II OSK 1492/18

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Marzenna Linska-Wawrzon (spr.) Sędziowie: Sędzia NSA Robert Sawuła Sędzia del. WSA Agnieszka Wilczewska-Rzepecka po rozpoznaniu w dniu 10 marca 2021 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej sprawy ze skargi kasacyjnej L. D. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gliwicach z dnia 31 stycznia 2018 r. sygn. akt II SA/Gl 1094/17 w sprawie ze skargi L. D. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w K. z dnia 19 września 2017 r. nr ... w przedmiocie warunków zabudowy terenu oddala skargę kasacyjną. Zaskarżonym wyrokiem z dnia 31 stycznia 2018 r., II SA/Gl 1094/17 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach, na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (dalej: p.p.s.a.), oddalił skargę L. D. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w K. z dnia 19 września 2017 r. w przedmiocie warunków zabudowy. W skardze kasacyjnej L. D. zaskarżyła powyższy wyrok w całości, wnosząc o jego uchylenie i przekazanie sprawy do ponownego rozpatrzenia Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu oraz zasądzenie kosztów postępowania według norm przepisanych. Na podstawie art. 174 pkt 1 i 2 p.p.s.a. zaskarżonemu wyrokowi zarzucono naruszenie: – prawa materialnego przez błędną jego wykładnię, a to art. 61 ustawy o planowaniu przestrzennym, przez przyjęcie, że decyzja Prezydenta S. jest zgodna z wymogami zawartymi w tych przepisach, – naruszenie przepisów postępowania, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy w szczególności art. 145 § 1 pkt. 1 lit. c) p.p.s.a., a także art. 153 p.p.s.a. W odpowiedzi na skargę kasacyjną A. D. wniosła o oddalenie skargi kasacyjnej. W odpowiedzi na skargę kasacyjną Samorządowe Kolegium Odwoławcze w K. wniosło o oddalenie skargi kasacyjnej. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Na wstępie należy wskazać, że na podstawie art. 15zzs4 ust. 3 ustawy z dnia 2 marca 2020 r. o szczególnych rozwiązaniach związanych z zapobieganiem, przeciwdziałaniem i zwalczaniem COVID-19, innych chorób zakaźnych oraz wywołanych nimi sytuacji kryzysowych (Dz.U. poz. 374 ze zm.) skarga kasacyjna została rozpoznana na posiedzeniu niejawnym w składzie trzech sędziów. Z uwagi na intensyfikację rozwoju epidemii, przeprowadzenie wymaganej przez ustawę rozprawy mogłoby wywołać nadmierne zagrożenie dla zdrowia osób w niej uczestniczących, przy czym nie można było przeprowadzić rozprawy na odległość z jednoczesnym bezpośrednim przekazem obrazu i dźwięku. Należy również zaznaczyć, że postępowanie sądowoadministracyjne w przedmiotowej sprawie zostało wszczęte po dniu 15 sierpnia 2015 r., a zatem do uzasadnienia wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego znajduje zastosowanie art. 193 zd. 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2019 r. poz. 2325 ze zm.; dalej: p.p.s.a.). Zgodnie z nim uzasadnienie wyroku oddalającego skargę kasacyjną zawiera ocenę zarzutów skargi kasacyjnej. Naczelny Sąd Administracyjny nie przedstawia więc w uzasadnieniu wyroku oddalającego skargę kasacyjną opisu ustaleń faktycznych i argumentacji prawnej podawanej przez organy administracji oraz Sąd pierwszej instancji. Stan faktyczny i prawny ·sprawy rozstrzygniętej przez Wojewódzki Sąd Administracyjny przedstawiony został w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku. Stosownie do treści art. 183 § 1 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc z urzędu pod rozwagę wyłącznie nieważność postępowania, której przesłanki określone zostały w § 2 wymienionego przepisu. Wobec niestwierdzenia przyczyn nieważności, skargę kasacyjną należało rozpoznać w granicach przytoczonych w niej podstaw. Skarga kasacyjna nie zasługiwała na uwzględnienie, bowiem sformułowane w niej zarzuty nie mogły podważyć oceny Sądu Wojewódzkiego zawartej w zaskarżonym wyroku. Przedmiotem kontroli Sądu Wojewódzkiego były decyzje w sprawie ustalenia warunków zabudowy i zagospodarowania terenu dla inwestycji polegającej na budowie budynku usług motoryzacyjnych z częścią biurowo-socjalną, przy czym w części parterowej przewidziano nieuciążliwe naprawy motoryzacyjne, a na drugiej kondygnacji zaplanowano funkcję usługową, handlową i mieszkalną. Sąd Wojewódzki uwzględniając ustalony w sprawie stan faktyczny, a zwłaszcza analizę urbanistyczno-architektoniczną, stwierdził spełnienie wymogów wynikających z tzw. zasady dobrego sąsiedztwa, ustanowionej w art. 61 ust. 1 pkt 1 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz.U. z 2017 r. poz.1073 t.j., ze zm. – dalej u.p.z.p.). Zaakceptował również określone w decyzji warunki zabudowy i zagospodarowania terenu, w szczególności ustalenia w zakresie miejsc parkingowych, w nawiązaniu do art. 54 pkt 2 lit. c) w zw. z art. 64 u.p.z.p. Stanowisko Sądu Wojewódzkiego odnoszące się do kwestii objętych wymienionymi wyżej przepisami nie zostało w skardze kasacyjnej skutecznie zanegowane. W podstawie kasacyjnej wymieniono wprawdzie przepis art. 61 "ustawy o planowaniu przestrzennym" (powinno być: ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym), zarzucając jego naruszenie przez błędna wykładnię, jednak nie sprecyzowano na czym miałaby polegać wadliwa interpretacja tego przepisu przyjęta przez Sąd Wojewódzki, oraz jaka powinna być prawidłowa wykładnia tego przepisu. W uzasadnieniu skargi kasacyjnej również nie wskazano, w czym konkretnie strona upatruje naruszenie art. 61 u.p.z.p. Należy przy tym zwrócić uwagę, że przez podstawę kasacyjną należy rozumieć konkretny przepis prawa, którego naruszenie przez Sąd I instancji zarzuca skarga kasacyjna. W odniesieniu do przepisu, który nie stanowi jednej zamkniętej całości, a składa się z ustępów, punktów i innych jednostek redakcyjnych, wymóg skutecznie wniesionej skargi kasacyjnej jest spełniony wówczas, gdy wskazuje ona konkretny przepis naruszony przez sąd pierwszej instancji, z podaniem numeru artykułu, ustępu, punktu i ewentualnie innej jednostki redakcyjnej przepisu (por. wyrok NSA z 20 sierpnia 2008 r., II FSK 557/07; wyrok NSA z 7 marca 2014 r., II GSK 2019/12; wyrok NSA z 28 czerwca 2013 r., II OSK 552/12; wyrok NSA z 22 stycznia 2013 r., II GSK 1573/12; wyrok NSA z 27 marca 2012 r., II GSK 218/11; wyrok NSA z 8 marca 2012 r., II OSK 2496/10; wyrok NSA z 14 lutego 2012 r., II OSK 2232/10). Wymóg wyraźnego wskazania przepisu prawa w podstawie kasacyjnej w niniejszej sprawie nie został zachowany, co miało istotne znaczenie, zważywszy, że art. 61 u.p.z.p. zawiera ustępy (1–5), w których unormowano różne przesłanki warunkujące ustalenie warunków zabudowy i zagospodarowania terenu w drodze decyzji. Dlatego aby było możliwe merytoryczne odniesienie się do zarzutu skargi kasacyjnej, powinien on odnosić się do konkretnej normy zawartej w przepisach art. 61 ust. 1, 2, 3, 4, 5 u.p.z.p. Niewystarczające było natomiast ograniczenie się do stwierdzenia w uzasadnieniu skargi kasacyjnej, że "Wojewódzki Sąd Administracyjny, nie uwzględniając zarzutów skarżącej, dopuścił się naruszenia przepisów postępowania i przepisów prawa materialnego, które szczegółowo opisała w skardze do WSA i które nadal podtrzymuje". Podkreślić należy, że naczelną zasadą postępowania wywołanego skargą kasacyjną, o czym stanowi art. 183 § 1 p.p.s.a., jest związanie sądu drugiej instancji granicami skargi kasacyjnej. Co ważne, postępowanie przed Naczelnym Sądem Administracyjnym nie polega na ponownym rozpoznaniu sprawy w jej całokształcie, lecz ogranicza się do rozpatrzenia zarzutów skargi kasacyjnej skierowanych przeciwko wyrokowi sądu pierwszej instancji. Tak więc istotą tego postępowania jest weryfikacja zgodności z prawem wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego, a nie decyzji, która była przedmiotem kontroli w pierwszej instancji. Dlatego w orzecznictwie przyjęto, że nieskuteczne jest odwołanie się w skardze kasacyjnej do innych pism procesowych, w tym zarzutów zgłoszonych w skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego. Odwołanie się do zarzutów naruszenia prawa ujęte w skardze do Sądu pierwszej instancji i wniosek o potraktowanie tych jako części składowej skargi kasacyjnej nie może być uznane za spełnienie wymogu prawidłowego przytoczenia podstaw tego środka zaskarżenia (por. wyroki NSA: z 25 kwietnia 2006 r., II OSK 771/05; z 18 kwietnia 2019 r., I FSK 447/17). Reasumując, sformułowany w petitum skargi kasacyjnej zarzut naruszenia art. 61 "ustawy o planowaniu przestrzennym" okazał się nieskuteczny. Podobnie należało ocenić zarzuty naruszenia art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a. oraz art. 153 p.p.s.a., które poza powołaniem wymienionych przepisów nie zawierają określenia istoty tych zarzutów. Ze względów wyżej omówionych, również co do tej podstawy skargi kasacyjnej, nieskuteczne było twierdzenie o podtrzymaniu zarzutów skargi wniesionej do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego. Zauważyć trzeba, że Sąd Wojewódzki, kontrolując decyzje pod kątem zgodności z art. 153 p.p.s.a., stwierdził, że przy ponownym rozpoznawaniu sprawy, stosownie do wytycznych zawartych w pierwszym wyroku WSA z 18 lutego 2015 r., II SA/Gl 1131/14, spełniono wymagania co do należytego uzasadnienia przyjętego obszaru analizowanego. W skardze kasacyjnej nie podano, na czym konkretnie miałoby polegać naruszenie przez Sąd Wojewódzki art. 153 p.p.s.a., zwłaszcza nie przytoczono żadnej argumentacji, która podważyłaby ocenę przedstawioną w uzasadnieniu wyroku. Tym samym zarzut ten okazał się nieskuteczny. Z kolei przywołany w skardze kasacyjnej art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a. nie mógł stanowić samodzielnej podstawy kasacyjnej, albowiem jest to przepis o charakterze ogólnym i wynikowym, który określa przypadki, kiedy skarga na decyzję lub postanowienie podlega uwzględnieniu przez sąd administracyjny. Strona skarżąca powinna zatem w podstawie kasacyjnej, opartej na art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a., wskazać konkretne przepisy, którym jej zdaniem uchybił zaskarżony organ, a których to uchybień nie dostrzegł wadliwie sąd pierwszej instancji. W orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego prezentowany jest jednolity pogląd, że przepis art. 145 § 1 pkt 1 p.p.s.a. jest tzw. przepisem wynikowym, regulującym sposób rozstrzygnięcia sprawy i bez stwierdzenia naruszenia innych przepisów, w stopniu mającym wpływ na wynik postępowania, zarzut taki nie jest trafny (por. wyroki NSA: z 4 grudnia 2018 r., I OSK 3518/18; z 27 kwietnia 2010 r., I OSK 87/10; z 21 listopada 2018 r., II OSK 2862/16; z 11 kwietnia 2019 r., I GSK 2935/18). Skoro w niniejszej sprawie Sąd Wojewódzki nie dopatrzył się naruszenia przepisów postępowania, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy, co wyraźnie wyraził w konkluzji wywodu zawartego w uzasadnieniu wyroku, to nie miał podstaw do zastosowania art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a. W skardze kasacyjnej nie wskazano jakie uchybienia proceduralne z postępowania administracyjnego powinny, zdaniem strony skarżącej, skutkować uchyleniem kontrolowanych decyzji. W uzasadnieniu skargi kasacyjnej zawarto lakoniczne uwagi co do "sprawy wymiaru działki", dostępu terenu inwestycji do drogi publicznej oraz kwestii "uczestnictwa Państwa Olejniczak", jednak nie powiązano ich z żadnymi przepisami i nie wyjaśniono, z jakich względów kwestionowana jest ocena Sądu Wojewódzkiego w tym zakresie. W rezultacie zarzuty podniesione w trybie art. 174 kt 2 p.p.s.a. okazały się również nieskuteczne. Jeszcze raz zaznaczyć trzeba, że wynikająca z art. 183 § 1p.p.s.a. zasada związania granicami skargi kasacyjnej sprawia, że Naczelny Sąd Administracyjny władny jest badać naruszenie jedynie tych przepisów prawa, które zostały wyraźnie wskazane przez stronę skarżącą, natomiast nie jest dopuszczalne, aby Sąd ten dokonywał konkretyzowania, uzupełniania bądź korygowania wadliwie sformułowanych zarzutów kasacyjnych. Ponadto przypomnieć należy, że ustanowiony w art. 175 § 1 p.p.s.a. przymus adwokacko-radcowski z założenia powinien gwarantować sporządzenie skargi kasacyjnej w sposób odpowiadający wymogom ustawowym, a tym samym umożliwiający Naczelnemu Sądowi Administracyjnemu merytoryczne jej rozpoznanie. Tymczasem w niniejszej sprawie, wobec wskazanej wyżej wadliwości zarzutów kasacyjnych, niemożliwa była ich pełna merytoryczna weryfikacja. W konsekwencji nie było podstaw do zakwestionowania rozstrzygnięcia Sądu Wojewódzkiego. Sformułowane w podstawach kasacyjnych zarzuty nie doprowadziły do podważenia stanu faktycznego przyjętego w sprawie, jak też oceny prawnej w zakresie spełnienia przesłanek do ustalenia warunków zabudowy i zagospodarowania terenu dla wnioskowanej inwestycji. Z tych wszystkich względów skarga kasacyjna podlegała oddaleniu na podstawie art. 184 p.p.s.a.