II OSK 675/19

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący - Sędzia NSA Marzenna Linska-Wawrzon (spr.), Sędzia NSA Paweł Miładowski, Sędzia WSA (del.) Piotr Broda, Protokolant asystent sędziego J. S., po rozpoznaniu w dniu 10 marca 2022 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej P. Sp. z o.o. z siedzibą w W. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 14 listopada 2018 r. sygn. akt IV SA/Wa 1570/18 w sprawie ze skargi P. Sp. z o.o. z siedzibą w W. na uchwałę Rady Gminy W. U. z dnia 12 marca 2002 r. nr ... w przedmiocie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego 1. uchyla zaskarżony wyrok i przekazuje sprawę do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Warszawie; 2. zasądza od Miasta S. W. na rzecz P. Sp. z o.o. z siedzibą w W. kwotę 627 (sześćset dwadzieścia siedem) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego; 3. prostuje oczywistą omyłkę w sentencji zaskarżonego wyroku w ten sposób, że słowa "na decyzję" zastępuje słowami "na uchwałę". Wyrokiem z dnia 14 listopada 2018 r. sygn. akt IV SA/Wa 1570/18 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (dalej p.p.s.a.) oddalił skargę P. Sp. z o.o. z siedzibą w W. na uchwałę Rady Gminy W. U. z dnia 12 marca 2002 r. nr ... w przedmiocie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. W uzasadnieniu powyższego wyroku Sąd Wojewódzki wskazał, że skarżąca wniosła do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie skargę na Uchwałę Nr ... Rady Gminy W. – U. z dnia 12 marca 2002r. w sprawie zatwierdzenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego terenu zawartego pomiędzy ulicami G., R., P. i G. – S. R. w Gminie W. – U.. Powołując się na art. 13 § 2 i 54 § 1 p.p.s.a. oraz art. 3 § 2 pkt 5 p.p.s.a. w zw. z art. 101 ust. 1 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (tekst jedn. Dz.U. z 2016 r. poz. 446, dalej u.s.g.) skarżąca wniosła o stwierdzenie nieważności tej uchwały w części dotyczącej jednostki planistycznej UZ, tj. § 15 Planu w zakresie w jakim dotyczy oznaczonych nieruchomości, zarzucając jej: 1) na ruszenie art. 2 w zw. z art. 10 ust. 1 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. o zagospodarowaniu przestrzennym (Dz.U. z 1999 r. Nr 15, poz. 139, dalej u.z.p.) w zw. z art. 32 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane, przez przekroczenie granic władztwa planistycznego gminy; 2) naruszenie art. 140 kodeksu cywilnego w zw. z art. 3 u.z.p. przez naruszenie prawa własności skarżącej prowadzące do niemożności racjonalnego zagospodarowania nieruchomości; 3) naruszenie art. 2, art. 31 ust. 3 oraz art. 64 ust. 3 Konstytucji przez naruszenie zasady demokratycznego państwa prawa, proporcjonalności i ochrony własności oraz zasady określoności prawa; 4) naruszenie § 5 oraz § 6 rozporządzenia Prezesa Rady Ministrów z dnia 20 czerwca 2002 roku w sprawie "Zasad techniki prawodawczej" (dalej: "ztp") przez nadmierną szczegółowość postanowień Planu oraz redagowanie jej postanowień w sposób niezrozumiały dla jej adresatów. Skarżąca podniosła, że jest właścicielem nieruchomości położonej w Warszawie składającej się z działek gruntu obejmującej działki ewidencyjne: (i) działka ewidencyjna nr ... (obręb ...) objęta księgą wieczystą nr ..., (ii) działka ewidencyjna nr ... (obręb ...) objęta księgą wieczystą nr ..., (iii) działka ewidencyjna nr ... (obręb ...) objęta księgą wieczystą nr ..., (iv) działka ewidencyjna nr ... (obręb ...) objęta księgą wieczystą nr ..., (v) działka ewidencyjna nr ... (obręb ...) objęta księgą wieczystą nr ... oraz (vi) działka ewidencyjna nr ... (obręb ...) objęta księgą wieczystą ... Zgodnie z ustaleniami Planu, Nieruchomość znajduje się przede wszystkim w części oznaczonej jednostką UZ - tereny usług zdrowia, z przeznaczeniem pod zespół szpitalny. W kontekście powyższych tytułów właścicielskich skarżąca wskazała, że ma interes prawny - w rozumieniu art. 101 u.s.g. - we wniesieniu niniejszej skargi. Jest bowiem właścicielem nieruchomości, która położona jest w obszarze objętym Planem, przede wszystkim w jednostce oznaczonej symbolem UZ. Uzasadniając zarzut naruszenia przepisów u.z.p. skarżąca wskazała, że § 15 ust. 1 Planu ustala "przeznaczenie terenu pod zespół szpitalny". Stanowi to naruszenie art. 2 w zw. z art. 10 ust. 1 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. o zagospodarowaniu przestrzennym, która obowiązywała w dniu uchwalenia Planu. Zgodnie z powołanym powyżej art. 10 ust. 1 pkt 1 u.z.p., miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego powinien określać m.in. przeznaczenie terenu. Tymczasem Plan w § 15 wyznacza nie tyle przeznaczenie terenu co nakazuje realizację na jej terenie konkretnej inwestycji w postaci zespołu szpitalnego. Takie rozwiązanie stanowi nieuzasadnione przekroczenie zakresu władztwa planistycznego - rozumianego jako kompetencje organów gminy do podejmowania rozstrzygnięć w zakresie gospodarki przestrzennej. Ustaleniem Planu nie jest przeznaczenie terenu pod budowę obiektów o określonej funkcji, o sprecyzowanej charakterystyce. Stoi w sprzeczności z funkcjami miejscowych planów zagospodarowania przestrzennego, których zadaniem jest ustalanie przeznaczenia (funkcji) poszczególnych obszarów, a nie ustalenia lokalizacyjne dla konkretnych obiektów. Argumentując co do zarzutu naruszenia zasady określoności prawa oraz zasad techniki prawodawczej wskazano, że należy podnieść zarzut posłużenia się przez lokalnego prawodawcę niejasnym pojęciem "zespół szpitalny". Nie tylko nie jest to pojęcie normatywne, ale również pozostaje niejasne w warstwie języka potocznego. Ani ustawy dotyczące systemu opieki zdrowotnej, ani inne akty prawne nie definiują jak należy rozumieć to pojęcie. Zgodnie z § 143 ztp, do projektów aktów prawa miejscowego stosuje się odpowiednio zasady wyrażone w § 5 oraz § 6 ztp. W związku z powyższym, przepisy aktów prawa miejscowego redaguje się zwięźle i syntetycznie, unikając nadmiernej szczegółowości, w zaraz w sposób, w jaki opisuje się typowe sytuacje występujące w dziedzinie spraw regulowanych danym aktem prawa miejscowego. Pojęcie "zespół szpitalny" bezspornie należy uznać za nadmierną szczegółowość, która nie występuje w prawidłowo zredagowanych miejscowych planach zagospodarowania przestrzennego. Stanowi ono także naruszenie przepisu § 6 ztp, który stanowi, że przepisy redaguje się tak, aby dokładnie i sposób zrozumiały dla adresatów zawartych w nich norm wyrażały intencje prawodawcy. Nie jest możliwe jednoznaczne ustalenie co miał na myśli organ gminy poprzez pojęcie "zespół szpitalny", w szczególności, iż polskie prawo nie zdefiniowało legalnie tego pojęcia w żadnym akcie prawnym. Skarżąca podkreśliła, że uchwalenie Planu w obecnym brzmieniu stanowi także naruszenie zasady ochrony prawa własności wyrażonej w art. 64 ust. 3 Konstytucji oraz narusza § 8 przywołanych zasad techniki prawodawczej. Określone w prawie miejscowym przeznaczenie terenu nie może bowiem nasuwać wątpliwości co do funkcji tego terenu, a co za tym idzie przeznaczenie to musi być określone w sposób precyzyjny i jednoznaczny i nie może pozostawiać podmiotowi innemu niż Rada Miasta możliwości określenia tego przeznaczenia (z zastrzeżeniem, iż Rada może określać przeznaczenie tylko w procedurze uchwalania miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, a nie dokonując późniejszej własnej wykładni zapisów planu). Uzasadniając zarzut naruszenia zasady proporcjonalności, zasady ochrony własności i przekroczenia granic władztwa planistycznego skarżąca podniosła oczywisty brak celowości postanowień § 15 Planu (tj. niecelowość wprowadzonych Planem ograniczeń prawa własności) dotyczących jednostki UZ, co stanowi naruszenie zasady proporcjonalności oraz przekroczenie granic władztwa pianistycznego. Skarżąca podniosła, że w tym kontekście należy zwrócić uwagę, na fakt, że w odległości ok. 1,5 km w linii prostej od terenu oznaczonego na rysunku Planu symbolem UZ, przy ul. P., zlokalizowano Szpital P., jako wieloprofilowy szpital miejski na 309 łóżek mający zapewnić kompleksowe usługi lecznicze dla populacji potencjalnych pacjentów wynoszącej około 250 tys. osób z najbliższej dzielnicy, tj. Ursynowa. Natomiast włączając Wilanów, powiat piaseczyński oraz tereny skomunikowane z Warszawą planowaną obwodnicą oraz istniejącą autostradą A2, należy założyć, że pacjentami szpitala może być 300-350 tys. ludzi. Z uwagi na strukturę systemu ochrony zdrowia w Polsce oraz nasycenie usługami zdrowotnymi na danym obszarze, po otwarciu Szpitala P., zagospodarowanie Nieruchomości zapisaną w Planie konkretną inwestycją byłoby skrajnie nieracjonalne, ekonomicznie nieuzasadnione i w efekcie niemożliwe. Należy przy tym podkreślić, że Plan nie określa jakiegokolwiek alternatywnego przeznaczenia terenu, które pozwoliłoby właścicielowi zagospodarować Nieruchomość w inny sposób. Tymczasem, ustalenia planów miejscowych powinny być dla właścicieli nieruchomości realne do wykonania, gwarantować racjonalność i ekonomiczność planowanego zagospodarowania, a przede wszystkim powinny być podyktowane realną (lub choćby racjonalnie przewidywaną) potrzebą. W konsekwencji obecne postanowienia planu dotyczące jednostki UZ praktycznie przesądzają o całkowitym wyłączeniu tego terenu z zabudowy. W rezultacie, w ocenie skarżącej, nałożenie przez Radę m. st. Warszawy wskazanych ograniczeń prawa własności w sposób oczywisty wykracza poza granice władztwa planistycznego oraz stanowi przejaw naruszenia zasad proporcjonalności oraz ochrony własności zawartych w art. 2, art. 31 ust. 3, art. 64 ust. 3 Konstytucji. Skarżąca spółka podniosła, że za naruszenie prawa należy uznać także ustalenie przez Radę Miasta nieznanego prawu trybu dodatkowych uzgodnień przewidzianych w § 15 ust. 6 i 7 planu, tj. obowiązek przedstawienia przez inwestora koncepcji dokumentującej możliwość prawidłowego zagospodarowania całego terenu oraz uzyskanie zgody Głównego Architekta Gminy. Tego rodzaju nałożenie na adresatów Planu powyższych obowiązków - czyli obowiązków dokonania dodatkowych uzgodnień, uzyskania opinii czy zgód, nieprzewidzianych przez przepisy zawarte w aktach o randze ustawy, zdaniem skarżącej stanowi poważne naruszenie zasad sporządzania miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, a dodatkowo świadczy o wykroczeniu przez organ poza swoje kompetencje. Skarżąca ponadto podniosła zarzut niezgodności z prawem postanowienia § 15 ust. 4 planu wprowadzającego nakaz zapewnienia odpowiedniej liczby miejsc parkingowych wg wskaźnika co najmniej 50 – 60 miejsc postojowych na 100 łóżek. Taki zapis według skarżącej nie precyzuje konkretnego wskaźnika, co nie daje się pogodzić z zasadą określoności prawa. Powiązanie liczby miejsc postojowych z liczbą łóżek szpitalnych jest nieracjonalne i niezgodne z zasadami określoności prawa oraz proporcjonalności. W tym kontekście skarżąca spółka podniosła, że plan przez niezgodne z prawem postanowienia, jak również będące wynikiem nadużycia uprawnień gminy, narusza prawo własności wynikające z art. 140 k.c., doprowadzając de facto do "uśmiercenia" prawa zabudowy nieruchomości przysługującej właścicielowi. Reasumując skarżąca Spółka wskazała, że Plan jest obarczony szeregiem naruszeń prawa, obejmujących w szczególności naruszenie zasady proporcjonalności, zasady określoności prawa, a ponadto Plan we wskazanych aspektach przekracza granice władztwa planistycznego w sposób pozbawiony uzasadnienia merytorycznego ograniczając prawo własności skarżącej, co powoduje jej niezgodność z prawem. Z tego względu wskazane zapisy dotyczące terenu oznaczonego na rysunku Planu symbolem UZ powinny zostać wyeliminowane z obrotu prawnego, w zakresie w jakim odnoszą się do nieruchomości. W dniu 28 marca 2018 r. skarżąca złożyła Radzie m. st. Warszawy wezwanie do usunięcia naruszenia prawa w związku z Planem. Do dnia złożenia skargi Rada m. st. Warszawy nie zajęła stanowiska w sprawie, a zatem, w ocenie Sądu, niniejsza skarga została wniesiona w terminie określonym w art 53 § 2 p.p.s.a. w związku z art. 52 § 2 p.p.s.a. w brzmieniu obowiązującym przed wejściem w życie ustawy z dnia 7 kwietnia 2017 r. o zmianie ustawy - Kodeks postępowania administracyjnego oraz niektórych innych ustaw (Dz.U. z 2017 r., poz. 935), zgodnie z art. 17 ust. 2 tej ustawy, tj. w terminie 60 dni od dnia złożenia wezwania do usunięcia naruszenia prawa. W odpowiedzi na skargę Rada m. ... W., następca prawny Rady Gminy W.-U. wniosła o jej oddalenie podnosząc, że zarzuty skargi nie znajdują oparcia w obowiązujących przepisach prawa. Przeznaczenie działek należących obecnie do skarżącej pod cele UZ, tj. pod "zespół szpitalny" oparte jest na uprawnieniu władczym gminy do określania przeznaczenia i zasad zagospodarowania terenu zgodnie z art. 2 i art. 10 ówcześnie obowiązującej ustawy z dn. 7 lipca 1994 r. o zagospodarowaniu przestrzennym i gmina nie przekroczyła przysługującego jej władztwa planistycznego. Rozpoznając skargę Wojewódzki Sąd Administracyjny wskazał, że skarżąca jako właścicielka nieruchomości, której dotyczą ustalenia planu, na której to nieruchomości ustalono określone przeznaczenie terenu pod zespół szpitalny, posiada interes prawny, wynikający z prawa własności nieruchomości. Naruszenie interesu prawnego podmiotu składającego skargę na podstawie art. 101 u.s.g. musi mieć charakter bezpośredni, zindywidualizowany, obiektywny i realny. Niewątpliwy jest, że zaskarżona uchwała narusza interes skarżącej. W związku z powyższym Sąd uznał, że skarga podlegała merytorycznemu rozpoznaniu. Sąd Wojewódzki wskazał, że zgodnie z art. 64 ust. 3 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej, własność może być ograniczona tylko w drodze ustawy i tylko w zakresie, w jakim nie narusza ona istoty prawa własności. Prawo własności może być ograniczone poprzez zakaz oznaczonego zagospodarowania nieruchomości, objętej takim prawem. Zgodnie z art. 2 ust. 1 obowiązującej w dacie podejmowania kontrolowanej uchwały ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. om zagospodarowaniu przestrzennym (Dz.U. z 1994 r. poz. 415, dalej jako: "u.z.p."), jak i art. 4 ust. 1aktualnie obowiązującej ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, powoływanej dalej jako u.p.z.p., ustalenie przeznaczenia terenu, oraz określenie sposobów zagospodarowania i warunków zabudowy terenu następuje w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego. Oznacza to, że miejscowy plan zagospodarowania, jako akt prawa miejscowego, może ograniczyć prawa do gruntu poprzez wprowadzenie sposobu zagospodarowania terenu. Zgodnie z art. 6 u.p.z.p., a art. 33 u.z.p. ustalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego kształtują, wraz z innymi przepisami, sposób wykonywania prawa własności nieruchomości. Sąd wskazał również, że w przypadku uchwalania planu miejscowego może dochodzić do konfliktów interesów indywidualnych z interesem publicznym. W każdym wypadku, przy podejmowaniu inicjatywy planistycznej, organ planistyczny musi to brać pod uwagę, aby nie doprowadzić do sytuacji, w której doszłoby do ponadustawowego i nieuzasadnionego racjami społecznymi ograniczenia indywidualnych interesów właścicieli nieruchomości objętych planem. Gmina sprawując tzw. władztwo planistyczne, musi mieć na uwadze, że wprowadzone ograniczenia prawa własności muszą być konieczne ze względu na wartości wyżej cenione. Na organie uchwalającym akt planistyczny ciąży każdorazowo obowiązek wyważenia interesów prywatnych i interesu publicznego. W każdym więc przypadku organ gminy musi wykazać, że ingerencja w sferę prawa własności pozostaje w racjonalnej i odpowiedniej proporcji do celów, dla osiągnięcia których ustanawia się określone ograniczenia. Konieczne jest takie wyważenie ww. interesów, aby w jak największym stopniu zabezpieczyć i rozwiązać potrzeby wspólnoty, w jak najmniejszym stopniu naruszając prawa właścicieli nieruchomości objętych planem. Dokonując ingerencji w sferę prywatnych interesów właścicieli gmina powinna kierować się zasadą proporcjonalności, która wyraża zakaz nadmiernej ingerencji w sferę praw i wolności jednostki. Nadto posunięcia planistyczne gminy, w wyniku których doszło do naruszenia własności, powinny być rzeczowo uzasadnione, z powołaniem przepisów prawnych, na mocy których nie istnieją inne rozwiązania niż te, które przyjęto w uchwale planistycznej (wyrok NSA z dnia 1 czerwca 2017 r. sygn. II OSK 2478/15). Aby władztwo planistyczne nie cechowało się dowolnością, nie przekraczało granic uznania planistycznego, czyli, aby nie doszło do nadużycia władztwa, organ musi respektować reguły składające się na istotę zasady proporcjonalności. Jeżeli okazałoby się, że regulacja przyjęta w przepisach planu miejscowego nie jest niezbędna dla realizacji określonego interesu, z którym jest powiązana (np. interesu publicznego, bezpieczeństwa państwa, wymagań ochrony środowiska), to nawet gdyby przyjąć priorytet tego interesu nad interesem prywatnym właściciela działki objętej planem nie uzasadniałby ograniczenia praw i wolności jednostek (por. wyrok WSA w Poznaniu z dnia 15 listopada 2017 r., sygn. IV SA/Po 765/17). Fakt nadania gminie tzw. władztwa planistycznego uprawniającego do autonomicznego decydowania o przeznaczeniu i zagospodarowaniu terenu nie stoi w sprzeczności z koniecznością uwzględniania racjonalności w działaniu gminy w tym zakresie, realizującej się w przyjmowaniu finalnych, optymalnych rozwiązań planistycznych. Tzw. władztwo planistyczne nie może tym samym stanowić legitymacji do nieograniczonej swobody w działaniach planistycznych, bowiem organy gminy w tych czynnościach muszą uwzględniać obowiązujące przepisy prawa, co wynika z art. 7 Konstytucji RP. Dalej Sąd Wojewódzki stwierdził, że w kontrolowanej sprawie ówczesna Rada Gminy W.-U. uchwalając zaskarżony plan miała ustawowe podstawy do ograniczenia sposobu wykonywania prawa własności skarżącej i nie dopuściła się takich naruszeń prawa, które dawałyby podstawę do stwierdzenia nieważności zaskarżonej uchwały. Sąd odnosząc się do zarzutu przekroczenia granic władztwa planistycznego gminy, stwierdził, że przeznaczenie nieruchomości należących obecnie do skarżącej pod cele UZ, tj. pod "zespół szpitalny" oparte jest na uprawnieniu władczym gminy do określenia przeznaczenia i zasad zagospodarowania terenu. Ograniczenie prawa własności, stosownie do art. 31 ust. 3 Konstytucji może wynikać m.in. z konieczności zapewnienia właściwych warunków zdrowotnych, należy przez to rozumieć także szeroko pojęty dostęp do usług ochrony zdrowia. W rozpoznawanej sprawie zapewnienie tego dostępu do ochrony zdrowia było nie tylko prawem, ale wręcz obowiązkiem władz gminy, jako ważnych potrzeb lokalnej społeczności. W ocenie Sądu przekonujące były argumenty organu gminy, że w okolicznościach przyjmowania zaskarżonej uchwały w 2002 r. spełnione zostały wymogi określone w zasadzie proporcjonalności określającej normatywnie władztwo planistyczne gminy, przez wskazanie określonego dopuszczalnego przeznaczenia wynikającego z ustawowo wskazanych przesłanek (ochrony zdrowia). Zdaniem Sądu pierwszej instancji, pomimo zwrócenia działek na których planowano budowę zespołu szpitalnego prywatnym właścicielom, cel ten jest nadal ważny dla lokalnej społeczności. Sąd uznał, że zarzuty skargi wywodzące przekroczenie granic władztwa planistycznego z faktu planowanej budowy Szpitala P., były bezprzedmiotowe. Słusznie bowiem wskazał organ gminy, że ocena zachowania dopuszczalnych ram władztwa planistycznego powinna być dokonywana w oparciu o okoliczności istniejące w dacie uchwalenia planu miejscowego. Sąd nie podzielił także argumentacji skarżącej, że przekroczenie władztwa planistycznego wynikało z nakazu realizacji na przedmiotowym terenie konkretnej inwestycji w postaci zespołu szpitalnego. Użyte określenie "zespół szpitalny" jest pojęciem nienormatywnym, ale w ocenie Sądu należało je rozumieć w kontekście przepisów ustawy z dnia 30 sierpnia 1991 r. o zakładach opieki zdrowotnej, które definiują formy i rodzaje funkcjonujących podmiotów świadczących opiekę zdrowotną. Za przekonującą Sąd uznał argumentację organu gminy, że pojęcie "zespół szpitalny" otwierało możliwości przeznaczenia terenu również pod inne powiązane ze szpitalem zakłady opieki zdrowotnej, co zarazem stanowi o mniejszej ingerencji ze strony lokalnego prawodawcy niż gdyby było to wprost przeznaczenie pod szpital. W ocenie Sądu niezasadne były także zarzuty naruszenia prawa w odniesieniu do zapisów zawartych w § 15 ust. 4 oraz 5 i 6 tj. zarzutów dotyczących niewłaściwego określenia wskaźników parkingowych oraz nałożenia obowiązków uzgodnień nieznanych normom planistycznym. W odniesieniu do wskaźników parkingowych Sąd podzielił stanowisko organu gminy, że w praktyce urbanistycznej miejsca postojowe planowane są zależnie od charakteru obiektu, który generuje ich potrzebę. Dla obiektów szpitalnych wskaźnik ten jest odnoszony do liczby łóżek szpitalnych, w sprawie wskaźnik ten przyjęto na wniosek Zarządu Dróg Miejskich. W odniesieniu do zarzutów dotyczących niezgodności z prawem obowiązków przedstawienia przez inwestora koncepcji zagospodarowania całego terenu z uzyskaniem zgody Głównego Architekta Gminy, Sąd Wojewódzki wskazał, że postanowienia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego w ramach określonych postanowieniami art. 10 ustawy o zagospodarowaniu przestrzennym, oprócz ustaleń dotyczących przeznaczenia poszczególnych terenów wprowadzają różne ograniczenia i warunki związane z planowanym zagospodarowaniem. Teren objęty planem tworzy pewną zwartą całość, opartą na określonych założeniach – koncepcji autorskiej. Zrozumiałym więc jest pewne, wzajemne uzależnienie planów realizacyjnych poszczególnych inwestorów, zajmujących nieruchomości graniczące z sobą. Pozwala to na zachowanie określonego porządku planistycznego, zwartości planu w celu realizacji jego podstawowych założeń. Zgodnie z zasadą wyrażoną w art. 3 ustawy o zagospodarowaniu przestrzennym, prawa indywidualne poszczególnych właścicieli nieruchomości, muszą także uwzględniać uprawnienia właścicielskie przysługujące innym podmiotom, postanowienia planu muszą godzić te interesy, niekiedy wzajemnie sprzeczne. Ustalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, stosownie do postanowień art. 1 ustawy o zagospodarowaniu przestrzennym, musza uwzględniać szereg różnych czynników tam wymienionych, z których uwzględnienie prawa własności, jest jednym z wielu. Ochrona interesów osób trzecich wynikająca z przepisów o zagospodarowaniu przestrzennym i przepisów Prawa budowlanego, jest również ograniczeniem podmiotowym własnych uprawnień właścicielskich na rzecz takich samych uprawnień innych podmiotów, którzy są właścicielami lub użytkownikami wieczystymi nieruchomości położonych w sąsiedztwie. Jest to więc pewna zasada, która przy realizacji inwestycji nakazuje poszanowanie interesów również i innych podmiotów, dotyczy ona wszystkich bez wyjątku. Mając na powyższe, Wojewódzki Sąd Administracyjny, na podstawie art. 151 p.p.s.a., oddalił skargę. Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wniosła P. Sp. z o.o. z siedzibą w W. zaskarżając wyrok w całości. Na podstawie art. 174 pkt 1 p.p.s.a. zarzucono naruszenie prawa materialnego, tj.: 1) naruszenie art. 2 ust. 1 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. o zagospodarowaniu przestrzennym (tekst jedn. Dz.U. 1999.15.139, ze zm. wg stanu na dzień 12 marca 2002 r., dalej: "u.z.p.") w zw. art. 4 ust. 1 u.z.p. przez błędną wykładnię reguły władztwa planistycznego polegającą na pominięciu obowiązku powiązania jej z koniecznością zachowania warunków określonych w ustawach a w rezultacie niezasadnym uznaniu, że organ uchwalając Plan nie przekroczył granic władztwa planistycznego, 2) naruszenie art. 1 ust. 2 pkt 5 u.z.p. oraz art. 6 pkt 6) ustawy o gospodarce nieruchomościami z dnia 21 sierpnia 1997 r. (tekst jedn. Dz.U.2000.46.543 ze zm. wg stanu na dzień 12 marca 2002 r., dalej "u.g.n.") przez ich niewłaściwe zastosowanie, polegające na ich nieuwzględnieniu przy ocenie, czy rozstrzygnięcia Planu mieściły się w granicach władztwa planistycznego, a w rezultacie uznanie, że granice te nie zostały przekroczone, 3) naruszenie art. 64 ust. 3 w zw. z art. 31 ust. 3 Konstytucji w zw. z art. 33 u.z.p. w zw. z art. 1 ust. 1 u.z.p. przez ich błędną wykładnię, polegającą na nieuwzględnieniu, iż wszelkie ograniczenia prawa własności powinny mieścić się w granicach obowiązującego prawa i w rezultacie oparcie rozstrzygnięcia na samym uznaniu istnienia abstrakcyjnego uprawnienia do ustanawiania ograniczeń prawa własności (bez zbadania przesłanek korzystania z tego uprawnienia), 4) naruszenie art. 2 ust. 1 i 3 oraz art. 8 ust. 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 1991 r. o zakładach opieki zdrowotnej (Dz.U.1991.91.408 ze zm. wg stanu na dzień 12 marca 2002 r; dalej "u.z.o.z.") przez ich niewłaściwe zastosowanie polegające na ich pominięciu przy wykładni zaskarżonych postanowień Planu, 5) naruszenie art. 10 u.z.p. i w zw. z art. 3 u.z.p. przez błędną wykładnię polegającą na przyjęciu, że stanowią one podstawą do wprowadzenia ograniczeń w zagospodarowaniu nieruchomości, które w efekcie wymuszają na właścicielach tych nieruchomości współpracę przy realizacji ich wspólnego zagospodarowania, 6) naruszenie art. 32 ust. 1 oraz art. 33 ust. 1 ustawy - Prawo budowlane z dnia 7 lipca 1994 r. (tekst jedn. Dz.U.2000.106.1126 ze zm. wg stanu na dzień 12 marca 2002 r.; dalej jako "Prawo budowlane") przez ich niewłaściwe zastosowanie polegające na ich pominięciu, a w skutek tego uznaniu, że organ był władny wprowadzić do Planu dodatkowe wymogi w zakresie uzyskiwania pozwolenia na budowę niewynikające ze wskazanych przepisów, 7) naruszenie art. 2 Konstytucji przez jego niewłaściwe zastosowanie polegające na przyjęciu, że Uchwała w sposób niebudzący wątpliwości określa przeznaczenie planistyczne nieruchomości oraz sposób jej zagospodarowania, podczas gdy zaskarżone przepisy Planu nie pozwalają na jednoznaczne stwierdzenie przeznaczenia nieruchomości oraz możliwości jej zagospodarowania, co bezpośrednio narusza konstytucyjną zasadę dobrej legislacji, wynikającą z zasady demokratycznego państwa prawnego (art. 2 Konstytucji), jako zasady pochodnej. W skardze kasacyjnej wniesiono o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i rozpoznanie skargi przez jej uwzględnienie w całości i stwierdzenie nieważności Planu we wskazanym w skardze zakresie, ewentualnie o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do rozpoznania Sądowi I instancji oraz zasądzenie zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego, w tym kosztów zastępstwa procesowego według norm przepisanych. W odpowiedzi na skargę kasacyjną Rada Miasta Stołecznego Warszawy wniosła o oddalenie skargi kasacyjnej, zasądzenie kosztów postępowania kasacyjnego oraz o przeprowadzenie dowodu uzupełniającego z pisma Biura Polityki Zdrowotnej Urzędu m.st. Warszawy, gdyż jest to niezbędne do wyjaśnienia istotnych wątpliwości, tj. zapotrzebowania na obiekty opieki zdrowotnej i szpitale na ternie Warszawy oraz nie spowoduje to nadmiernego przedłużenia postępowania w sprawie. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Stosownie do treści art. 183 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2019 r. poz. 2325 ze zm.; dalej: p.p.s.a.), Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc z urzędu pod rozwagę wyłącznie nieważność postępowania, której przesłanki określone zostały w § 2 wymienionego przepisu. Wobec niestwierdzenia przyczyn nieważności, skargę kasacyjną należało rozpoznać w granicach przytoczonych w niej podstaw. Zgodzić się należało ze stroną skarżącą, że ogólnikowa analiza, przedstawiona w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku, sprowadzała się do potwierdzenia ustawowych uprawnień Rady Gminy do określenia przeznaczenia nieruchomości skarżącej na cele "UZ" - usługi zdrowia, a konkretnie pod zespół szpitalny. Sąd Wojewódzki, koncentrując się na ustanowionym art. 4 ust. 1 władztwie planistycznym gminy, nie zweryfikował rzetelnie podanych przez Radę Miasta okoliczności, stanowiących uzasadnienie przyjętych w planie ustaleń dotyczących terenu usług zdrowia. Powtarzając w istocie argumentację z odpowiedzi na skargę, Sąd Wojewódzki zaniechał odniesienia się do konkretnych zarzutów strony skarżącej, koncentrujących się na ochronie własności, wynikającej z przepisów ustawowych (art. 1 ust 2 pkt 5 i art. 3 pkt 1 u.z.p., art. 140 k.c.) oraz przepisów art. 21, art. 64 ust. 3 w zw. z art. 31 ust 3 Konstytucji RP. Zasadniczą jednak wadą zaskarżonego wyroku jest to, że Sąd Wojewódzki rozstrzygnął sprawę nie mając wiedzy jaki był stan prawny przedmiotowych gruntów w dacie uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Tymczasem dla oceny ważności spornej Uchwały podstawowe znaczenie miało to, czy nieruchomości objęte planem z przeznaczeniem na zespół szpitalny stanowiły własność prywatną, czy też własność miasta bądź Skarbu Państwa. Co do zasady trudno byłoby negować przeznaczenie w planie miejscowym gruntów miejskich na tereny usług zdrowia, jako celu publicznego. Całkowicie odmienna jest natomiast sytuacja, gdy wyznaczenie terenów dla obiektów ochrony zdrowia dotyczy gruntów prywatnych, co w konsekwencji może się łączyć z ich wywłaszczeniem. W niniejszej sprawie kwestia ta wymagała szczegółowego wyjaśnienia skoro w odpowiedzi na skargę stwierdzono, że własność terenu w czasie "opracowywania planu" należała do miasta, po czym wspomniano, że: "Pomimo zwrócenia działek, na których zaplanowano budowę zespołu szpitalnego, prywatnym właścicielom, cel ten nadal był bardzo ważny dla zabezpieczenia potrzeb lokalnej społeczności". Podane informacje wymagały doprecyzowania przez ustalenie w jakim czasie sporne grunty były własnością miasta, w szczególności jaki by był stan własności w dacie podjęcia uchwały (12 marca 2002 r.) oraz w jakim trybie i w jakiej dacie nastąpił zwrot przedmiotowych nieruchomości. Zaznaczyć należy, że okoliczności te nie mogły być zweryfikowane w postępowaniu kasacyjnym z uwagi na brak dokumentów tego dotyczących, jak też brak wiedzy pełnomocników, którzy na rozprawie nie potrafili udzielić jednoznacznych odpowiedzi. Dodać przy tym trzeba, że w skardze kasacyjnej wskazano, iż w 2001 r. przedmiotowe działki gruntowe stanowiły własność prywatną, a organy Gminy W.-U. zdawały sobie sprawę z tego, że podejmowane rozstrzygnięcie planistyczne dotyczy gruntu prywatnego. Niewyjaśnienie tej spornej kwestii uniemożliwiło w pełni merytoryczną weryfikację oceny Sądu Wojewódzkiego, przedstawionej w zaskarżonym wyroku. W szczególności skrótowa analiza Sądu Wojewódzkiego nie pozwalała na wyprowadzenie wniosków co do ważności zakwestionowanych ustaleń planu miejscowego w sytuacji, gdyby okazało się, że już w dacie podjęcia zaskarżonej Uchwały przedmiotowe nieruchomości stanowiły własność prywatną. Wskazane przez Sąd Wojewódzki uprawnienie władcze do określenia przeznaczenia i zasad zagospodarowania terenu w planie miejscowym nie oznacza całkowitej swobody w zakresie wyznaczania na gruntach prywatnych terenów służących realizacji celów publicznych, do których należy zaliczyć lokalizację "zespołu szpitalnego". Wprawdzie przepisy art. 21 ust. 2, art. 31 ust. 3 i art. 64 ust. 3 Konstytucji RP dopuszczają ingerencję w prawo własności, to jednak musi ona pozostawać w racjonalnej i odpowiedniej proporcji do celów, dla osiągnięcia których ustanawia się określone ograniczenia. W orzecznictwie zwraca się uwagę, że poza regulacjami ustawodawstwa zwykłego organy gminy przy stanowieniu treści aktu planistycznego muszą uwzględnić również normy konstytucyjne, w tym ustanowioną w art. 31 ust. 3 zasadę proporcjonalności i wynikający z art. 64 ust. 3 zakaz nadmiernej ingerencji w chronione prawo własności (por. wyroki NSA z dnia 14 marca 2018 r., II OSK 1293/16; 26 października 2016 r., II OSK 145/15; 22 marca 2017 r., II OSK 1861/15; 13 marca 2019 r. II OSK 1026/17). Podkreślenia wymaga, że wynikająca z przepisów art. 33 u.z.p. samodzielność gminy w zakresie wykonywania zadań planistycznych nie jest nieograniczona, co wiąże z koniecznością poszanowania prawa własności i innych wartości wymienionych w art. 1 ust. 2 u.z.p., co znajduje potwierdzenie również w art. 2 ust. 1 u.z.p., zgodnie z którym ustalenie przeznaczenia i zasad zagospodarowania terenu dokonywane jest w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego z zachowaniem warunków określonych w ustawach. W tym kontekście przypomnieć należy uprawnienie właściciela do korzystania rzeczy zgodnie ze społeczno-gospodarczym przeznaczeniem prawa (art. 140 k.c.), a z drugiej strony możliwości przeznaczenia gruntów prywatnych na cele publiczne z konsekwencją odszkodowania, wykupu lub zamiany gruntów (art. 36 u.z.p.) ewentualnie wywłaszczenia za słusznym odszkodowaniem (art. 112 u.g.n., art. 21 ust. 2 Konstytucji RP). W orzecznictwie przyjmuje się, że ingerencja gminy w prawo własności nieruchomości objętej planem miejscowym wymaga każdorazowo od organów gminy wnikliwego i wszechstronnego rozważenia interesu indywidualnego i publicznego, a następnie uzasadnienia przyjętych rozwiązań planistycznych (por. wyroki NSA z dnia 8 kwietnia 2009 r., II OSK 1468/08; 6 listopada 2019 r., II OSK 74/18). W niniejszej sprawie powyższe uwarunkowania nie zostały należycie rozważone, skutkiem czego Sąd Wojewódzki wyraził przedwczesną ocenę, że Rada Miasta przyjmując w Uchwale sporne ustalenia nie nadużyła władztwa planistycznego. Podkreślić należy, że uprawnienia Gminy w zakresie kształtowania i prowadzenia polityki przestrzennej nie są nieograniczone, na organie uchwalającym akt planistyczny ciąży bowiem obowiązek uwzględnienia przepisów prawa wyznaczających granicę dopuszczalnej ingerencji w prawo własności. Dlatego trafnie wskazano w skardze na kryteria związane z ustanowioną w art. 31 ust. 3 Konstytucji zasadą proporcjonalności, wymagającą sprawdzenia w konkretnej sprawie: (1) czy wprowadzona regulacja jest w stanie doprowadzić do zamierzonych skutków; (2) czy jest niezbędna dla ochrony interesu publicznego, z którym jest powiązana; (3) czy efekty wprowadzonej regulacji pozostają w proporcji do ciężarów nakładanych przez nią na obywatela (por. wyrok TK z 26 kwietnia 1995 r., K 11/94). Wbrew twierdzeniu Sądu Wojewódzkiego w tym kontekście nie była bezprzedmiotowa okoliczność budowy Szpitala P., skoro skarżąca wywodziła w związku z tym faktem niezasadność przeznaczenia spornych działek na zespół szpitalny. Ponadto nie bez racji były podniesione w skardze wątpliwości, czy przeznaczenie gruntów niestanowiących własności Gminy lub Skarbu Państwa mogło doprowadzić do realizacji zaplanowanego zespołu szpitalnego przez podmiot prywatny, przy uwzględnieniu organizacji rynku zdrowia, struktury właścicielskiej i jego finansowania. Rozstrzygając sprawę Sąd Wojewódzki pominął, że w świetle obowiązującego porządku prawnego regułą powinno być przeznaczenie nieruchomości publicznych na realizację celów związanych z potrzebami publicznymi, a dopiero w przypadku braku takich terenów, do realizacji celów publicznych należałoby wyznaczyć grunty stanowiące własność podmiotów prywatnych. W każdej więc sprawie dotyczącej przeznaczenia prywatnych nieruchomości do realizacji celów publicznych, organy gminy powinny wykazać, że nie dysponowały własnymi zasobami gruntowymi, bądź lokalizacja planowanych obiektów konieczna była w danym miejscu w innych względów. Już w tym miejscu należy wskazać, że całokształt ustaleń planu miejscowego, odnoszących się do terenu UZ, przemawia za tym, że intencją prawodawcy lokalnego było zaplanowanie obiektów ochrony zdrowia, do realizacji przez podmioty publiczne. Nieprzekonujące są natomiast przedstawione przez Radę Miasta argumenty, że zaplanowany zespół szpitalny miałby być inwestycją prywatną, chyba że takie ustalenia planu byłyby zainicjowane przez właściciela nieruchomości, zainteresowanego takim jej wykorzystaniem. Ponadto wnikliwej weryfikacji wymagają również wyjaśnienia Rady Miasta, że przeznaczenie przedmiotowych działek gruntowych na zespół szpitalny podyktowane było istniejącymi już w czasie uchwalania planu potrzebami ochrony zdrowia lokalnej społeczności. Chociaż Sąd Wojewódzki prawidłowo wskazał, że ocena zachowania dopuszczalnych ram władztwa planistycznego powinna być dokonana w oparciu o okoliczności istniejące w dacie uchwalania planu miejscowego, to jednak nie można wykluczyć, że także późniejsze okoliczności mogą być przydatne do oceny legalności kontrolowanego aktu. Niewątpliwie ocena, czy zachodziła rzeczywista potrzeba przeznaczenia właśnie przedmiotowych nieruchomości pod lokalizację zespołu szpitalnego, może być dokonana również przez pryzmat późniejszych działań organów miasta w zakresie realizacji tej inwestycji, zwłaszcza że strona skarżąca podniosła okoliczności wskazujące na brak jakichkolwiek zamierzeń przystąpienia do budowy obiektów ochrony zdrowia przez podmioty publiczne w okresie minionych 19 lat. Jeżeli w niniejszej sprawie w dacie uchwalenia planu miejscowego teren usług zdrowia miał objąć grunty prywatne, to organy gminy powinny wykazać, że istniały realne potrzeby lokalizacji zespołu szpitalnego, a następnie wyjaśnić przyczyny niepodejmowania przez wiele lat działań służących realizacji tego zamierzenia. Do tego aspektu sprawy nawiązuje przykładowo wypowiedź Naczelnego Sądu Administracyjnego, który w wyroku z 2 grudnia 2021 r., II OSK 1585/21 uznał, że: "pilna potrzeba ustalenia terenów na cele oświaty w rzeczywistości nie była priorytetem Gminy albowiem przez 13 lat od uchwalenia planu Gmina nie podjęła jakichkolwiek wysiłków by zrealizować powyższe przeznaczenie na nieruchomości Spółki i ograniczyła się wyłącznie do uchwalenia planu, który na wiele lat pozbawił Spółkę realnej możliwości zagospodarowania terenu według własnych potrzeb. Doszło zatem do nieuzasadnionego ograniczenia prawa własności i niepewności co do momentu wdrożenia postanowień planu." Z drugiej strony należy też w konkretnej sprawie ocenić potrzebę planowania przez Miasto inwestycji długoterminowych związanych z zaspokajaniem potrzeb lokalnych, nieuniknionych i zmieniających się z upływem czasu. W niniejszej sprawie należy ponadto rozróżnić ochronę interesu właściciela nieruchomości w dacie uchwalania planu (jeżeli taki stan własności zostanie ustalony), a w konsekwencji jego następcy prawnego, od przypadku gdy aktualny właściciel nabył nieruchomość, mając wiedzę o jej przeznaczeniu określonym w planie miejscowym. Niewątpliwie poziom naruszenia interesu prawnego właścicieli nieruchomości w obu przypadkach nie jest identyczny, aczkolwiek bez wątpienia skarżąca Spółka była uprawniona do żądania kontroli sądowej zaskarżonej Uchwały. Rzeczą Sądu Wojewódzkiego była więc wszechstronna ocena, czy przyjęte w planie miejscowym przeznaczenie terenu usług zdrowia nie stanowi nadmiernej ingerencji w prawo własności przedmiotowych nieruchomości. Tymczasem w uzasadnieniu wyroku zabrakło analizy w zakresie wyważenia interesu publicznego związanego z zaplanowanym zespołem szpitalnym oraz interesu prywatnego właściciela nieruchomości objętych terenem usług zdrowia, co w istocie pozbawia go korzystania z uprawnień właścicielskich, a przede wszystkim wyłącza możliwość ich zabudowy. Wobec powyższego zasadne okazały się zarzuty z punktów 1,2,3 podstawy kasacyjnej, dotyczący naruszenia art. 1 ust 2 pkt 5, art. 2 ust 1 i art. 4 ust. 1 u.z.p. oraz przepisów art. 64 ust. 3 i art. 31 ust. 3 Konstytucji RP w zw. z art. 33 u.z.p. i art. 1 ust. 1 u.z.p. Konieczność ponownego rozpoznania sprawy w określonym wyżej zakresie skutkuje tym, że przedwczesne było odnoszenie się do w kwestii szczegółowych objętych pozostałymi zarzutami kasacyjnymi. Zauważyć jednocześnie należy, że ustalenia szczegółowe planu zawarte w § 15 są pochodną charakteru zamierzenia inwestycyjnego w postaci zespołu szpitalnego. Nie można zatem upatrywać naruszenia prawa własności przedmiotowych nieruchomości w samych szczegółowych rozwiązaniach planistycznych, jeżeli założy się, że są one adresowane do podmiotów publicznych. W zależności więc od oceny dopuszczalności wyznaczenia na spornych nieruchomościach terenu usług zdrowia, a konkretnie zespołu szpitalnego, w dalszej kolejności Sąd Wojewódzki rozpozna zarzuty strony skarżącej odnoszące się do szczegółowych ustaleń zawartych w § 15 przedmiotowej Uchwały, uwzględniając stanowiska obu stron, wyrażone w pismach procesowych złożonych na etapie postępowania kasacyjnego (z dnia: 4 grudnia 2020 r., 1 lutego 2021 r., 21 maja 2021 r., 15 czerwca 2021 r., 30 lipca 2021 r., 10 sierpnia 2021 r., 22 września 2021 r., 26 października 2021 r., 21 grudnia 2021 r.). Z tych wszystkich względów orzeczono jak w sentencji, zgodnie z art. 185 i art. 203 pkt 1 p.p.s.a. Wobec oczywistej omyłki zawartej w sentencji zaskarżonego wyroku konieczne było dokonania sprostowania na podstawie art. 156 § 3 p.p.s.a. ----------------------- 17