II OSK 2516/18

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Marzenna Linska - Wawrzon Sędziowie Sędzia NSA Roman Ciąglewicz (spr.) Sędzia del. WSA Tomasz Świstak Protokolant starszy asystent sędziego Łukasz Pilip po rozpoznaniu w dniu 15 listopada 2018 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej sprawy ze skargi kasacyjnej Gminy Miasta Krakowa od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie z dnia 25 kwietnia 2018 r. sygn. akt III SA/Kr 129/18 w sprawie ze skargi Gminy Miasta Krakowa na zarządzenie zastępcze Wojewody Małopolskiego z dnia 13 grudnia 2017 r. nr WN.II.4131.1.68.2017/ZZ w przedmiocie nadania nazwy ulicy 1. uchyla zaskarżony wyrok oraz zaskarżone zarządzenie zastępcze, 2. zasądza od Wojewody Małopolskiego na rzecz Gminy Miasta Krakowa kwotę 840 (osiemset czterdzieści) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego. Wyrokiem z dnia 25 kwietnia 2018 r., sygn. akt III SA/Kr 129/18, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie oddalił skargę Gminy Miasta Krakowa na zarządzenie zastępcze Wojewody Małopolskiego z dnia 13 grudnia 2017 r., nr WN.II.4131.1.68.2017/ZZ, w przedmiocie nadania nazwy ulicy. Wyrok zapadł w następującym stanie sprawy: Zarządzeniem zastępczym z dnia 13 grudnia 2017 r. Wojewoda Małopolski nadał nazwę gen. Mieczysława Smorawińskiego ulicy Kiejstuta Żemaitisa, położonej w Krakowie. Jako podstawę prawną zarządzenia Wojewoda wskazał przepisy art. 6 ust. 2 i 3 ustawy z dnia 1 kwietnia 2016 r. o zakazie propagowania komunizmu lub innego ustroju totalitarnego przez nazwy jednostek organizacyjnych, jednostek pomocniczych gminy, budowli, obiektów i urządzeń użyteczności publicznej oraz pomniki (Dz. U. z 2016 r. poz. 744 oraz ze zm.) dalej jako "ustawa dekomunizacyjna" lub "ustawa". Ustawa ta w art. 6 ust. 1 nałożyła na właściwe organy jednostek samorządu terytorialnego obowiązek zmiany w terminie 12 miesięcy od dnia jej wejścia w życie, obowiązujących w dniu wejścia w życie ustawy nazw budowli, obiektów i urządzeń użyteczności publicznej, w tym dróg, ulic, mostów i placów, upamiętniających osoby, organizacje, wydarzenia lub daty symbolizujące komunizm lub inny ustrój totalitarny lub propagujących taki ustrój w inny sposób. W przypadku niewykonania tego obowiązku przez organy jednostek samorządu terytorialnego, zgodnie z art. 6 ust. 2 ustawy wojewoda wydaje zarządzenie zastępcze, w którym nadaje nazwę zgodną z art. 1 ustawy dekomunizacyjnej. W piśmie z dnia 8 grudnia 2017 r. Dyrektor Oddziału Instytutu Pamięci Narodowej w Krakowie wskazał, że w ocenie Instytutu nazwa ulicy Kiejstuta Żemaitisa podlega zmianie jako wypełniająca dyspozycję art. 1 ustawy dekomunizacyjnej. Rada Miasta Krakowa do dnia 2 września 2017 r. nie dokonała zmiany ul. Kiejstuta Żemaitisa. Skargę na powyższe zarządzenie zastępcze wniosła Gmina Miasto Kraków, domagając się uchylenia w całości zaskarżonego zarządzenia zastępczego. Zaskarżonemu zarządzeniu zarzucono naruszenie: 1) art. 77 ust. 1 i art. 80 K.p.a. w związku z art. 98 ust. 1 i 4 i w związku z art. 98a ust. 3 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym poprzez wydanie zarządzenia zastępczego w oparciu o wadliwie przeprowadzone postępowanie dowodowe i nieuzasadnioną dowolność przy ocenie dowodów; 2) art. 2 i art. 8 Konstytucji RP poprzez naruszenie zasady demokratycznego państwa prawa; 3) art. 16 ust. 2 Konstytucji RP poprzez naruszenie zasady samodzielności gminy i wkroczenie w konstytucyjnie chronioną sferę wolności samorząd oraz pozbawienie prawa Rady Miasta Krakowa do decydowania i nadawaniu naw ulicom wynikającego z art. 18 ust. 2 pkt 13 u.s.g.; 4) art. 165 Konstytucji RP poprzez ingerencję Wojewody w zastrzeżone ustawą zadania publiczne wykonywane przez jednostki samorządu terytorialnego służące zaspokajaniu potrzeb wspólnoty samorządowej; 5) art. 6 ust. 2 i ust. 3 w związku z art. 2 ust. 3 ustawy dekomunizacyjnej poprzez ich zastosowanie mimo braku podstaw do wydania zaskarżonego zarządzenia zastępczego; 6) art. 1 ustawy dekomunizacyjnej poprzez jego błędną wykładnię i nadanie ulicy im. Kiejstuta Żemaitisa nazwę gen. Mieczysława Smorawińskiego. W odpowiedzi na skargę Wojewoda Małopolski wniósł o oddalenie lub odrzucenie skargi. Zdaniem organu, zarzuty dotyczące naruszenia przepisów K.p.a. nie znajdują w tej sprawie uzasadnienia, a postępowanie dowodowe zostało przez Wojewodę przeprowadzone prawidłowo. Wojewoda wprawdzie dostrzegł także działalność naukową Kiejstuta Żemaitisa, ale przeważyło zaangażowanie tej osoby w tworzenie i utrzymywanie komunistycznego totalitaryzmu, a tym samym propagowanie idei komunizmu. Wojewoda Małopolski uznał za niezasadne zarzuty naruszenia przepisów Konstytucji RP oraz ustawy dekomunizacyjnej, ponieważ zaskarżone zarządzenie zastępcze zostało wydane na podstawie przepisów ustawy i stanowi jej wykonanie. Wojewoda nie pozbawił prawa Rady Miasta Krakowa do wykonywania zadania publicznego w postaci nadawania nazw ulicom, ale w tej sprawie to przepisy ustawy dekomunizacyjnej nakazywały podjęcie stosowanych działań. Ponadto, mając na uwadze art. 6c ustawy dekomunizacyjnej należałoby skargę Gminy Miasto Kraków odrzucić, ponieważ nie zaistniała żadna niezależna od organów samorządu przyczyna nie podjęcia w terminie 12 miesięcy uchwały przez Radę Miasta Krakowa uchwały w sprawie zmiany nazwy ul. Kiejstuta Żemaitisa na inną nazwę. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie, oceniając dopuszczalność zaskarżenia zarządzenia zastępczego Wojewody na podstawie art. 6c ustawy dekomunizacyjnej stwierdził, że wykładnia tego przepisu, która miałaby polegać na niedopuszczalności zaskarżania tego aktu nadzoru nad samorządem jest wprost sprzeczna z art. 165 ust. 2 Konstytucji RP, który to przepis konstytucyjny w tej sprawie znajduje bezpośrednie zastosowanie. Skoro Konstytucja RP nie zawiera żadnej podstawy do ograniczania sądowej ochrony samodzielności samorządu, to naruszałaby zasadę lex superior derogat legi interiori taka wykładnia art. 6c ustawy dekomunizacyjnej która polegałaby na ograniczaniu prawa do zaskarżania aktów nadzoru i która byłaby sprzeczna z art. 165 ust. 2 Konstytucji RP. Uznając za dopuszczalne zaskarżenie zarządzenia zastępczego Sąd dokonał oceny zgodności z prawem tego zarządzenia. Sąd wskazał, że podstawowa treść zaskarżonego zarządzenia zastępczego obejmuje powielenie opinii Instytutu Pamięci Narodowej z dnia 8 grudnia 2017 r. zgodnie z którą nazwa ulicy Kiejstuta Żemaitisa jest niezgodna z art. 1 ust. 1 ustawy dekomunizacyjnej. W ocenie Sądu, opinia zawiera wady, ale wady te nie mają charakteru istotnego. Dokonanie na jej podstawie ustalenia co do spełnienia przesłanki z art. 1 ust. 1 ustawy dekomunizacyjnej polegającej na symbolizowaniu i propagowaniu komunizmu przez osobę Kiejstuta Żemaitisa znajduje uzasadnienie w zaskarżonym zarządzeniu zastępczym. Sąd stwierdził, że stanowisko Wojewody zawarte w zarządzeniu, oparte w całości na opinii IPN, mimo pewnych braków w zakresie np. źródeł uzyskiwania informacji, poddaje się kontroli w tej sprawie. Z treści tej opinii jak również wydanego na jej podstawie zarządzenia zastępczego wynika, że organ nadzoru zasadniczo wskazał na niezgodność nazwy ulicy Kiejstuta Żemaitisa z art. 1 ust. 1 ustawy dekomunizacyjnej. Z uzasadnienia zarządzenia zastępczego można wnioskować, że osoba Kiejstuta Żemaitisa symbolizowała i propagowała idee komunizmu. Tak też wynika to z opinii IPN z dnia 8 grudnia 2017 r. Wojewoda Małopolski wskazując, że osoba Kiejstuta Żemaitisa symbolizuje idee komunizmu lub propaguje idee komunizmu podał w sposób dostateczny te okoliczności, które przemawiają za owym symbolizowaniem lub propagowaniem. Zdaniem Sądu przytaczając pojęcie symbolizowania trafnie Wojewoda wskazał, że oznacza ono bycie symbolem czegoś, a sam symbol miałby pełnić funkcję zastępczą wobec przedmiotu, pojęcia lub symbolu. Propagowania idei komunizmu należało doszukiwać się w pełnieniu funkcji kierowniczych w strukturach Polskiej Zjednoczonej Partii Robotniczej, a w szczególności pełnienie funkcji w Egzekutywie Komitetu Wojewódzkiego PZPR oraz członka Komitetu Centralnego PZPR. Komitet Centralny był organem kierowniczym Polskiej Zjednoczonej Partii Robotniczej w latach 1948–1990 i była to najwyższa władza PZPR między zjazdami tej Partii, kierująca całokształtem pracy Partii. Oznacza to, że osoba zasiadająca w Komitecie Centralnym PZPR symbolizowała idee, które były podstawą programowa tej partii, a wiec idee ruchu komunistycznego. Tym samym Wojewoda Małopolski trafnie uznał, że wobec Kiejstuta Żemaitisa można wskazać, że była to osoba nie tylko związaną z ustrojem komunistycznym, ale poprzez pełnienie stanowisk w najwyższych gremiach politycznych PZPR ten ustrój (tzn. komunizmu) propagowała i symbolizowała. Tym samym, skoro art. 1 ust. 1 ustawy dekomunizacyjnej obejmuje swoim zakresem osoby symbolizujące lub propagujące idee komunizmu, to do takiej grupy osób należało zaliczyć Kiejstuta Żemaitisa. Sąd uznał zarzuty zawarte w skardze za niezasadne. Sąd nie zakwestionował tego, że Kiejstut Żemaitis związany był ze środowiskiem naukowych, był profesorem, rektorem AGH i wybitnym specjalistą z zakresu metalurgii stali. Pełnił równocześnie funkcje partyjne w najwyższych organach ówczesnej PZPR. Oznacza to, że zakwalifikowanie tej osoby do osób symbolizujących lub propagujących idee komunizmu było wystarczającym do wydania zaskarżonego zarządzenia zastępczego nawet wówczas, gdy Kiejstutowi Żemaitisowi można przypisać wiele zasług w zakresie nauki. Zdaniem Sądu, zarzuty zawarte w skardze i dotyczące naruszenia przez Wojewodę art. 77 ust. 1 i art. 80 K.p.a. nie mogą spowodować uchylenia zaskarżonego zarządzenia zastępczego. Wprawdzie ustawa dekomunizacyjna nie odwołuje się do przepisów K.p.a., tym niemniej regulacja tej ustawy wskazuje na uprawnienie wojewody jako organu nadzoru do podejmowania czynności władczych wobec organów samorządu. Zgodnie z art. 91 ust. 5 u.s.g. do postępowania nadzorczego uregulowanego w ustawie o samorządzie gminnym stosuje się odpowiednio przepisy K.p.a., a skoro tak, to również odpowiednio dopuszczalnym jest stosowanie przepisów K.p.a. do postępowania w sprawie wydania zarządzenia zastępczego. Niewątpliwie obowiązek zebrania w sposób wyczerpujący materiału dowodowego i dokonania na podstawie całokształtu tego materiału, czy dana okoliczność została udowodniona stanowi podstawowy warunek prawidłowego prowadzenia każdego postępowania opartego o przepisy prawa publicznego. W tej jednak sprawie, opierając się na częściowo wadliwie sporządzonej opinii z 8 grudnia 2017 r., Wojewoda Małopolski nie naruszył prawa w stopniu mogącym mieć wpływ na wynik sprawy. W tym zakresie, tj. wykazania naruszenia przepisów postępowania w stopniu mogących mieć istotny wpływ na wynik sprawy (tzn. przesądzający sposób rozstrzygnięcia), zaistnienie takich okoliczności stanowiłoby spełnienie przesłanki z art. 145 § 1 pkt 1 lit. c P.p.s.a. co z kolei uzasadniałoby wydanie wyroku uchylającego zaskarżone zarządzenie zastępcze. W ocenie Sądu w tej sprawie nawet opinia IPN sporządzona z pominięciem wad i tak potwierdzałaby fakty obejmujące w szczególności piastowanie funkcji przez Kiejstuta Żemaitisa w Komitecie Wojewódzkim PZPR i Komitecie Centralnym PZPR. To zaś skutkuje uznaniem, że nazwa ulicy imienia Kiejstuta Żemaitisa spełnia przesłanki z art. 1 ust. 1 ustawy dekomunizacyjnej. Za niezasadny Sąd uznał zarzut naruszenia art. 6 ust. 2 i 3 w związku z art. 2 ust. 3 ustawy dekomunizacyjnej. Również zarzuty naruszenia art. 2, art. 8, art. 16 ust. 2 i art. 165 Konstytucji RP w tym zakresie, w jakim strona skarżąca kwestionuje dopuszczalność wydania zaskarżonego zarządzenia zastępczego w tej sprawie Sąd uznał za bezzasadne, ponieważ w tej sprawie Wojewoda stosował kompetencje wynikające z uchwalonej ustawy. To ustawa dekomunizacyjna dopuściła do ograniczenia prawa samorządu gminnego do nadawania nazw ulicom, a przez to także i tej sfery samodzielności samorządu. Sąd stwierdził nadto, że niewątpliwie konstytucyjna zasada pomocniczości nakazuje umacnianie uprawnień wspólnot, w tym wspólnot samorządowych a nie administracji rządowej, ale sąd administracyjny nie ma podstaw do oceny zgodności z Konstytucją całej regulacji ustawowej i pominięcie tej ustawy z systemu obowiązującego prawa. Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wniosła Rada Miasta Krakowa. Wyrok zaskarżyła w całości. Zarzuciła naruszenie prawa materialnego, a także przepisów o postępowaniu przed sądami administracyjnymi: I. art. 145 § 1 pkt 1 lit.a P.p.s.a. wobec braku uchylenia zaskarżonego zarządzenia mimo wykazania przez skarżącego naruszenia takich przepisów prawa materialnego jak: - art. 2 i art. 8 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej poprzez ich błędną wykładnię, a tym samym naruszenie zasady demokratycznego państwa prawa, stanowiącej o tym, że Rzeczpospolita Polska jest demokratycznym państwem prawnym, urzeczywistniającym zasady sprawiedliwości społecznej, a Konstytucja jest nadrzędnym prawem Rzeczypospolitej Polskiej, której przepisy stosuje się bezpośrednio; - art. 16 ust. 2 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej poprzez ich błędną wykładnię, a tym samym naruszenie zasady samodzielności gminy; przez pozbawienie Rady Miasta Krakowa prawa do decydowania o nazwie ulicy, które to uprawnienie wynika z art. 18 ust. 2 pkt 13 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (Dz. U. z 2018 poz. 994 ze zm.) a tym samym naruszenie granic ingerencji władz publicznych w sferę konstytucyjnych wolności; - art. 165 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej poprzez jego błędną wykładnię, a tym samym wyrażenie zgody na ingerencję Wojewody w zastrzeżone ustawą zadania publiczne wykonywane przez jednostki samorządu terytorialnego służące zaspokajaniu potrzeb wspólnoty samorządowej; - art. 6 ust. 2 i ust. 3 w związku z art. 2 ust. 3 ustawy z dnia 1 kwietnia 2016 r. o zakazie propagowania komunizmu lub innego ustroju totalitarnego przez nazwy jednostek organizacyjnych, jednostek pomocniczych gminy, budowli, obiektów i urządzeń użyteczności publicznej oraz pomniki (Dz. U. z 2018r. poz. 1103) poprzez ich błędną wykładnię i zastosowanie w sytuacji braku podstaw do wydania przez Wojewodę Małopolskiego zarządzenia zastępczego wobec wykonania przez Gminę Miejską Kraków obowiązków nałożonych na nią powołanymi powyżej przepisami ustawowymi i podjęcie przez Radę Miasta Krakowa Uchwał : Nr LVI/J132/16 w sprawie ustalenia kierunków działań dla Prezydenta Miasta Krakowa dotyczących przygotowania i przedstawienia Radzie Miasta Krakowa projektu uchwały likwidującej nazwy budowli, obiektów i urządzeń użyteczności publicznej propagującej komunizm lub inny ustrój totalitarny oraz Nr LXXX/1957/17 w sprawie zmian nazw ulic, - art. 1 ustawy z dnia 1 kwietnia 2016 r. o zakazie propagowania komunizmu lub innego ustroju totalitarnego przez nazwy jednostek organizacyjnych, jednostek pomocniczych gminy, budowli, obiektów i urządzeń użyteczności publicznej oraz pomniki poprzez jego błędną wykładnię i przyjęcie za dopuszczalne wydanie przez Wojewodę Małopolskiego Zarządzenia Zastępczego w sprawie nadania ulicy o dotychczasowej nazwie Kiejstuta Żemaitisa położonej w mieście Kraków nazwy gen. Mieczysława Smorawińskiego, II. art. 145 § 1 pkt 1 lit. c P.p.s.a. wobec braku uchylenia skarżonego zarządzenia zastępczego mimo wykazania przez skarżącego naruszenia przez organ orzekający w sprawie w stopniu, mającym istotny wpływ na wynik sprawy - takich przepisów postępowania jak: - art. 77 ust. 1 i art. 80 K.p.a. w związku z art. 98 ust. 1 i 4 w zw. z art. 98 a ust. 3 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (Dz. U. z 2018 poz. 994 ze zm.), poprzez niewyczerpujące i niedostateczne zebranie oraz rozpatrzenie materiału dowodowego w sprawie, w szczególności zaś poprzez niepodjęcie wszelkich czynności do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego, co skutkowało wydaniem skarżonego zarządzenia zastępczego w oparciu o wadliwie przeprowadzone postępowanie dowodowe, w tym nieuzasadnioną dowolność przy ocenie dowodów; - art. 77 § 1 w związku z art. 7 K.p.a. poprzez niewyczerpujące i niedostateczne zebranie i rozpatrzenie materiału dowodowego w sprawie, w szczególności zaś poprzez niepodjęcie wszelkich czynności do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego. W oparciu o powyższe zarzuty kasacyjne Rada Miasta Krakowa wniosła o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Krakowie do ponownego rozpoznania oraz zasądzenie na rzecz skarżącego kosztów postępowania według norm przepisanych. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga kasacyjna ma usprawiedliwione podstawy. Przepis art. 183 § 1 P.p.s.a. stanowi, że Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak pod rozwagę nieważność postępowania. W związku z zarzutem podniesionym na rozprawie przed Naczelnym Sądem Administracyjnym, w pierwszej kolejności rozważyć należy zagadnienie legitymacji procesowej wnoszącego kasację. Analizę rozpocząć należy od odnotowania, że skarga kasacyjna została wniesiona przez pełnomocników będących radcami prawnymi, upoważnionych do wniesienia skargi do WSA w Krakowie oraz reprezentowania Rady Miasta Krakowa przed sądami administracyjnymi, na podstawie uchwały Rady Miasta w przedmiocie wniesienia skargi na zarządzenie zastępcze Wojewody Małopolskiego. Będące przedmiotem skargi do Sądu pierwszej instancji zarządzenie zastępcze zostało wydane na podstawie art. 6 ust. 2 ustawy z dnia 1 kwietnia 2016 r. o zakazie propagowania komunizmu lub innego ustroju totalitarnego przez nazwy jednostek organizacyjnych, jednostek pomocniczych gminy, budowli, obiektów i urządzeń użyteczności publicznej oraz pomniki (Dz. U. z 2016 r. poz. 744 ze zm. – obecnie: Dz. U. z 2018 r. poz. 1103). Zgodnie z art. 6 ust. 4 tej ustawy, przepisy art. 3 ust. 4 oraz art. 5 stosuje się odpowiednio. Oznacza to, że również do zarządzenia zastępczego, o którym mowa w art. 6 ust. 2, stosuje się odpowiednio art. 98 ustawy o samorządzie gminnym. W myśl art. 98 ust. 3 ustawy o samorządzie gminnym, do złożenia skargi uprawniona jest gmina lub związek międzygminny, których interes prawny, uprawnienie albo kompetencja zostały naruszone. Podstawą do wniesienia skargi jest uchwała lub zarządzenie organu, który podjął uchwałę lub zarządzenie albo którego dotyczy rozstrzygnięcie nadzorcze. Niewątpliwie zatem, uprawniona do wniesienia skargi na zarządzenie zastępcze Wojewody Małopolskiego była Gmina Miasto Kraków. Nie ma jednak podstaw do kwestionowania w niniejszej sprawie upoważnienia pełnomocników do wniesienia skargi kasacyjnej, a także do przyjęcia, że postępowanie przed Sądem pierwszej instancji było dotknięte nieważnością z powodu okoliczności, o których mowa w art. 183 § 2 pkt 2 P.p.s.a. Jak wynika z odpowiedniego stosowania art. 98 ust. 3 zdanie drugie, podstawą wniesienia skargi na zarządzenie zastępcze, o którym mowa w art. 6 ust. 2 ustawy, jest uchwała właściwego organu jednostki samorządu terytorialnego, który nie wykonał obowiązku, o którym mowa w art. 6 ust. 1. Tym organem jest niewątpliwie Rada Miasta Krakowa. W tym zakresie Rada Miasta Krakowa jest więc zarówno zobowiązana do wykonania obowiązku, o którym mowa w art. 6 ust. 1, ale nadto, podejmuje uchwałę o wniesieniu skargi do sądu administracyjnego. O tym, że rada gminy jest organem, który w niektórych przypadkach może wnieść do sądu administracyjnego skargę na zarządzenie zastępcze, świadczy unormowanie art. 98 ust. 3a ustawy o samorządzie gminnym (jakkolwiek od razu wskazać trzeba, że przepis ten nie odnosi się wprost do stanu faktycznego i prawnego w niniejszej sprawie). Nadto, należy zwrócić uwagę na obecne, wprowadzone nowelą obowiązującą od dnia 15 sierpnia 2015 r. brzmienie art. 25 § 1 P.p.s.a., zgodnie z którym, także organ administracji publicznej ma zdolność występowania przed sądem administracyjnym jako strona (zdolność sądowa). Pamiętając więc, że co do zasady, wójt (burmistrz, prezydent miasta) reprezentuje gminę na zewnątrz (art. 31 ustawy o samorządzie gminnym), szczególne unormowanie art. 6 ust. 2 ustawy w powiązaniu z art. 98 ust. 3 ustawy o samorządzie gminnym pozwala na przyjęcie, że nie stanowi, w razie braku sporu co do reprezentacji gminy między organami gminy, naruszenia prawa sytuacja, w której rada gminy wnosi skargę na zarządzenie zastępcze, wydane w trybie art. 6 ust. 2 ustawy, do sądu administracyjnego. Skoro nie zachodzą okoliczności skutkujące nieważność postępowania, określone w art. 183 § 2 pkt 1 – 6 P.p.s.a., należy ograniczyć się do zarzutów wyartykułowanych w podstawie skargi kasacyjnej. Skuteczny jest zarzut naruszenia art. 145 § 1 pkt 1 lit. c P.p.s.a. poprzez niewyczerpujące i niedostateczne zebranie oraz rozpatrzenie materiału dowodowego w sprawie, w szczególności zaś poprzez niepodjęcie wszelkich czynności do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego, co skutkowało wydaniem skarżonego zarządzenia zastępczego w oparciu o wadliwie przeprowadzone postępowanie dowodowe, w tym nieuzasadnioną dowolność przy ocenie dowodów; Pamiętając o tym, że przepis art. 145 § 1 pkt 1 lit. c P.p.s.a. ma co do zasady charakter wynikowy, a opis naruszenia powiązany został z naruszeniem przez organ nadzoru przepisów art. 7, art. 77 § 1 i art. 80 K.p.a., których odpowiednie zastosowanie nie wynika z art. 6 ust. 4 w związku z art. 3 ust. 4 ustawy, należy poddać analizie procedurę poprzedzającą wydanie zarządzenia zastępczego, o którym mowa w art. 6 ust. 2 ustawy. Przepisy ustawy o zakazie propagowania komunizmu lub innego ustroju totalitarnego przez nazwy jednostek organizacyjnych, jednostek pomocniczych gminy, budowli, obiektów i urządzeń użyteczności publicznej oraz pomniki nie przewidują żadnej normy odsyłającej do stosowania art. 91 ust. 5 ustawy ustrojowej, jak również nie odwołują się do stosowania Kodeksu postępowania administracyjnego. Nie oznacza to jednak, że przepisy ustawy "dekomunizacyjnej" stanowiące podstawę wydania aktu nadzoru stanowią regulację kompletną w zakresie procedury, w oparciu o którą wydawane jest zarządzenie zastępcze. Analizę rozpocząć należy od wskazania, że wydanie zarządzenia zastępczego przewidują przepisy art. 3 ust. 1 oraz art. 6 ust. 2 ustawy. W niniejszej sprawie jak już wyżej wskazano, chodzi o drugi przypadek, wynikający z niewykonania przez właściwy organ jednostki samorządu terytorialnego obowiązku wynikającego z art. 6 ust. 1 ustawy, który to przepisu zawartego w Rozdziale 3 Przepisy dostosowujące. W myśl art. 6 ust. 2, w przypadku niewykonania obowiązku, o którym mowa w ust. 1, wojewoda wydaje zarządzenie zastępcze, w którym nadaje nazwę zgodną z art. 1, w terminie 3 miesięcy od dnia, w którym upłynął termin, o którym mowa w ust. 1. Zarówno charakter nadzorowanej działalności (nadanie nazwy ulicy, o którym mowa w art. 18 ust. 2 pkt 13 ustawy o samorządzie gminnym), jak i organ właściwy do wydania tego aktu (wojewoda) oraz charakter i skutki podejmowanego aktu (wkroczenie w działalność jednostki samorządu gminnego i skorygowanie tej działalności), pozwalają na przyjęcie, że zarządzenie zastępcze, o którym mowa w art. 6 ust. 2, stanowi akt nadzoru nad działalnością gminną. To, że podstawa prawna do podjęcia tego aktu nie jest zawarta w przepisach ustawy ustrojowej, nie oznacza, że nie chodzi o nadzór w rozumieniu art. 171 ust. 1 i 2 Konstytucji RP oraz przepisów Rozdziału 10 ustawy o samorządzie gminnym. Warto zauważyć, że kwalifikowanie zarządzeń zastępczych wskazanych w art. 98a ustawy o samorządzie gminnym, jako szczególnego rodzaju aktów nadzoru, jest w orzecznictwie i piśmiennictwie powszechnie aprobowane (por. m.in. Katarzyna Borówka "Zarządzenie zastępcze wojewody", WK 2018, Wprowadzenie 2.2; Paweł Chmielnicki [w:] "Ustawa o samorządzie gminnym. Komentarz", LexisNexis 2013, s. 962; wyrok NSA z dnia 3 lipca 2008 r., sygn. akt II OSK 557/08; R. Hauser/W. Sawczyn [w:] Ustawa o samorządzie gminnym. Komentarz", pod red. R. Hausera i Z. Niewiadomskiego, C. H. Beck 2011, s. 796). Nie ma podstaw do tego by inaczej oceniać zarządzenie zastępcze wydawane na podstawie art. 6 ust. 2 (por. Marta Makowska [w:] "Komentarz do art. 3 ustawy o zakazie propagowania komunizmu lub innego ustroju totalitarnego przez nazwy jednostek organizacyjnych, jednostek pomocniczych gminy, budowli, obiektów i urządzeń użyteczności publicznej oraz pomniki", pod red. Marcina Makowskiego, LEX/el 2018; Katarzyna Borówka "Zarządzenie zastępcze wojewody", WK 2018, Rozdział 1.6 Środki nadzoru nad samorządem terytorialnym). Z odesłania zawartego w art. 3 ust. 4 ustawy, obowiązującego, z mocy art. 6 ust. 4, odpowiednio także w odniesieniu do zarządzenia określonego w art. 6 ust. 2, wynika że do zarządzenia zastępczego stosuje się m.in. art. 98 ustawy o samorządzie gminnym. Z punktu widzenia dopuszczalności i trybu zaskarżenia zarządzenia zastępczego z art. 6 ust. 2, stosować należy zatem art. 98 ustawy o samorządzie gminnym. Odnotować jeszcze można, że zaskarżalność aktów nadzoru, a więc nie tylko rozstrzygnięć nadzorczych, przewiduje art. 3 § 2 pkt 7 P.p.s.a. Praktyczny skutek powyższych uwag jest taki, że reguły postępowania kończącego się wydaniem zarządzenia zastępczego, o którym mowa w art. 6 ust. 2, wynikają nie tylko z bezpośrednich unormowań i odesłań zawartych w ustawie, ale także, w sytuacjach procesowych nieuregulowanych wprost w tych przepisach, należy uwzględniać normy gwarantujące rzetelne przeprowadzenie postępowania nadzorczego poprzedzającego wydanie tego zarządzenia, rzeczywiście umożliwiające ocenę zgodności z prawem nadzorowanej działalności organu samorządu gminnego. Nadzór nad działalnością gminną sprawowany jest na podstawie kryterium zgodności z prawem (art. 85 ustawy o samorządzie gminnym). Również kontrola sądowa działalności administracji, w tym kontrola aktów nadzoru, sprawowana jest pod względem zgodności z prawem (art. 1 § 2 ustawy – Prawo o ustroju sądów administracyjnych). Potrzeba oparcia postępowania na normach umożliwiających przeprowadzenie postępowania wyjaśniającego odnosi się do zarządzeń zastępczych, w których zastosowanie dyspozycji, zastępujących działalność organu jednostki samorządu terytorialnego, poprzedza ustalenie okoliczności faktycznych wyczerpujących przesłanki materialnoprawne. Nie ma podstaw, z uwagi na brak stosownego odesłania, do stosowania w odniesieniu do zarządzeń zastępczych, o których mowa w art. 98a ustawy o samorządzie gminnym, przepisu art. 91 ust. 5 ustawy o samorządzie gminnym, a w konsekwencji przepisów Kodeksu postępowania administracyjnego (por. Paweł Chmielnicki, op. cit. s. 962; wyrok NSA z dnia 14 kwietnia 2010 r., sygn. akt II OSK 30/10; wyrok NSA z dnia 14 grudnia 2010 r., sygn. akt II OSK 2055/10; wyrok NSA z dnia 1 lipca 2014 r., sygn. akt II OSK 1469/14). Wydanie zarządzenia zastępczego w trybie art. 6 ust. 2 ustawy niewątpliwie wymaga ustaleń faktycznych w odniesieniu do których następuje subsumcja przesłanek materialnych hipotezy art. 6 ust. 1 ustawy (por. Marta Makowska [w:] "Komentarz do art. 2 ustawy o zakazie propagowania komunizmu lub innego ustroju totalitarnego przez nazwy jednostek organizacyjnych, jednostek pomocniczych gminy, budowli, obiektów i urządzeń użyteczności publicznej oraz pomniki", pod red. Marcina Makowskiego, LEX/el 2018; wyrok NSA z dnia 6 czerwca 2018 r., sygn. akt II OSK 786/18). Również w odniesieniu do zarządzeń zastępczych wydawanych na podstawie ustawy dekomunizacyjnej, nie ma podstaw, z uwagi na brak stosownego odesłania, do stosowania art. 91 ust. 5 ustawy o samorządzie gminnym. Skoro możliwość zastosowania przepisów K.p.a. nie wynika z samej ustawy, ani tym bardziej z art. 98a ustawy o samorządzie gminnym, to należy odpowiedzieć na pytanie, jakie normy procesowe obowiązują w postępowaniu wyjaśniającym w przedmiocie zarządzenia zastępczego. Niewątpliwe jest, że wymagana jest opinia Instytutu Pamięci Narodowej – Komisji Badania Zbrodni przeciwko Narodowi Polskiemu (art. 6 ust. 3 ustawy). Jak wynika z art. 6 ust. 3, opinia potwierdza niezgodność nazwy obowiązującej w dniu wejścia w życie ustawy z art. 1. Opinia ma zatem odpowiedzieć na pytanie, czy nazwa upamiętnia osoby, organizacje, wydarzenia lub daty symbolizujące komunizm lub inny ustrój totalitarny albo w inny sposób taki ustrój propaguje (art. 1 ust. 1). W zakresie propagowania komunizmu, opinia ma potwierdzać, czy nazwa odwołuje się do osób, organizacji, wydarzeń lub dat symbolizujących represyjny, autorytarny i niesuwerenny system władzy w Polsce w latach 1944-1989 (art. 1 ust. 2). Od razu warto wyraźnie stwierdzić, że w ocenie składu orzekającego, opinia nie jest rozstrzygnięciem. Jak wynika z art. 6 ust. 2, podobnie jak w przypadku art. 3 ust. 1, to wojewoda wydaje zarządzenie zastępcze. Opinia nie ma także charakteru wiążącego (por. Marta Makowska, op. cit. pkt 9 i 10 do art. 2; wyrok NSA z dnia 14 lutego 2018 r., sygn. akt II OSK 254/18; wyrok NSA z dnia 6 czerwca 2018 r., sygn. akt II OSK 786/18). Obowiązki Instytutu Pamięci Narodowej i obowiązki wojewody są różne (por. wyrok NSA z dnia 17 kwietnia 2018 r., sygn. akt II OSK 658/18). Kwalifikując w sposób pozytywny analizowaną czynność procesową należy, nawiązując do zakresu opinii określonego w art. 1 ust. 1 i 2 ustawy, stwierdzić, że opinia stanowi szczególny rodzaj dowodu z opinii biegłego. W konsekwencji opinia nie może ograniczać się do faktów, ale ma polegać na ich ocenie, w kontekście symbolizowania komunizmu lub innego ustroju totalitarnego albo propagowania takiego ustroju w inny sposób, w tym symbolizowania represyjnego, autorytarnego i niesuwerennego systemu władzy w Polsce w latach 1944-1989. Zagadnienie spełniania przez wydaną w sprawie opinię tak określonej roli zostanie omówione w dalszej części. Wracając do podstaw procesowych postępowania wyjaśniającego poprzedzającego wydanie zarządzenia zastępczego należy skonstatować, że fakty stanowiące podstawę wydania opinii powinny być ustalone przez organ w sposób możliwie najpełniejszy, a następnie cały materiał dowodowy powinien być oceniony w sposób obiektywny, co wyklucza dowolność organu. Jest zatem oczywiste, że przepis art. 6 ust. 2 ustawy nie wyłącza, ale wręcz zobowiązuje organ do przeprowadzenia postępowania wyjaśniającego w pełnym zakresie z wykorzystaniem materiału dowodowego mającego wpływ na rozstrzygnięcie sprawy. Nie jest możliwe wydanie obiektywnej opinii bez pełnego materiału dowodowego pozwalającego ocenić, czy opinia spełnia wymagane w art. 6 ust. 2 w związku z art. 1 ust. 1 i ust. 2 wymagania. Postępowanie wyjaśniające poprzedzające wydanie zarządzenia nie może abstrahować od obowiązującej we wszelkich procedurach polskiego systemu prawa publicznego zasady prawdy obiektywnej, a także konstytucyjnej zasady działania na podstawie przepisów prawa (art. 7 Konstytucji RP). Przede wszystkim zaś, z uwagi na to, że chodzi o akt wydawany w procedurze samorządowej, należy zachować standardy rzetelności proceduralnej wymagane wobec wszelkich działań nadzorczych ograniczających samodzielność gminy w wykonywaniu ustawowych zadań. W odniesieniu do rozstrzygnięć nadzorczych trzeba zauważyć, że z art. 91 ust. 3 ustawy o samorządzie gminnym wynika obowiązek zawarcia w rozstrzygnięciu uzasadnienia faktycznego, a co za tym idzie, z odesłania zawartego w art. 91 ust. 5 ustawy o samorządzie gminnym, wynika obowiązek podania w uzasadnieniu faktycznym faktów, które organ uznał za udowodnione, dowodów na których się oparł, oraz przyczyn, z powodu których innym dowodom odmówił wiarygodności i mocy dowodowej, a więc elementów uzasadnienia wymienionych w art. 107 § 3 K.p.a. (patrz: Krzysztof Jaroszyński [w] "Ustawa o samorządzie gminnym. Komentarz z odniesieniem do ustaw o samorządzie powiatowym i samorządzie województwa", C.H. Beck 2011, s. 759). Wojewoda powinien w rozstrzygnięciu nadzorczym przedstawić wszystkie okoliczności faktyczne istotne w sprawie oraz wnioskowanie, które doprowadziło go do stwierdzenia nieważności uchwały (patrz: wyrok NSA z dnia 15 maja 2001 r., sygn. akt II SA/Lu 202/00; wyrok NSA z dnia 21 maja 2001 r., sygn. akt II SA/Kr 541/01; wyrok NSA z dnia 27 czerwca 2006 r., sygn. akt II OSK 447/06). Odpowiednie stosowanie przepisów K.p.a. w omawianym zakresie polega na tym, że istotne ustalenia faktyczne przedstawione w uzasadnieniu rozstrzygnięcia nadzorczego powinny być oparte na wyczerpująco zebranym, rozpatrzonym i ocenionym materiale dowodowym (por. wyrok NSA z dnia 4 stycznia 2017 r., sygn. akt I OSK 2568/16). Postępowanie w przedmiocie zarządzenia zastępczego przewidzianego w art. 6 ust. 2 ustawy nie może być analizowane w oderwaniu od postępowań samorządowych unormowanych w Rozdziale 10 ustawy o samorządzie gminnym. Konieczność wykładni uwzględniającej ustrojowe unormowania w zakresie nadzoru nad działalnością gminną potwierdza to, że zarządzenie zastępcze jest środkiem o celu tożsamym z celem rozstrzygnięcia nadzorczego, o którym mowa w art. 2 ust. 1 i art. 3 ust. 1 ustawy dekomunizacyjnej. W odniesieniu zaś do rozstrzygnięcia nadzorczego z art. 2 ust. 1, mimo odesłania w art. 3 ust. 4 ustawy dekomunizacyjnej jedynie do art. 98, art. 100 i art. 102a ustawy o samorządzie gminnym, nie jest kwestionowany pogląd o obowiązku wyczerpującego zebrania, rozpatrzenia i ocenienia materiału dowodowego. Rozstrzygnięcie nadzorcze nie może opierać się jedynie na konkluzji wynikającej z treści opinii, niepopartej innymi dowodami, dokumentami, czy ocenami (por. wyrok NSA z dnia 6 czerwca 2018 r., sygn. akt II OSK 786/18; wyrok NSA z dnia 17 kwietnia 2018 r., sygn. akt II OSK 658/18). Biorąc zatem pod uwagę ustrojowe umiejscowienie zarządzenia zastępczego oraz funkcję i cel tego aktu nadzoru, należy przyjąć, że postępowanie wyjaśniające poprzedzające wydanie zarządzenia zastępczego, o którym mowa w art. 6 ust. 2, nie może ograniczać się do przeprowadzenia jedynie wymaganego wprost przepisem art. 6 ust. 3 dowodu z opinii Instytutu Pamięci Narodowej. Skoro zaś postępowanie to powinno zmierzać do wyczerpującego zebrania, rozpatrzenia i ocenienia materiału dowodowego, to w istocie powinno odpowiadać dyspozycjom przepisów w tym zakresie najbliższym stosowanej dziedzinie materialnego prawa administracyjnego, którego częścią jest prawo ustrojowe samorządowe. Tymi przepisami są niewątpliwie art. 7, art. 77 § 1, art. 80 i art. 107 § 3 K.p.a. Akcentując raz jeszcze, że nie ma podstaw do stawiania zarzutu naruszenia wymienionych przepisów K.p.a., można także stwierdzić, że w zakresie w jakim kontrola sądowa opiera się na ocenie o naruszeniu przez organ nadzoru obowiązku wyczerpującego zebrania i rozpatrzenia istotnego materiału dowodowego oraz obowiązku jego oceny, nie można wyrokowi zarzucić naruszenia art. 145 § 1 pkt 1 lit. c P.p.s.a. w związku z art. 77 § 1 i art. 80 K.p.a., mającego istotny wpływ na wynik sprawy. Natomiast to, czy wynik kontroli sądowej w konkretnej sprawie, polegający na przyjęciu, że doszło do naruszenia przez organ nadzoru opisanego obowiązku procesowego, zależy od okoliczności faktycznych i prawnych kontrolowanej sprawy administracyjnej. Już z powyższych uwag wynika, że zdaniem składu orzekającego, opinia nie jest dowodem jedynym i przesądzającym. Niezależnie od tego, na uwzględnienie przez organ zasługuje jedynie opinia spełniające wymagania wynikające z art. 6 ust. 3 ustawy. Przypomnieć warto, że według art. 6 ust. 3 ustawy, opinia potwierdza niezgodność nazwy obowiązującej w dniu wejścia w życie ustawy z art. 1. Opinia ma zatem odpowiedzieć na pytanie, czy nazwa upamiętnia osoby, organizacje, wydarzenia lub daty symbolizujące komunizm lub inny ustrój totalitarny albo w inny sposób taki ustrój propaguje (art. 1 ust. 1). W zakresie propagowania komunizmu, opinia ma potwierdzać, czy nazwa odwołuje się do osób, organizacji, wydarzeń lub dat symbolizujących represyjny, autorytarny i niesuwerenny system władzy w Polsce w latach 1944-1989 (art. 1 ust. 2). Z takiego charakteru opinii wynika, że opinia ma przedstawiać nie tylko fakty, ale także oceny, określone w art. 84 K.p.a. jako wiadomości specjalne. Opinia powinna być sporządzona w sposób pozwalający na jej kontrolę. W zakresie faktów i ocen powinna zawierać wskazanie źródeł z których korzystano przy jej opracowywaniu. Powinna zawierać przesłanki, które doprowadziły do zawarcia w niej określonych konkluzji. Organ nadzoru ma więc obowiązek poddania tego dowodu ocenie. Bada jej kompletność opinii, jej poprawność metodologiczną i to, czy ocena końcowa jest logicznym następstwem zebranego materiału faktograficznego. W opinii poprzedzającej wydanie zarządzenia zaskarżonego w niniejszej sprawie należało zatem, w oparciu o całokształt materiału dowodowego odnoszącego się do osoby Kiejstuta Żemaitisa wyjaśnić, na czym polegało symbolizowanie lub propagowanie przez te osobę komunizmu, w tym symbolizowanie przez tę osobę represyjnego, autorytarnego i niesuwerennego systemu władzy w Polsce w latach 1944-1989. Niespełniająca takich wymagań opinia nie mogła stanowić podstawy do wydania zarządzenia zastępczego. Opinia odnoszącej się do nazwy ulicy związanej z osobą Kiejstuta Żemaitisa przedstawiała częściowo społeczną biografię tej osoby. Na tej niepełnej podstawie faktycznej organ współdziałający, bez powołania się na źródła oraz bez wskazania teoretycznej podstawy wnioskowania, w sposób kategoryczny i lakoniczny stwierdził, że nazwa Kiejstuta Żemaitisa wypełnia normę art. 1 ustawy. Pomijając brak precyzji sugerujący, że to organ współdziałający rozstrzyga sprawę, należy zwrócić uwagę na to, że opinia nie odpowiadała wymogom z art. 6 ust. 3 w dwóch aspektach: 1) nie został w niej wykorzystany znajdujący się w aktach materiał dowodowy przedstawiony przez Gminę, 2) opinia nie zawiera wypowiedzi odnoszącej się do wymagających specjalistycznej wypowiedzi zagadnień propagowania i symbolizowania komunizmu. W opinii z dnia 8 grudnia 2017 r. nie wyjaśniono przyczyn, dla których nazwa ulicy Kiejstuta Żemaitisa w piśmie IPN z 27 października 2015 r. nie była wskazywana jako wymagająca zmiany, zaś w 2017 r. Instytut zajął stanowisko odnoszące się wprost do tej nazwy i było to stanowisko wskazujące na konieczność zmiany. Nie zajęto również stanowiska wobec ustalenia Zespołu ds. Nazewnictwa przy Komisji Kultury i Ochrony Zabytków Miasta Krakowa, według którego, ulica Kiejstuta Żemaitisa nie podlega przepisom ustawy dekomunizacyjnej. Konkluzja jest więc tej sytuacji stwierdzeniem o charakterze dowolnym. Organ nadzoru był uprawniony i zobowiązany do zażądania uzupełnienia opinii przez organ współdziałający. Jest oczywiste, że szczególny charakter opinii jako dowodu wymaganego w myśl art. 6 ust. 3, nie pozbawia organu nadzoru uprawnienia do weryfikacji dowodu pod względem spełniania przezeń wymogów zakreślonych ustawą, kompletności, logiki i zgodności ze stanem faktycznym, wynikającym z innych zebranych w sprawie dowodów. Przed dalszymi uwagami zaakcentować można w tym miejscu, że również proces weryfikacji opinii przez organ potwierdza, że w badanym postępowaniu nie można ograniczyć się do opinii, ale należy wyczerpująco zebrać i ocenić materiał dowodowy. Wracając do szczególnego znaczenia opinii skonstatować można, że sposób badania przydatności tego rodzaju szczególnych ocen specjalistycznych nie jest w polskim systemie prawa publicznego odosobniony. Podobnie przebiega np. weryfikacja operatu szacunkowego sporządzanego w procedurach unormowanych w ustawie o gospodarce nieruchomościami, czy też orzeczenia lekarskiego postępowaniu w przedmiocie choroby zawodowej. Przedstawione w niniejszym uzasadnieniu okoliczności wskazują na to, że nie tylko dopuszczalne ale w okolicznościach niniejszej sprawy także konieczne było wnioskowanie przez Wojewodę Małopolskiego o uzupełnienie opinii IPN. Warto podkreślić, że przeszkodą do ustalenia prawdy obiektywnej nie może być krótki ustawowy termin na wydanie zarządzenia zastępczego. Ochrona sądowa jednostki samorządu terytorialnego nie może doznać uszczerbku z powodu wyznaczenia organowi nadzoru przez ustawodawcę określonego terminu załatwienia sprawy - w tym przypadku terminu 3 miesięcy, od dnia, w którym upłynął termin, o którym mowa w art. 6 ust. 1. Sąd pierwszej instancji, mimo dostrzeżenia wadliwości postępowania wyjaśniającego poprzedzającego wydanie zarządzenia, zajął stanowisko w zakresie zastosowania wobec nazwy ulicy Kiejstuta Żemaitisa norm prawa materialnego i uznał, że nazwa ulicy odnosząca się do tej osoby spełnia przesłanki z art. 1 ust. 1 ustawy dekomunizacyjnej. Było to stanowisko przedwczesne. Skoro opinia, a w ślad za opinią również zarządzenie zastępcze nie odpowiadają wyczerpująco na podstawowe pytania wiążące się z przesłankami z art. 1 ust. 1 oraz art. 1 ust. 2, o których była mowa powyżej, to ocena materialna Sądu nie była oparta o kompletnie zebrany i oceniony w postępowaniu nadzorczym materiał dowodowy. Podkreślić warto, że w analizowanym postępowaniu nadzorczym, w którym może dojść do ograniczenia samodzielności gminy, wkroczenie organu nadzoru jest możliwe w razie niebudzącego wątpliwości naruszenia prawa. Jeśli zatem materiał dowodowy zebrany przez organ nadzoru obarczony jest uchybieniami w zakresie wyczerpującego zebrania i ocenienia materiału dowodowego, to teza o niemającym wpływu na wynik sprawy uchybieniu w postępowaniu wyjaśniającym prowadzonym przez organ nadzoru jest dowolna a co za tym idzie przyjęcie, że doszło do naruszenia prawa przez jednostkę samorządu terytorialnego jest przedwczesne. W tym stanie rzeczy Naczelny Sąd Administracyjny, na podstawie art. 188 P.p.s.a. oraz art. 148 P.p.s.a., uchylił zaskarżony wyrok oraz zaskarżone zarządzenie zastępcze. Koszty postępowania sądowego zasądzono na podstawie art. 200 oraz art. 203 pkt 1 P.p.s.a.