II OSK 2676/19

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Tomasz Zbrojewski Sędziowie Sędzia NSA Paweł Miładowski Sędzia del. WSA Mirosław Gdesz (spr.) po rozpoznaniu w dniu 29 sierpnia 2022 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej J. C. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 13 grudnia 2018 r. sygn. akt IV SA/Wa 1946/18 w sprawie ze skargi J. C. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Warszawie z dnia [...] maja 2018 r. nr [...] w przedmiocie ustalenia warunków zabudowy oddala skargę kasacyjną. 1. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z 13 grudnia 2018 r. sygn. akt IV SA/Wa 1946/18 oddalił skargę J. C. (dalej skarżący) na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Warszawie z [...] maja 2018 r. nr [...] utrzymującą w mocy decyzję Zarządu Dzielnicy [...] Miasta Stołecznego Warszawy z [...] września 2017 r. nr [...] o ustaleniu warunków i szczegółowych zasad zagospodarowania terenu oraz jego zabudowy dla inwestycji polegającej na budowie budynku mieszkalnego jednorodzinnego wolnostojącego wraz z infrastrukturą techniczną i elementami zagospodarowania terenu, przewidzianej na działce nr ew. [...] z obrębu [...], w rejonie ul. [...] na terenie Dzielnicy [...] m.st. Warszawy. Jak stwierdził Sąd I instancji, analiza akt administracyjnych rozpoznawanej sprawy pozwala na stwierdzenie, że organy administracyjne prawidłowo ustaliły stan faktyczny oraz właściwie zastosowały przepisy ustawy z 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. z 2017 r., poz. 1073 ze zm., dalej: upzp) oraz rozporządzenia Ministra Infrastruktury z 26 sierpnia 2003 r. w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (Dz. U. z 2003 r. Nr 164, poz. 1588; dalej: rozporządzenie) w przedmiotowej sprawie. 2. Skargę kasacyjną od powyższego wyroku do Naczelnego Sądu Administracyjnego wniósł skarżący, zaskarżając go w całości. Zaskarżonemu wyrokowi zarzucono naruszenie następujących przepisów postępowania, które to naruszenia miały istotny wpływ na wynik sprawy: a) art. 145 § 1 pkt 1 lit. c oraz art. 135 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2018 r. poz. 1302 ze zm.; dalej Ppsa) w zw. z art. 7, art. 75 § 1, art. 77 § 1, art. 80, art. 107 § 3 ustawy z 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2018 r. poz. 2096 ze zm.; dalej: Kpa) poprzez nieuwzględnienie skargi przez Sąd oraz nieuchylenie zaskarżonej decyzji oraz poprzedzającej ją decyzji, pomimo ewidentnego naruszenia przepisów postępowania, które to uchybienie miało istotny wpływ na wynik sprawy, ponieważ polegało na zaaprobowaniu przez Sąd wadliwego, nierzetelnego postępowania dowodowego przeprowadzonego przez organy obu instancji, co do możliwości realizacji inwestycji na terenie [...], w sytuacji gdy inwestycja ta pozostaje w sprzeczności ze Studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego m.st. Warszawy przyjętego Uchwałą Rady m.st. Warszawy z 10 października 2006 r. Nr LXXX11/2746/06, co stanowiło przesłankę negatywną do wydania decyzji w myśl art. 61 ust. 1 pkt 5 upzp z uwagi na jej kolizję z art. 3 pkt 1 ustawy z 16 kwietnia 2004 r. o ochronie przyrody (Dz. U. z 2018 r. poz. 1614 ze zm., dalej: uop) oraz art. 4 ust. 1 w zw. z art. 2 ust. 1 pkt 6 i art. 2 ust. 2 pkt 3 tej ustawy, a także poprzez nienadanie przez Sąd należytej mocy dowodowej dołączonym do skargi dokumentom, w szczególności w postaci pisma Wydziału Ochrony Środowiska dla Dzielnicy [...] z 17 maja 2017 r., pisma Zastępcy Dyrektora Biura Ochrony Środowiska z 3 marca 2015 r., pisma p.o. Zastępcy Dyrektora Biura Architektury i Planowania Przestrzennego z 19 stycznia 2015 r. oraz załączonej do niego opinii, pisma Wojewódzkiego Konserwatora Przyrody z 12 listopada 1997 r. oraz 14 stycznia 1993 r. a także postanowienia Wojewody Warszawskiego z 30 września 1997 r. sygn. [...], choć ww. dokumenty jednoznacznie wskazują na unikatowy walor terenu działki inwestorów, realne ryzyko jego zniszczenia oraz możliwość naruszenia praw osób trzecich; b) art. 145 § 1 pkt 1 lit. c oraz art. 135 Ppsa w zw. z art. 7, art. 77 § 1 i art. 80 Kpa poprzez nieuwzględnienie skargi przez Sąd oraz nieuchylenie decyzji organu II instancji oraz poprzedzającej ją decyzji organu I instancji, pomimo ewidentnego naruszenia przepisów postępowania, które to uchybienie miało istotny wpływ na wynik sprawy, albowiem Sąd zaaprobował nierzetelne postępowanie dowodowe i ustalenia faktyczne, skutkujące uznaniem spełniania przesłanek z art. 61 ust. 1 pkt 1 upzp; c) art. 134 § 1 w zw. z art. 151 Ppsa w zw. z art. 10 § 1, art. 40 § 1, art. 145 § 1 pkt 4 Kpa w zw. z art. 1 § 1 i 2 ustawy z 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2018 r. poz. 2107 ze zm.; dalej Pusa), bowiem niezależnie od podniesionych w skardze zarzutów, Sąd miał obowiązek zbadać decyzję pod kątem jej zgodności z prawem, tymczasem jak wynika z akt sprawy umknęło jego uwadze, że organ II instancji naruszył przepisy postępowania dotyczące czynnego udziału stron, dające podstawę do jego wznowienia, ponieważ nie doręczył odpisu decyzji wszystkim uczestnikom postępowania, co miało istotny wpływ na wynik sprawy ponieważ zaniechanie Sądu ww. zakresie skutkowało niezasadnym oddaleniem skargi; d) art. 134 § 1 w zw. z art. 145 § 1 pkt 1 lit. b Ppsa poprzez nieuwzględnienie (niezależnie od podniesionych zarzutów) faktu naruszenia prawa dającego podstawę do wznowienia postępowania, które to uchybienie obligowało Sąd do uchylenia decyzji organu II instancji. W oparciu o wskazane zarzuty wniesiono o uchylenie zaskarżonego wyroku i przekazanie sprawy Sądowi I instancji do ponownego rozpoznania oraz zasądzenie zwrotu kosztów postępowania według norm przepisanych. 3. Uczestnicy postępowania W. M. i B. M. w odpowiedzi na skargę kasacyjną wnieśli o jej oddalenie. 4. Pismem z 25 sierpnia 2022 r. pełnomocnik W. M. poinformował, że jego umocowanie do reprezentowania ww. uczestnika postępowania obejmuje tylko postępowanie przed Wojewódzkim Sądem Administracyjnym w Warszawie. 5. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: 5.1. Zarzuty skargi kasacyjnej są niezasadne. 5.2. Skarga kasacyjna została rozpoznana na posiedzeniu niejawnym w składzie trzech sędziów na podstawie art. 15zzs4 ust. 3 ustawy z 2 marca 2020 r. o szczególnych rozwiązaniach związanych z zapobieganiem, przeciwdziałaniem i zwalczaniem COVID-19, innych chorób zakaźnych oraz wywołanych nimi sytuacji kryzysowych (Dz. U. z 2021 r., poz. 2095 ze zm.). 5.3. W postępowaniu przed Naczelnym Sądem Administracyjnym prowadzonym na skutek wniesienia skargi kasacyjnej obowiązuje generalna zasada ograniczonej kognicji tego Sądu (art. 183 § 1 Ppsa). Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, wyznaczonych przez przyjęte w niej podstawy, określające zarówno rodzaj zarzucanego zaskarżonemu orzeczeniu naruszenia prawa, jak i jego zakres. Z urzędu bierze pod rozwagę tylko nieważność postępowania. Ta jednak nie miała miejsca w rozpoznawanej sprawie. Przy tym zgodnie z art. 193 zdanie drugie Ppsa uzasadnienie wyroku oddalającego skargę kasacyjną ogranicza się wyłącznie do oceny zarzutów skargi kasacyjnej w oparciu o stan faktyczny przyjęty w orzeczeniu przez sąd I instancji. 5.4. W pierwszej kolejności wskazać należy na istotny brak precyzji w konstruowaniu zarzutów skargi kasacyjnej, który w dużym stopniu ogranicza zakres kontroli instancyjnej w niniejszej sprawie. W świetle art. 174 pkt 1 i 2 Ppsa naruszenie przepisów postępowania oraz naruszenie przepisów prawa materialnego stanowią odrębne podstawy skargi kasacyjnej. Jednakże w ramach zarzutu naruszenia przepisów postępowania nie można kwestionować wykładni oraz zastosowania określonych przepisów prawa materialnego (por. wyroki NSA z: 30 kwietnia 2020 r. sygn. akt II OSK 1365/19, 4 marca 2021 r. sygn. akt II OSK 2582/20, 10 maja 2022 r. sygn. akt II OSK 1972/19). W przedmiotowej sprawie taka sytuacja występuje, ponieważ autor skargi kasacyjnej, stawiając zarzuty naruszenia przepisów postępowania, podważa w istocie zastosowanie przepisów prawa materialnego tj. art. 61 ust. 5 upzp oraz art. 3 pkt 1, art. 4 ust. 1 w zw. z art. 2 ust. 1 pkt 6 i art. 2 ust. 2 pkt 3 uop. 5.5. Odnosząc się zaś do zarzutu naruszenia art. 135 Ppsa w zw. z art. 7, art. 75 § 1, art. 77 § 1, art. 80 oraz art. 107 § 3 Kpa należy wskazać, że organ przeprowadził prawidłowe postępowanie dowodowe w zakresie wymaganym dla oceny dopuszczalności wydania decyzji o warunkach zabudowy. Decyzja o warunkach zabudowy nie jest bowiem decyzją uznaniową. Oznacza to, że organ jest zobowiązany wydać pozytywną decyzję, jeśli wnioskowane zamierzenie inwestycyjne czyni zadość wszystkim wymogom wynikającym z konkretnych przepisów prawa powszechnie obowiązującego, natomiast ma obowiązek odmówić ustalenia warunków zabudowy tylko wówczas, gdy wnioskowana inwestycja nie spełnia chociażby jednej ustawowej przesłanki. Przepis art. 61 upzp wskazuje jednoznacznie jakie są przesłanki dopuszczalności wydania decyzji o warunkach zabudowy. 5.6. W świetle art. 61 ust. 1 upzp w sytuacji braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, wydawanie decyzji o warunkach zabudowy podlega krajowemu porządkowi planistycznemu opartemu o tzw. zasadę kontynuacji (zasadę dobrego sąsiedztwa). W ramach tego mechanizmu nie mają jakiegokolwiek znaczenia zapisy studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy, stanowiące podstawę do wprowadzenia lokalnego porządku planistycznego. Studium nie ma mocy prawnej aktu powszechnie obowiązującego i nie może stanowić podstawy do wydawania decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu (por. wyroki NSA z: 30 października 2008 r. sygn. akt II OSK 1294/07, 15 września 2016 r. sygn. II OSK 3075/14, 29 września 2016 r. sygn. akt II OSK 2576/14). Organy nie miały zatem w ogóle kompetencji do oceny czy inwestycja ta pozostaje w sprzeczności ze "Studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego m.st. Warszawy" . 5.7. W kwestii oceny materiału dowodowego co do zgodności z przepisami odrębnymi, w szczególności zaś z przepisami uop, wyjaśnić należy, że zgodnie z art. 60 ust. 1 upzp organ wydaje decyzję o warunkach zabudowy po uzgodnieniu z organami, o których mowa w art. 53 ust. 4 upzp. Jak stanowi art. 53 ust. 5 upzp, uzgodnień tych dokonuje się w trybie art. 106 Kpa, z tym że zażalenie przysługuje wyłącznie inwestorowi. Obowiązek uzgodnienia decyzji o warunkach zabudowy z właściwym organem ochrony środowiska, w sytuacjach przewidzianych w art. 53 ust. 4 pkt 8 upzp, jest podyktowany koniecznością ochrony dobra publicznego, jakim jest szeroko rozumiana ochrona środowiska (w tym środowiska przyrodniczego). Powierzenie uzgodnienia wyspecjalizowanym organom gwarantuje fachową ocenę zgodności zamierzenia inwestycyjnego z przepisami szczególnymi. Wynik uzgodnienia jest wiążący dla organu prowadzącego postępowanie główne. 5.8. W niniejszej sprawie w związku z lokalizacją inwestycji na terenie [...] Obszaru Chronionego Krajobrazu oraz w rejonie rezerwatu przyrody [...] projekt decyzji został przekazany do uzgodnienia z Regionalnym Dyrektorem Ochrony Środowiska. Organ ten uzgodnił projekt decyzji co do zgodności z przepisami regulującymi ochronę przyrody w sposób milczący, co było wiążące dla organu wydającego rozstrzygnięcie. Dla dopuszczalności wydania zaskarżonej decyzji nie miały zatem jakiegokolwiek znaczenia pisma Wydziału Ochrony Środowiska dla Dzielnicy [...] z 17 maja 2017 r., pisma Zastępcy Dyrektora Biura Ochrony Środowiska z 3 marca 2015 r., pisma p.o. Zastępcy Dyrektora Biura Architektury i Planowania Przestrzennego z 19 stycznia 2015 r. oraz załączonej do niego opinii, pisma Wojewódzkiego Konserwatora Przyrody z 12 listopada 1997 r. oraz z 14 stycznia 1993 r., a także postanowienia Wojewody Warszawskiego z 30 września 1997 r. sygn. [...]. 5.9. Jak prawidłowo wskazał Sąd I instancji, analiza akt postępowania zakończonego wydaniem zaskarżonej decyzji prowadzi do wniosku, że organy obu instancji prawidłowo przeprowadziły postępowanie dowodowe, należycie oceniły zgromadzony materiał dowodowy i wydały zgodne z prawem rozstrzygnięcia. Tym samym zarzuty naruszenia art. 145 § 1 pkt 1 lit. c oraz art. 135 Ppsa w zw. z art. 7, art. 75 § 1, art. 77 § 1, art. 80, art. 107 § 3, jak i art. 145 § 1 pkt 1 lit. c oraz art. 135 Ppsa w zw. z art. 7, art. 77 § 1 i art. 80 Kpa są nieusprawiedliwione. 5.10. Niezasadne są również zarzuty dotyczące niezapewnienia udziału w postępowaniu stronom innym niż skarżący, który brał czynny udział w postępowaniu. W tej kwestii podstawowe znaczenie ma to, że naruszenie prawa do czynnego udziału w postępowaniu administracyjnym stanowi podstawę do uchylenia decyzji, jeżeli naruszenie praw procesowych mogło mieć wpływ na wynik sprawy i przy uwzględnieniu przez sąd stanowiska podmiotu, którego prawa jako strony zostały naruszone (por.m.in. wyroki NSA z: 21 października 2009 r. sygn. akt II OSK 1628/08, 10 maja 2019 r. sygn. akt II OSK 420/19, 12 marca 2020 r. sygn. akt II OSK 1268/18). Innymi słowy zarzut ten może zgłosić jedynie podmiot, który uważa, że nie brał udziału w postępowaniu. Uczestnictwo w postępowaniu administracyjnym jest prawem, a nie obowiązkiem strony. Tylko podmiot, który uznaje, że bez swej winy nie brał udziału w postępowaniu jest uprawniony do podnoszenia tego zarzutu, co powoduje zaistnienie przesłanki wznowieniowej określonej w art. 145 § 1 pkt 4 Kpa. Inne podmioty nie mogą się skutecznie na tę okoliczność powoływać. Dotyczy to również Sądu rozstrzygającego sprawę ze skargi podmiotów biorących udział w postępowaniu, który niejako z urzędu nie ma podstaw do podnoszenia, że podmiot niewnoszący skargi został pominięty w postępowaniu administracyjnym. Stąd twierdzenie skargi kasacyjnej, że nie doręczono zaskarżonej decyzji bezpośrednio U.C., K. C. oraz M. C. nie prowadzi do naruszenia przez Sąd I instancji art. 134 § 1 w zw. z art. 151 Ppsa w zw. z art. 10 § 1, art. 40 § 1, art. 145 § 1 pkt 4 Kpa w zw. z art. 1 § 1 i 2 Pusa oraz art. 134 § 1 w zw. z art. 145 § 1 pkt 1 lit. b Ppsa. 5.11. Odnosząc się natomiast do pisma pełnomocnika W. M. wskazać należy, że stanowisko uczestnika postępowania zostało skutecznie przedstawione w odpowiedzi na skargę kasacyjną wniesionej do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie w ustawowym terminie przez ww. pełnomocnika, który był właściwie umocowany do dokonania tej czynności. 5.12. W tym stanie rzeczy podstawy kasacyjne są niezasadne. 5.13. Mając powyższe na uwadze Naczelny Sąd Administracyjny, na mocy art. 184 Ppsa, skargę kasacyjną oddalił.