II GSK 371/19

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący Sędzia NSA Cezary Pryca Sędzia NSA Wojciech Kręcisz (spr.) Sędzia del. WSA Cezary Kosterna protokolant Dorota Onyśk po rozpoznaniu w dniu 24 sierpnia 2022 r. na rozprawie w Izbie Gospodarczej przy udziale Prokuratora Prokuratury Okręgowej w Krakowie Grażyny Mosoń-Wąsik skargi kasacyjnej Rady Miasta Zakopane od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie z dnia 6 grudnia 2018 r. sygn. akt III SA/Kr 1046/18 w sprawie ze skargi Wojewody Małopolskiego, na uchwałę Rady Miasta Zakopane z dnia 28 czerwca 2018 r. nr LIII/736/2018 w przedmiocie określenia zasad usytuowania miejsc sprzedaży i podawania napojów alkoholowych 1. oddala skargę kasacyjną, 2. zasądza od Rady Miasta Zakopane na rzecz Wojewody Małopolskiego 240 (dwieście czterdzieści) złotych tytułem kosztów postępowania kasacyjnego. Wyrokiem z dnia z dnia 6 grudnia 2018 r., sygn. akt III SA/Kr 1046/18, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie po rozpoznaniu sprawy ze skargi Wojewody Małopolskiego na uchwałę Rady Miasta Zakopane z dnia 28 czerwca 2018 r., nr LIII/736/2018, w sprawie określenia zasad usytuowania na terenie Gminy Miasto Zakopane miejsc sprzedaży i podawania napojów alkoholowych stwierdził nieważność zaskarżonej uchwały w całości. Skargę kasacyjną od powyższego wyroku złożyła Rada Miasta Zakopane zaskarżając ten wyrok w całości i wniosła o jego uchylenie i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania WSA w Krakowie Zaskarżonemu orzeczeniu, na podstawie art. 174 pkt 1 i 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2017 r., poz. 1369 ze zm. zwana dalej "p.p.s.a."), zarzuciła naruszenie: 1) przepisów postępowania poprzez niewłaściwe zastosowanie art. 141 § 4 p.p.s.a. w zakresie konstrukcji uzasadnienia wyroku, mając na względzie, że naruszenie to miało istotny wpływ na wynik sprawy, 2) prawa materialnego poprzez jego wadliwą wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie poprzez: - naruszenie art. 14 ustawy o samorządzie gminnym (Dz. U. z 2018 r., poz. 994 ze zm.), - naruszenie art. 12 ust 3, art. 12 ust. 7 w związku z art. 1 i art. 4 ustawy o wychowaniu w trzeźwości i przeciwdziałaniu alkoholizmowi (Dz. U. z 2016 r., poz. 487 ze zm.). W uzasadnieniu skargi kasacyjnej Skarżąca przedstawiła argumenty na poparcie podniesionych zarzutów. W odpowiedzi na skargę kasacyjną organ wniósł o oddalenie skargi kasacyjnej oraz zasądzenie na rzecz organu kosztów postępowania kasacyjnego, według norm przepisanych. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga kasacyjna nie jest zasadna i nie zasługuje na uwzględnienie. Na wstępie przypomnienia wymaga, że zgodnie z art. 183 § 1 p.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc jednak z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania, a mianowicie sytuacje enumeratywnie wymienione w § 2 tego przepisu. Skargę kasacyjną, w granicach której operuje Naczelny Sąd Administracyjny, zgodnie z art. 174 p.p.s.a., można oprzeć na podstawie naruszenia prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie oraz na podstawie naruszenia przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Zmiana lub rozszerzenie podstaw kasacyjnych ograniczone jest natomiast, określonym w art. 177 § 1 p.p.s.a. terminem do wniesienia skargi kasacyjnej. Rozwiązaniu temu towarzyszy równolegle uprawnienie strony postępowania do przytoczenia nowego uzasadnienia podstaw kasacyjnych sformułowanych w skardze. Wywołane skargą kasacyjną postępowanie przed Naczelnym Sądem Administracyjnym podlega więc zasadzie dyspozycyjności i nie polega na ponownym rozpoz naniu sprawy w jej całokształcie, lecz ogranicza się do rozpatrzenia poszczególnych zarzutów przedstawionych w skardze kasacyjnej w ramach wskazanych podstaw kasacyjnych. Istotą tego postępowania jest bowiem weryfikacja zgodności z prawem orzeczenia wojewódzkiego sądu administracyjnego oraz postępowania, które doprowadziło do jego wydania. Ze skargi kasacyjnej wynika, że spór prawny w rozpatrywanej sprawie dotyczy oceny prawidłowości stanowiska Sądu I instancji, który kontrolując zgodność z prawem uchwały Rady Miasta Zakopane z dnia 28 czerwca 2018 r. w sprawie określenia zasad usytuowania na terenie Gminy Miasto Zakopane miejsc sprzedaży i podawania napojów alkoholowych stwierdził nieważność tej uchwały w całości. Zdaniem Sądu I instancji – jak wynika to z uzasadnienia zaskarżonego wyroku – o braku zgodności z prawem zaskarżonej uchwały należało wnioskować na podstawie sprzeczności treści tej uchwały z jej uzasadnieniem w zakresie odnoszącym się do wskazania obiektów chronionych oraz na podstawie braku jej korespondencji z treścią Załącznika nr 1 do uchwały Rady Miasta Zakopane z dnia 24 maja 2018 r. zmieniającej uchwałę w sprawie uchwalenia Strategii Rozwiązywania Problemów Społecznych Miasta Zakopane na lata 2014 – 2018, to jest Miejskiego Programu Profilaktyki i Rozwiązywania Problemów Alkoholowych oraz Przeciwdziałania Narkomanii na rok 2018, a mianowicie z jego celami szczegółowymi określonymi pkt 8, albowiem w zakresie odnoszącym do obiektów chronionych nie uwzględnia ona przedszkoli, szkół oraz domów pomocy społecznej. Zarzuty skargi kasacyjnej wyznaczające, zgodnie z zasadą dyspozycyjności, granice kontroli zgodności z prawem zaskarżonego wyroku nie uzasadniają twierdzenia, że rezultat tej kontroli powinien wyrazić się w krytycznej ocenie wyroku Sądu I instancji, której konsekwencją powinno być jego uchylenie. Innymi słowy, zarzuty skargi kasacyjnej nie podważają stanowiska Sądu I instancji, że kontrolowana przez ten Sąd uchwała podjęta została z naruszeniem prawa uzasadniającym stwierdzenie jej nieważności. Odpowiadając w punkcie wyjścia na zarzut z pkt 1) petitum skargi kasacyjnej, a mianowicie na zarzut naruszenia art. 141 § 4 p.p.s.a., tytułem koniecznych uwag wprowadzających trzeba przede wszystkim podnieść, że wadliwość uzasadnienia wyroku może stanowić przedmiot skutecznego zarzutu kasacyjnego zasadniczo wówczas, gdy uzasadnienie sporządzone jest w taki sposób, że nie jest możliwa kontrola instancyjna zaskarżonego wyroku. Funkcja uzasadnienia wyroku wyraża się bowiem i w tym, że jego adresatem, oprócz stron, jest także Naczelny Sąd Administracyjny, co tworzy po stronie wojewódzkiego sądu administracyjnego obowiązek wyjaśnienia motywów podjętego rozstrzygnięcia w taki sposób, który umożliwi przeprowadzenie kontroli instancyjnej zaskarżonego orzeczenia w sytuacji, gdy strona postępowania zażąda, poprzez wniesienie skargi kasacyjnej, jego kontroli. Według Naczelnego Sądu Administracyjnego, uzasadnienie kontrolowanego wyroku sądu administracyjnego I instancji – nie dość, że zawiera wszystkie elementy konstrukcyjne, o których mowa w art. 141 § 4 p.p.s.a. – to również, jeżeli nie przede wszystkim, gdy chodzi o analizę przedstawionych w nim argumentów, nie uniemożliwia przeprowadzenia kontroli prawidłowości tego orzeczenia i wolne jest także od sugerowanych przez stronę skarżącą wad i deficytów, które można, czy też należałoby kwalifikować, jako naruszenie przepisów postępowania o istotnym wpływie na wynik sprawy, czym mowa jeszcze dalej – co prowadzi do wniosku, że Sąd I instancji uczynił zadość obowiązkowi jego sporządzenia w sposób uwzględniający konsekwencje wynikające z towarzyszącej uzasadnieniu każdego orzeczenia sądowego funkcji kontroli trafności wydanego rozstrzygnięcia. Zupełnie inną kwestią jest natomiast – co wymaga podkreślenia w kontekście podejmowanej na gruncie omawianego zarzutu polemiki z merytorycznym stanowiskiem Sądu I instancji – siła przekonywania zawartych w nim argumentów. Brak przekonania strony skarżącej o trafności rozstrzygnięcia sprawy, w tym do przyjętego kierunku wykładni i zastosowania prawa – którego prawidłowość, aby mogła być oceniona wymaga postawienia innych zarzutów kasacyjnych – czy też odnośnie do oceny zgromadzonego w sprawie materiału dowodowego, której rezultat nie koresponduje z oczekiwaniami strony skarżącej, nie oznacza jeszcze wadliwości uzasadnienia wyroku, i to w stopniu mogącym mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Fakt więc, że stanowisko zajęte przez sąd administracyjny I instancji jest odmienne od prezentowanego przez wnoszącego skargę kasacyjną nie oznacza, iż uzasadnienie wyroku zawiera wady konstrukcyjne czy też, że jest wadliwe w stopniu uzasadniającym uchylenie wydanego w sprawie rozstrzygnięcia. Zwłaszcza w sytuacji, gdy tak jak w rozpatrywanej sprawie, stanowisko to zostało umotywowane w stopniu wystarczającym, aby poddać je merytorycznej kontroli w postępowaniu wywołanym wniesioną skargą kasacyjną. Dlatego – co należy podkreślić – polemika z merytorycznym stanowiskiem sądu administracyjnego I instancji nie może sprowadzać się do zarzutu naruszenia art. 141 § 4 p.p.s.a. Poprzez zarzut naruszenia art. 141 § 4 p.p.s.a. nie można bowiem skutecznie zwalczać, ani prawidłowości przyjętego za podstawę orzekania stanu faktycznego, ani stanowiska sądu co do wykładni bądź zastosowania prawa (por. np.: wyrok NSA z dnia 26 listopada 2014 r., sygn. akt II OSK 1131/13; wyrok NSA z dnia 20 stycznia 2015 r., sygn. akt I FSK 2081/13; wyrok NSA z dnia 12 marca 2015 r., sygn. akt I OSK 2338/13; wyrok NSA z dnia 18 marca 2015 r., sygn. akt I GSK 1779/13). Z przedstawionych powodów zarzut naruszenia art. 141 § 4 p.p.s.a. należało więc uznać za nieusprawiedliwiony. Zgodności z prawem zaskarżonego wyroku nie podważa również zarzut z pkt 2) petitum skargi kasacyjnej, a mianowicie zarzut "[...] naruszenia prawa materialnego przez jego wadliwą wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie [...] poprzez: - naruszenie art. 14 ustawy o samorządzie gminnym, - naruszenie art. 12 ust. 3, art. 12 ust. 7 w związku z art. 1 i art. 4 ustawy o wychowaniu w trzeźwości i przeciwdziałaniu alkoholizmowi." Ocena tak postawionego – oraz podobnie uzasadnionego, o czym mowa dalej – zarzutu kasacyjnego, wymaga przypomnienia, że podstawowy charakter skargi kasacyjnej, jako środka zaskarżenia wynika przede wszystkim z faktu, że umożliwia ona z inicjatywy stron oraz niektórych organów państwowych dokonanie przez Naczelny Sąd Administracyjny kontroli wyroków wydawanych w pierwszej instancji przez wojewódzkie sądy administracyjne oraz niektórych wymienionych w tym przepisie postanowień tych sądów kończących postępowanie w sprawie sądowoadministracyjnej, a istotą wywołanego skargą kasacyjną postępowania przed Naczelnym Sądem Administracyjnym jest weryfikacja, w granicach wyznaczonych stawianymi zarzutami kasacyjnymi, zgodności z prawem orzeczenia wojewódzkiego sądu administracyjnego oraz postępowania, które doprowadziło do jego wydania, nie zaś – co trzeba podkreślić – ponowne rozpoznanie sprawy w jej całokształcie. Jeżeli tak, to ocena ta nie może pomijać znaczenia konsekwencji wynikających z faktu, że w przypadku skargi kasacyjnej – będącej kwalifikowanym środkiem zaskarżenia – czytelność sformułowanego w niej komunikatu jest istotna z tego powodu, że ustawa wiąże powstanie określonych skutków procesowych nie tylko z samym wniesieniem tego pisma (jak w przypadku skargi czy też zażalenia), ale także z jego treścią (zob. wyrok NSA z dnia 13 października 2017 r., sygn. akt II FSK 1445/17). Nie może również abstrahować od znaczenia konsekwencji wynikających zasady dyspozycyjności obowiązującej w postępowaniu przed Naczelnym Sądem Administracyjnym – o której mowa była powyżej – a które wyrażają się w tym, że Sąd ten nie może domniemywać granic zaskarżenia wyroku wojewódzkiego sądu administracyjnego, albowiem te wyznaczają zarzuty skargi kasacyjnej, a nie jest dopuszczalna rozszerzająca wykładnia zakresu zaskarżenia i jego kierunków, uzupełnianie, konkretyzowanie, uściślanie lub interpretowanie niejasno sformułowanych zarzutów kasacyjnych, czy też nadawanie im innego znaczenia niż wynika to z ich treści i towarzyszącej im argumentacji, czy też stawianie jakichkolwiek hipotez i snucie domysłów w zakresie uzasadnienia podstaw kasacyjnych i domniemywanie tym samym intencji wnoszącego skargę kasacyjną (zob. np. wyroki NSA z dnia: 10 marca 2021 r., sygn. akt II OSK 1492/18; 19 stycznia 2021 r., sygn. akt II OSK 2523/20; 17 grudnia 2020 r., sygn. akt II GSK 832/18; 16 lipca 2020, sygn. akt I GSK 611/20). W świetle zasad obowiązujących w postępowaniu wywołanym skargą kasacyjną – których przypomnienie należało uznać za konieczne – postawiony we wskazany powyżej sposób zarzut naruszenia prawa materialnego nie mógł odnieść skutku oczekiwanego przez stronę skarżącą. Zwłaszcza, gdy w tej mierze odwołać się do przyjmowanego w orzecznictwie sądowym rozumienia form naruszenia prawa materialnego przez jego błędną wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie, a w tym kontekście do wymogów zarzutu stawianego na podstawie art. 174 pkt 1 p.p.s.a. Mianowicie, błędna wykładnia prawa materialnego, o której mowa w pkt 1 art. 174 p.p.s.a., to wadliwe zrekonstruowanie normy prawnej z konkretnego przepisu (przepisów) prawa, wyrażające się w mylnym zrozumieniu jego (ich) treści (w tym, poprzez wadliwą klaryfikację znaczeń), a przez to w wadliwym ustaleniu jego (ich) sensu normatywnego przez sąd administracyjny I instancji, co – aby zarzut naruszenia prawa materialnego przez jego błędną wykładnię mógł być rozpatrzony – wymaga wykazania na czym dokładnie polegała błędna wykładnia przepisu prawa, którego zarzut kasacyjny dotyczy oraz jaka powinna być jego wykładnia prawidłowa, co jednocześnie oznacza potrzebę podjęcia merytorycznej polemiki ze stanowiskiem wyrażonym w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku odnośnie do tego rodzaju kwestii spornej – a więc innymi, słowy wymaga przeciwstawienia stanowisku nieprawidłowemu, stanowiska, które zdaniem wnoszącego skargę kasacyjną jest prawidłowe (zob. np. wyrok NSA z dnia 6 listopada 2020 r., sygn. akt II GSK 742/20). Z kolei zarzut niewłaściwego zastosowania prawa materialnego zakłada potrzebę wykazania i wyjaśnienia, jak dany przepis prawa powinien być stosowany ze względu na ustalony stan faktyczny sprawy albo dlaczego, ze względu na ten stan faktyczny nie powinien być on stosowany, a w przypadku zarzutu niezastosowania tego przepisu, dlaczego powinien być on w sprawie zastosowany. Zarzut naruszenia przepisu prawa materialnego poprzez niewłaściwe zastosowanie polega więc na zarzuceniu tzw. błędu subsumcji, tj. gdy ustalony w sprawie stan faktyczny błędnie uznano za odpowiadający albo nieodpowiadający stanowi hipotetycznemu przewidzianemu w danej normie prawnej. Innym słowy, zarzut niewłaściwego zastosowania prawa materialnego (w formie pozytywnej) wiąże się z zarzuceniem zastosowania normy prawnej, która nie powinna być w danej sprawie zastosowana, albo (w formie negatywnej) z zarzuceniem niezastosowania normy prawnej, która w ocenie wnoszącego skargę kasacyjną powinna być zastosowana w sprawie ze względu na ustalenia jej stanu faktycznego – niewłaściwe zastosowanie prawa materialnego przez sąd administracyjny, rozumiane jest więc, jako sytuacja polegająca albo na bezzasadnym tolerowaniu błędu subsumcji popełnionego przez organ administracyjny, albo wręcz przeciwnie, na bezzasadnym zarzuceniu organowi popełnienia takiego błędu. Uwzględniając powyższe, za uzasadniony – zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego – trzeba uznać wniosek, że omawiany zarzut naruszenia prawa materialnego nie mógł odnieść skutku oczekiwanego przez stronę skarżącą. Przede wszystkim dlatego, że stawiając zarzut "[...] naruszenia prawa materialnego przez jego wadliwą wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie [...] poprzez: - naruszenie art. 14 ustawy o samorządzie gminnym, - naruszenie art. 12 ust. 3, art. 12 ust. 7 w związku z art. 1 i art. 4 ustawy o wychowaniu w trzeźwości i przeciwdziałaniu alkoholizmowi.", strona skarżąca nie wyjaśnia – i nie wynika to również z uzasadnienia skargi kasacyjnej (zob. s. 3 – 6 skargi kasacyjnej), o czym mowa jeszcze dalej – o którą spośród wskazanych powyżej form naruszenia prawa materialnego miałoby chodzić, a mianowicie, czy o błędną wykładnię, czy też niewłaściwe zastosowanie przepisów prawa, których naruszenie zarzuca, czy też o ich naruszenie zarówno przez błędną wykładnie, jak i niewłaściwe zastosowanie. W relacji do tak stawianego – i uzasadnionego – zarzutu naruszenia prawa materialnego nie sposób jest więc ocenić jego zasadności oraz trafności, a tym samym skontrolować zgodność z prawem zaskarżonego wyroku skoro, sama strona skarżąca nie wskazała, ani też nie wyznaczyła zakresu, w jakim miałoby to nastąpić, a którego ustalenia nie można również oczekiwać od Naczelnego Sądu Administracyjnego, a to z uwagi na znaczenie konsekwencji wynikających z art. 183 § 1 p.p.s.a. i ustanowionej na jego gruncie zasady dyspozycyjności, o czym mowa była na wstępie. Braku jednoznaczności stanowiska strony skarżącej w omawianym zakresie – a co za tym idzie braku czytelność mającego wynikać z niego komunikatu – nie usuwa również argumentacja prezentowana w uzasadnieniu skargi kasacyjnej (zob. jej s. 3 – 6). Zwłaszcza, gdy w relacji do przedstawionego powyżej podejścia do rozumienia naruszenia prawa materialnego przez jego błędną wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie oraz wymogów odnoszących się do zarzutów stawianych na podstawie pkt 1 art. 174 p.p.s.a podnieść, że z uzasadnienia skargi kasacyjnej nie wynika, aby zawierało ono propozycję prawidłowego rozumienia przepisów art. 14 ustawy o samorządzie gminnym oraz art. 12 ust. 3, art. 12 ust. 7 w związku z art. 1 i art. 41 ustawy o wychowaniu w trzeźwości i przeciwdziałaniu alkoholizmowi. Jeżeli przy tym z uzasadnienia zaskarżonego wyroku nie wynika, aby Sąd I instancji dokonywał wykładni wymienionych przepisów prawa – w odniesieniu bowiem do art. 1 i art. 12 ust. 3 ustawy o wychowaniu w trzeźwości i przeciwdziałaniu alkoholizmowi, Sąd ten ograniczył się bowiem wyłącznie do ich przywołania oraz bezpośredniego ich rozumienia, zaś art. 14 ustawy o samorządzie gminnym, czy też art. 12 ust. 7 i art. 41 ustawy o wychowaniu w trzeźwości i przeciwdziałaniu alkoholizmowi nie zostały nawet przywołane (por. s. 8 i s. 9) – to wniosek odnośnie do braku skuteczności zarzutu błędnej wykładni przywołanych przepisów prawa trzeba uznać za tym bardziej uzasadniony. Jakkolwiek jednocześnie nie można odmówić racji stronie skarżącej, że protokół sesji Rady Miasta Zakopane oraz przebieg dyskusji nad podejmowaną uchwałą stanowią i mogą stanowić podstawę wnioskowania o motywach działania organu uchwałodawczego, a co a tym idzie podstawę wnioskowania o uzasadnieniu tak podejmowanej uchwały (por. w tej mierze również wyrok NSA z dnia 27 lipca 2020 r., sygn. akt II GSK 462/20), co siłą rzeczy prowadzi do podważenia zasadności stanowiska Sądu I instancji odnośnie do sprzeczności projektu uchwały z jej uzasadnieniem (por. s. 9 uzasadnienia zaskarżonego wyroku), to jednak w analizowanym zakresie nie może stanowić to podstawy uchylenia zaskarżonego wyroku. Zwłaszcza, gdy w tej mierze odwołać się do znaczenia konsekwencji wynikających z art. 184 in fine p.p.s.a., a ponadto gdy podkreślić, że kwestia stawiana przez stronę skarżącą na gruncie zarzutu naruszenia niewłaściwego zastosowania art. 14 ustawy o samorządzie gminnym, nie stanowiła wyłącznego powodu stwierdzenia nieważności zaskarżonej uchwały Rady Miasta Zakopane. Nie kwestionując stanowiska strony skarżącej odnośnie do znaczenia konsekwencji wynikających z art. 163 oraz art. 171 ust. 2 Konstytucji RP, wyjaśnienia również wymaga, że o niewłaściwym zastosowaniu przepisów art. 12 ust. 3, art. 12 ust. 7 w związku z art. 1 i art. 41 ustawy o wychowaniu w trzeźwości i przeciwdziałaniu alkoholizmowi nie sposób jest wnioskować na podstawie argumentacji prezentowanej w uzasadnieniu skargi kasacyjnej. Odwołując się w spornym w sprawie zakresie do treści oraz funkcji Miejskiego Programu Profilaktyki i Rozwiązywania Problemów Alkoholowych oraz Przeciwdziałania Narkomanii na rok 2018 (s. 4 – 5 skargi kasacyjnej), strona skarżąca nie uwzględnia w dostatecznym stopniu treści art. 12 ust. 7 i ust. 3 ustawy o wychowaniu w trzeźwości i przeciwdziałaniu alkoholizmowi w relacji do art. 94 ustawy zasadniczej, który wyznaczając organom stanowiącym samorządu terytorialnego stosunkowo szeroki zakres swobody regulacyjnej stanowi jednak, że akty prawa miejscowego są tworzone na podstawie i w granicach upoważnień zawartych w ustawach, a w tym kontekście nie wyjaśnia w sposób, o którym mowa była powyżej – a mianowicie w sposób odpowiadający wymogom odnoszącym się do stawiania zarzutu błędu subsumpcji – na czym miałoby polegać niewłaściwe zastosowanie przepisów ustawy o wychowaniu w trzeźwości i przeciwdziałaniu alkoholizmowi, których naruszenie zarzuca. W tym zwłaszcza – i abstrahując już nawet od tego, że w zestawieniu z treścią ust. 7 art. 12 przywołanej ustawy nie jest zrozumiały argument ze znaczenia uchwały z 2009 r. (por. s. 4 skargi kasacyjnej) – dlaczego § 1 ust. 1 zaskarżonej uchwały, którego zakres normowania odnosi się (wyłącznie) do zasad usytuowania miejsc sprzedaży i podawania napojów alkoholowych na terenie Gminy Miasto Zakopane w relacji do "[...] obiektów chronionych będących obiektami kultu religijnego, w których regularnie odbywają się zgromadzenia wiernych (kościoły)", należałoby uznać za odpowiadający wymogowi określonemu w art. 12 ust. 7 ustawy o wychowaniu w trzeźwości i przeciwdziałaniu alkoholizmowi – a mianowicie, że usytuowanie miejsc sprzedaży, podawania i spożywania napojów alkoholowych jednak uwzględnia postanowienia gminnego programu profilaktyki i rozwiązywania problemów alkoholowych – w sytuacji gdy, z Miejskiego Programu Profilaktyki i Rozwiązywania Problemów Alkoholowych oraz Przeciwdziałania Narkomanii na rok 2018 wynika – gdy chodzi o jego cele szczegółowe – że "[...] sprzedaż alkoholu w sklepach oraz w lokalach gastronomicznych sprzedających alkohol powinna zostać ograniczona w pobliżu przedszkoli, szkół, domów pomocy społecznej oraz obiektów kultu religijnego, gdzie regularnie odbywają się zgromadzenia wiernych." A więc innymi słowy, dlaczego przyjęte w tej mierze rozwiązanie prawne należałoby uznać za wystarczające dla oceny odnośnie do spełniania omawianego wymogu ustawy, a w tym kontekście dlaczego należałoby przyjąć, że w celu zmierzającym do ograniczenia sprzedaży alkoholu w "[...] pobliżu przedszkoli, szkół, domów pomocy społecznej oraz obiektów kultu religijnego, gdzie regularnie odbywają się zgromadzenia wiernych" miałoby się mieścić – jako korespondujące z tym celem – rozwiązanie polegające na możliwości lokalizowania miejsc (punktów) sprzedaży i podawania alkoholu w odległości nie mniejszej niż 50 m od "obiektów chronionych będących obiektami kultu religijnego, w których regularnie odbywają się zgromadzenia wiernych (kościoły)" oraz jedoczesny brak przyjęcia rodzajowo podobnego rozwiązania w odniesieniu do (pobliża) przedszkoli, szkół i domów pomocy społecznej, skoro wyrażenie "w pobliżu" odnosi się do znajdowania się (położenia, sytuowania, lokalizowania) czegoś w przestrzeni, a więc w określonym i bliskim miejscu w relacji do danego punktu odniesienia. I to w sytuacji, gdy celem ustawy o wychowaniu w trzeźwości i przeciwdziałaniu alkoholizmowi jest ograniczenie spożycia napojów alkoholowych, środkiem zaś ograniczenie ich dostępności, w tym również w zakresie – jak w pełni zasadnie należałoby przyjąć – odnoszącym się do dostępności miejsc sprzedaży i podawania napojów alkoholowych. W rekapitulacji przedstawionych argumentów – w tym odwołując się do znaczenia konsekwencji wynikających z zasady dyspozycyjności obowiązującej w postępowaniu przed Naczelnym Sądem Administracyjnym oraz z faktu, że skarga kasacyjna jest kwalifikowanym środkiem zaskarżenia – wniesioną w rozpatrywanej sprawie skargę kasacyjną należało uznać za pozbawioną usprawiedliwionych podstaw. Wobec powyższego, Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 184 p.p.s.a. oraz art. 204 pkt 1 p.p.s.a. orzekł, jak w sentencji wyroku.