I OSK 2082/18

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Aleksandra Łaskarzewska (spr.) Sędziowie: Sędzia NSA Olga Żurawska - Matusiak Sędzia del. WSA Mariusz Kotulski Protokolant sekretarz sądowy Anna Stachnik po rozpoznaniu w dniu 16 listopada 2018 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej M. B. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 14 lutego 2018 r. sygn. akt II SA/Wa 1139/17 w sprawie ze skargi M. B. na decyzję Prezesa Zakładu Ubezpieczeń Społecznych z dnia [...] czerwca 2017 r. nr [...] w przedmiocie odmowy przyznania świadczenia w drodze wyjątku oddala skargę kasacyjną. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z dnia 14 lutego 2018 r., sygn. akt II SA/Wa 1139/17 oddalił skargę M. B. na decyzję Prezesa Zakładu Ubezpieczeń Społecznych z dnia [...] czerwca 2017 r. nr [...] w przedmiocie odmowy przyznania świadczenia w drodze wyjątku. W uzasadnieniu wyroku Sąd I instancji przyjął następujące okoliczności faktyczne i prawne: Prezes Zakładu Ubezpieczeń Społecznych decyzją z dnia [...] czerwca 2017 r. utrzymał w mocy swoja poprzedzająca decyzję z dnia [...] maja 2017 r. o odmowie przyznania M. B. renty z tytułu niezdolności do pracy w drodze wyjątku. W decyzji organ wskazał na przepisy art. 138 § 1 pkt 1 K.p.a. oraz art. 83 ustawy z dnia 17 grudnia 1998 r. o emeryturach i rentach z Funduszu Ubezpieczeń Społecznych (Dz. U. z 2016 r. poz. 887, ze zm.). Wydanie odmownych rozstrzygnięć, organ uzasadniał brakiem istnienia przesłanki szczególnych okoliczności, na skutek których zainteresowany nie nabył uprawnień do świadczenia w trybie zwykłym oraz brakiem wykazania przez zainteresowanego, aby niespełnienie warunków do świadczenia w trybie zwykłym spowodowane było okolicznościami, na które nie miał wpływu. Prezes ZUS wskazał, że pierwsze zatrudnienie objęte ubezpieczeniem społecznym M. B. podjął w dniu 1 kwietnia1991 r. mając wówczas 45 lat. Na przestrzeni 71 lat życia, na podstawie przedłożonych dowodów, organ rentowy przyjął za udowodnione tylko 13 lat, 1 miesiąc i 15 dni łącznych okresów ubezpieczenia. Natomiast w ocenianym do uprawnień 10-leciu przed dniem powstania niezdolności do pracy, zamiast 5 lat okresów składkowych i nieskładkowych - wymaganych do przyznania świadczenia w trybie zwykłym - udokumentowano jedynie 2 lata, 6 miesięcy i 18 dni okresów składkowych. Zdaniem organu, dotychczasowy okres ubezpieczenia nie jest adekwatny do wieku zainteresowanego. W okresie od 18 lutego 2002 r. do 31 lipca 2009 r., przez ponad 7 lat nie został udowodniony jakikolwiek okres zatrudnienia poparty opłacaniem składek na ubezpieczenia emerytalne i rentowe, co spowodowało brak uprawnień do świadczenia w trybie zwykłym. W wykazanej wyżej przerwie nie była wobec wnioskodawcy orzeczona przez lekarza orzecznika ZUS całkowita niezdolność do pracy. Częściowa niezdolność do pracy została ustalona orzeczeniem lekarza orzecznika ZUS z dnia [...] lutego 2017 r. dopiero od dnia 20 października 2011 r. Nie istniały zatem przeciwwskazania do kontynuowania ubezpieczenia, w celu uzyskania w przyszłości uprawnień do świadczenia na zasadach ogólnych. M. B. w skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego na opisaną wyżej decyzję Prezesa ZUS podniósł iż z pochodzenia jest [...] a wskazany przez organ udokumentowany łączny okres ubezpieczenia (13 lat, 1 miesiąc i 15 dni) wynika z faktu, iż w związku z rozpoczęciem działań wojennych na Bliskim Wschodzie na przełomie lat osiemdziesiątych i dziewięćdziesiątych XX wieku przeprowadził się do Polski. Z powyższego powodu okres płacenia składek nie może być adekwatny do jego wieku, choć pracował ciężko przed przeprowadzką do Polski. Okres ten nie wlicza się do żadnego z okresów wymaganych przez ubezpieczyciela. W 1991 - 1998 r. prowadził działalność gospodarczą w zakresie usług handlowych, w tym okresie płacił składki, ale w 1998 r. musiał zaprzestać prowadzenia sklepu, gdyż sklep nie wytrzymał konkurencji z powodu otwarcia supermarketów w okolicy, a więc jest to kolejna okoliczność, na którą nie miał wpływu. Do 2008 r. był zarejestrowany jako bezrobotny. Między innymi z powodu nieznajomości języka polskiego w stopniu umożliwiającym podjęcie i wykonywanie większości prac, a także wieku, Urząd Pracy nie był w stanie znaleźć dla niego odpowiedniej oferty pracy. W 2009 r., w wieku 64 lat, zaczął prowadzić studio fotograficzne, niestety w 2011 r. dostał udaru, co uniemożliwiło mu prowadzenie dalszej działalności z przyczyn zdrowotnych. W odpowiedzi na skargę Prezes ZUS wniósł o jej oddalenie, podtrzymując argumentację zawartą w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji. Podkreślił, iż częściowa niezdolność do pracy powstała u skarżącego dopiero w wieku 66 lat, a fakt istnienia bezrobocia, przy jednoczesnym zamieszkiwaniu skarżącego w bezpośrednim sąsiedztwie aglomeracji [...], nie może być uznany za okoliczność wykluczającą znalezienie i podjęcie zatrudnienia. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie uznał skargę za nieuzasadnioną i oddalił ją na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. W uzasadnieniu Sąd I instancji wyjaśnił, że art. 83 ust. 1 ustawy o emeryturach i rentach z FUS, umożliwia przyznanie świadczenia społecznego jeżeli istnieją szczególnie uzasadnione okoliczności usprawiedliwiające brak spełniania wymaganych w trybie zwykłym przesłanek do otrzymania świadczenia (jak np. istnienie wymaganych okresów w opłacaniu składek) przy jednoczesnej niemożności podjęcia pracy przez starającego się o to świadczenie z uwagi na jego wiek lub orzeczoną niezdolność do wykonywania pracy. Sąd I instancji wskazał, iż z uwagi na imigrację w 1986 r. skarżącego z rejonu Bliskiego Wschodu z przyczyn wojennych oraz z uwagi na niemożność wylegitymowania się przez niego okresem świadczenia pracy na Bliskim Wschodzie, popartym opłacaniem składek na ubezpieczenie społeczne, nie można jego okresu aktywności zawodowej oceniać z uwzględnieniem okresu sprzed 1986 r., ale w badaniu tej aktywności należy mieć na uwadze okres jego pobytu w Polsce. Skarżący urodził się w 1946 roku. Przez pierwsze lata pobytu w Polsce, to jest od 1986 roku, skarżący nie świadczył pracy popartej opłacaniem składek na ubezpieczenie społeczne, co może być zrozumiałe z uwagi na liczne w jego przypadku bariery: natury językowej oraz kulturowej, których jako uchodźca być może nie potrafił wówczas przezwyciężyć. Pierwsze w Polsce zatrudnienie objęte ubezpieczeniem społecznym M. B. podjął dopiero w dniu 1 kwietnia1991 r. mając wówczas 45 lat. Natomiast od 18 lutego 2002 r. do 31 lipca 2009 r., przez ponad 7 lat nie został udowodniony jakikolwiek okres zatrudnienia skarżącego, poparty opłacaniem składek na ubezpieczenia społeczne. Sąd I instancji uznał, że tego ostatniego okresu - braku aktywności zawodowej skarżącego nie można usprawiedliwić żadnymi obiektywnymi okolicznościami: - ani natury zdrowotnej, gdyż częściowa niezdolność do pracy została u skarżącego stwierdzona znacznie później dopiero od 20 października 2011 r. (orzeczenie lekarza orzecznika ZUS z dnia [...] lutego 2017 r.); - ani bezrobociem, albowiem skarżący nie wykazał aktywności w szukaniu pracy a także jego zamieszkiwanie w bezpośrednim sąsiedztwie W. czyniło problem bezrobocia dużo łagodniejszym niż w pozostałych regionach kraju; - ani problemami adaptacyjnymi, gdyż od osiedlenia się skarżącego w Polsce (1986 rok) upłynęło już wiele lat i nadto od 1991 r. przez kilka lat skarżący prowadził sklep - zatem mógł (a co najmniej powinien) opanować język polski na tyle aby móc podjąć pracę połączoną z opłacaniem składek na ubezpieczenie społeczne, nawet jeżeli nie w całym okresie bezczynności zawodowej (od 18 lutego 2002 r. do 31 lipca 2009 r.) to chociaż w jakiejś części tego okresu. Z tych przyczyn Sąd I instancji podzielił stanowisko organu, iż w niniejszej sprawie brak jest obiektywnych okoliczności uzasadniających to, że niemożność uzyskania świadczenia rentowego w zwykłym trybie była okolicznością niezawinioną przez skarżącego, skoro przez okres 7 lat, po ukończeniu 56 roku życia nie podejmował żadnej pracy połączonej z opłacaniem składek na ubezpieczenie społeczne. Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wywiódł skarżący wnosząc o jego uchylenie w całości oraz uchylenie wydanych decyzji Prezesa ZUS. Pełnomocnik skarżącego wniósł jednocześnie o przyznanie kosztów nieopłaconej pomocy prawnej świadczonej z urzędu. Zaskarżonemu orzeczeniu zarzucono: I. naruszenie przepisów prawa materialnego, tj. art. 83 § 1 ustawy o emeryturach i rentach z FUS poprzez niewłaściwe zastosowanie polegające w istocie na jego niezastosowaniu i odmowie przyznania świadczenia w drodze wyjątku w sytuacji, gdy wobec skarżącego zachodzą szczególnie uzasadnione okoliczności usprawiedliwiające brak spełnienia w trybie zwykłym przesłanek do otrzymania świadczenia, co uzasadniało przyznanie skarżącemu świadczenia w drodze wyjątku; II. naruszenie przepisów postępowania, które miało istotny wpływ na wynik sprawy, tj. art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) P.p.s.a., art. 151 P.p.s.a. i art. 134 § 1 P.p.s.a., polegające na oddaleniu skargi w sytuacji, gdy decyzja II instancji powinna być uchylona jako wydana z naruszeniem art. 7, art. 77 § 1 oraz art. 80 K.p.a., polegającym na nierozpatrzeniu przez organ w sposób wyczerpujący całości materiału dowodowego sprawy, w szczególności niedokonaniu ustaleń w zakresie obiektywnych możliwości podjęcia przez skarżącego pracy i opłacania składek, przy uwzględnieniu stopy bezrobocia panującej w regionie zamieszkania skarżącego, bariery językowej oraz kulturowej skarżącego - które to uchybienia miały istotne znaczenie dla ustalenia wszystkich okoliczności dotyczących sytuacji skarżącego, których uwzględnienie powinno skutkować przyznaniem skarżącemu świadczenia w drodze wyjątku. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje. Skarga kasacyjna nie zawiera usprawiedliwionych podstaw. Przystępując do rozpoznania podniesionych w niej zarzutów należy przypomnieć, że art. 83 ust. 1 ustawy o emeryturach i rentach z Funduszu Ubezpieczeń Społecznych, uzależnia przyznanie renty z tytułu niezdolności do pracy w drodze wyjątku od łącznego spełnienia następujących przesłanek: wnioskodawca jest lub był osobą ubezpieczoną w rozumieniu ustawy emerytalnej lub jest członkiem rodziny pozostałym po ubezpieczonym, nie spełnia warunków ustawowych do uzyskania świadczenia wskutek szczególnych okoliczności, nie może podjąć pracy lub innej działalności objętej ubezpieczeniem społecznym z uwagi na całkowitą niezdolność do pracy lub wiek i nie posiada niezbędnych środków utrzymania. Zarówno Prezes ZUS, jak i Sąd Wojewódzki wszechstronnie omówili przesłanki, wymienione w art. 83 ust. 1 ustawy o emeryturach i rentach z Funduszu Ubezpieczeń Społecznych, odnosząc je do sytuacji skarżącego. Wskazać trzeba, że choć zawarte w tym przepisie pojęcie "szczególnych okoliczności" jest sformułowaniem nieostrym, to jednak doczekało się obszernego orzecznictwa, które interpretuje to pojecie. Zgodnie przy tym z powszechnie przyjętym poglądem, za szczególną okoliczność na potrzeby stosowania w/w przepisu, przyjmuje się wyłącznie obiektywne i niezależne od woli konkretnej osoby zdarzenia bądź trwały stan, wykluczający jej aktywność zawodową z powodu niemożności przezwyciężenia ich skutków (vide np. wyroki NSA: z dnia 3 września 2014 r. sygn. akt I OSK 1396/14, z dnia 7 sierpnia 2013 r., sygn. akt I OSK 517/13 i z dnia 29 kwietnia 2010 r. sygn. akt I OSK 151/10). W skardze kasacyjnej nie podważono skutecznie ustalenia faktycznego, według którego, brak warunków wymaganych w ustawie do uzyskania prawa do emerytury lub renty nie był skutkiem szczególnych okoliczności. Zamierzonego w tym względzie skutku nie mógł odnieść zarzut naruszenia art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) P.p.s.a., art. 151 P.p.s.a. i art. 134 § 1 P.p.s.a. w powiązaniu z art. 7, art. 77 § 1 oraz art. 80 K.p.a. Wbrew odmiennemu stanowisku autora skargi kasacyjnej, organ wyczerpująco zebrał i ocenił dowody oraz rozważył okoliczności istotne dla zastosowania art. 83 ust. 1 ustawy o emeryturach i rentach z FUS. Podnoszone przez skarżącego kwestie związane z jego imigracją w 1986 r. z rejonu Bliskiego Wschodu oraz brakiem możliwości wylegitymowania się przez niego okresem świadczenia pracy na Bliskim Wschodzie zostały uwzględnione przez organ. Te okoliczności przełożyły się na przyjęty do badania okres aktywności zawodowej skarżącego, który ograniczono wyłącznie do okresu jego pobytu w Polsce, tj. od 1986 r. Przy ocenie stażu ubezpieczeniowego Sąd I instancji miał również na uwadze, że występujące u skarżącego liczne bariery natury językowej i kulturowej mogły istotnie ograniczać możliwość świadczenia przez niego pracy w pierwszych latach pobytu w Polsce. Nie sposób jednak uznać, że ograniczenia te utrzymywały się w następnych latach i stanowiły zasadniczą przeszkodę do podjęcia zatrudnienia objętego ubezpieczeniem społecznym. Jak wynika z akt sprawy pierwsze zatrudnienie w Polsce skarżący podjął 1 kwietnia 1991 r. mając wówczas 45 lat. Natomiast od 18 lutego 2002 r. do 31 lipca 2009 r., przez ponad 7 lat nie został udowodniony jakikolwiek okres zatrudnienia skarżącego, poparty opłacaniem składek na ubezpieczenia społeczne. Należy zgodzić się z Sądem I instancji, że tak długiej przerwy w ubezpieczeniu skarżącego nie można usprawiedliwić żadnymi obiektywnymi okolicznościami. Po blisko dwudziestu latach pobytu w Polsce skarżący winien już opanować język polski w stopniu umożliwiającym mu podjęcie zatrudnienia. Takie założenie jest tym bardziej uzasadnione, jeżeli zważy się, że skarżący wiele lat prowadził działalność gospodarczą w zakresie usług handlowych (sklep), co bez wątpienia wymagało porozumiewania się z klientami i dostawcami w języku polskim. Nie sposób zatem przyjąć, iż w przypadku skarżącego bariera językowa, bądź kulturowa mogła stanowić istotną przeszkodę w podjęciu zatrudnienia w latach 2002-2009, nawet przy uwzględnieniu istniejącej w tym okresie stopy bezrobocia. Zarówno Prezes ZUS, jak i Sąd Wojewódzki słusznie bowiem zauważyli, że skarżący zamieszkiwał w bezpośrednim sąsiedztwie W., co czyniło problem bezrobocia dużo łagodniejszym niż w pozostałych regionach kraju. Przywoływanych przez autora wskaźników bezrobocia występujących w województwie [...] nie można więc w prosty sposób przekładać na stopę bezrobocia występującego w rejonie zamieszkania skarżącego. Podkreślić przy tym należy, że sama trudna sytuacja panująca na rynku pracy nie ma charakteru okoliczności szczególnej. W pewnych sytuacjach okresy pozostawania bez pracy mogą być rozpatrywane w kategoriach okoliczności szczególnych, jednak nie oznacza to, że bezrobocie samo w sobie może być bez żadnych dalszych warunków uznane za okoliczność uniemożliwiającą podjęcie zatrudnienia. W orzecznictwie przyjmuje się, że za szczególną okoliczność nie może być uznany stan bezrobocia bez wykazanej aktywności zmierzającej do zmiany sytuacji (por. wyroki NSA z dnia 26 listopada 2014 r. sygn. akt I OSK 1540/14 oraz z dnia 5 lutego 2015 r. sygn. akt I OSK 1897/14). Nie jest zatem okolicznością szczególną w rozumieniu art. 83 ust. 1 ustawy o emeryturach i rentach z Funduszu Ubezpieczeń Społecznych sam fakt bezrobocia, jeżeli ubezpieczony nie podejmuje żadnych działań w celu znalezienia pracy, choćby działania te zakończyły się niepowodzeniem (por. wyrok NSA z dnia 21 stycznia 2011 r., sygn. akt I OSK 1694/10). W aktach sprawy brak jest dokumentów potwierdzających aktywność w poszukiwaniu przez skarżącego pracy, odmowy pracodawców przyjęcia do pracy lub brak ofert pracy, które mogłyby usprawiedliwiać krótszy niż wymagany do uzyskania świadczenia w zwykłym trybie staż okresów składkowych. Poza samą rejestracją w PUP skarżący nie wykazał, że podjął jakąkolwiek większa aktywność i determinację w poszukiwaniu zatrudnienia, w tym chociażby w zakresie podnoszenia własnych kwalifikacji i dostosowania ich do aktualnych potrzeb rynku pracy. Wskazać należy, że postępowanie o przyznanie świadczenia w drodze wyjątku jest postępowaniem prowadzonym na wniosek strony. Ustawowy obowiązek podejmowania przez organ wszelkich czynności niezbędnych do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego sprawy (art. 7 k.p.a.) nie oznacza, że strona zwolniona jest ze współdziałania z organem w ustaleniu faktów i przedłożenia dowodów na ich potwierdzenie. W sprawach z zakresu świadczeń w drodze wyjątku inicjatywa dowodowa należy do strony, jeśli jej zdaniem istnieją dowody potwierdzające okoliczności przez nią wskazywane, a nie wynikają one z dokumentów zgromadzonych z urzędu przez organ. Mając powyższe na uwadze nie można w tej sprawie organowi skutecznie zarzucić naruszenia art. 7, art. 77 i art. 80 K.p.a. Prezes ZUS we własnym zakresie zgromadził tę dokumentację, do której miał dostęp i prawidłowo na jej podstawie wywiódł brak podstaw do przyznania świadczenia w trybie art. 83 ust. 1 ustawy o emeryturach i rentach z FUS, wobec niespełnienia wymienionej w tym przepisie przesłanki "szczególnych okoliczności". Mając powyższe na uwadze Naczelny Sąd Administracyjny, na podstawie art. 184 P.p.s.a., orzekł jak w sentencji.