III SA/Lu 161/18

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Iwona Tchórzewska (sprawozdawca), Sędziowie Sędzia WSA Jerzy Drwal, Sędzia WSA Grzegorz Grymuza, Protokolant Referent stażysta Marcin Ścibor, po rozpoznaniu w Wydziale III na rozprawie w dniu 26 kwietnia 2018 r. sprawy ze skargi Zarządu Województwa na rozstrzygnięcie nadzorcze Wojewody z dnia [...] lutego 2018 r. nr [...] w przedmiocie stwierdzenia nieważności uchwały Zarządu Województwa z dnia [...] stycznia 2018 r. nr [...] w sprawie uchylenia uchwały Zarządu Województwa z dnia [...] października 2017 r. nr [...] w sprawie powołania na stanowisko Zastępcy Prezesa Zarządu Wojewódzkiego Funduszu Ochrony Środowiska oddala skargę. Sygn. akt III SA/Lu [...] UZASADNIENIE Zaskarżonym rozstrzygnięciem nadzorczym z dnia [...] lutego 2018 r., nr [...] Wojewoda stwierdził nieważność uchwały Zarządu Województwa z dnia [...] stycznia 2018 r. nr [...] w sprawie uchylenia uchwały w sprawie powołania W. L. na stanowisko Zastępcy Prezesa Zarządu Wojewódzkiego Funduszu Ochrony Środowiska i Gospodarki Wodnej w L.. W uzasadnieniu rozstrzygnięcia nadzorczego Wojewoda wskazał, że powołując się na przepisy art. 400j ust. 2 ustawy z dnia 27 kwietnia 2001 r. - Prawo ochrony środowiska (Dz. U. z 2018 r. poz. 799, z późn. zm.) w związku z art. 2 ust. 1 ustawy z dnia 15 września 2017 r. o zmianie ustawy - Prawo ochrony środowiska (Dz. U. poz. 1888) Zarząd Województwa w § 1 przedmiotowej uchwały z dnia [...] stycznia 2018 r. uchylił uchwałę nr [...] z dnia [...] października 2017 r. w sprawie powołania W. L. na stanowisko Zastępcy Prezesa Zarządu Wojewódzkiego Funduszu Ochrony Środowiska i Gospodarki Wodnej w L.. W § 2 uchwały określono, że uchwała wchodzi w życie z dniem podjęcia, z mocą od dnia [...] października 2017 r. Z uzasadnienia stanowiącego załącznik do uchwały wynika, że uchwałą nr [...] Zarządu Województwa W. L. został z dniem [...] stycznia 2018 r. powołany na stanowisko Zastępcy Prezesa Zarządu Wojewódzkiego Funduszu Ochrony Środowiska i Gospodarki Wodnej w L.. Jak jednak ustalono, W. L. jest zatrudniony w Izbie Celnej w B. P. - Urzędzie Celnym w Z., co oznacza, że jest zatrudniony w administracji rządowej i tym samym narusza zakaz ustanowiony w art. 400j ust. 4 ustawy - Prawo ochrony środowiska. W. L. nie przedłożył najpóźniej w dniu [...] stycznia 2018 r. dokumentu poświadczającego rozwiązanie stosunku pracy w Urzędzie Celnym w Z., wobec czego należy uznać, że stanowisko Zastępcy Prezesa Zarządu Wojewódzkiego Funduszu Ochrony Środowiska i Gospodarki Wodnej w L. nie zostało skutecznie obsadzone. W ocenie organu nadzoru uchwała Zarządu Województwa z dnia [...] stycznia 2018 r. została podjęta bez podstawy prawnej, bowiem żaden powszechnie obowiązujący przepis prawny o charakterze materialnym nie przewiduje kompetencji do podjęcia takiej uchwały. Organ nadzoru wyjaśnił, że przepis art. 2 ust. 1 ustawy z dnia 15 września 2017r. o zmianie ustawy - Prawo ochrony środowiska, który wszedł w życie w dniu 11 października 2017 r., przewidywał upoważnienie wojewody do przedłożenia zarządowi województwa uzgodnionego z ministrem właściwym do spraw środowiska wniosku w sprawie powołania członków zarządu wojewódzkiego funduszu ochrony środowiska i gospodarki wodnej, w terminie 7 dni od dnia wejścia w życie tej ustawy - w przypadku nieskierowania przez radę nadzorczą wojewódzkiego funduszu ochrony środowiska i gospodarki wodnej takiego wniosku, w terminie 14 dni od dnia powołania rady. Upoważnienie to miało charakter jednorazowy, związane było z wprowadzeniem w życie przepisów ustawy z dnia 15 września 2017 r. zmieniającej ustawę - Prawo ochrony środowiska. Świadczy o tym wyraźne - czasowe ograniczenie możliwości skorzystania przez wojewodę z uprawnienia do przedłożenia wniosku w sprawie powołania członków zarządu wojewódzkiego funduszu ochrony środowiska i gospodarki wodnej, w terminie 7 dni od dnia wejścia w życie tej ustawy. W niniejszej sprawie Wojewoda z takiego uprawnienia skorzystał i skierował do Zarządu Województwa wnioski z dnia [...] października 2017 r. o powołanie wskazanych przez siebie kandydatów na stanowiska Prezesa oraz Zastępcy Prezesa Zarządu Wojewódzkiego Funduszu Ochrony Środowiska i Gospodarki Wodnej w L.. Uchwałą z dnia [...] października 2017 r., wydaną na podstawie art. 400j ust. 2 ustawy - Prawo ochrony środowiska w związku z art. 2 ust. 1 ustawy z dnia [...] września 2017 r. o zmianie ustawy - Prawo ochrony środowiska, Zarząd Województwa powołał W. L. na stanowisko Zastępcy Prezesa Zarządu Wojewódzkiego Funduszu Ochrony Środowiska i Gospodarki Wodnej w L. z dniem [...] stycznia 2018 r. Uchwała ta uzyskała moc obowiązującą i wywołała określone skutki prawne. Powołanie członka zarządu wojewódzkiego funduszu ochrony środowiska i gospodarki wodnej cechuje bowiem podwójny charakter, stanowi ono akt publicznoprawny skutkujący powierzeniem stanowiska, a zarazem akt wywołujący skutki w sferze prawa pracy - nawiązanie stosunku pracy na podstawie powołania. W sytuacji, kiedy skutek prawny w postaci powołania na wymienione stanowisko został wywołany (stanowisko Zastępcy Prezesa Zarządu Wojewódzkiego Funduszu zostało obsadzone), jedyną dopuszczalną prawnie formą pozbawienia tego stanowiska jest wyłącznie odwołanie w trybie określonym w art. 400j ust. 2 ustawy Prawo ochrony środowiska. Zdaniem organu nadzoru, w tym stanie rzeczy działanie polegające na uchyleniu uchwały z dnia [...] października 2017 r. ze wsteczną mocą obowiązującą jest działaniem pozbawionym podstaw prawnych. Zgodnie z art. 400j ust. 2 ustawy Prawo ochrony środowiska zarząd województwa jest uprawniony wyłącznie do powołania i odwołania członków zarządu wojewódzkiego funduszu ochrony środowiska i gospodarki wodnej, z zachowaniem trybu określonego w tym przepisie. Żaden z aktualnie obowiązujących przepisów nie zawiera normy kompetencyjnej uprawniającej zarząd województwa do uchylenia uchwały powołującej zastępcę prezesa zarządu wojewódzkiego funduszu ochrony środowiska i gospodarki wodnej, a tym bardziej do uczynienia tego z mocą wsteczną. Wojewoda podkreślił, że zakaz działania prawa wstecz stanowi jeden z najistotniejszych komponentów zasady ochrony zaufania obywatela do państwa i stanowionego przez nie prawa, wywodzonej z określonej w art. 2 Konstytucji RP zasady demokratycznego państwa prawnego. Wprawdzie zasada niedziałania prawa wstecz nie ma charakteru bezwzględnego i w sytuacjach nadzwyczajnych można od niej odstąpić, czego dowodzi aktualna regulacja art. 5 ustawy o ogłaszaniu aktów normatywnych i niektórych innych aktów prawnych, dopuszczająca nadanie aktowi normatywnemu wstecznej mocy obowiązującej, jeżeli zasady demokratycznego państwa prawnego nie stoją temu na przeszkodzie, jednak wyjątki te dotyczą jedynie przepisów merytorycznych (służących bezpośrednio do wyrażania norm prawnych), a nie przepisów o uchyleniu lub zmianie wyżej wymienionych przepisów. W ocenie Wojewody kolejny argument za stwierdzeniem nieważności uchwały z dnia [...] stycznia 2018 r. stanowi okoliczność, że uchylenie uchwały z dnia [...] października 2017 r. z mocą wsteczną od dnia jej uchwalenia zmierza w istocie do osiągnięcia skutku odpowiadającego stwierdzeniu nieważności uchylanej uchwały. Uchylenie aktu (np. uchwały) tym różni się od stwierdzenia jego nieważności, że uchylenie aktu przez organ, który go wydał, oznacza wyeliminowanie tego aktu ze skutkiem od daty uchylenia (ex nunc), natomiast stwierdzenie nieważności aktu wywołuje skutki od chwili jego wydania (ex tunc). W tej ostatniej sytuacji akt należy zatem traktować tak, jakby nigdy nie został wydany, co ma też swoje znaczenie dla oceny skuteczności czynności prawnych podjętych na podstawie takiego aktu. Taki właśnie skutek - wyeliminowanie uchwały ex tunc i zniesienie wszystkich jej skutków prawnych - zamierzał najpewniej osiągnąć organ decydując się na uchylenie tej uchwały "z mocą obowiązującą od dnia [...] października 2017 r." Tymczasem nie budzi wątpliwości, że Zarząd Województwa nie posiada kompetencji do stwierdzania nieważności własnych uchwał. Taka kompetencja przysługuje jedynie organowi nadzoru oraz sądowi administracyjnemu. Do identycznych skutków prowadziłoby jednak skuteczne uchylenie własnej uchwały z mocą wsteczną od dnia jej podjęcia. W tym więc kontekście podjęcie przez Zarząd Województwa uchwały Nr [...] musi być ocenione jako próba obejścia przez organ zakazu stwierdzania nieważności własnych aktów. Wojewoda podkreślił, że obecnie kwestie powołania oraz odwołania zarządów wojewódzkich funduszy reguluje wyłącznie przepis art. 400j ust. 2 ustawy - Prawo ochrony środowiska. Przepis ten określa jednocześnie formę oraz tryb ustalania składu zarządu wojewódzkiego funduszu. Brzmienie przepisu w sposób jednoznaczny przesądza o tym, że procedura powołania, jak też odwołania członków zarządu funduszu przez zarząd województwa, może być uruchomiona jedynie na wniosek rady nadzorczej wojewódzkiego funduszu. Wniosek ten stanowi niezbędny warunek podjęcia dalszego działania przez zarząd województwa. W tym wypadku ustawodawca przyznał zarządowi kompetencje o charakterze następczym, z których może on skorzystać tylko wtedy, gdy rada nadzorcza wojewódzkiego funduszu wystąpi z wnioskiem o powołanie lub o odwołanie członka zarządu funduszu. Brak takiego wniosku powoduje, iż wszelkie działania Zarządu Województwa podjęte w sprawie zmiany składu zarządu wojewódzkiego funduszu należy uznać za nieważne z mocy prawa. Możliwość odwołania członka zarządu funduszu nie została pozostawiona swobodnemu uznaniu zarządu województwa, bowiem z treści art. 400j ust. 2 ustawy - Prawo ochrony środowiska wynika, że akt odwołania może zostać wydany jedynie w przypadku wystąpienia z wnioskiem o odwołanie przez radę nadzorczą wojewódzkiego funduszu. Ustawodawca, przewidując w art. 400j ust. 2 ustawy - Prawo ochrony środowiska ściśle określoną procedurę powoływania i odwoływania członków zarządu wojewódzkiego funduszu, uruchamianą wyłącznie na wniosek rady nadzorczej wojewódzkiego funduszu, wykluczył tym samym jakąkolwiek dowolność zarządu województwa w tym zakresie. Natomiast w sprawie wskazany tryb odwołania członka zarządu wojewódzkiego funduszu ochrony środowiska nie został zastosowany. W skardze wniesionej do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Lublinie Zarząd Województwa wniósł o uchylenie rozstrzygnięcia nadzorczego Wojewody. Skarżący zarzucił przekroczenie przez Wojewodę granic dozwolonej ingerencji organu nadzoru w sferę uchwałodawczych kompetencji organów województwa wyznaczonych w art. 171 ust. 1 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej oraz w art. 79, art. 78 ust. 2 w związku z art. 82 ust. 1 ustawy o samorządzie województwa, a tym samym naruszenie wymienionych przepisów. W uzasadnieniu skargi Zarząd Województwa podniósł, że w dniu [...] stycznia 2018 r. otrzymał pismo Prezesa Zarządu Wojewódzkiego Funduszu Ochrony Środowiska i Gospodarki Wodnej w L. informujące o wakacie na stanowisku Zastępcy Prezesa Zarządu z powodu nierozwiązania przez W. L. stosunku pracy w Urzędzie Celnym w Z., w którym jest nadal zatrudniony, co narusza art. 400j ust. 4 ustawy - Prawo ochrony środowiska zakazujący łączenia funkcji członka zarządu wojewódzkiego funduszu (między innymi) z zatrudnieniem w administracji rządowej. W dniu [...] stycznia 2018 r. Zarząd Województwa otrzymał pismo W. L. zawierające skierowane do Prezesa Zarządu Funduszu oświadczenie, że od dnia [...] stycznia 2018 r. pozostaje na urlopie bezpłatnym u dotychczasowego pracodawcy – Krajowej Administracji Skarbowej, w związku z czym nie zachodzi przeszkoda do pełnienia przez niego funkcji członka Zarządu Funduszu. W tej sytuacji Zarząd Województwa powziął uzasadnione wątpliwości w kwestii statusu prawnego członków Zarządu Wojewódzkiego Funduszu Ochrony Środowiska i Gospodarki Wodnej w L. powołanych uchwałami z dnia [...] października 2017 r. oraz statusu członków ustępującego Zarządu, zwłaszcza w kontekście art. 2 ust. 4 ustawy z dnia [...] września 2017 r. o zmianie ustawy - Prawo ochrony środowiska. Urlop bezpłatny W. L. w jednostce organizacyjnej administracji rządowej oznacza bowiem, że jest on nadal zatrudniony w tej jednostce, a tym samym nadal ma miejsce naruszenie zakazu ustanowionego w art. 400j ust. 4 ustawy - Prawo ochrony środowiska. Zarząd Województwa zauważył, że przepisy ustawy - Prawo ochrony środowiska nie określają skutków naruszenia zakazu ustanowionego w art. 400j ust. 4 ustawy. Wiele ustaw zawiera podobne do omawianego zakazu regulacje zabraniające łączenia funkcji publicznych z określonymi funkcjami lub działalnościami i przewiduje różnego rodzaju sankcje za ich naruszenie. Zakaz ustanowiony w art. 400j ust. 4 ustawy - Prawo ochrony środowiska jest najbardziej zbliżony do zakazu zatrudnienia w administracji rządowej członków zarządów powiatów (art. 26 ust. 3 ustawy z dnia 5 czerwca 1998 r. o samorządzie powiatowym), członków zarządów województw (art. 31 ust. 3 ustawy z dnia 5 czerwca 1998 r. o samorządzie województwa), a także zastępcy wójta (art. 27 pkt. 4 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym). Żadna z tych trzech ustaw, tak jak ustawa - Prawo ochrony środowiska nie przewiduje terminu, w jakim należy usunąć ewentualną kolizję, ani sankcji za brak w określonym czasie rezygnacji z zakazanej funkcji lub stanowiska przez osobę wybraną na członka zarządu powiatu (województwa), lub powołaną na stanowisko zastępcy wójta, która tę zakazaną funkcję pełniła przed i w dniu wyboru (powołania). W literaturze przedmiotu oraz orzecznictwie wyrażane są różne poglądy w kwestii terminów usunięcia kolizji i skutków ich niezachowania. W opisanych okolicznościach Zarząd Województwa miał na celu takie ukształtowanie sytuacji w Zarządzie Wojewódzkiego Funduszu Ochrony Środowiska i Gospodarki Wodnej w L., które w najwyższym stopniu eliminowałoby ryzyko podważania w przyszłości legalności działań Zarządu Funduszu podejmowanych po [...] stycznia 2018 r. Na posiedzeniu w dniu [...] stycznia 2018 r. Zarząd Województwa postanowił, że Zarząd Funduszu będzie jednoosobowy, decydując, że funkcję Prezesa Zarządu będzie pełnił P. G. powołany na to stanowisko przez Zarząd Województwa na wniosek Wojewody w dniu [...] października 2017 r. Zarząd zdecydował też o uchyleniu swojej uchwały z dnia [...] października 2017 r. o powołaniu W. L. na stanowisko Zastępcy Prezesa Zarządu Wojewódzkiego Funduszu Ochrony Środowiska i Gospodarki Wodnej w L., uznając to rozwiązanie za najlepsze z punktu widzenia celów, którym miało ono służyć, to jest usunięcia naruszenia prawa przez W. L. powołanego na stanowisko Zastępcy Prezesa Zarządu Funduszu oraz wyeliminowanie stanu niepewności co do legalności działania Zarządu Funduszu jako organu. Skarżący podniósł, że obie uchwały (o powołaniu i o uchyleniu uchwały o powołaniu) nie są aktami normatywnymi. Należą do kategorii tzw. aktów stosowania prawa, czyli aktów indywidualnych i konkretnych, przy pomocy których organy przyznają indywidualne uprawnienia bądź nakładają obowiązki. Do tej kategorii aktów prawnych nie ma zastosowania tak restrykcyjny reżim prawny, jaki obowiązuje w sferze stanowienia prawa, czyli uchwalania aktów prawotwórczych (normatywnych). W przypadku aktów o charakterze nienormatywnym podstawa prawna do wydania takiego aktu nie musi wynikać jednoznacznie i wprost z konkretnego przepisu prawa, może być wywiedziona z ogółu norm ustrojowych lub kompetencyjnych określających właściwość organu w określonych sprawach, zaś nawet błędne przywołanie podstawy prawnej w sytuacji, gdy daje się ona odczytać z innych przepisów nie stanowi istotnego naruszenia prawa w tym przypadku. Nie można wymagać odrębnej, samodzielnej podstawy prawnej upoważniającej dany organ do dokonywania zmiany wydanego przez siebie aktu. Upoważnienie do takiej czynności (rozumianej jako zmiana treści przepisów, ich uchylenie lub dodanie nowych) wynika zawsze z pierwotnego przepisu upoważniającego ten organ do wydania aktu prawnego, jest "pochodną" takiego pierwotnego upoważnienia. W myśl § 134 załącznika do rozporządzenia Prezesa Rady Ministrów z dnia 20 czerwca 2002 r. - Zasady techniki prawodawczej (Dz. U. z 2016 r. poz. 283) podstawą wydania (nienormatywnej) uchwały jest przepis prawny, który upoważnia dany podmiot do uregulowania określonego rodzaju spraw lub/i wyznacza zadania i kompetencje danego podmiotu. Tego rodzaju podstawę prawną podjęcia przez Zarząd Województwa uchwały w sprawie powołania W. L. na stanowisko Zastępcy Prezesa Zarządu Wojewódzkiego Funduszu Ochrony Środowiska i Gospodarki Wodnej w L. stanowiły przepisy art. 41 ust. 1 ustawy o samorządzie województwa oraz art. 400j ust. 2 ustawy - Prawo ochrony środowiska w związku z art. 2 ust. 1 noweli z dnia 15 września 2017 r., jako norma upoważniająca do uregulowania określonej sprawy oraz wyznaczająca zadania i kompetencje zarządu z tym związane. Zgodnie z zasadami techniki prawodawczej te same przepisy upoważniające do podjęcia uchwały z dnia 24 października 2018 r. stały się podstawą do wydanej w dniu [...] stycznia 2018 r. przez Zarząd uchwały uchylającej własną, wcześniejszą uchwałę. Zarząd Województwa zaznaczył przy tym, że nie było jego wolą odwołanie W. L. ze stanowiska, co wymaga zachowania odrębnego trybu. Zdaniem Zarządu Województwa należy ocenić jako niezasadny argument organu nadzoru, iż uchylenie uchwały w sprawie powołania na stanowisko było niedopuszczalne także ze względu na skutek, jaki wywołała ona w sferze prawa pracy w postaci nawiązania stosunku pracy z W. L. oraz, że jedyną dopuszczalną prawnie formą pozbawienia tego stanowiska jest wyłącznie odwołanie w trybie określonym w art. 400j ust. 2 ustawy - Prawo ochrony środowiska. Właśnie ze względu na publicznoprawny charakter uchwały o powołaniu członka zarządu funduszu, tego rodzaju uchwała może być uchylona przez organ, który ją wydał, albo unieważniona przez organ nadzoru lub sąd administracyjny, może też być orzeczona jej niezgodność z prawem skutkująca utratą mocy prawnej z dniem orzeczenia o jej niezgodności z prawem. Natomiast skutki uchylenia uchwały o powołaniu w sferze uprawnień pracowniczych oceni sąd pracy. W ocenie skarżącego unieważniona uchwała nie narusza zasady lex retro non agit. Ani uchwała unieważniona rozstrzygnięciem nadzorczym, ani poprzedzająca ją uchylona uchwała nie są aktami prawotwórczymi, stąd nie stosuje się do nich wszystkich rygorów obowiązujących przy tworzeniu aktów normatywnych. Ponadto w świetle art. 5 ustawy o ogłaszaniu aktów normatywnych aktowi normatywnemu można nadać wsteczną moc obowiązującą, jeżeli zasady demokratycznego państwa prawnego nie stoją temu na przeszkodzie. Pomimo, że zakwestionowana uchwała nie jest aktem normatywnym, nadanie jej wstecznej mocy obowiązującej ma uzasadnienie faktyczne i prawne z którego wynika, że zasady demokratycznego państwa prawa, o których mowa w art. 5 ustawy o ogłaszaniu aktów normatywnych nie stoją temu na przeszkodzie. Nadanie uchwale mocy obowiązującej od dnia [...] października 2017 r., czyli od dnia podjęcia uchwały o powołaniu, miało na celu definitywne wyeliminowanie tej uchwały z obrotu prawnego, by nie implikowała jakichkolwiek wątpliwości co do legalności działań podejmowanych przez Wojewódzki Fundusz Ochrony Środowiska i Gospodarki Wodnej w L.. Skarżący podniósł, że zakwestionowana uchwała nie jest sprzeczna z prawem w rozumieniu art. 82 ust. 1 ustawy o samorządzie województwa, a Wojewoda nie wskazał konkretnego przepisu, który zakazywałby organowi samorządu terytorialnego zmiany (w tym uchylenia) wydanej przez siebie uchwały. Nie wskazał też dobra chronionego o wartości nadrzędnej nad koniecznością zapewnienia zgodnego z prawem działania samorządowej osoby prawnej, które miałby uwzględnić Zarząd Województwa, i którego ochrona w tym wypadku nie pozwalałaby na zastosowanie wyjątku od zasady nieretroakcji przepisów prawa. W odpowiedzi na skargę Wojewoda wniósł o jej oddalenie, podtrzymując argumentację zawartą w zaskarżonym rozstrzygnięciu nadzorczym. Na rozprawie przed Wojewódzkim Sądem Administracyjnym pełnomocnik Zarządu Województwa złożył kopie oświadczenia W. L. z dnia [...] kwietnia 2018 r. o rezygnacji z funkcji Zastępcy Prezesa Zarządu Wojewódzkiego Funduszu Ochrony Środowiska i Gospodarki Wodnej w L. oraz pisma Wicemarszałka Województwa z dnia [...] kwietnia 2018 r. na okoliczność, że w przekonaniu W. L. jego prawa pracownicze nie zostały naruszone. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie zważył, co następuje: Skarga jest niezasadna. Zgodnie z art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2017 r. poz. 2188 z późn. zm.) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej oraz rozstrzyganie sporów kompetencyjnych i o właściwość między organami jednostek samorządu terytorialnego, samorządowymi kolegiami odwoławczymi i między tymi organami a organami administracji rządowej (§ 1). Kontrola, o której mowa w § 1, sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej (§ 2). Przepis art. 3 § 2 pkt 7 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2017 r. poz. 1369 z późn. zm., dalej powoływanej jako p.p.s.a.) poddaje tak określonej kognicji sądów administracyjnych między innymi skargi na akty nadzoru nad działalnością organów jednostek samorządu terytorialnego. Dokonana w myśl powyższych przepisów kontrola legalności zaskarżonego rozstrzygnięcia nadzorczego Wojewody z dnia [...] lutego 2018 r. nr [...] wskazuje, że wbrew argumentom powołanym w skardze pozostaje ono w zgodzie z obowiązującymi przepisami prawa. Zaskarżone rozstrzygnięcie nadzorcze zostało podjęte na podstawie art. 82 ust. 1 i 4 ustawy z dnia 5 czerwca 1998 r. o samorządzie województwa (Dz.U. z 2017 r., poz. 2096). Zgodnie z treścią art. 79 tej ustawy nadzór nad wykonywaniem zadań województwa sprawowany jest na podstawie kryterium zgodności z prawem. Zasada wyrażona w powyższym przepisie ustawowym znajduje swoją podstawę w art. 171 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej, który stanowi, że działalność samorządu terytorialnego podlega nadzorowi z punktu widzenia legalności (ust. 1), a także przewiduje, iż organami nadzoru nad działalnością jednostek samorządu terytorialnego są Prezes Rady Ministrów i wojewodowie, a w zakresie spraw finansowych regionalne izby obrachunkowe (ust. 2). Kryterium legalności (zgodności z prawem) precyzuje art. 82 ustawy o samorządzie województwa, który w zdaniu pierwszym ust. 1 stanowi, że uchwała sprzeczna z prawem jest nieważna. O nieważności uchwały w całości lub w części orzeka organ nadzoru w terminie nie dłuższym niż 30 dni od dnia doręczenia uchwały w trybie określonym w art. 81 (art. 82 ust. 1 zdanie drugie ustawy o samorządzie województwa). Analiza całości przepisu art. 82 ustawy o samorządzie województwa, w szczególności treść ust. 5, stanowiącego, że w przypadku nieistotnego naruszenia prawa organ nadzoru nie stwierdza nieważności uchwały, ograniczając się do wskazania, iż uchwałę wydano z naruszeniem prawa, prowadzi przy tym do wniosku, że stwierdzenie nieważności uzasadnione jest wystąpieniem istotnego naruszenia prawa. Zatem rozstrzygnięcie nadzorcze o nieważności uchwały zapada w razie ustalenia, że jest ona dotknięta wadą kwalifikowaną polegającą na tego rodzaju sprzeczności z prawem, która jest "czymś więcej" niż tylko nieistotnym naruszeniem prawa (por. W. Chróścielewski, Z. Kmieciak, Postępowanie w sprawach nadzoru nad działalnością komunalną, Warszawa 1995, s. 28). Stosując ten środek organ ma wykazać sprzeczności postanowień badanej uchwały z prawem, wyjaśniając sens przepisów, które w jego ocenie zostały naruszone oraz wypływające z nich dyrektywy (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 18 kwietnia 2000 r., III SA 397/2000, ONSA 2001/3/117, a także wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Lublinie z dnia z 10 listopada 2016 r., II SA/Lu 977/16). Chodzi tu o uchybienia mieszczące się w kategorii ciężkich, rażących naruszeń prawa, prowadzące do skutków, które nie mogą być tolerowane w demokratycznym państwie prawnym. Zgodnie z utrwalonym orzecznictwem sądów administracyjnych do istotnego naruszenia prawa należy zaliczyć naruszenie przez organ jednostki samorządu terytorialnego podejmujący uchwałę przepisów o właściwości, podjęcie takiego aktu bez podstawy prawnej, wadliwe zastosowanie normy prawnej będącej podstawą prawną podjęcia aktu. Trafnie zatem w tym zakresie podniesiono w uzasadnieniu skargi wniesionej w niniejszej sprawie, że za istotne naruszenie prawa skutkujące stwierdzeniem nieważności uchwały przyjmuje się naruszenie przepisów wyznaczających kompetencję do podejmowania uchwał, podstawy prawnej podejmowania uchwał, przepisów prawa ustrojowego, przepisów prawa materialnego - przez wadliwą ich wykładnię oraz przepisów regulujących procedurę podejmowania uchwał (por. np. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z 11 lutego 1998 r., II SA/Wr 1459/97). W ocenie Sądu, stosując środek nadzoru i stwierdzając nieważność uchwały Zarządu Województwa z dnia [...] stycznia 2018 r. nr [...] Wojewoda wykazał istotną sprzeczność objętej postępowaniem nadzorczym uchwały z przepisami prawa. Uchwałą z dnia [...] stycznia 2018 r., której nieważność została stwierdzona zaskarżonym rozstrzygnięciem nadzorczym, Zarząd Województwa uchylił własną uchwałę nr [...] z dnia [...] października 2017 r. o powołaniu W. L. na stanowisko Zastępcy Prezesa Zarządu Wojewódzkiego Funduszu Ochrony Środowiska i Gospodarki Wodnej w L.. Przy tym w § 2 uchwały uchylającej z dnia [...] stycznia 2018 r. przewidziano, że wchodzi ona w życie z dniem podjęcia, z mocą od dnia [...] października 2017 r., a zatem z mocą wsteczną od dnia podjęcia uchwały uchylonej. W ramach podstawy prawnej uchwały z dnia [...] stycznia 2018 r. powołano te same przepisy, które stanowiły podstawę podjęcia uchylonej uchwały z dnia [...] października 2017 r., a mianowicie art. 41 ust. 1 ustawy o samorządzie województwa oraz art. 400j ust. 2 ustawy z dnia 27 kwietnia 2001 r. - Prawo ochrony środowiska (aktualnie Dz. U. z 2018 r. poz. 799, z późn. zm.) w związku z art. 2 ust. 1 ustawy z dnia 15 września 2017 r. o zmianie ustawy - Prawo ochrony środowiska (Dz. U. z 2017 r., poz. 1888). Przepis art. 41 ust. 1 ustawy o samorządzie województwa zawiera ogólną normę kompetencyjną, zgodnie z którą zarząd województwa wykonuje zadania należące do samorządu województwa, niezastrzeżone na rzecz sejmiku województwa i wojewódzkich samorządowych jednostek organizacyjnych. Natomiast art. 400j ust. 2 ustawy - Prawo ochrony środowiska stanowi, że zarządy wojewódzkich funduszy stanowią prezesi zarządów wojewódzkich funduszy albo prezesi zarządów wojewódzkich funduszy i zastępcy prezesów zarządów wojewódzkich funduszy, powoływani i odwoływani przez zarządy województw, na wniosek rad nadzorczych wojewódzkich funduszy. Dodać w tym miejscu należy, że powołanie, o którym mowa w ust. 2, a także w ust. 2a, stanowi nawiązanie stosunku pracy na podstawie powołania w rozumieniu przepisów Kodeksu pracy (art. 400j ust. 3 ustawy - Prawo ochrony środowiska). Jednocześnie Przepis art. 400j ust. 4 ustawy - Prawo ochrony środowiska ustanawia zakaz łączenia funkcji członka zarządu wojewódzkiego funduszu z zatrudnieniem w administracji rządowej lub samorządowej, członkostwem w radach nadzorczych spółek z udziałem Skarbu Państwa, członkostwem w radach nadzorczych spółek z udziałem jednostek samorządu terytorialnego, a także z mandatem posła, senatora lub radnego jednostki samorządu terytorialnego. Z kolei w myśl art. 2 ust. 1 ustawy z dnia 15 września 2017r. o zmianie ustawy - Prawo ochrony środowiska, która weszła w życie w dniu 11 października 2017 r., w przypadku nieskierowania przez radę nadzorczą wojewódzkiego funduszu ochrony środowiska i gospodarki wodnej wniosku, o którym mowa w art. 3 ust. 4 ustawy z dnia 7 kwietnia 2017 r. o zmianie ustawy - Prawo ochrony środowiska (Dz. U. poz. 898), wojewoda przedłoży zarządowi województwa uzgodnione z ministrem właściwym do spraw środowiska wnioski w sprawie powołania członków zarządu wojewódzkiego funduszu ochrony środowiska i gospodarki wodnej, w terminie 7 dni od dnia wejścia w życie niniejszej ustawy. Przepis art. 2 ustawy z dnia 15 września 2017r. o zmianie ustawy - Prawo ochrony środowiska w kolejnych ustępach przewiduje, że: 2. jeżeli zarząd województwa, w terminie 7 dni od dnia doręczenia wniosku wojewody, o którym mowa w ust. 1, nie powoła członków zarządu wojewódzkiego funduszu ochrony środowiska i gospodarki wodnej zgodnie z tym wnioskiem, powołania członków zarządu wojewódzkiego funduszu ochrony środowiska i gospodarki wodnej dokonuje wojewoda; 3. w przypadku gdy do dnia wejścia w życie niniejszej ustawy zarząd województwa nie powołał członków zarządu wojewódzkiego funduszu ochrony środowiska i gospodarki wodnej na podstawie art. 3 ust. 5 ustawy z dnia 7 kwietnia 2017 r. o zmianie ustawy - Prawo ochrony środowiska, zgodnie z wnioskiem rady nadzorczej wojewódzkiego funduszu ochrony środowiska i gospodarki wodnej, o którym mowa w art. 3 ust. 4 tej ustawy, powołania członków zarządu wojewódzkiego funduszu ochrony środowiska i gospodarki wodnej dokonuje rada nadzorcza wojewódzkiego funduszu ochrony środowiska i gospodarki wodnej; 4. mandat dotychczasowych członków zarządu wojewódzkiego funduszu ochrony środowiska i gospodarki wodnej wygasa z dniem powołania członków zarządu wojewódzkiego funduszu ochrony środowiska i gospodarki wodnej, o którym mowa w ust. 2 i 3; 5. w przypadku gdy do dnia wejścia w życie niniejszej ustawy rada nadzorcza wojewódzkiego funduszu ochrony środowiska i gospodarki wodnej powołała członków zarządu wojewódzkiego funduszu ochrony środowiska i gospodarki wodnej na podstawie art. 400j ust. 2a ustawy zmienianej w art. 1, ust. 4 stosuje się odpowiednio; 6. wygaśnięcie mandatu, o którym mowa w ust. 4 i 5, jest równoznaczne z odwołaniem dotychczasowych członków zarządu wojewódzkiego funduszu ochrony środowiska i gospodarki wodnej, o którym mowa w art. 70 § 2 ustawy z dnia 26 czerwca 1974 r. - Kodeks pracy (Dz. U. z 2016 r. poz. 1666, 2138 i 2255 oraz z 2017 r. poz. 60 i 962). Przywołana treść art. 2 ustawy z dnia 15 września 2017 r. o zmianie ustawy - Prawo ochrony środowiska wskazuje, że zawarte w nim regulacje, w tym norma art. 2 ust. 1 miały charakter szczególny i jednorazowy. Jeśli chodzi o art. 2 ust. 1 tej ustawy, przemawia za tym zarówno określony w wymienionym przepisie 7 dniowy termin dla wojewody na przedłożenie zarządowi województwa uzgodnionych z ministrem właściwym do spraw środowiska wniosków w sprawie powołania członków zarządu wojewódzkiego funduszu ochrony środowiska i gospodarki wodnej, jak i zestawienie art. 2 ust. 1 ustawy zmieniającej z art. 400j ust. 2 ustawy - Prawo ochrony środowiska, który określając tryb powoływania i odwoływania przez zarządy województw prezesów i zastępców prezesów wojewódzkich funduszy przewiduje, że następuje to na wniosek rad nadzorczych wojewódzkich funduszy. Jak wynika z treści skargi, także strona skarżąca przyznaje szczególny, jednorazowy charakter regulacji art. 2 ust. 1 ustawy z dnia 15 września 2017 r. o zmianie ustawy - Prawo ochrony środowiska. Natomiast to właśnie w trybie przewidzianym w powołanym ostatnio przepisie Zarząd Województwa uchwałą nr [...] z dnia [...] października 2017 r. powołał W. L. na stanowisko Zastępcy Prezesa Zarządu Wojewódzkiego Funduszu Ochrony Środowiska i Gospodarki Wodnej w L., przy czym w § 3 uchwały przewidziano, że wchodzi ona w życie z dniem [...] stycznia 2018 r. Mając na względzie treść przytoczonych wyżej przepisów stanowiących podstawę podjęcia uchwały z dnia [...] października 2017 r. oraz jej przedmiot, należy w ocenie Sądu uznać za zasadne stanowisko Wojewody o braku podstawy prawnej do podjęcia przez Zarząd Województwa uchwały uchylającej uchwałę z dnia [...] października 2017 r. z mocą wsteczną od dnia jej podjęcia. Istotnie, jak podniesiono w skardze, w orzecznictwie wyrażane jest stanowisko, że upoważnienie organu do zmiany lub uchylenia uchwały własnej stanowi pochodną upoważnienia do podjęcia danej uchwały, to jest, że organ wyposażony przez ustawodawcę w kompetencję do uchwalenia określonej uchwały jest na tej samej podstawie równocześnie upoważniony do jej późniejszej zmiany lub uchylenia (por. np. wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu z dnia 14 lutego 2013 r., IV SA/Po 1173/12). Trzeba jednak ponownie podkreślić, że uchwała z dnia [...] października 2017 r. została podjęta w szczególnym trybie, przewidzianym w art. 2 ust. 1 ustawy z dnia 15 września 2017 r. o zmianie ustawy - Prawo ochrony środowiska, z którego wynikało jednorazowe upoważnienie dla wojewody do przedłożenia zarządowi województwa uzgodnionych z ministrem właściwym do spraw środowiska wniosków w sprawie powołania członków zarządu wojewódzkiego funduszu ochrony środowiska i gospodarki wodnej, w terminie 7 dni od dnia wejścia w życie ustawy. Wymieniona ustawa weszła w życie w dniu 11 października 2017 r., a Wojewoda zrealizował opisane upoważnienie przedkładając Zarządowi Województwa w piśmie z dnia [...] października 2017 r. wnioski w sprawie powołania Prezesa i Zastępcy Prezesa Wojewódzkiego Funduszu Ochrony Środowiska i Gospodarki Wodnej w L.. Po zrealizowaniu tego jednorazowego i określonego terminem upoważnienia nie ma podstaw do przyjęcia, iż Zarząd Województwa mógłby w oparciu o tę samą podstawę prawną w postaci art. 2 ust. 1 ustawy z dnia 15 września 2017 r. o zmianie ustawy - Prawo ochrony środowiska uchylić własną wcześniejszą uchwałę podjętą na skutek wniosku Wojewody. Ponadto uchwała z dnia [...] października 2017 r., mając na względzie jej przedmiot, stanowiła nie tylko akt z zakresu administracji publicznej (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 1 marca 2011 r., II OSK 2206/10), ale akt wywołujący również skutki w sferze prawa pracy, a to stosownie do przytoczonego wyżej art. 400j ust. 3 ustawy – Prawo ochrony środowiska. W takiej sytuacji rację ma organ nadzoru stwierdzając, że Zarząd Województwa nie miał kompetencji do uchylenia swojej uchwały, a nadto dokonania uchylenia z mocą wsteczną od dnia podjęcia uchwały uchylanej. Kompetencji do podjęcia uchwały uchylającej nie da się bowiem wywieść ze stanowiącego podstawę prawną uchwały uchylanej przepisu art. 2 ust. 1 ustawy z dnia 15 września 2017 r. o zmianie ustawy - Prawo ochrony środowiska, mającego charakter jednorazowej regulacji, a przy tym wiążącego podjęcie uchwały w przedmiocie powołania członków zarządu wojewódzkiego funduszu ochrony środowiska ze składanym w określonym terminie wnioskiem wojewody. Z kolei art. 400j ust. 2 ustawy - Prawo ochrony środowiska określa jedynie właściwość zarządów województw w sprawach powoływania i odwoływania członków zarządów wojewódzkich funduszy ochrony środowiska i gospodarki wodnej, przy czym wyraźnie przewiduje, iż następuje to na wniosek rad nadzorczych wojewódzkich funduszy. Słusznie więc podniesiono w rozstrzygnięciu nadzorczym, że na mocy powołanego przepisu Zarząd Województwa może skorzystać z kompetencji do odwołania członków zarządu wojewódzkiego funduszu wyłącznie w sytuacji wystąpienia ze stosownym wnioskiem przez radę nadzorczą. Wbrew zatem argumentacji podniesionej w skardze nie można w okolicznościach sprawy, ze względu na specyficzny tryb podjęcia oraz przedmiot uchwały z dnia [...] października 2017 r., wywodzić możliwości uchylenia uchwały z kompetencji do jej podjęcia. Trafnie organ nadzoru zaakcentował brak podstaw prawnych do uchylenia uchwały z dnia [...] października 2017 r. z mocą wsteczną. Zakaz działania prawa wstecz stanowi jeden z elementów zasady demokratycznego państwa prawnego, wyrażanej w art. 2 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej. Zasada lex retro non agit, wywodzona z art. 2 Konstytucji, stanowi istotny składnik zasady zaufania do organów państwa. Zasada ta dla organów prawodawczych określa zakaz stanowienia norm prawnych, które nakazywałyby stosować nowo ustanowione normy prawne do zdarzeń mających miejsce przed wejściem w życie nowo ustanowionych norm. Zasada niedziałania prawa wstecz jest dyrektywą legislacyjną skierowaną do organów stanowiących prawo, jak również dyrektywą interpretacyjną dla organów stosujących prawo, dokonujących wykładni przepisów prawnych. Odstępstwo od tej zasady dopuszczalne jest wtedy, gdy jest to konieczne w celu realizacji wartości konstytucyjnej, ocenionej jako ważniejsza od wartości chronionej zakazem retroakcji, a także jeżeli przemawia za tym konieczność realizacji innej zasady konstytucyjnej, a realizacja tej zasady nie jest możliwa bez wstecznego działania prawa. Sprzeczności z omawianą zasadą lex retro non agit uchwały stanowiącej przedmiot zaskarżonego rozstrzygnięcia nadzorczego nie wyłącza podnoszona w skardze okoliczność, iż unieważniona uchwała nie stanowi aktu powszechnie obowiązującego, obie uchwały Zarządu Województwa, to jest uchwała o powołaniu oraz uchwała o uchyleniu uchwały o powołaniu nie są aktami normatywnymi, ale należą do kategorii aktów stosowania prawa. Jak wskazał bowiem Naczelny Sąd Administracyjny w uzasadnieniu wyroku z dnia 18 października 2016 r., II GSK 1540/16, przyjęcie w akcie wykonawczym organu jednostki samorządu terytorialnego, stanowiącym akt stosowania prawa, daty jego wejścia w życie wcześniejszej niż data podjęcia nie pozostaje w zgodzie z podstawowymi kanonami demokratycznego państwa prawa jakimi są: zasada zaufania obywatela do państwa oraz ochrona interesów w toku powiązane z zasadą niedziałania prawa wstecz. W okolicznościach niniejszej sprawy wymaga podkreślenia, że wprawdzie nie mamy do czynienia z aktami prawa powszechnie obowiązującego, aktami o charakterze normatywnym, to jednak materia, której dotyczą uchwały z dnia [...] października 2017 r. oraz z dnia [...] stycznia 2018 r. znajduje podstawę prawną w przepisach ustawowych, a powołanie na stanowisko zastępcy prezesa zarządu wojewódzkiego funduszu ochrony środowiska i gospodarki wodnej zgodnie z przepisami ustawy wywołuje skutki tak w sferze prawa administracyjnego, jak i w sferze prawa pracy (por. uzasadnienie wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 18 października 2016 r., II GSK 1540/16). Wreszcie zasadnie zarzucił Wojewoda, że uchylenie przez Zarząd Województwa własnej uchwały z dnia [...] października 2017 r. z mocą wsteczną od tego dnia, zmierza w istocie do wywołania skutku właściwego w przypadku stwierdzenia nieważności uchwały, to jest skutku ex tunc, a zatem od momentu jej uchwalenia. Uchylenie uchwały ma bowiem wyłącznie skutek konstytutywny ex nunc, to jest na przyszłość. O stwierdzeniu nieważności uchwały organu jednostki samorządu terytorialnego może rozstrzygnąć organ nadzoru. W przypadku uchwały organu samorządu województwa następuje to w trybie przewidzianym przywołanym wyżej przepisem art. 82 ustawy o samorządzie województwa. O nieważności uchwały organu jednostki samorządu terytorialnego orzeka również wojewódzki sąd administracyjny działający na mocy art. 147 § 1 p.p.s.a. W orzecznictwie sądów administracyjnych prezentowany jest również, aczkolwiek niejednolicie, pogląd o możliwości stwierdzenia przez organ jednostki samorządu terytorialnego nieważności własnej uchwały w trybie autokontroli, w sytuacji przewidzianej w art. 54 § 3 p.p.s.a. w związku z art. 147 § 1 p.p.s.a., to jest w uwzględnieniu wniesionej na tę własną uchwałę skargi do sądu administracyjnego, w terminie trzydziestu dni od jej otrzymania (por. np. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 18 listopada 2014 r., II OSK 2377/14 oraz wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie z dnia 12 grudnia 2017 r., III SA/Kr 1027/17). Nie budzi więc wątpliwości zasada, iż organ jednostki samorządu terytorialnego, w tym przypadku Zarząd Województwa, nie może stwierdzić nieważności własnej uchwały. Natomiast, jak trafnie wywiedziono w rozstrzygnięciu nadzorczym, uchylenie przez Zarząd Województwa uchwały tego organu z mocą wsteczną od dnia podjęcia uchwały uchylanej prowadzi do takich samych skutków, jak stwierdzenie nieważności uchwały. W związku z tym musi być ocenione jako zmierzające do obejścia prawa, to jest do osiągnięcia skutku równoznacznego ze stwierdzeniem nieważności uchwały z dnia [...] października 2017 r., do czego z przyczyn omówionych wyżej Zarząd Województwa nie miał kompetencji (por. wyroki Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu z dnia 14 lutego 2013 r., IV Sa/Po 1173/12 i z dnia 19 grudnia 2013 r., IV SA/Po 878/13 oraz wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 17 listopada 2015 r., II OSK 575/14). W konsekwencji nie budzi wątpliwości Sądu, że uchwała objęta rozstrzygnięciem nadzorczym Wojewody w sposób istotny narusza prawo, co stanowiło zasadną podstawę do stwierdzenia jej nieważności na mocy art. 82 ust. 1 ustawy o samorządzie województwa. Wskazać także należy, że przedstawiona w skardze argumentacja w zakresie celów, jakimi kierował się Zarząd Województwa podejmując uchwałę z dnia [...] stycznia 2018 r. jest nieskuteczna dla podważenia rozstrzygnięcia nadzorczego, gdyż Zarząd Województwa może działać tylko w granicach wyznaczonych przez obowiązujące przepisy prawa. Z tych wszystkich względów i na podstawie art. 151 p.p.s.a. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie oddalił skargę.