I GSK 174/19

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący Sędzia NSA Joanna Salachna Sędzia NSA Beata Sobocha-Holc Sędzia NSA Bogdan Fischer (spr.) po rozpoznaniu w dniu 13 kwietnia 2023 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Gospodarczej skargi kasacyjnej Miasta B. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Białymstoku z dnia 27 listopada 2018 r. sygn. akt I SA/Bk 559/18 w sprawie ze skargi Miasta B. na decyzję Zarządu Województwa Podlaskiego z dnia [...] czerwca 2018 r. nr [...] w przedmiocie określenia przypadającej do zwrotu kwoty dofinansowania z udziałem środków z budżetu Unii Europejskiej oddala skargę kasacyjną Wojewódzki Sąd Administracyjny w Białymstoku wyrokiem z dnia 27 listopada 2018 r. sygn. akt I SA/Bk 559/18 oddalił skargę Miasta B. (dalej "skarżący", "zamawiający", "beneficjent") na decyzję Zarządu Województwa Podlaskiego z dnia 26 czerwca 2018 r. nr 3/2018 w przedmiocie określenia kwoty zobowiązania przypadającej do zwrotu, wypłaconej w ramach realizacji umowy o dofinansowanie projektu pn. "Termomodernizacja obiektów publicznych w B.". Sąd pierwszej instancji orzekał w następującym stanie sprawy. Dnia 4 sierpnia 2017 r., zawarta została między Województwem Podlaskim, w imieniu którego działał Zarząd Województwa Podlaskiego jako Instytucja Zarządzająca Regionalnym Programem Operacyjnym Województwa Podlaskiego na lata 2014-2020 (dalej "IZ RPOWP", "organ"), a beneficjentem – Miastem B., umowa nr [...] o dofinansowanie projektu pn. "Termomodernizacja obiektów publicznych w B.". Do przedmiotowej umowy podpisano dwa aneksy: z dnia 18 października 2017 r. i z dnia 2 marca 2018 r. (aktualnie obowiązujący). W ramach przedmiotowego projektu skarżący miał wykonać prace termomodernizacyjne na czterech budynkach zlokalizowanych w B. Skarżący przeprowadził w trybie przetargu nieograniczonego postępowanie o udzielenie zamówienia publicznego, którego przedmiotem była termomodernizacja obiektów publicznych w B. Zamówienie to składało się z czterech części: Zadanie Nr 1 [...], Zadanie Nr 2 [...], Zadanie Nr 3 [...] oraz Zadanie Nr 4 [...]. Decyzją z dnia [...] czerwca 2018 r., nr [...], IZ RPOWP określił skarżącemu kwotę zobowiązania w wysokości 2.022,12 zł (wraz z odsetkami), przypadającą do zwrotu w związku ze stwierdzoną nieprawidłowością w postępowaniu o udzielenie zamówienia publicznego, którego przedmiotem były roboty budowlane polegające na termomodernizacji obiektów publicznych w B. Organ wskazał, że w opublikowanym ogłoszeniu o zamówieniu, zamawiający wskazał, że wykonawca powinien wykazać się "dysponowaniem osobą, którą skieruje do realizacji zamówienia publicznego, posiadającą uprawnienia do kierowania robotami budowlanymi w zakresie zgodnym z przedmiotem zamówienia w specjalnościach: (...) instalacyjnej, w zakresie sieci, instalacji i urządzeń cieplnych, wentylacyjnych, gazowych, wodociągowych i kanalizacyjnych". Na potwierdzenie spełniania tego warunku, zamawiający wymagał przedstawienia wykazu osób skierowanych przez wykonawcę do realizacji zamówienia publicznego, w szczególności odpowiedzialnych za kierowanie robotami budowlanymi, wraz z informacjami na temat ich kwalifikacji zawodowych i uprawnień niezbędnych do wykonania zamówienia publicznego. Wykonawca, Firma [...] (dalej jako: "wykonawca"), którego oferta została uznana za najkorzystniejszą w zakresie realizacji Zadania Nr 1, na potwierdzenie spełnienia warunku dysponowania osobami w "Wykazie osób", stanowiącym załącznik do SIWZ, wskazał na stanowisko kierownika robót w zakresie sieci sanitarnych J. T., przedkładając dokument potwierdzający jej przygotowanie zawodowe, uprawniające do wykonywania samodzielnych funkcji kierownika budowy i robót w specjalności instalacyjno-inżynierskiej w zakresie sieci sanitarnych. Z dokumentu tego wynikało, że J. T. jest upoważniona do kierowania, nadzorowania i kontrolowania budowy i robót, kierowania i kontrolowania wytwarzania konstrukcyjnych elementów oraz oceniania i badania stanu technicznego w zakresie sieci wodociągowych i kanalizacyjnych. Organ uznał, że osoba ta nie spełnia warunków wymaganych przez zamawiającego. W związku z tym, zamawiający powinien, w myśl art. 26 ust. 3 w zw. z art. 22a ust. 6 pkt 1 ustawy z dnia 29 stycznia 2004 r. Prawo zamówień publicznych (Dz. U. z 2017 r., poz. 1579 ze zm.), dalej "p.z.p.", w celu potwierdzenia warunku dysponowania osobami w zakresie wymaganym w SIWZ i ogłoszeniu o zamówieniu, wezwać wykonawcę do uzupełnienia "Wykazu osób" o osobę posiadającą uprawnienia spełniające te wymagania. Z dokumentacji przekazanej organowi wynikało, że zamawiający zaniechał tych czynności i udzielił zamówienia wykonawcy, który nie potwierdził spełniania warunków udziału w postępowaniu. Organ stwierdził naruszenie przez skarżącego art. 22 ust. 1a w zw. z art. 7 ust. 1 p.z.p., przez określenie w postępowaniu warunków udziału nieproporcjonalnych do przedmiotu zamówienia. Pismem z dnia 12 kwietnia 2018 r. organ poinformował skarżącego o stwierdzonym naruszeniu przepisów p.z.p., skutkującym nałożeniem korekty finansowej w wysokości 5% wydatków kwalifikowalnych przedstawionych do rozliczenia w ramach kontrolowanego zamówienia, zgodnie z poz. 12 załącznika do rozporządzenia Ministra Rozwoju z dnia 29 stycznia 2016 r. w sprawie warunków obniżania wartości korekt finansowych oraz wydatków poniesionych nieprawidłowo związanych z udzieleniem zamówień (Dz. U. z 2016 r., poz. 200). Organ przedstawił sposób wyliczenia korekty finansowej w wysokości 2.022,12 zł. Następnie wskazał, że pismem z dnia 16 kwietnia 2018 r. wezwał skarżącego do zwrotu dofinansowania w powyższej kwocie wraz z odsetkami. W dniu 9 maja 2018 r. organ wszczął postępowanie administracyjne w przedmiocie zwrotu części dofinansowania. Zdaniem organu, z dokumentów dołączonych do akt sprawy wynika, że zarówno w ogłoszeniu o zamówieniu, jak i w SIWZ, zamawiający sformułował warunek dysponowania osobą, która zostanie skierowana do realizacji zamówienia publicznego, posiadającą uprawnienia do kierowania robotami budowlanymi w zakresie zgodnym z przedmiotem zamówień w specjalnościach: (...) instalacyjnej w zakresie sieci, instalacji i urządzeń cieplnych, wentylacyjnych, gazowych, wodociągowych i kanalizacyjnych. Wykonawca, którego oferta została uznana za najkorzystniejszą, po wezwaniu do uzupełnienia oferty wskazał A. G., jako spełniającą powyższe warunki. Natomiast w zawartej w dniu 4 października 2017 r. umowie z wykonawcą Firmą [...] w § 5 ust. 1 pkt 3 pojawił się zapis: "Wykonawca zamierza zlecić Podwykonawcom następujący zakres robót (...) Kierownik robót w zakresie sieci sanitarnych – firma – Projektowanie i usługi budowlane J. T. [...] B. ul. [...]". Wobec tego, w opinii organu, czynności te powierzono osobie nieposiadającej uprawnień wymaganych dla zamawiającego, określonych w ogłoszeniu o zamówieniu i SIWZ. Organ wskazał, że celem prowadzonego postępowania (w zakresie Zadania Nr 1) było wykonanie termomodernizacji Przedszkola Nr 5. W ramach tego projektu wykonawca miał wykonać docieplenie ścian zewnętrznych i stropodachu budynku, remont instalacji c.o. i c.w.u., wymianę części istniejącej stolarki okiennej i drzwiowej, remont oświetlenia, remont zadaszenia i schodów zewnętrznych, przebudowę 2 tarasów oraz rozbiórkę 1 tarasu, budowę podjazdu dla osób niepełnosprawnych, przebudowę chodników wokół budynku i dojścia do budynków gospodarczych oraz remont budynku gospodarczego i wiaty wraz z zadaszeniem. Specjalności wymagane przez zamawiającego do wykonania ww. prac to: konstrukcyjno-budowlana, instalacyjna w zakresie sieci, instalacji i urządzeń cieplnych, wentylacyjnych, gazowych, wodociągowych i kanalizacyjnych, instalacyjna w zakresie sieci, instalacji urządzeń elektrycznych i elektroenergetycznych oraz drogowa. Organ podniósł, że po analizie ww. zakresu prac oraz załącznika nr 9 do SIWZ "Dokumentacja projektowa – przedmiary" wraz z kosztorysem dołączonym do oferty przez wybranego wykonawcę, doszedł do wniosku, że nie wymaga on od wykonawcy posiadania tak szerokich uprawnień, jakie zostały określone. Zdaniem organu, poza remontem c.o. i c.w.u., żadne z prac nie wiązały się z robotami w zakresie sieci sanitarnych. W opinii organu, uprawnienia J. T. spełniały w sposób oczywisty minimalne wymagania, jakie powinny zostać określone dla zakresu prac wyznaczonych przez skarżącego. Potwierdzeniem tego są również zapisy zawartej umowy na wykonanie robót budowlanych. Z jej treści wynika, że mimo uzupełnienia "Wykazu osób" o A. G., legitymującą się wymaganymi przez zamawiającego uprawnieniami, wykonawca uznał, że wystarczające do wykonania robót w zakresie sieci sanitarnych są uprawnienia posiadane przez J. T. Skarżący natomiast podpisał umowę w tej treści i nie wnosił w tym zakresie żadnych zastrzeżeń. W opinii organu potwierdza to, że do wykonania tego zadania nie było konieczne posiadanie uprawnień w specjalności określonej przez zamawiającego. Organ doszedł więc do wniosku, że określony w ogłoszeniu o zamówieniu i SIWZ wymóg dotyczący uprawnień jest zdecydowanie szerszy niż faktyczny zakres prac przewidzianych przez zamawiającego do wykonania. Skarżący powinien określić węższy zakres uprawnień, z uwagi na zasadę proporcjonalności i uczciwej konkurencji oraz równego traktowania wykonawców. Określenie minimalnych warunków zdolności zawodowej nie wyklucza wykonawców legitymujących się znacznie szerszym zakresem uprawnień. W opinii organu, określając warunki udziału w postępowaniu, strona postępowania była obowiązana zachować niezbędną równowagę między interesem polegającym na uzyskaniu gwarancji należytego wykonania zamówienia, a interesem potencjalnych wykonawców, których nie wolno – w drodze wprowadzenia w SIWZ i ogłoszeniu o zamówieniu nadmiernych wymagań – z góry eliminować z udziału w przetargu, a dopuszczać do udziału w nim tylko niewielki krąg wykonawców. Z uwagi na powyższe, organ uznał, że działanie skarżącego, polegające na określeniu warunków udziału w postępowaniu nieproporcjonalnych do przedmiotu zamówienia, stanowi naruszenie przepisów art. 22 ust. 1a, w zw. z art. 7 ust. 1 p.z.p. Z kolei obarczone nieprawidłowością wydatki, wskazane w zatwierdzonym wniosku o płatność nr [...] w kwocie 62.219,17 zł, podlegają procedurze korekty finansowej polegającej na anulowaniu wkładu ze środków publicznych poprzez pomniejszenie kwoty dofinansowania dla projektu o kwotę odpowiadającą wartości nieprawidłowości. Organ powołał się na przepisy Rozporządzenia Parlamentu Europejskiego i Rady (UE) nr 1303/2013 z dnia 17 grudnia 2013 r. ustanawiającego wspólne przepisy dotyczące Europejskiego Funduszu Rozwoju Regionalnego, Europejskiego Funduszu Społecznego, Funduszu Spójności, Europejskiego Funduszu Rolnego na Rzecz Rozwoju Obszarów Wiejskich oraz Europejskiego Funduszu Morskiego i Rybackiego oraz ustanawiające przepisy ogólne dotyczące Europejskiego Funduszu Rozwoju Regionalnego, Europejskiego Funduszu Społecznego, Funduszu Spójności i Europejskiego Funduszu Morskiego i Rybackiego i uchylającego rozporządzenie Rady (WE) nr 1083/2006 (Dz. UE L 347/320 z dnia 20 grudnia 2013 r.), dalej "Rozporządzenie nr 1303/2013". Na ich podstawie zaznaczył, że w sytuacji, gdy istota nieprawidłowości wiąże się z bezprawnym działaniem lub zaniechaniem beneficjenta, skutkującym naruszeniem przepisów prawa krajowego w zakresie zamówień publicznych, tj. w przedmiotowej sprawie art. 22 ust. 1a w zw. z art. 7 ust. 1 p.z.p., obowiązkiem organu jest zastosowanie odpowiedniej normy konsekwencyjnej. Stosownie bowiem do zasady kwalifikowalności, w ramach RPOWP wszystkie wydatki muszą być poniesione zgodnie z obowiązującymi przepisami prawa. Wydatek poniesiony z naruszeniem p.z.p. jest wydatkiem nieuzasadnionym, obciążającym budżet UE. Stanowi on nieprawidłowość w rozumieniu Rozporządzenia nr 1303/2013 i skutkuje zastosowaniem korekty finansowej lub pomniejszeniem wydatków kwalifikowalnych w zamówieniu. Następnie skarżący złożył skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego Białymstoku, który wyrokiem z dnia 27 listopada 2018 r. sygn. akt I SA/Bk 559/18 oddalił skargę. Sąd I instancji uznał, że istotą sporu jest sposób określenia przez skarżącego warunków udziału w postępowaniu w rozumieniu art. 22 ust. 1a p.z.p. Sąd wskazał, że skarżący wskazał specjalności, jako wymagane do realizacji projektu w zakresie Zadania Nr 1, jednocześnie wskazał na uprawnienia posiadane przez J. T. Sąd analizując zakres przyznanych jej uprawnień w zestawieniu ze specjalnościami, wymaganymi przez zamawiającego do realizacji przedmiotowego projektu, podniósł, że J.T. nie spełniała warunków określonych w SIWZ. W związku z tym, do realizacji zamówienia została dopuszczona osoba, której kwalifikacje nie odpowiadały warunkowi sformułowanemu przez skarżącego. Zdaniem Sądu I instancji dla faktu, że do realizacji zamówienia została dopuszczona osoba nieposiadająca wymaganych przez zamawiającego kwalifikacji, bez znaczenia pozostaje uzupełnienie przez wykonawcę oferty o wskazanie A. G. (której uprawnienia ściśle odpowiadały wymogom SIWZ), czy późniejsze zwrócenie się przez niego o zmianę kierownika robót w spornej specjalności z A. G. na M. O. i wyrażenie na to zgody przez skarżącego. Decydujące bowiem jest to, że w treści umowy wykonawczej z dnia 4 października 2017 r. jako podwykonawcę-kierownika robót w zakresie sieci sanitarnych wyznaczono J. T.. Powyższe Sąd I instancji zestawił z postawionym przez zamawiającego warunkiem dysponowania przez wykonawcę osobą posiadającą uprawnienia do kierowania robotami budowlanymi w zakresie sieci, instalacji i urządzeń cieplnych, wentylacyjnych, gazowych, wodociągowych i kanalizacyjnych oraz zakresem robót przewidzianych do wykonania (remont instalacji c.o. i c.w.u.). Skoro bowiem uznano, że J. T. posiada kwalifikacje wystarczające do realizacji zamówienia w przedmiotowym zakresie, to tak szerokie zakreślenie wymaganych specjalności, jakie poczynił organ, okazuje się być w istocie warunkiem nadmiernym i nieproporcjonalnym do przedmiotu zamówienia. Sposób określenia warunków w taki właśnie sposób stanowi, w opinii Sądu I instancji, drugi - obok dopuszczenia do udziału w postępowaniu osoby niespełniających wymagań – z głównych czynników przemawiających za naruszeniem przez skarżącego przepisów p.z.p. Zdaniem Sądu I instancji skarżący sformułował warunek dysponowania przez wykonawcę osobą posiadającą uprawnienia do kierowania robotami budowlanymi w zakresie sieci, instalacji i urządzeń cieplnych, wentylacyjnych, gazowych, wodociągowych i kanalizacyjnych w sposób naruszający zasadę proporcjonalności. Zostało to potwierdzone także niejako w sposób faktyczny, tj. poprzez uznanie, że dla realizacji przewidzianych zadań wystarczające są uprawnienia J. T., niespełniające stawianych wymogów i dopuszczenie jej do udziału w projekcie. Zamawiający, formułując warunek doświadczenia i wiedzy szerzej, niż wynika to z potrzeb prawidłowego wykonania przedmiotu zamówienia, postępuje w sposób nieuprawniony, bowiem zawęża krąg potencjalnych wykonawców i w efekcie ogranicza dostępność do przedmiotu zamówienia. Postawienie zbyt szerokiego wymogu posiadanych uprawnień, w stosunku do przedmiotu zamówienia, mogło stanowić barierę dla innych potencjalnych oferentów, a tym samym przeszkodę dla możliwego wyboru oferty korzystniejszej ze względów finansowych. Ponadto Sąd I instancji uznał za nieuzasadniony zarzut naruszenia art. 143 ust. w zw. z art. 2 pkt 36 Rozporządzenia nr 1303/2013 w zw. z art. 207 ust. 9 u.f.p. w zw. z art. 6 k.c. Sad I instancji podkreślił, że by orzec o zwrocie środków niezbędne jest wykazanie dwóch przesłanek, a mianowicie: musi zaistnieć naruszenie procedur, a także to, że naruszenie tych procedur spowodowało lub mogło spowodować szkodę w budżecie ogólnym UE. Spowodowanie szkody może mieć wobec tego charakter rzeczywisty, bądź jedynie potencjalny. Nawet jeśli, jak np. w realiach niniejszej sprawy, pojawiła się większa liczba ofert, nie świadczy to o tym, że nie doszło do zachwiania zasady konkurencyjności czy równego traktowania wykonawców. Jeśli bowiem sporne określenie wymagań w SIWZ nie naruszałoby zasady proporcjonalności w sposób wskazany wyżej, to (potencjalnie) liczba złożonych ofert mogłaby być wyższa. Za niesłuszny Sąd I instancji uznał również zarzut naruszenia art. 207 ust. 1 u.f.p. Sąd I instancji podkreślił, ze skarżący, jako beneficjent RPOWP, zobowiązała się bowiem do zrealizowania projektu w zgodzie z umową o dofinansowanie oraz z jej załącznikami, z zachowaniem obowiązujących aktów prawa unijnego i krajowego, procedur i zasad dotyczących współfinansowania w ramach RPOWP. Warunki, na jakich miał być realizowany projekt, stanowiły podstawę do udzielenia skarżącemu dofinansowania wydatków kwalifikowalnych (wsparcia ze środków publicznych). Skarżący podpisując umowę, zaakceptował m.in. nałożenie korekty finansowej w przypadku naruszenia przez niego p.z.p. Jak zostało już wyżej podniesione, w niniejszej sprawie doszło do naruszenia przez skarżącego przepisów p.z.p., toteż wymierzenie korekty finansowej w oparciu o przytoczone przez organ przepisy było w pełni uzasadnione. Skarżący w skardze kasacyjnej wniósł o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i zarzucił mu naruszenie: 1) niewłaściwe zastosowanie przepisów prawa materialnego, mających wpływ na wynik sprawy, tj. art. 7 i art. 22 ust. 1a w zw. z art. 22a ust. 4 p.z.p. poprzez uznanie, że dokonany opis sposobu oceny spełniania warunków udziału w postępowaniu o udzielenie zamówienia mógł utrudnić uczciwą konkurencję oraz nie zapewnił równego traktowania wykonawców, a tym samym postawiony przez skarżącego wymóg posiadania uprawnień zawodowych, ograniczał konkurencję, a także poprzez błędną wykładnię i przyjęcie, iż warunek udziału w postępowaniu związany z dysponowaniem przez wykonawcę odpowiednimi zasobami osobowymi należy utożsamić wyłącznie z podwykonawstwem. 2) niewłaściwe zastosowanie przepisów prawa materialnego, mających wpływ na wynik sprawy, tj. art. 143 ust. 2 w zw. z art. 2 pkt 36 Rozporządzenia nr 1303/2013 w związku z art. 9 ust. 2 pkt 8 i 9 ustawy z dnia 11 lipca 2014 r. o zasadach realizacji programów w zakresie polityki spójności finansowanych w perspektywie finansowej 2014-2020 (Dz. U. z 2017 r. poz. 1460 ze zm.) w związku z art. 207 ust. 9 ustawy z dnia 27 sierpnia 2009 r. o finansach publicznych (Dz. U. z 2017 r. poz. 2077 ze zm.), dalej "u.f.p." w zw. z art. 6 k.c. przez wydanie decyzji administracyjnej o zwrocie dofinansowania, w sytuacji, gdy organ administracji zaniechał ustalenia wystąpienia wszystkich przesłanek warunkujących zwrot dofinansowania, w szczególności w przedmiocie braku powstania szkody, uszczerbku w finansach budżetu krajowego lub budżetu Unii Europejskiej, 3) niewłaściwe zastosowanie przepisów prawa materialnego, mających wpływ na wynik sprawy, tj. art. 207 ust. 1 u.f.p. poprzez przyjęcie, iż w rozpatrywanej sprawie doszło do wykorzystania środków przeznaczonych na realizację programów finansowanych z udziałem środków europejskich z naruszeniem obowiązujących procedur wynikających z art. 184 u.f.p., skutkujących obowiązkiem ich zwrotu. 4) naruszenie przepisów postępowania, mających wpływ na rozstrzygnięcie, tj. art. 141 § 4 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 roku Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2018 r. poz. 1302 ze zm.), dalej "p.p.s.a.". poprzez pominięcie w treści uzasadnienia wyroku odniesienia się do zarzutów skarżącego w zakresie odnoszącym się do sposobu opisu warunków dopuszczających do udziału w postępowaniu o udzielenie zamówienia publicznego na roboty budowlane w kontekście obowiązków wynikających z przepisów ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane. Mając na uwadze powyższe zarzuty, skarżący wniósł o uchylenie zaskarżonego wyroku oraz rozpoznanie skargi, ewentualnie o przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Sądowi I instancji. W każdym przypadku wnosił o zasądzenie kosztów od organu administracji na rzecz skarżącego. Wskazując na powyższe, skarżący przedstawił uzasadnienie wniesionych zarzutów oraz stanowisko w sprawie. Organ odpowiadając na skargę kasacyjną skarżącego wniósł o jej oddalenie, zasądzenie na jego rzecz kosztów postępowania (w tym kosztów zastępstwa procesowego) według norm przepisanych. W pełni poparł stanowisko Sądu I instancji, jak również podtrzymał stanowisko zawarte w zaskarżonej decyzji. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga kasacyjna nie zawiera usprawiedliwionych podstaw. Na wstępie należy wyjaśnić, że skarga kasacyjna została rozpoznana na posiedzeniu niejawnym na skutek zarządzenia Przewodniczącej I Wydziału Izby Gospodarczej Naczelnego Sądu Administracyjnego wydanego na podstawie art. 15zzs4 ust. 3 w zw. z ust. 1 ustawy z dnia 2 marca 2020 r. o szczególnych rozwiązaniach związanych z zapobieganiem, przeciwdziałaniem i zwalczaniem COVID-19, innych chorób zakaźnych oraz wywołanych nimi sytuacji kryzysowych (Dz. U. z 2021 r. poz. 2095 ze zmianami). Stosownie do art. 183 § 1 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc jednak z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania, a mianowicie sytuacje enumeratywnie wymienione w § 2 tego przepisu. Skargę kasacyjną, w granicach, w których działa Naczelny Sąd Administracyjny, zgodnie z art. 174 p.p.s.a., można oprzeć na podstawie naruszenia prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie oraz na podstawie naruszenia przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Wywołane skargą kasacyjną postępowanie przed Naczelnym Sądem Administracyjnym podlega, więc zasadzie dyspozycyjności i nie polega na ponownym rozpoznaniu sprawy w jej całokształcie, lecz ogranicza się do rozpatrzenia poszczególnych zarzutów przedstawionych w skardze kasacyjnej w ramach wskazanych podstaw kasacyjnych. W niniejszej sprawie skarga kasacyjna - wobec niedostrzeżenia przez Naczelny Sąd Administracyjny przesłanek skutkujących nieważnością postępowania przed Sądem I instancji - podlega rozpoznaniu w granicach sformułowanych zarzutów. W pierwszej kolejności odnosząc do zarzutu numer cztery, czyli zarzucanego naruszenia przepisów postępowania – art. 141 § 4 p.p.s.a poprzez pominięcie w treści uzasadnienia wyroku odniesienia się do wszystkich zarzutów skarżącego zawartych w skardze do sądu, Naczelny Sąd Administracyjny stwierdził, że Sąd I instancji dokonał kontroli zaskarżonej decyzji pod względem zgodności z prawem i zastosował środek prawny adekwatny do wyniku tej kontroli (art. 151 p.p.s.a.). Sporządzone przez Sąd I instancji uzasadnienie odpowiada wymogom ustawowym określonym w art. 141 § 4 p.p.s.a. Przepis ten stanowi normatywny wzorzec kontroli wyroków, a w związku z tym do jego naruszenia dochodzi jedynie wówczas, gdy Sąd I instancji uchybi zasadom sporządzania uzasadnienia w sposób wykluczający kontrolę instancyjną. Celem prawidłowo sporządzonego uzasadnienia jest bowiem wyjaśnienie powodu wydania określonej treści rozstrzygnięcia w sferze prawnej oraz faktycznej i umożliwienie stronom postępowania oraz Sądowi kasacyjnemu, na wypadek wniesienia skargi kasacyjnej, prześledzenie toku rozumowania Sądu I instancji, które do takiego rozstrzygnięcia doprowadziło (wyroki NSA z: 11 maja 2016 r., II GSK 1551/16, 28 lipca 2016 r., I GSK 639/15, 9 marca 2016 r., II GSK 301/16 i 13 stycznia 2012 r., I FSK 1696/11, te orzeczenia oraz powoływane dalej dostępne na stronie: www.orzeczenia.nsa.gov.pl). Naczelny Sąd Administracyjny w składzie orzekającym podziela stanowisko judykatury, iż Sąd I instancji w uzasadnieniu wyroku wypełniając przesłanki wynikające z treści art. 141 § 4 p.p.s.a. nie ma obowiązku odnosić się osobno do każdego z zarzutów podniesionych w skardze oraz innych pismach procesowych sprawy i do każdego z argumentów na ich poparcie, może je oceniać całościowo. Najistotniejsze jest to aby z wywodów Sądu wynikało dlaczego w sprawie nie doszło do naruszenia prawa wskazanego w skardze (wyroki NSA z 18 listopada 2016 r., II GSK 702/15; z 19 czerwca 2018 r., II GSK 2336/16; z 18 kwietnia 2018 r., II GSK 2671/16; z 4 października 2018 r., II GSK 2983/16, tamże). Niezgoda strony wnoszącej skargę kasacyjną na ocenę prawną Sądu I instancji wyrażoną w wyroku nie umożliwia jego skutecznego zakwestionowania z perspektywy naruszenia art. 141 § 4 p.p.s.a. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Białymstoku w ocenianym uzasadnieniu w sposób prawidłowy przedstawił przesłanki uzasadniające zwrot kwoty dofinansowania z udziałem środków z budżetu Unii Europejskiej. Podkreślić należy, że nie można mylić dostateczności uzasadnienia z siłą jego przekonywania i trafnością wskazanych w nim argumentów. Celem uzasadnienia jest wprawdzie przekonanie stron postępowania o trafności rozstrzygnięcia, lecz ewentualna wadliwość argumentacji, bądź prezentowanie przez stronę innego poglądu niż wskazany w uzasadnieniu, nie stanowi o naruszeniu przez sąd art. 141 § 4 p.p.s.a., gdy uzasadnienie zawiera odniesienie się do zarzutów skargi w kwestiach mających istotne znaczenie w sprawie poprzez odwołanie się do treści przepisów prawa i wyjaśnienie ich zastosowania w konkretnej sprawie. Według Naczelnego Sądu Administracyjnego, uzasadnienie kontrolowanego wyroku Sądu I instancji nie dość, że zawiera wszystkie elementy konstrukcyjne, o których mowa w art. 141 § 4 p.p.s.a., to również, jeżeli nie przede wszystkim, gdy chodzi o przyjęte za podstawę wyrokowania w sprawie prawnie relewantne fakty – analizę przedstawionych w nim argumentów. Wskazać też należy, że część analityczna uzasadnienia pozwala na odtworzenie toku rozumowania Sądu I instancji, który doprowadził do rozstrzygnięcia o zgodności z prawem zaskarżonej decyzji, a tym samym możliwa jest kontrola instancyjna zaskarżonego wyroku. W konsekwencji uzasadnienie to wolne jest od sugerowanych przez skarżącego wad i deficytów, które można, czy też należałoby kwalifikować, jako naruszenie przepisów postępowania o istotnym wpływie na wynik sprawy. O braku zasadności omawianego zarzutu należy również wnioskować na tej podstawie, że z punktu widzenia oceny odnoście do naruszenia art. 141 § 4 p.p.s.a. nie ma znaczenia stanowisko skarżącego, że w uzasadnieniu kontrolowanego orzeczenia Sąd skupia się na konieczności przestrzegania przez beneficjentów szeregu przepisów i dobrowolności przy podpisywaniu umów o dofinansowanie, nie dokonując wnikliwej analizy sprawy oraz rozważenia postawionych zarzutów czy argumentów na ich poparcie. W opozycji do tej części zarzutów trzeba przeciwstawić ten argument, że nie zostały one ani rozwinięte, ani też uzasadnione w sposób, w jaki należałoby tego oczekiwać w świetle art. 174 pkt 2 p.p.s.a., co powoduje, że wobec tego rodzaju twierdzenia oraz wysokiego stopnia jego ogólności – nie odnosi się ono jednak do żadnych kwestii szczegółowych, w tym zwłaszcza do znaczenia oraz doniosłości zarzutów, których brak rozpatrzenia miałby mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Brak przekonania strony o trafności rozstrzygnięcia sprawy, w tym do przyjętego kierunku wykładni i zastosowania prawa – którego prawidłowość, aby mogła być oceniona, wymaga postawienia innych zarzutów kasacyjnych – czy też odnośnie do oceny zgromadzonego w sprawie materiału dowodowego, której rezultat nie koresponduje z oczekiwaniami strony nie oznacza jeszcze wadliwości uzasadnienia wyroku i to w stopniu mogącym mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Fakt więc, że stanowisko zajęte przez Sąd I instancji jest odmienne od prezentowanego przez wnoszącego skargę kasacyjną nie oznacza, iż uzasadnienie wyroku zawiera wady konstrukcyjne czy też, że jest wadliwe w stopniu uzasadniającym uchylenie wydanego w sprawie rozstrzygnięcia. Dlatego – co należy podkreślić – polemika z merytorycznym stanowiskiem Sądu I instancji nie może sprowadzać się do zarzutu naruszenia art. 141 § 4 p.p.s.a. Poprzez zarzut naruszenia art. 141 § 4 p.p.s.a. nie można bowiem skutecznie zwalczać, ani prawidłowości przyjętego za podstawę orzekania stanu faktycznego, ani stanowiska sądu co do wykładni bądź zastosowania prawa (wyrok NSA z 26 listopada 2014 r., sygn. akt II OSK 1131/13; wyrok NSA z 20 stycznia 2015 r., sygn. akt I FSK 2081/13; wyrok NSA z 12 marca 2015 r., sygn. akt I OSK 2338/13; wyrok NSA z 18 marca 2015 r., sygn. akt I GSK 1779/13, tamże). Ponadto, co istotne, zarzutem naruszenia art. 141 § 4 p.p.s.a. nie można kwestionować ustaleń faktycznych sprawy, jak również ich zupełności, bowiem nie ten przepis, a przepisy postępowania administracyjnego dotyczące postępowania dowodowego decydują o prawidłowości poczynionych w sprawie ustaleń faktycznych. One bowiem decydują o poszczególnych elementach stanu faktycznego sprawy. W sprawie niniejszej skarżący w zasadzie ograniczył się do krytyki uzasadnienia w kontekście zarzutów skargi i przyjętych ustaleń faktycznych przez Sąd I instancji, nie wskazując, jaki wpływ na wynik sprawy mogły mieć wskazane przez niego wady uzasadnienia. Podkreślenia raz jeszcze wymaga, że z art. 141 § 4 p.p.s.a. nie wynika dla sądu administracyjnego obowiązek szczegółowego omówienia w uzasadnieniu każdej okoliczności, czy każdego argumentu lub twierdzenia, jakie pojawiło się w badanej sprawie. Uzasadnienie wyroku ma być "zwięzłe", co należy rozumieć w ten sposób, że sąd administracyjny powinien się odnieść wyłącznie do kwestii istotnych z punktu widzenia rozstrzygnięcia sprawy, aby nie czynić wywodu nadmiernie rozbudowanym, a przez to niejasnym (wyrok NSA z 29 lutego 2008 r., sygn. akt II FSK 1801/06, tamże). Przechodząc do analizy zasadności zarzutów dotyczących naruszenia prawa materialnego Naczelny Sąd Administracyjny na wstępie podkreśla, że p.z.p. podporządkowane jest zasadom, wśród których najistotniejsze są zasada niedyskryminacji, zasada równości oraz zasada uczciwej konkurencyjności postępowania. Stanowią one fundament wszystkich postępowań o udzielenie zamówienia publicznego, niezależnie od ich wartości, a zatem także niezależnie od podlegania danego zamówienia publicznego reżimowi prawa wspólnotowego czy też prawa polskiego. Są one wspólne dla wszystkich postępowań, w których następuje wydatkowanie środków publicznych. W prawie wspólnotowym katalog podstawowych zasad zawierają już preambuły obu dyrektyw oraz wskazane są w treści przepisów szczegółowych odnoszących się do podstawowych zasad postępowań w sprawie udzielenia zamówienia publicznego. Mają one na celu udostępnienie rynku zamówień publicznych wszystkim przedsiębiorcom na równych zasadach w celu realizacji podstawowego celu zamówień publicznych, jakim jest efektywne wydatkowanie środków publicznych. Z tego powodu zamawiający kształtując politykę zamówień publicznych powinni uwzględniać szerszy kontekst rynkowy, a w szczególności uregulowania prawne dotyczące ochrony konkurencji (A. Gorczyńska, Naruszenia konkurencji w prawie zamówień publicznych w świetle orzecznictwa (w:) Ekonomiczne i prawne zagadnienia zamówień publicznych. Polska na tle Unii Europejskiej. Międzynarodowa konferencja naukowa 21-22 czerwca 2010 r. w Łodzi. Wyd. UZP Warszawa 2010). Jest oczywiste, że w interesie zamawiającego leży, by jego zamówienie realizowane było przez wykonawcę dysponującego niezbędną wiedzą i doświadczeniem nabytym przy wykonywaniu prac o takim samym lub podobnym charakterze. Ma więc zamawiający prawo do określenia w specyfikacji istotnych warunków zamówienia warunku udziału w postępowania i opisu sposobu dokonywania oceny spełniania tych warunków. Prawo to nie daje jednak zamawiającemu nieograniczonej swobody we wprowadzaniu tych warunków, gdyż przepisy p.z.p. nakazują przygotowanie i przeprowadzenie postępowania o udzielenie zamówienia w sposób zapewniający zachowanie uczciwej konkurencji oraz równe traktowanie wykonawców (art. 7 p.z.p.) i zabraniają określania warunków udziału w postępowaniu w sposób, który mógłby utrudniać uczciwą konkurencję, czyli wprowadzać nieuzasadnione bariery ograniczające oferentom wzięcie udziału w przetargu. Przy opracowaniu specyfikacji istotnych warunków zamówienia zamawiający zobowiązany jest, zatem zachować niezbędną równowagę między jego interesem polegającym na uzyskaniu gwarancji należytego wykonania zamówienia a interesem potencjalnych wykonawców, których nie wolno w drodze wprowadzenia w specyfikacji nadmiernych wymagań z góry eliminować z udziału w przetargu i dopuszczać do udziału w nim tylko niewielki krąg wykonawców. W tym tez kontekście odnosząc się do pierwszego z zarzutów skargi kasacyjnej w zakresie naruszenia art. 7 i art. 22 ust. 1a w zw. z art. 22a ust. 4 p.z.p. Naczelny Sąd Administracyjny uznał, że jest on pozbawiony podstaw prawnych. Stosowanie trybu zamówień publicznych i zasad uczciwej konkurencji ma zapewnić równy dostęp do zamówień publicznych wszystkich potencjalnych wykonawców, a co za tym idzie uzyskanie przez zamawiającego wszelkich możliwych ofert, co z kolei zapewnić ma wybór oferty najkorzystniejszej i najlepsze wykorzystanie środków publicznych. Naruszenie p.z.p. przez zamawiającego, które eliminuje lub może eliminować z postępowania niektórych potencjalnych wykonawców wywołuje ryzyko wyrządzenia szkody w środkach publicznych, gdyż ta eliminacja, także potencjalna, może prowadzić do pominięcia oferty najlepszej, która na skutek wadliwego działania zamawiającego w ogóle nie została zgłoszona. Do takich wniosków słusznie doszedł zarówno organ rozstrzygający sprawę, jak i Sąd I instancji. Naczelny Sąd Administracyjny w pełni zgadza się z wnioskami Sądu I instancji, który uznał, że określone przez skarżącego warunki udziału w postępowaniu, w rozumieniu art. 22 ust. 1a p.z.p., zostały określone w sposób nieproporcjonalny do przedmiotu zamówienia. Określono bowiem, że do realizacji Zadania Nr 1 wymagane są następujące specjalności: konstrukcyjno-budowlana, instalacyjna w zakresie sieci, instalacji i urządzeń cieplnych, wentylacyjnych, gazowych, wodociągowych i kanalizacyjnych, instalacyjna w zakresie sieci, instalacji urządzeń elektrycznych i elektroenergetycznych oraz drogowa. Z kolei pracami, które miały być wykonane w ramach realizacji Zadania Nr 1 były: wykonanie docieplenia ścian zewnętrznych i stropodachu budynku, remont instalacji c.o. i c.w.u., wymiana części istniejącej stolarki okiennej i drzwiowej, remont oświetlenia, remont zadaszenia i schodów zewnętrznych, przebudowa 2 tarasów oraz rozbiórka 1 tarasu, budowa podjazdu dla osób niepełnosprawnych, przebudowa chodników wokół budynku i dojścia do budynków gospodarczych, remont budynku gospodarczego i wiaty wraz z zadaszeniem. Tym samym słusznie stwierdzono, że zakres robót jest na tyle wąski, że nie wymaga posiadania przez kierownika robót budowlanych uprawnień w każdej z wymienionych specjalności. Wprowadzenie w SIWZ tak szerokich uprawnień, stanowi naruszenie zasad określonych w art. 7 ust. 1 w związku z art. 22 ust. 1 p.z.p., bowiem może prowadzić do naruszenia zasady uczciwej konkurencji i równego traktowania wykonawców poprzez wykluczenie z tego postępowania potencjalnych wykonawców. Podzielić więc należy trafność stanowiska Sądu I instancji, że sformułowane w SIWZ warunki nie dają podstaw, aby uznać je za odpowiednie i adekwatne w relacji do przedmiotu zamówienia oraz zapewniające zamawiającemu oczekiwany poziom realizacji zamówienia. Zasadnie Sąd I instancji uznał, że do wykonania tego zadania nie było konieczne posiadanie uprawnień w specjalności określonej przez skarżącego w ogłoszeniu o zamówieniu i SIWZ, a wystarczające były uprawnienia wyłącznie w branży sanitarnej, bowiem zakres prac nie obejmował prac związanych z instalacją gazową, czy wentylacyjną. Tak więc skoro przepisy ustawy Prawo zamówień publicznych nakazują ustalenie warunków ubiegania się o zamówienie, tak by były one proporcjonalne do przedmiotu zamówienia, więc by nie były zbyt wygórowane w stosunku do przedmiotu zamówienia to określenie wymagań wyższych, niż wymagałby tego przedmiot zamówienia (tak jak to miało miejsce w rozpatrywanej sprawie), stanowi o naruszeniu przedstawionych wyżej regulacji prawnych. Stąd też Sąd I instancji mógł podzielić stanowisko organu, że opis wymagań do realizacji projektu w zakresie Zadania Nr 1 dyskwalifikował podmioty, które pomimo potencjału do fachowego wykonania robót, nie legitymowały się stosownym uprawnieniami, a które nie były niezbędne do prawidłowego wykonania przedmiotu zamówienia. Odnosząc się natomiast do zarzutu nr 2, Naczelny Sąd Administracyjny stwierdza, że nieuprawnione odstąpienie od zasady konkurencyjności stanowi nieprawidłowość, o której mowa w art. 2 pkt 36 Rozporządzenia nr 1303/2013, tj. stanowi naruszenie prawa unijnego lub prawa krajowego, dotyczącego stosowania prawa unijnego, wynikające z działania lub zaniechania podmiotu gospodarczego zaangażowanego we wdrażanie EFSI, które ma lub może mieć szkodliwy wpływ na budżet Unii poprzez obciążenie budżetu Unii nieuzasadnionym wydatkiem. W orzecznictwie przyjmuje się, że nieprawidłowością jest każde naruszenie przepisu prawa wspólnotowego wynikające z działania lub zaniechania podmiotu gospodarczego, które powoduje lub mogłoby spowodować szkodę w budżecie ogólnym Unii Europejskiej w drodze finansowania nieuzasadnionego wydatku z budżetu ogólnego (wyrok NSA z 14 grudnia 2017 r., sygn. akt II GSK 2575/17, tamże). W tym miejscu należy zauważyć, że samo naruszenie procedur obowiązujących przy wykorzystaniu środków pochodzących z budżetu UE nie oznacza w każdym wypadku powstania obowiązku stosowania korekt i zwrotu środków unijnych (wyrok WSA w Poznaniu z 24 marca 2021 r., sygn. akt III SA/Po 683/20, tamże). Konieczna jest bowiem ocena skutków tego naruszenia, w kontekście cytowanego artykułu rozporządzenia UE, tj. stwierdzenia, że wskutek naruszenia procedur doszło do powstania realnej szkody w budżecie ogólnym UE lub mogłoby dojść do jej powstania (szkoda potencjalna). W rozpatrywanej sprawie szkoda ma charakter potencjalny, gdyż prawidłowe upublicznienie zapytania ofertowego do realizacji projektu w zakresie Zadania nr 1 mogłoby (hipotetycznie), skutkować większą liczbą złożonych ofert, wśród których mogłaby być także oferta korzystniejsza cenowo niż wybrana przez skarżącego (wyrok NSA z 17 czerwca 2020 r., sygn. akt I GSK 108/20, tamże). Niewątpliwie gdyby prawidłowo sformułowano ofertę, nie stawiając przy tym warunków nieadekwatnych do poszczególnych części zamówienia, tak w zakresie doświadczenia wykonawców, czy zatrudnienia osoby o takich uprawnieniach, wówczas możliwe, że na realizację Projektu zostało by wydatkowane z budżetu UE mniej środków na dofinansowanie. Nie można bowiem wykluczyć, że określenie szerokiego zakresu uprawnień mogło wpłynąć na krąg wykonawców. Istnieje bowiem prawdopodobieństwo, że w przedmiotowym postępowaniu mógł uczestniczyć wykonawca, który dysponował kierownikiem robót z uprawnieniami w węższym zakresie, ale ze względu na określone warunki nie ubiegał się o zamówienie. Dlatego brak prawidłowo sformułowania wymagań odnośnie specjalności niezbędnych do jego realizacji adekwatnych do realizowanego zadania spowodował potencjalną szkodę w budżecie UE. Naczelny Sąd Administracyjny odnosząc się do zarzutu nr 3, polegającym na niewłaściwym zastosowaniu przepisów prawa materialnego, tj. art. 207 ust. 1 u.f.p. poprzez błędne przyjęcie przez organ, iż środki przeznaczone na realizację programów finansowanych z udziałem środków europejskich zostały wykorzystane z naruszeniem procedur, o których mowa w art. 184 u.f.p. uznał, że jest on pozbawiony podstaw prawnych. Przepis art. 207 ust. 1 pkt 2 u.f.p. stanowiący, że środki europejskie wykorzystane z naruszeniem procedur podlegają zwrotowi, odwołuje się do art. 184 u.f.p., a zatem oceniając konieczność nałożenia korekty i zwrotu środków należy badać naruszenie procedur oraz badać skutki tego naruszenia w kontekście przedstawionych uregulowań art. 2 pkt 36 Rozporządzenia nr 1303/2013. Wobec powyższego poprawność działania beneficjenta realizującego umowę o dofinansowanie projektu z wykorzystaniem środków UE musi być dokonywana, z uwzględnieniem postanowień tej umowy oraz przepisów prawa polskiego, tj. Prawa zamówień publicznych, ustawy o finansach publicznych. Przepisy te powinny jednak być wykładane i stosowane z uwzględnieniem prawa europejskiego, tj. przede wszystkim Rozporządzenia nr 1303/2013. Zasadnie organ orzekający w sprawie, a za nim Sąd I instancji uznały, że skarżący sformułował ofertę w sposób nieprawidłowy, co skutkowało stworzeniem warunków nieadekwatnych do poszczególnych części zamówienia, co w konsekwencji skutkowało naruszeniem przepisów p.z.p. i koniecznością zastosowania korekty finansowej. Dokonując ustaleń faktycznych w sprawie Zarząd Województwa Podlaskiego przed wydaniem decyzji określającej kwotę podlegającą zwrotowi ustalił, że środki przeznaczone na realizację programu finansowanego z udziałem środków europejskich wykorzystane zostały z naruszeniem procedur, dokonał oceny zapisów umowy, a następnie przeprowadził wykładnię przepisów prawa powszechnie obowiązującego - unijnego i krajowego, działając w ramach zasady swobodnej oceny dowodów ustalił, jaka kwota podlega zwrotowi. Ustalenia poczynione w niniejszej sprawie są w pełni zgodne z obowiązującymi przepisami, a powodem zwrotu części dofinansowania przez skarżącego było naruszenie przepisów prawa zamówień publicznych, do przestrzegania których skarżący był zobligowany. W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego orzekającego w niniejszej sprawie, stwierdzone naruszenie skutkowało ograniczeniem kręgu potencjalnych oferentów, a w konsekwencji mogło wyeliminować z udziału w zamówieniu podmioty, które zaoferowałyby oferty bardziej korzystne finansowo. Na tym też polega istota szkody, wynikająca z przedstawianej wyżej nieprawidłowości, co zostało trafnie wskazane przez organ, jak również prawidłowo ocenione przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Białymstoku w ramach kwestionowanego wyroku. Powyższe pozwala stwierdzić, że w rozpatrywanej sprawie doszło do istotnego naruszenia przepisów regulujących realizację dofinansowanego projektu, nie jest zatem konieczne wystąpienie rzeczywistego uszczerbku finansowego, lecz możliwość spowodowania szkody w budżecie UE, co wynika z art. 2 pkt 36 Rozporządzenia nr 1303/2013. Wystarczającą przesłanką naliczenia korekty, a następnie żądania zwrotu części dofinansowania jest wykazanie naruszenia p.z.p., które mogło doprowadzić do uszczuplenia środków unijnych, tak jak to wykazał Zarząd Województwa Podlaskiego, a Sąd I instancji słusznie zaakceptował w zaskarżonym wyroku. Mając na uwadze powyższe, Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 184 p.p.s.a. oddalił skargę kasacyjną.