II SA/Rz 1166/18

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie w składzie następującym: Przewodniczący SNSA Małgorzata Wolska Sędziowie WSA Joanna Zdrzałka WSA Elżbieta Mazur - Selwa /spr./ po rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym w trybie uproszczonym w dniu 5 grudnia 2018 r. sprawy ze skarg D. N. i S. N. na postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia [..] sierpnia 2018 r. nr[...] w przedmiocie odmowy wydania zaświadczenia I. odrzuca skargę S. N.; II. uchyla zaskarżone postanowienie i postanowienie Wójta Gminy [...] z dnia [...] lipca 2018 r. nr [...]; III. zasądza od Samorządowego Kolegium Odwoławczego na rzecz skarżącej D.N. kwotę 100 zł /słownie: sto złotych/ tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego. Przedmiotem kontroli jest postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego (dalej: "Kolegium", "organ odwoławczy" lub "organ II instancji") utrzymujące w mocy postanowienie Wójta Gminy (dalej: "organ I instancji") z dnia [...] lipca 2018 r. nr [...]w przedmiocie odmowy wydania zaświadczenia. W podstawie prawnej powołano art 17 pkt 1 i art. 138 § 1 pkt 1 w zw. 144 oraz art. 217 § 2 pkt 1 i 2, art. 218 § 1 i art. 219 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2017, poz. 1257 ze zm.; dalej: "K.p.a."). Wydanie postanowienia poprzedzało postępowanie administracyjne o następującym przebiegu: w dniu 20.07.2018 r. do Urzędu Gminy wpłynął wniosek D. N. o wydanie zaświadczenia potwierdzającego jej pobyt pod nr 22 w okresie wakacji, celem przedłożenia do Sądu Rejonowego, w związku ze świadczeniem z ZFSS. Organ I instancji odmawiając wnioskowi wskazał, że na podstawie art. 217 § 2 K.p.a. zaświadczenie wydaje się, jeżeli urzędowego potwierdzenia określonych faktów lub stanu prawnego wymaga przepis prawa (pkt 1), osoba ubiega się o zaświadczenie ze względu na swój interes prawny w urzędowym potwierdzeniu określonych faktów lub stanu prawnego (pkt 2). W przypadkach określonych w art 217 § 2 pkt 2 K.p.a. organ administracji publicznej obowiązany jest wydać zaświadczenie, gdy chodzi o potwierdzenie faktów albo stanu prawnego, wynikających z prowadzonej przez ten organ ewidencji, rejestrów bądź z innych danych znajdujących się w jego posiadaniu (art. 218 § 1 K.p.a.). W oparciu o 218 § 2 K.p.a. organ administracji publicznej, przed wydaniem zaświadczenia, może przeprowadzić w koniecznym zakresie postępowanie wyjaśniające. Odmowa wydania zaświadczenia bądź zaświadczenia o treści żądanej przez osobę ubiegającą się o nie następuje w drodze postanowienia, na które służy zażalenie (art. 219 K.p.a.). Organ I instancji wyjaśnił przy tym, że postępowanie w sprawach wydawania zaświadczeń stanowi rodzaj uproszczonego, w znacznym stopniu odformalizowanego postępowania o charakterze administracyjnym. Sprowadza się do zbadania okoliczności wynikających z ewidencji, rejestrów i innych danych, czy też wyjaśnienia czy te dane odnoszą się do osoby wnioskodawcy, faktów lub stanu prawnego, którego potwierdzenia domaga się zainteresowany, a także ustalenia jakiego rodzaju ewidencje lub rejestry, mogą zawierać żądane dane. Pełni ono jedynie pomocniczą rolę przy ustalaniu treści zaświadczenia. Zaświadczeniem organ nie rozstrzyga żadnej sprawy, nie tworzy nowej sytuacji prawnej, ani nie kształtuje bezpośrednio stosunku prawnego. W postępowaniu tym niedopuszczalne jest dokonywanie ustaleń faktycznych i prawnych niewynikających z prowadzonej przez organ ewidencji, rejestrów bądź innych danych znajdujących się w jego posiadaniu. Zaświadczenie jest aktem wiedzy organu, który potwierdza jedynie istnienie określonego obiektywnego stanu (faktycznego, prawnego) na podstawie posiadanych danych (por. wyrok WSA w Krakowie z dnia 19 kwietnia 2018 r., sygn. akt II SA/Kr 288/18, lex nr 2506470). Na tle sprawy organ I instancji wyjaśnił, że wnioskodawczyni nie jest zameldowana na pobyt czasowy w miejscowości , w związku z czym nie znajdzie zastosowania art. 32 § 2 ustawy z dnia 24 września 2010r. o ewidencji ludności (Dz.U. z 2018 r., poz. 1382; dalej: "u.o.l."), zgodnie z którym organ dokonujący zameldowania na pobyt czasowy wydaje osobie, na jej wniosek, zaświadczenie o zameldowaniu na pobyt czasowy. Tym samym organ nie mógł potwierdzić w formie zaświadczenia, że D. N. w okresie wakacyjnym przebywała u rodziców . Organ nie znalazł również innego przepisu stwarzającego po jego stronie taki obowiązek, podkreślając przy tym, że za taki, nie można uznać wewnętrznych regulacji Sądu Rejonowego we [...], na które powołuje się wnioskodawczyni. Podsumowując stwierdził, że wniosek nie ma charakteru administracyjnoprawnego. Tym samym w sprawie nie jest dopuszczalne wydanie na tę okoliczność zaświadczenia. Powyższe ustalenia, jak i wyciągnięte na ich podstawie wnioski w całości podzieliło Kolegium, utrzymując postanowienie organu I instancji w mocy. Skargę na to postanowienie złożyła D.N.oraz Stanisław N.. D.N.zarzuciła organowi II instancji nie odniesienie się do postawionych w zażaleniu zarzutów. Nie zgodziła się z przyjętą przez organy obu instancji interpretacją art 217 K.p.a. W jej ocenie użycie przez ustawodawcę słów "gdy chodzi o dane" przesądza, że może także chodzić o dane, które w danych rejestrach się nie znajdują. W jej ocenie w ramach tego postępowania dopuszczalne jest przeprowadzenie postępowania dowodowego w niezbędnym zakresie, które w przypadku złożonego przez nią wniosku sprowadzałoby się do przesłuchania dwóch świadków potwierdzających okoliczności, których zaświadczenia przez organ się domaga. Odnosząc się do stanowiska organu, że zaświadczenie nie może tworzyć żadnego stanu prawnego, zadaje pytanie, "jaki stosunek prawny ukształtowałby Wójt Gminy wydając zaświadczenie". Wskazuje również, że jej wniosek nie dotyczy wydania zaświadczenia potwierdzającego fakt jej pobytu w konkretnym terminie, a jedynie wskazanie, że w jakimkolwiek czasie przebywała na terenie Gminy, celem wykazania, że jest w stanie udać się do odległej miejscowości. Końcowo zwróciła również uwagę na niedorzeczność sytuacji, w której w banalnej w jej ocenie sprawie angażuje się aż trzy instytucje. Podobnej treści skargę złożył S. N.. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o odrzucenie skargi S. N. ze względu na brak interesu prawnego oraz oddalenie skargi D. N. . Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie zważył, co następuje; W kontrolowanej sprawie prowadzonej jako sprawa o wydanie zaświadczenia stroną postępowania administracyjnego była wyłącznie wnioskodawczyni D. N. Postępowanie w sprawie wydawania zaświadczeń jest wszczynane na wniosek strony, nigdy zaś z urzędu (por. Z.R. Kmiecik, "Instytucja zaświadczenia w prawie administracyjnym", Lublin 2002, s. 22). W wyroku NSA w Warszawie z 15 grudnia 1998 r., sygn. akt I SA 645/98, LEX nr 45634, wskazano, że postępowanie w sprawie wydania zaświadczenia jest wszczynane na podstawie żądania strony uprawnionej. Przepisy nie dają podstaw do wystawienia zaświadczenia z urzędu. Por. też wyrok NSA z 18 maja 2010 r., sygn. akt II OSK 844/09, LEX nr 597905, zgodnie z którym postępowanie, w wyniku którego ma zostać wydane zaświadczenie, jest wszczynane na podstawie żądania strony uprawnionej, a wskazana norma prawna nie daje podstaw do wystawienia zaświadczenia z urzędu. Jest ono dostępne dla każdego. Stronami są tu wyłącznie osoby, które występują o zaświadczenie z uwagi na przepis prawny lub swój interes prawny. Skarżący S. N. składając skargę na decyzję SKO wyjaśnił, że przysługuje mu przymiot strony w postępowaniu sądowoadministracyjnym, ze względu na obowiązek udzielenia pomocy swojej córce, która samodzielnie nie może działać. Nie był on adresatem kwestionowanego aktu, jego brak interesu prawnego we wniesieniu skargi jest oczywisty. Ustawodawca w sprawie o wydanie zaświadczenia legitymację skargową przyznał wyłącznie wnioskodawcy. Zatem wniesienie skargi przez inny nieuprawniony podmiot stanowi przyczynę jej odrzucenia, bowiem skarga pochodzi od podmiotu, który skarżącym być nie może (por. podobnie NSA w postanowieniu z dnia 2 października 2012 r., sygn. akt II OSK 2300/12). Dlatego też Sąd na podstawie art. 58 § 1 pkt 6 P.p.s.a. orzekł jak w pkt I wyroku. Przechodząc do rozpoznania skargi D. N. Sąd uznał ją za zasadną, aczkolwiek z innych przyczyn niż te, które zostały w niej podniesione. Przedmiotem wymagającym oceny i rozstrzygnięcia przez Sąd jest to, czy organ I instancji miał podstawy do tego, by odmówić wnioskowi skarżącej o wydanie zaświadczenia, a w efekcie, czy zgodne z prawem jest postanowienie organu II instancji utrzymujące w mocy rozstrzygnięcie organu I instancji. Sąd podkreśla, że kwestia wydawania zaświadczeń uregulowana jest w dziale VII K.p.a. Zgodnie z art. 217 § 2 K.p.a. zaświadczenie wydaje się, jeżeli urzędowego potwierdzenia określonych faktów lub stanu prawnego wymaga przepis prawa lub jeżeli osoba ubiega się o zaświadczenie ze względu na swój interes prawny w urzędowym potwierdzeniu określonych faktów lub stanu prawnego. W tym drugim przypadku organ administracji publicznej obowiązany jest wydać zaświadczenie, gdy chodzi o potwierdzenie faktów albo stanu prawnego, wynikających z prowadzonej przez ten organ ewidencji, rejestrów bądź innych danych znajdujących się w jego posiadaniu (218 § 1 K.p.a.). Wydając zaświadczenie o którym mowa w art. 218 § 1 k.p.a organ może stosownie do § 2 wskazanego przepisu, przeprowadzić w koniecznym zakresie postępowanie wyjaśniające. Postępowanie w sprawach wydawania zaświadczeń stanowi rodzaj uproszczonego i w znacznym stopniu odformalizowanego postępowania o charakterze administracyjnym. Postępowanie to sprowadza się do zbadania okoliczności wynikających z ewidencji, rejestrów i innych danych, czy też wyjaśnienia czy te dane odnoszą się do osoby wnioskodawcy, faktów lub stanu prawnego, którego potwierdzenia domaga się zainteresowany, a także ustalenia jakiego rodzaju ewidencje lub rejestry, mogą zawierać żądane dane. W kontekście postępowania wyjaśniającego, o którym mowa w art. 218 § 2 K.p.a. trafnie wskazuje się, iż pełni ono jedynie pomocniczą rolę przy ustalaniu treści zaświadczenia(,,konieczny zakres"), bowiem zaświadczeniem organ nie rozstrzyga żadnej sprawy, nie tworzy nowej sytuacji prawnej, ani nie kształtuje bezpośrednio stosunku prawnego. Co więcej, w postępowaniu tym niedopuszczalne jest dokonywanie ustaleń faktycznych i prawnych niewynikających z prowadzonej przez organ ewidencji, rejestrów bądź innych danych znajdujących się w jego posiadaniu(por. wyrok NSA z dnia 26 lutego sygn. akt I OSK 1778/11, CBOSA. www.nsa.gov.pl). Zaświadczenie jest aktem wiedzy organu, który poprzez nie potwierdza jedynie istnienie określonego obiektywnego stanu(faktycznego, prawnego) na podstawie posiadanych danych(por. wyrok WSA w Krakowie z dnia 16 listopada 2017r. sygn. akt III SA/Kr 620/17, wyrok WSA w Krakowie z dnia 6 marca 2018r. sygn. akt III SA/Kr 48/18, CBOSA, www.nsa.gov.pl). Wskazać należy, że w orzecznictwie pojęcie danych znajdujących się w posiadaniu organy interpretowane jest ściśle. Nie są to zatem nowe informacje zebrane przez organ w postępowaniu o którym mowa w art. 218 § 2 K.p.a.(por. wyrok WSA w Białymstoku z 11 lutego 2010r. sygn. akt II SA/Bk 712/09, CBOSA www.nsa.gov.pl), ani oceny oparte o orzeczenia sądowe i dokumenty innych organów(wyrok NSA z 29 października 2003r. IV SA 930/02, CBOSA, www.nsa.gov.pl) ani też, co do zasady, dane dostarczone właściwemu organowi przez osobę ubiegającą się o zaświadczenie(wyrok NSA z 21 stycznia 1997r. SA/Ł 3105/95, OSP 1998, nr 6, poz. 106, lex nr 22224886). Wszystko to związane jest z ograniczeniem ewentualnego postępowania wyjaśniającego do elementów wyłącznie koniecznych, zmierzających do sprawdzenia własnego zasobu informacyjnego nie zaś bardziej dogłębnego ustalania określonych faktów, czy też stanów prawnych. Podkreślić należy, że zaświadczenie jest aktem informacji, zaś decyzja jest aktem kształtowania i ustalania aktów prawnych. W przypadku aktu informacji zasadne jest jedynie uproszczone postępowanie, tak aby podkreślić granicę między zaświadczeniem a decyzją, która wydawana jest w normalnym trybie postępowania administracyjnego/jurysdykcyjnego. Wniosek o wydanie zaświadczenia może być przez organ załatwiony bądź poprzez czynność materialno - techniczną polegającą na jego wydaniu, bądź też poprzez postanowienie o odmowie wydania zaświadczenia. Zgodnie bowiem z art. 219 K.p.a. odmowa wydania zaświadczenia bądź zaświadczenia o treści żądanej przez osobę ubiegającą się o nie następuje w drodze postanowienia, na które służy zażalenie. W doktrynie i orzecznictwie powszechnie wyróżnia się trzy przypadki odmowy wystawienia zaświadczenia: przy braku interesu prawnego osoby ubiegającej się o zaświadczenie; w przypadku niewłaściwości organu, do którego skierowano żądanie; gdy nie można spełnić żądania odnośnie do treści zaświadczenia czy to ze względu na treść posiadanych danych lub dokumentów, czy też ze względu na wyraźny zakaz ustanowiony w przepisach odrębnych(por. wyrok NSA z dnia 24 kwietnia 2014r. sygn. akt I OSK 700/13, CBOSA, www.nsa.gov.pl). Organy obu instancji odmawiając wydania skarżącej zaświadczenia przyjęły, że istota sporu mającego miejsce w przedmiotowej sprawie sprowadza się do odpowiedzi, czy organ administracyjny zobligowany jest do wydania w każdym przypadku zaświadczenia potwierdzającego pobyt osoby w miejscowości znajdującej się w obszarze jego właściwości. W warunkach niniejszej sprawy chodzi o osobę przebywającą w okresie wakacyjnym u swoich rodziców , jednakże nie zameldowanej tam na pobyt stały lub czasowy. Zaświadczenie D. N. - jest zaś konieczne do przedstawienia Sądowi Rejonowego, celem uzyskania stosownych świadczeń. Z materiału dowodowego sprawy wynika, że D. N.-, mieszkanka miejscowości S. (powiat [....]), która jest zameldowana na pobyt czasowy w miejscowości . W sprawie – zdaniem organów - nie ma zatem zastosowania art. 32 § 2 ustawy z dnia 24 września 2010r. o ewidencji ludności (Dz.U. z 2018 r., poz. 1382), mówiący iż organ dokonujący zameldowania na pobyt czasowy wydaje osobie, na jej wniosek, zaświadczenie o zameldowaniu na pobyt czasowy. Odbyłoby się to w związku z art. 217 § 2 K.p.a. Wójt Gminy nie prowadzi również żadnych ewidencji i rejestrów osób przebywających na terenie Gminy. Tym samym nie może potwierdzić w formie zaświadczenia, że D. N. w okresie wakacyjnym przebywała u rodziców . W ocenie Kolegium nie znajduje tu zatem zastosowania art. 217 § 2 pkt 2 w zw. z art. 218 § 1 K.p.a. Również nie można wskazać na przepis prawa, który mógłby stanowić podstawę żądania potwierdzeniu określonych faktów lub stanu prawnego w formie zaświadczenia (art. 217 § 2 pkt 1 K.p.a.). Za taki uznać nie można wewnętrznych regulacji Sądu Rejonowego we [...], na które powołuje się wnioskodawczyni. Sąd nie podziela tego stanowiska. Po pierwsze, skarżąca wyraźnie stwierdziła, że zaświadczenie potrzebne jest jej w związku z zapisami regulaminu Funduszu Świadczeń Pracowniczych Sądu Rejonowego. Prawdopodobnie chodziło skarżącej o Fundusz Świadczeń Socjalnych tworzony stosownie do warunków wynikających z ustawy z dnia 4 marca 1994 r. o zakładowym funduszu świadczeń socjalnych (t.j. Dz.U. z 2018 r., poz. 1316). Art. 8 tejże ustawy stanowi, że przyznawanie ulgowych usług i świadczeń oraz wysokość dopłat z Funduszu uzależnia się od sytuacji życiowej, rodzinnej i materialnej osoby uprawnionej do korzystania z Funduszu. Zasady i warunki korzystania z usług i świadczeń finansowanych z Funduszu, z uwzględnieniem ust. 1, oraz zasady przeznaczania środków Funduszu na poszczególne cele i rodzaje działalności socjalnej określa pracodawca w regulaminie ustalanym zgodnie z art. 27 ust. 1 albo z art. 30 ust. 5 ustawy o związkach zawodowych. Pracodawca, u którego nie działa zakładowa organizacja związkowa, uzgadnia regulamin z pracownikiem wybranym przez załogę do reprezentowania jej interesów. Związkom zawodowym przysługuje prawo wystąpienia do sądu pracy z roszczeniem o zwrot Funduszowi środków wydatkowanych niezgodnie z przepisami ustawy lub o przekazanie należnych środków na Fundusz. Zgodnie z art. 9 ustawy z dnia 26 czerwca 1974 r. Kodeks pracy (t.j. Dz. U. z 2018 r., poz. 917), dalej k.p. wynika, że ilekroć w Kodeksie pracy jest mowa o prawie pracy, rozumie się przez to przepisy Kodeksu pracy oraz przepisy innych ustaw i aktów wykonawczych, określające prawa i obowiązki pracowników i pracodawców, a także postanowienia układów zbiorowych pracy i innych opartych na ustawie porozumień zbiorowych, regulaminów i statutów określających prawa i obowiązki stron stosunku pracy. Artykuł ten przewiduje źródła prawa, specyficzne dla prawa pracy. Tymi szczególnymi (inaczej: autonomicznymi) źródłami prawa pracy są: a) układy zbiorowe pracy, b) inne oparte na ustawie porozumienia zbiorowe, c) regulaminy, d) statuty. Nie mogą one być mniej korzystne dla pracownika także w stosunku do umów międzynarodowych ratyfikowanych w trybie zwykłym (tj. bez zgody Sejmu wyrażonej w ustawie). Przepis art. 9 k.p wprowadza hierarchię tych autonomicznych źródeł prawa oraz mechanizm rozwiązywania sprzeczności między nimi, oparty na zasadzie uprzywilejowania pracownika. Najwyższe rangą są ustawy i rozporządzenia. Żadne szczególne źródło prawa pracy nie może być od nich mniej korzystne dla pracownika (co do mechanizmu ich obowiązywania zob. uw. 10.3 do art. 42). W drugiej kolejności układy zbiorowe pracy i porozumienia oparte na ustawie, a w trzeciej – regulaminy i statuty. Żaden z tych aktów nie może być dla pracownika mniej korzystny niż akt wyższego rzędu. Jak wynika z wyroku SN z dnia 6 grudnia 2001 r. I PKN 355/00 regulamin zakładowego funduszu świadczeń socjalnych wynikający z art. 8 ustawy o zakładowym funduszu socjalnym należy do tzw. zakładowych źródeł prawa pracy z art. 9 § 1 k.p. Oznacza to, że organy nie ustaliwszy treści tegoż regulaminu nie mogły zasadnie twierdzić, ze nie zachodzą w sprawie przesłanki z art. 217 § 2 pkt 1 K.p.a. Przesądza to o naruszeniu tego przepisu w stopniu, który mógł wpłynąć na wynik sprawy. Osobną kwestią jest sposób procedowania organów w sytuacji, gdy strona postępowania występująca doń z podaniem jest osobą tak ciężko chorą, jak skarżąca. Mając wiedzę o tym obowiązki organów wynikające z art. 7, art. 9, art. 11 i art. 12 K.p.a. są szczególnie duże. W realiach niniejszej spawy rzeczą organu będzie zweryfikowanie treści regulaminu funduszu świadczeń socjalnych i ustalenie czy zawiera on normę, o której mowa w art. 217 § 2 pkt 1 K.p.a. Na wypadek ustalenia, że takiej normy brak organ winien umożliwić stronie sprecyzowanie wniosku z dnia 16 lipca 2018 r. na wniosek o czasowe zameldowanie. Niewątpliwie bowiem od początku jej intencją było otrzymanie urzędowego poświadczenia pobytu w czasie wakacji. Mając powyższe na uwadze Sąd na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c P.p.s.a. i art. 135 P.p.s.a. orzekł jak w pkt II wyroku. O kosztach postępowania Sąd orzekł na podstawie art. 200 P.p.s.a.