II OSK 3121/18

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Andrzej Wawrzyniak po rozpoznaniu w dniu 21 listopada 2018 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej W. W. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 25 lipca 2018 r. sygn. akt VII SA/Wa 1542/18 w sprawie ze sprzeciwu W. W. od decyzji Mazowieckiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] czerwca 2018 r. nr [...] w przedmiocie umorzenia postępowania administracyjnego oddala skargę kasacyjną Wyrokiem z dnia 25 lipca 2018 r. sygn. akt VII SA/Wa 1542/18 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie oddalił sprzeciw W. W. (dalej również jako "skarżący") od decyzji Mazowieckiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego (dalej również jako "MWINB") z dnia [...] czerwca 2018 r., w przedmiocie umorzenia postępowania administracyjnego. Wyrok zapadł w następującym stanie faktycznym sprawy: Zaskarżoną decyzją z dnia [...] czerwca 2018 r. MWINB, działając na podstawie art. 138 § 2 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2017 r., poz. 1257 ze zm., "k.p.a.") oraz art. 83 ust. 2 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (Dz. U. z 2017 r., poz. 1332 z późn. zm.; dalej "prawo budowlane") po rozpatrzeniu odwołania Z. Z. od decyzji Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w M. ("PINB") z dnia [...] kwietnia 2011 r., umarzającej postępowanie administracyjne w sprawie rozbudowy budynku mieszkalno-handlowego, zlokalizowanego na działce nr ew. [...] w M. przy ul. R., w związku z uchyleniem decyzji Starosty M. z dnia [...] stycznia 2008 r., o pozwoleniu na budowę – uchylił ww. decyzję i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi pierwszej instancji. Do czasu wydania przez WSA w Warszawie wyroku z dnia 25 lipca 2018 r. w sprawie dotyczącej przedmiotowego budynku zapadły już wcześniej wyroki Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie, tj. z dnia 7 lutego 2012 r., sygn. akt VII SA/Wa 2382/11 oraz z dnia 20 lutego 2013 r., sygn. akt VII SA/Wa 2542/12, uchylające postanowienia MWINB z dnia [...] sierpnia 2011 r. oraz z dnia [...] września 2012 r., którymi organ ten stwierdził uchybienie terminu przez Z. Z. do wniesienia odwołania od decyzji PINB z dnia [...] kwietnia 2011 r. Z kolei decyzją z dnia [...] lipca 2015 r. Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego utrzymał w mocy decyzję MWINB z dnia [...] maja 2015 r. w przedmiocie stwierdzenia nieważności decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie oddalił skargę na tę decyzję. Naczelny Sąd Administracyjny oddalił skargę kasacyjną od ww. wyroku. Wobec powyższego w niniejszej sprawie, organ odwoławczy stwierdził, że decyzja PINB z dnia [...] kwietnia 2011 r. powinna zostać uchylona, a sprawa przekazana do ponownego rozpatrzenia organowi pierwszej instancji. Zgodnie bowiem z zasadą dwuinstancyjności organ drugiej instancji zobowiązany jest w trakcie prowadzonego postępowania odwoławczego ponownie rozpoznać i rozstrzygnąć sprawę zakończoną decyzją organu pierwszej instancji z zastrzeżeniem rozwiązania wskazanego przepisem art. 138 § 2 k.p.a. Sprzeciw od powyższej decyzji złożył W. W., wnosząc o jej uchylenie. Zaskarżonej decyzji skarżący zarzucił naruszenie przepisów postępowania, tj.: art. 7 k.p.a, art. 8, art. 77 § 1, art. 80, art. 105, art. 138 § 2, a także przepisów prawa materialnego, tj: art. 32 ust. 4a w zw. z art. 28 ust. 1 i art. 48 oraz art. 50, art. 50a i art. 51 prawa budowlanego. W odpowiedzi na sprzeciw Mazowiecki Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego wniósł o jego oddalenie, podtrzymując stanowisko zawarte w zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie oddalił wniesiony sprzeciw. W uzasadnieniu Sąd podkreślił, że stosownie do art. 64 e ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2018 r., poz. 1302 ze zm.; dalej "p.p.s.a.") sąd ocenia jedynie istnienie przesłanek do wydania decyzji, o której mowa w art. 138 § 2 k.p.a. Decyzja Starosty M. z dnia [...] stycznia 2008 r. udzielająca W. i T. W. pozwolenia na rozbudowę przedmiotowego budynku mieszkalno-handlowego, po wyrokach WSA z dnia 25 listopada 2008 r. sygn. akt VII SA/Wa 608/08 oraz NSA z dnia 16 lutego 2010 r. sygn. akt II OSK 331/09, została uchylona prawomocną decyzją Wojewody Mazowieckiego z dnia [...] stycznia 2008 r., a postępowanie w przedmiocie pozwolenia na rozbudowę zostało umorzone. Pozwolenie na użytkowanie powyższego obiektu udzielone decyzją PINB w M. z dnia [...] stycznia 2009 r., zostało wyeliminowane z obiegu prawnego w drodze stwierdzenia nieważności decyzją MINB z dnia [...] maja 2015 r. Kontrolując prawidłowość decyzji z [...] maja 2015 r. zarówno WSA w wyroku z dnia 8 września 2016 r. sygn. akt VII SA/Wa 2082/15 jak i NSA w wyroku z dnia 9 stycznia 2018 r. sygn. akt II OSK 285/15, stwierdził, że "usunięcie z obrotu prawnego np. na skutek uchylenia pozwolenia na budowę inwestycji, bez względu na jego przyczyny, powoduje konieczność przeprowadzenia postępowania naprawczego w stosunku do takiej inwestycji, które powinno zakończyć się wydaniem jednej z decyzji wymienionych w art. 51 ust. 1 pkt 1 – 3, ust. 3 lub 4, 5 Prawa budowlanego". W ocenie Sądu już z tej przyczyny nie zasługuje na aprobatę sformułowany w skardze zarzut naruszenia art. 50, art. 50a i art. 51 prawa budowlanego poprzez niewłaściwe zastosowanie, polegające na uznaniu, że wyeliminowanie z obrotu prawnego decyzji o pozwoleniu na budowę determinuje konieczność prowadzenia postępowania w trybie ww. przepisów, podczas gdy skutkuje to koniecznością uzyskania nowego pozwolenia na budowę wydanego przez organ administracji architektoniczno-budowlanej, bowiem stanowi on niedopuszczalną polemikę z wiążącą oceną prawną wyrażoną przez Sąd dotyczącą bezwzględnej konieczności prowadzenia postępowania w ramach art. 50-51 prawa budowlanego. Konieczność przeprowadzenia postępowania w trybie art. 50-51 prawa budowlanego, przesądza zdaniem Sądu, o braku możliwości umorzenia postępowania jako bezprzedmiotowego. Za bezzasadny uznał Sąd także zarzut naruszenia art. 32 ust. 4a w zw. z art. 28 ust. 1 i art. 48 prawa budowlanego, bowiem żaden z tych przepisów nie był stosowany przez organ odwoławczy, który również w uzasadnieniu swojego rozstrzygnięcia nie wskazywał na konieczność ich stosowania przez organ I instancji. Nie podzielając również zarzutów dotyczących naruszenia przepisów k.p.a Sąd uznał, że kasacyjna decyzja Wojewody prawa nie narusza. Skargę kasacyjną na powyższy wyrok wniósł W. W., reprezentowany przez profesjonalnego pełnomocnika, domagając się uchylenia zaskarżonego wyroku w całości i rozpoznania skargi, ewentualnie uchylenia zaskarżonego wyroku i przekazania sprawy Sądowi I instancji do ponownego rozpoznania, a także zasądzenia kosztów postępowania. Orzeczeniu z dnia 25 lipca 2018 r. zarzucił: 1. naruszenie prawa materialnego, tj. art. 48 i art. 50-51 prawa budowlanego poprzez błędną wykładnię polegającą na twierdzeniu, jakoby w postępowaniu przed Powiatowym Inspektorem Nadzoru Budowlanego w M. w sprawie rozbiórki rozbudowy na działce skarżącego można było prowadzić postępowanie naprawcze w ramach tego samego postępowania, mimo odrębnych podstaw tych postępowań, 2. naruszenie przepisów postępowania mające istotny wpływ na wynik sprawy, tj.: a) art. 145 § 1 pkt 1 lit. c w zw. z art. 64e p.p.s.a. poprzez oddalenie sprzeciwu, pomimo że zaskarżona decyzja w oczywisty sposób naruszała przepis art. 138 § 2 k.p.a., jako że nie było podstaw do uchylenia decyzji organu I instancji, gdyż była ona wydana zgodnie z prawem, w szczególności zachodziły przesłanki do umorzenia postępowania przez organ I instancji, b) art. 1 § 1 i 2 p.p.s.a. w zw. z art. 3 § 1 p.p.s.a. oraz art. 145 § 1 pkt 1 lit. c w zw. z art. 153 p.p.s.a. poprzez oddalenie sprzeciwu w sytuacji, gdy organ dokonał niedopuszczalnej wykładni oceny prawnej wyrażonej uprzednio w sprawie przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie oraz Naczelny Sąd Administracyjny, które nie wskazywały, że postępowanie naprawcze ma zostać przeprowadzone w niniejszej sprawie prowadzonej w innym trybie, tj. w sprawie w przedmiocie nakazania rozbiórki, c) art. 1 § 1 i 2 p.p.s.a. w zw. z art. 3 § 1 p.p.s.a. oraz art. 145 § 1 pkt 1 lit. c w zw. z art. 7 k.p.a. poprzez oddalenie sprzeciwu, mimo że zaskarżona nim decyzja została wydana bez uwzględnienia interesu społecznego i słusznego interesu obywateli, d) art. 1 § 1 i 2 p.p.s.a. w zw. z art. 3 § 1 p.p.s.a. oraz art. 145 § 1 pkt 1 lit. c w zw. z art. 77 § 1 k.p.a. poprzez oddalenie sprzeciwu, mimo że organ wydał zaskarżoną decyzję bez rozpatrzenia całego materiału dowodowego, w szczególności poprzez brak uwzględnienia faktu, że organ I instancji, wydając decyzję, wyczerpująco zebrał kompletny materiał dowodowy, e) art. 1 § 1 i 2 p.p.s.a. w zw. z art. 3 § 1 p.p.s.a. oraz art. 145 § 1 pkt 1 lit. c w zw. z art. 8 k.p.a. i art. 107 § 1 pkt 6 i § 3 k.p.a. poprzez oddalenie sprzeciwu, mimo że organ wydał zaskarżoną decyzję wbrew obowiązkowi pogłębiania zaufania obywateli do organów administracji publicznej, co było związane z dowolnością w wydaniu decyzji oraz niedostatecznym i niepełnym uzasadnieniu decyzji, f) art. 1 § 1 i 2 p.p.s.a. w zw. z art. 3 § 1 p.p.s.a. oraz art. 145 § 1 pkt 1 lit. c w zw. z art. 80 k.p.a. poprzez oddalenie sprzeciwu, mimo że organ w zaskarżonej decyzji przekroczył granice swobodnej oceny dowodów i poczynił w sprawie ustalenia sprzeczne z treścią materiału dowodowego. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga kasacyjna nie zasługuje na uwzględnienie. Stosownie do art. 183 § 1 p.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc pod rozwagę z urzędu jedynie nieważność postępowania. W rozpoznawanej sprawie nie zachodzi żadna z okoliczności skutkujących nieważnością postępowania, o jakich mowa w art. 183 § 2 p.p.s.a. W myśl art. 64e p.p.s.a. rozpoznając sprzeciw od decyzji, sąd ocenia jedynie istnienie przesłanek do wydania decyzji, o której mowa w art. 138 § 2 k.p.a., zgodnie z którym organ odwoławczy może uchylić zaskarżoną decyzję w całości i przekazać sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi pierwszej instancji, gdy decyzja ta została wydana z naruszeniem przepisów postępowania, a konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy ma istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie. Przekazując sprawę, organ ten powinien wskazać, jakie okoliczności należy wziąć pod uwagę przy ponownym rozpatrzeniu sprawy. W pierwszej kolejności należy wskazać, że zgodnie z art. 153 p.p.s.a., ocena prawna i wskazania co do dalszego postępowania wyrażone w orzeczeniu sądu wiążą w sprawie organy, których działanie, bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania było przedmiotem zaskarżenia, a także sądy, chyba że przepisy prawa uległy zmianie. Pojęcie "ocena prawna" w rozumieniu powołanego art. 153 p.p.s.a. oznacza wyjaśnienie istotnej treści przepisów prawnych i sposobu ich zastosowania w konkretnym wypadku, w związku z rozpoznawaną sprawą. Ocena ta może się odnosić zarówno do przepisów prawa materialnego, jak i procesowego. Musi ponadto pozostawać w logicznym związku z treścią orzeczenia sądu administracyjnego, w którym została sformułowana. Związanie oceną prawną oznacza, że ani organ administracji, ani sąd administracyjny nie mogą w przyszłości formułować innych, nowych ocen prawnych, które pozostawałyby w sprzeczności z poglądem wcześniej wyrażonym w uzasadnieniu wyroku i mają obowiązek podporządkowania się mu w pełnym zakresie. Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 9 stycznia 2018 r. sygn. akt II OSK 285/17 dotyczącym skargi W. W., w przedmiocie stwierdzenia nieważności decyzji, wskazał na wzajemną zależność decyzji o pozwoleniu na budowę i wydanego, niejako w jego następstwie pozwolenia na użytkowanie. Sąd wskazał, że "Stwierdzenie nieważności decyzji o pozwoleniu na budowę nie mogło pozostać bez wpływu na byt prawny decyzji o pozwoleniu na użytkowanie, skoro są one wydawane w ramach jednego ciągu zdarzeń prawnych dotyczących tego samego zamierzenia inwestycyjnego. Z tego względu w doktrynie przyjmuje się, że usunięcie z obrotu prawnego np. na skutek stwierdzenia nieważności decyzji o pozwoleniu na budowę pociąga za sobą stwierdzenie nieważności decyzji o pozwoleniu na użytkowanie. Podstawową przesłanką warunkującą możliwość wydania pozwolenia na użytkowanie jest posiadanie przez inwestora pozwolenia na budowę, albowiem zrealizowany obiekt budowlany musi spełniać warunki w nim zawarte. Brak takiego pozwolenia, wobec wyeliminowania go z obrotu prawnego, niewątpliwie stanowi o wydaniu decyzji o pozwoleniu na użytkowanie z naruszeniem art. 59 ust. 1 prawa budowlanego. Usunięcie z obrotu prawnego np. na skutek uchylenia pozwolenia na budowę inwestycji, bez względu na jego przyczyny, powoduje konieczność przeprowadzenia postępowania naprawczego w stosunku do takiej inwestycji, które powinno zakończyć się wydaniem jednej z decyzji wymienionych w art. 51 ust. 1 pkt 1 – 3, ust. 3 lub 4, 5 prawa budowlanego." Należy zatem zgodzić się z Sądem I instancji, że zarzut naruszenia art. 50-51 prawa budowlanego nie może odnieść skutku, bowiem stanowi on polemikę z oceną prawną zawartą w wyroku. Naczelny Sąd Administracyjny wskazał wyraźnie na konieczność przeprowadzenia postępowania naprawczego, co skutkowało wykluczeniem możliwości umorzenia postępowania jako bezprzedmiotowego. Ze stanowiskiem powyższym polemizuje w skardze kasacyjnej pełnomocnik skarżącego zarzucając, że sprawa dotycząca rozbiórki w oparciu o art. 48 prawa budowlanego jest odrębna od sprawy dotyczącej postępowania naprawczego i w związku z tym ocena prawna wyrażona we wcześniejszym wyroku NSA nie powinna wpływać na ocenę sprawy niniejszej. Słusznie Sąd I instancji ocenił, że nie można stawiać organowi odwoławczemu w niniejszej sprawie zarzutu naruszenia art. 48 prawa budowlanego, bowiem nie był on stosowany przez ten organ. Również Sąd I instancji nie dokonał wykładni tego przepisu w odniesieniu do niniejszej sprawy. Samą kwestię odrębności postępowań ocenił natomiast Naczelny Sąd Administracyjny w przytoczonym powyżej wyroku. Nie ma zatem konieczności powtarzania tej kwestii ponownie. Naczelny Sąd Administracyjny w pełni aprobuję ocenę, że sprzeczne z art. 105 § 1 k.p.a. jest wydanie decyzji o umorzeniu postępowania w sprawie rozbudowy budynku, w sytuacji gdy w dacie jej wydania nie było w obrocie prawnym decyzji o pozwoleniu na budowę. Rozstrzygnięcie Sądu I instancji i ocena w nim zawarta odpowiada zatem prawu. Z powyższego względu na uwzględnienie nie zasługiwały zarzuty naruszenia przepisów postępowania, tj.: art. 145 § 1 pkt 1 lit. c), art. 7, art. 8, art. 77 § 1, art. 80, art. 107 § 1 pkt 6 i § 3 k.p.a. W tym stanie rzeczy, Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 184 w zw. z art. 197 § 1 i § 2 p.p.s.a. orzekł jak w sentencji.