I OSK 1788/19

P O S T A N O W I E N I E Dnia 10 września 2019 r. Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący Sędzia NSA Maciej Dybowski po rozpoznaniu w dniu 10 września 2019 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej A.T. na postanowienie Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 15 listopada 2018 r. sygn. akt I SA/Wa 1855/18 odrzucające skargę L.B. na postanowienie Prezydenta [...] z dnia [...] kwietnia 2018 r. nr [...] w przedmiocie odmowy zawieszenia postępowania postanawia oddalić skargę kasacyjną Postanowieniem z dnia 15 listopada 2018 r. sygn. akt I SA/Wa 1855/18 (dalej postanowienie I SA/Wa 1855/18) Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w sprawie skargi L.B. na postanowienie Prezydenta [...] z dnia [...] kwietnia 2018 r. nr [...] w przedmiocie odmowy zawieszenia postępowania: 1. odrzucił skargę, 2. zwrócił skarżącemu z kasy Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie kwotę 100 zł tytułem uiszczonego wpisu sądowego. Sąd I instancji podniósł, że L.B. (dalej wnioskodawca) wniósł do WSA w Warszawie skargę na postanowienie Prezydenta [...] z [...] kwietnia 2018 r. nr [...] w przedmiocie odmowy zawieszenia postępowania dotyczącego przyznania prawa użytkowania wieczystego do nieruchomości położonej w [...] przy ul. [...], oznaczonej dawniej jako "[...]" rej hip. [...]. Przedmiotem kontroli sądowoadministracyjnej jest postanowienie o odmowie zawieszenia postępowania administracyjnego. Kwestia dopuszczalności tego typu skarg była już przedmiotem rozważań Naczelnego Sądu Administracyjnego (wyrok z 18.6.2013 r. II OSK 2296/12; postanowienia z: 17.7.2014 r. II GSK 1651/14; 18.7.2014 r. II OSK 340/13). Na postanowienie w sprawie zawieszenia postępowania albo odmowy podjęcia zawieszonego postępowania służy stronie zażalenie (art. 101 § 3 kpa). Treść ww. przepisu należy odczytywać w ten sposób, że zażalenie przysługuje wyłącznie na postanowienie o zawieszeniu postępowania ("w sprawie zawieszenia postępowania") oraz na postanowienie o odmowie podjęcia zawieszonego postępowania ("w sprawie odmowy podjęcia postępowania"). Skoro w przepisie tym posłużono się zwrotem "w sprawie odmowy podjęcia postępowania", przez który ustawodawca rozumie jedynie postanowienia negatywne, to nie ma podstaw, by w stosunku do postanowień "w sprawie zawieszenia postępowania" dokonywać wykładni rozszerzającej ten zwrot, zamiast ograniczać go wyłącznie do postanowień o zawieszeniu postępowania. Za koniecznością takiej interpretacji art. 101 § 3 kpa przemawia wykładnia celowościowa i systemowa tego przepisu. Istotą art. 101 § 3 kpa jest pozostawienie środka zaskarżenia na postanowienia tamujące postępowanie administracyjne i jednocześnie wyłączenie możliwości zaskarżania postanowień, które nie wstrzymują biegu postępowania administracyjnego, a więc na postanowienia o odmowie zawieszenia oraz o podjęciu zawieszonego postępowania administracyjnego. Uzasadnienia takiego założenia poszukiwać przede wszystkim należy w zasadzie szybkości postępowania (art. 12 kpa) wymagającej od organu administracji publicznej wnikliwego i szybkiego działania w sprawie, posługując się możliwie najprostszymi środkami prowadzącymi do jej załatwienia. Z tych przyczyn uzasadnione jest wyłączenie możliwości odrębnego zaskarżania postanowień, które nie tamują biegu postępowania administracyjnego. Trudno przyjmować, by racjonalny ustawodawca z jednej strony wprowadzał mechanizmy udrażniające przebieg postępowania, a z drugiej strony utrzymywał te, które mogą służyć jego przedłużaniu. Strona niezadowolona z postanowienia o odmowie zawieszenia postępowania nie zostaje pozbawiona możliwości jego kontroli. Zgodnie z art. 142 kpa strona wskazane wyżej rozstrzygnięcie może kwestionować w odwołaniu od decyzji i – jak w niniejszej sprawie – w skardze do sądu administracyjnego na decyzję II instancji. Zażalenie na postanowienie o odmowie zawieszenia postępowania nie przysługuje. Zgodnie z art. 3 § 2 pkt 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2018 r., poz. 1302) sąd orzeka w sprawach skarg na postanowienia wydane w postępowaniu administracyjnym, na które służy zażalenie albo kończące postępowanie, a także na postanowienia rozstrzygające sprawę co do istoty. Postanowienie o odmowie zawieszenia postępowania administracyjnego nie należy do żadnej z kategorii postanowień wymienionych w tym przepisie, a zatem rozpoznanie przez sąd skargi na to postanowienie jest niedopuszczalne. Z tych względów Sąd I instancji, uznając skargę za niedopuszczalną, na podstawie art. 58 § 1 pkt 6 i § 3 ppsa, odrzucił skargę. O zwrocie uiszczonego wpisu sądowego orzeczono na podstawie art. 232 § 1 pkt 1 ppsa (k. 30-32 akt sądowych). Pismem z 28 grudnia 2018 r. wywiedziono skargę kasacyjną na postanowienie I SA/Wa 1855/18. Jej autor - adw. M.W. - wskazał jako swego mocodawcę L.B. Ww. postanowienie zaskarżono w całości, a zarzucono mu - w trybie art. 174 pkt 2 ppsa naruszenie art. 3 § 1 i art. 145 § 1 pkt 1 lit. c ppsa w zw. z art. 101 § 3 kpa przez odrzucenie skargi w skutek uznania, że na postanowienie w sprawie odmowy zawieszenia postępowania administracyjnego nie służy zażalenie, podczas gdy w ramach kontroli sądowoadministracyjnej należało rozpoznać przedmiotową skargę. Wniesiono przy tym o: uchylenie zaskarżonego postanowienia w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Sądowi I instancji; zasądzenie na rzecz skarżącego kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego wg norm przepisanych; przeprowadzenie rozprawy (k. 41-47 akt sądowych). Pismem z dnia 23 stycznia 2019 r. adw. M.W. przesłał uwierzytelniony za zgodność z oryginałem odpis skrócony aktu zgonu L.B., z którego wynika, że skarżący zmarł [...] września 2018 r. Do przedmiotowego pisma dołączono: pełnomocnictwo z 15 października 2018 r. upoważniające adw. M.W. do reprezentowania A.T. w niniejszym postępowaniu oraz uwierzytelniony za zgodność z oryginałem akt poświadczenia dziedziczenia, z którego wynika, że spadek po L.B. nabyła w całości A.T. (k. 54-55, 57-61 akt sądowych). Pismem z 24 kwietnia 2019 r. do Sądu wpłynęło uwierzytelnione za zgodność z oryginałem oświadczenie A.T., że jako następca prawny L.B. podtrzymuje skargę i skargę kasacyjną na postanowienie Prezydenta [...] z [...] kwietnia 2018 r. nr [...] (k. 69-71 akt sądowych). Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: W świetle art. 183 ppsa, Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej i bierze z urzędu pod rozwagę jedynie nieważność postępowania; bada przy tym wszystkie podniesione przez skarżącego zarzuty naruszenia prawa (uchwała pełnego składu Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 26 października 2009 r. sygn. akt I OPS 10/09, ONSAiWSA 2010/1/1). W sprawie nie zachodzą przesłanki nieważności postępowania. Stosownie do art. 182 § 1 ppsa Naczelny Sąd Administracyjny może rozpoznać na posiedzeniu niejawnym skargę kasacyjną od postanowienia wojewódzkiego sądu administracyjnego kończącego postępowanie w sprawie. Powyższemu nie stoi na przeszkodzie wniosek o rozpoznanie skargi kasacyjnej na rozprawie (odpowiednio - wyrok NSA z 17.11.2006 r. II FSK 1390/05). Niezasadny był zarzut naruszenia 3 § 1 ppsa. Przepis ten ma charakter regulacji ustrojowej i nie może stanowić samodzielnej podstawy skargi kasacyjnej (art. 174 ppsa). Art. 3 § 1 ppsa zakreśla granice właściwości sądu administracyjnego do dokonywania kontroli legalności działalności administracji publicznej, nadto uprawnia do stosowania przewidzianych w ustawie środków. Jest to przepis, który w zasadzie może być naruszony tylko w wyjątkowych wypadkach, np. w razie zastosowania niewłaściwego środka kontroli. Jak stwierdził Naczelny Sąd Administracyjny m.in. w wyroku z 9.8.2016 r. II OSK 2929/14, Lex 2119367, art. 3 § 1 ppsa zawiera normę o charakterze ustrojowym, więc przesłanka wskazująca na naruszenie go mogłaby wystąpić, gdyby Sąd I instancji odmówił rozpoznania skargi, mimo wniesienia jej z zachowaniem przepisów prawa, nie przeprowadził kontroli zaskarżonego aktu administracyjnego lub dokonał tej kontroli według kryteriów innych niż zgodność z prawem lub zastosował środek nieprzewidziany w ustawie. Żadna z tych sytuacji w postanowieniu I SA/Wa 1855/18 nie miała miejsca. Nieusprawiedliwiony był zarzut naruszenia art. 145 § 1 pkt 1 lit. c ppsa w zw. z art. 101 § 3 kpa. Sąd I instancji słusznie uznał, że w świetle art. 101 § 3 kpa w brzmieniu po nowelizacji dokonanej ustawą z 3 grudnia 2010 r. o zmianie ustawy - Kodeks postępowania administracyjnego oraz ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2011 r. nr 6, poz. 18), która weszła w życie w dniu 11 kwietnia 2011 r., na postanowienie o odmowie zawieszenia postępowania administracyjnego zażalenie nie przysługuje. Aktualność zachowuje argumentacja przytoczona przez WSA w Warszawie, bazująca na postanowieniu NSA z 15.2.2013 r. II OSK 2991/12, Lex 1282964 (aprobowane przez B. Adamiak w: B. Adamiak, J. Borkowski, Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz, C.H. Beck 2017, s. 533-534, nb 3). Pogląd ten jest ugruntowany w orzecznictwie sądów administracyjnych (np. wyroki NSA z: 19.7.2018 r. I OSK 2272/16, Lex 2537210; 6.3. 2019 r. II OSK 987/17, Lex 2664580). Przedstawiona wykładnia art. 101 § 3 kpa jest wiążąca w niniejszym postępowaniu (brak przepisów o charakterze lex specialis). Na tę ocenę nie ma wpływu charakter sprawy, ani powołane w uzasadnieniu skargi kasacyjnej przepisy ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (Dz. U. z 2018 r., poz. 121 ze zm.) i dekretu z dnia 26 października 1945 r. o własności i użytkowaniu gruntów na obszarze [...] (Dz. U. nr 50, poz. 279). Wbrew twierdzeniom autora skargi kasacyjnej, interpretacja ta nie narusza konstytucyjnego prawa do sądu, gdyż kontestowane postanowienie Prezydenta może zostać zakwestionowane w odwołaniu od kończącego sprawę rozstrzygnięcia i ewentualnie w skardze do sądu administracyjnego na decyzję II instancji. Podobne regulacje zawiera także procedura sądowoadministracyjna (postanowienie NSA z 3.6.2008 r. II OZ 554/08, aprobowane przez J. Drachala, A. Wiktorowską, R. Stankiewicza w: red. R. Hauser, M. Wierzbowski, Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Komentarz, C.H. Beck 2017, s. 793, nb 8) i cywilna (art. 394 § 1 pkt 6 kpc). Naczelny Sąd Administracyjny, na podstawie art. 184 w zw. z art. 182 § 1 ppsa, oddalił skargę kasacyjną.