zdaniem skarżącej natomiast ograniczenie wynikające z cytowanego § 9 ust. 4 planu powinny być pominięte, gdyż pozostają w wyraźnej sprzeczności z zapisem art. 46 ust. 1 i 2 ustawy z dnia 7 maja 2010 r. o wspieraniu rozwoju usług i sieci telekomunikacyjnych (Dz. U. z 2016 r., poz. 1537 ze zm., dalej u.w.r.u.s.t.). Stosownie do art. 46 ust. 1 u.w.r.u.s.t., miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego nie może ustanawiać zakazów, a przyjmowane w nim rozwiązania nie mogą uniemożliwiać lokalizowania inwestycji celu publicznego z zakresu łączności publicznej, w rozumieniu przepisów ustawy o gospodarce nieruchomościami, jeżeli taka inwestycja jest zgodna z przepisami odrębnymi. Zgodnie z ust. 2 tego przepisu, jeżeli lokalizacja inwestycji celu publicznego z zakresu łączności publicznej nie jest umieszczona w planie miejscowym, dopuszcza się jej lokalizowanie, jeżeli nie jest to sprzeczne z określonym w planie przeznaczeniem terenu ani nie narusza ustanowionych w planie zakazów lub ograniczeń. Przeznaczenie terenu na cele zabudowy wielorodzinnej, rolnicze, leśne, usługowe lub produkcyjne nie jest sprzeczne z lokalizacją inwestycji celu publicznego z zakresu łączności publicznej, a przeznaczenie terenu na cele zabudowy jednorodzinnej nie jest sprzeczne z lokalizacją infrastruktury telekomunikacyjnej o nieznacznym oddziaływaniu. W ustępach 1 i 2 art. 46 u.w.r.u.s.t. określone zostały reguły w zakresie tworzenia przepisów dotyczących sytuowania infrastruktury telekomunikacyjnej w nowo uchwalanych planach miejscowych zagospodarowania przestrzennego, jak też wskazówki w zakresie wykładni postanowień planów miejscowych, które obowiązywały w dacie wejścia w życie powołanych przepisów. Ratio legis art. 46 ust. 2 ustawy jest prawo do zabudowy inwestycji w zakresie łączności publicznej, chyba że jej realizacja naruszałaby zakazy lub ograniczenia ustanowione w planie. Jak wynika z postanowień ustawy, regułą jest możliwość zabudowy infrastrukturą telekomunikacyjną, natomiast wyjątkiem ograniczenia lub zakazy ustanowione w tym planie. Zgodnie z regułą excepciones non sunt extendae przyjęto, że wyjątki od prawa do zabudowy telekomunikacyjnej muszą być interpretowane ściśle. Celem ustawy o wspieraniu rozwoju usług i sieci telekomunikacyjnych jest zapewnienie rozwoju usług i sieci telekomunikacyjnych. Ten cel musi być uwzględniany przy wykładni art. 46 ust. 2 powołanej ustawy. Przepis ust. 2 art. 46 u.w.r.u.s.t. ma zastosowanie nie tylko wówczas, gdy lokalizacja inwestycji celu publicznego z zakresu łączności publicznej nie jest w ogóle umieszczona w planie miejscowym. Zdaniem sądu, szczególna sytuacja przewidziana w art. 46 ust. 2 u.w.r.u.s.t. zachodzi także wtedy, gdy w planie miejscowym, co prawda umieszczono lokalizację inwestycji celu publicznego z zakresu łączności publicznej, ale w taki sposób, że przy wykorzystaniu mechanizmu określonego w tym przepisie, sprowadzałoby się to do uniemożliwienia lokalizowania tego rodzaju inwestycji i tym samym uniemożliwiałoby rozwój usług i sieci telekomunikacyjnych. W ust. 2 art. 46 u.w.r.u.s.t. ustawodawca wyraził swoistą regułę interpretacyjną w stosunku do terenów przeznaczonych w planie na cele zabudowy wielorodzinnej oraz na cele rolnicze, leśne, usługowe lub produkcyjne, stanowiącą, że lokalizowanie na takich terenach infrastruktury telekomunikacyjnej jest dopuszczalne, chyba że naruszałoby ustanowione w planie zakazy lub ograniczenia. Z przepisu tego wynika zatem, że aby lokalizacja inwestycji celu publicznego z zakresu łączności publicznej na wymienionych terenach nie była dopuszczalna, to miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego musiałby zawierać konkretne uregulowania ograniczające lub wręcz zakazujące realizacji takich inwestycji. Prawidłowe jest zatem stanowisko, że skoro zapisy planu miejscowego dotyczące obszaru 06.R, na którym znajduje się działka inwestycyjna, w ogóle nie stanowią, czy na terenie tym można lokalizować inwestycje celu publicznego z zakresu łączności publicznej, to w świetle treści art. 46 ust. 2 ustawy nie sposób uznać, że na terenie tym istnieje zakaz realizacji tego typu inwestycji. W tym zakresie podzielić należy stanowisko wyrażone przez NSA w wyroku z dnia 29 grudnia 2015 r., w sprawie II OSK 1020/14 (baza orzeczeń nsa.gov.pl), zgodnie z którym przeznaczenie terenu w obowiązującym planie miejscowym na infrastrukturę telekomunikacji - w taki sposób, że w konkretnej sytuacji nie można mówić o rozmieszczeniu lokalizacji inwestycji celu publicznego z zakresu łączności publicznej, służącej rozwojowi sieci telekomunikacyjnej - nie powoduje tego, że nie może być uruchomiony mechanizm przewidziany w art. 46 ust. 2 ustawy. Tak się dzieje zdaniem NSA np. wtedy, gdy w planie miejscowym nastąpi wyznaczenie niewielkich terenów na infrastrukturę telekomunikacji i jednego niewielkiego obszaru na stację bazową. Wówczas, zastosowanie mechanizmu przewidzianego w art. 46 ust. 2 ustawy o wspieraniu rozwoju usług i sieci telekomunikacyjnych nie jest wykluczone. Taka sytuacja jednak nie zachodzi w okolicznościach niniejszej sprawy. § 14 planu określone zostały zasady modernizacji, rozbudowy oraz budowy infrastruktury technicznej – w tym w punkcie 8 – w odniesieniu do sieci telekomunikacyjnych i infrastruktury światłowodowej. Dla terenu oznaczonego symbolem 06.R (czyli obejmującego działkę przeznaczoną pod inwestycję), w § 18 planu wskazuje się, że zasady modernizacji, rozbudowy i budowy infrastruktury technicznej ustalono w cytowanym wyżej § 14 planu. Oznacza to zatem, że na terenach rolniczych (objętych symbolami 02.R, 03.R, 06.R, 07.R, 23.R, 25.R) dominującą funkcją jest rolnictwo, jednak budowa urządzeń telekomunikacyjnych na tych terenach jest dopuszczona pod warunkiem zgodności z zapisami § 9 uchwały. Nie zachodzi zatem przypadek, opisany w art. 46 ust. 1 u.w.r.u.s.t., bowiem analizowany plan miejscowy nie wyklucza ex definitione realizacji inwestycji w zakresie telekomunikacji, ani też nie ustanawia zakazów, które de facto uniemożliwiłyby ich realizację. Zauważyć bowiem należy, że w planie wprost przeznacza się określone terenu pod infrastrukturę techniczną – kanalizację (K) oraz elektroenergetykę (E) – w § 7, w którym ustala się podział całego obszaru objętego planem pod określone przeznaczenie. Poza tym, reguły kształtowania infrastruktury technicznej jako funkcji uzupełniającej inne funkcje przewidziane w planie, np. rolniczą, przewiduje cytowany wyżej § 14 planu. Oznacza to, jak wskazano powyżej, że analizowany plan miejscowy nie tylko przewiduje przeznaczenie objętego jego zapisami terenu pod infrastrukturę techniczną (jako funkcję podstawową), to także nie wyklucza tego przeznaczenia jako uzupełniającego w odniesieniu do terenów przeznaczonych zasadniczo pod inną funkcję. Czym innym jest natomiast zgodność inwestycji z zapisami planu, które z istoty swej nie wykluczają inwestycji telekomunikacyjnych. Z taką bowiem sytuacją mamy do czynienia w opisanych okolicznościach faktycznych, bowiem niezgodność inwestycji z określonymi postanowieniami planu nie oznacza wcale, że jest ona wykluczona przez postanowienia niniejszego planu co do zasady. Konkludując zatem powyższe rozważania w kontekście zarzutu stawianego w punkcie 2 skargi wskazać należy, że z powołanych regulacji planu wynika zatem co do zasady możliwość realizacji urządzeń infrastruktury technicznej na terenach objętym planem bez względu na ich przeznaczenie podstawowe i dopuszczalne z wyjątkami wskazanymi w tych przepisach, przede wszystkim w zakresie oddziaływania inwestycji, o czym niżej. Przepis § 9 pkt 4 planu przewiduje, że uciążliwe oddziaływanie działalności gospodarczej nie może przekraczać granic terenu, do którego właściciel ma tytuł prawny a znajdujące się w nim pomieszczenia przeznaczone na pobyt ludzi winny być wyposażone w technicznie środki ochrony przed tymi uciążliwościami. W przypadku budowy stacji bazowej telefonii komórkowej za istotne przesłanki pozwalające ustalić obszar jej oddziaływania uznaje się natężenie szkodliwego promieniowania i kierunek emisji fal elektromagnetycznych (por. wyroki NSA: z dnia 5 sierpnia 2005 r., sygn. akt OSK 1865/04; z dnia 7 marca 2008 r., sygn. akt II OSK 177/07 www.nsa.gov.pl). Szczególne znaczenie nadaje się przy tym § 314 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie, z którego wynika, że budynek z pomieszczeniami przeznaczonymi na pobyt ludzi nie może być wzniesiony na obszarach stref, w których występuje przekroczenie dopuszczalnego poziomu oddziaływania pola elektromagnetycznego, określonego w przepisach odrębnych dotyczących ochrony przed oddziaływaniem pól elektromagnetycznych. Fakt, że promieniowane przekraczające granicę dopuszczalną dla miejsc dostępnych dla ludności – 0,1 W/m2 występować będzie na wysokości powyżej 32 m ponad możliwą według planu zabudową nie oznacza, że oddziaływanie inwestycji mieści się w granicach działki, do której inwestor ma tytuł prawny. Wbrew zarzutom skargi, planowana inwestycja w tym zakresie narusza postanowienia planu miejscowego. Załączone przez inwestora do dokumentacji projektowej wykresy (str. 98 – 101 projektu) wskazują, że generowane pole elektromagnetyczne przez projektowaną inwestycję przekracza dopuszczalne normy także poza granicami działki, na której jest ona planowana. Jak prawidłowo ustaliły organy, zgodnie z tabelą ze strony 101 projektu budowlanego maksymalny zasięg występowania pół elektromagnetycznych wyższych od 0,1 w/m2 w płaszczyźnie poziomej występuje w odległości 19,3 m do 39 m od anten, a z rysunku ze strony 98 projektu wynika, że wartości pół elektromagnetycznych wyższych niż dopuszczalne przekraczają granice działki, wychodząc poza nią, co oznacza, że ten warunek wynikający z planu miejscowego (z § 9 ust. 4) nie jest dochowany. Bez znaczenia w tym kontekście pozostają twierdzenia skarżącej, która argumentuje, że przekroczenie dopuszczalnej wartości pól elektromagnetycznych występuje na takiej wysokości, że nie można mówić, że są to miejsca dostępne dla ludzi - na wysokości powyżej 32 m. Jak wyjaśniono bowiem powyżej, nie ulega wątpliwości, że analizowana inwestycja narusza zapis § 9 ust. 4 planu. Wprawdzie w uchwale z dnia 22 grudnia 2014 r. nie zdefiniowano pojęcia "uciążliwego oddziaływania" działalności gospodarczej, do którego wspomniane postanowienie się odwołuje, jednak w § 4 pkt 10 lokalny uchwałodawca określił pojęcie "usług nieuciążliwych" jako usług niekolidujących z zabudową mieszkaniową i niepowodujących uciążliwości dla środowiska i osób trzecich, wykluczając z tego przedsięwzięcia mogące znacząco oddziaływać na środowisko. Można zatem przyjąć, wykładając termin "uciążliwość oddziaływania", że zamiarem uchwałodawcy było wszelkie uciążliwości -zarówno dla środowiska jak i dla ludzi - wynikające z prowadzonej działalności gospodarczej zamknąć w granicach inwestowanej działki. W konsekwencji nawet niewątpliwe ustalenie, że możliwość występowania ponadnormatywnego przekroczenia wartości pól magnetycznych, dopuszczona przepisami odrębnymi, występuje w miejscach niedostępnych dla ludności, w sytuacji gdy oddziaływanie takie przekracza granice działki, oznacza sprzeczność z planem miejscowym w § 9 ust. 4. Twierdzenie skargi, że każda stacja bazowa lokalizowana w obrębie planu miejscowego wsi C. będzie generować promieniowanie wykraczające poza granice przynależnej działki jest gołosłowne. Niniejsza sprawa dotyczy konkretnego przedsięwzięcia, żadnych innych projektów budowlanych organy nie oceniały i sąd nie może w tej kwestii się również wypowiedzieć. Z przedstawionych względów organy administracji orzekające w sprawie zasadnie uznały, że ze względu nie dopełnienie warunku określonego w art. 35 ust. 1 pkt 1 p.b. (zgodność z planem miejscowym) brak jest możliwości zatwierdzenia projektu budowlanego i udzielenia pozwolenia na budowę w odniesieniu do analizowanej inwestycji. Mając na uwadze powyższe Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku na mocy art. 151 p.p.s.a. skargę oddalił.