II SA/Wa 228/18

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Janusz Walawski, Sędzia WSA Przemysław Szustakiewicz (spr.), Asesor WSA Karolina Kisielewicz, Protokolant starszy specjalista Bogumiła Kobierska, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 18 grudnia 2018 r. sprawy ze skargi K. K. na uchwałę Rady Miasta [...] z dnia [...] lipca 2009 r. nr [...] w przedmiocie zasad wynajmowania lokali wchodzących w skład mieszkaniowego zasobu [...] oddala skargę. K. K., działając na podstawie art. 101 ust. 1 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (Dz. U. z 2017 r., poz. 1875 z późn. zm, dalej: u.s.g.) w związku z art. 53 § 2a ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. 2017 r., poz. 1369 z późn. zm., dalej: P.p.s.a.), zaskarżyła w dniu [...] stycznia 2018 r. uchwałę nr [...] Rady Miasta [...] W. z dnia z dnia [...] lipca 2009 r. w sprawie zasad wynajmowania lokali mieszkalnych wchodzących w skład mieszkaniowego zasobu miasta stołecznego Warszawy (Dz. U. Woj. Maz. Nr 132, poz. 3937 z późn. zm., dalej: uchwała) w zakresie § 31 ust. 1 pkt 1 oraz w zakresie § 31 ust. 2 uchwały. Zarzuciła ona ww. uchwale: 1. naruszenie przepisów prawa materialnego, tj. art. 21 ust. 1 pkt 2, art. 21 ust. 3 pkt 6 ustawy z dnia 21 czerwca 2001 r. o ochronie praw lokatorów, mieszkaniowym zasobie gminy i o zmianie Kodeksu cywilnego (tekst jedn. Dz. U. z 2016 r., poz. 1610 z późn. zm., dalej: u.o.l.) w zw. z art. 2, art. 7 Konstytucji RP, polegające na przekroczeniu granic upoważnienia ustawowego do określania zasad wynajmowania lokali wchodzących w skład mieszkaniowego zasobu gminy poprzez wprowadzenie w uchwale przesłanki zamieszkiwania z najemcą w lokalu za zgodą właściciela i prowadzenie wraz z nim wspólnego gospodarstwa domowego przez okres co najmniej ostatnich 7 lat, 2. naruszenie przepisów prawa materialnego, tj. art. 32 ust. 1, 2 Konstytucji RP, polegające na nieupoważnionym zróżnicowania sytuacji prawnej osób ubiegających się o wstąpienie w stosunek najmu po zmarłym najemcy poprzez wprowadzenie w Uchwale przesłanki zamieszkiwania wspólnie z najemcą przez okres co najmniej ostatnich 7 lat, w sytuacji gdy powyższe kryterium nie stanowi cechy relewantnej; 3. naruszenie przepisów prawa materialnego, tj. art. 21 ust. 1 pkt 2, art. 21 ust. 3 pkt 6 u.o.l. oraz art. 691 § 1 i § 2 ustawy z dnia 23 kwietnia 1964 r. Kodeks cywilny (Dz. U. z 2017 r., poz. 459 z późn. zm., dalej: k.c.) zw. z art. 2, art. 7 Konstytucji RP, poprzez niedopuszczalne zmodyfikowanie w akcie podustawowym zakresu kręgu podmiotów uprawnionych do wstąpienia w stosunek najmu oraz przekroczenie granic upoważnienia ustawowego. Skarżąca podniosła, że w okresie od lipca 2015 r. do dnia [...] marca 2016 r. zamieszkiwała wspólnie z E. K., siostrą swojego dziadka, w mieszkaniu oznaczonym adresem ul. [...] w W. Najemcą powyższego lokalu była E. K. Z powodu śmierci E. K. w dniu [...] marca 2016 r., Skarżąca pismem z dnia [...] września 2016 r. wniosła o umożliwienie jej wstąpienia w stosunek najmu po zmarłym najemcy. W uzasadnieniu Skarżąca wskazała na fakt zamieszkiwania wspólnie z najemcą oraz sprawowania opieki nad E. K. w związku z jej chorobą. Następnie pismem z dnia [...] maja 2017 r. Skarżąca została poinformowana o uchwale Zarządu Dzielnicy [...] z dnia [...] maja 2017 r. w przedmiocie odmowy zakwalifikowania jej do zawarcia umowy najmu lokalu i umieszczenia na liście osób oczekujących na najem lokalu. Powodem podjęcia uchwały był brak spełnienia warunków wskazanych w zaskarżonej uchwale. Jako uzasadnienie powyższego rozstrzygnięcia wskazano w szczególności, że Skarżąca nie zamieszkiwała w lokalu z najemcą przez okres 7 ostatnich lat (§ 31 ust. 1 pkt 1 uchwały). Ponadto Skarżąca nie należy do kręgu osób wymienionych w § 31 ust. 2 uchwały, do których zaliczono małżonka najemcy, byłego małżonka najemcy, zstępnych, wstępnych, pasierba, zięcia, synową, rodzeństwo, ojczyma, macochę i teściów. Zdaniem K. K., należy poddać w wątpliwość uprawnienie organu do wprowadzenia w uchwale kryterium minimalnego okresu wspólnego zamieszkiwania z najemcą. Powyższa przesłanka powoduje niezgodność § 31 ust. 1 uchwały z art. 21 ust. 1 pkt 2, art. 21 ust. 3 pkt 6 u.o.l. w zw. z art 2 i art. 7 Konstytucji RP. Skarżąca wskazała, że zgodnie z art. 21 ust. 1 pkt 2 u.o.l., Rada gminy uchwala zasady wynajmowania lokali wchodzących w skład mieszkaniowego zasobu gminy. Zasady te powinny określać w szczególności (art. 21 ust. 3 pkt 6 u.o.l.) zasady postępowania w stosunku do osób, które pozostały w lokalu opuszczonym przez najemcę lub w lokalu, w którego najem nie wstąpiły po śmierci najemcy. Choć powyższa delegacja upoważniała Radę Miasta [...] W. do określenia wymagań uprawniających do wstąpienia w stosunek najmu po zmarłym najemcy, to jednak uchwała nie może określać tych przesłanek w sposób dowolny i z przekroczeniem ustawowego upoważnienia. Natomiast zgodnie z art. 7 Konstytucji RP, organy władzy publicznej działają na podstawie i w granicach prawa. Z zasady legalizmu sformułowanej w powyższej normie prawnej wynika, że sposób wykorzystywania kompetencji przez organy państwowe nie może być przejawem arbitralności organów. Nadto w orzecznictwie nie budzi wątpliwości pogląd o niedopuszczalności wprowadzania w uchwałach, stanowionych na podstawie art. 21 ust 3 ustawy o ochronie praw lokatorów, dodatkowych ograniczeń podmiotowych (z wielu: wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 2 kwietnia 2014 r., sygn. akt I OSK 2790/13, LEX nr 1511162), w tym kryterium długości okresu zamieszkiwania. W judykaturze wskazuje się, że kryterium długości okresu zamieszkiwania jest kryterium nieznanym ustawie, a tym samym jego wprowadzenie w uchwale rady gminy jest działaniem przekraczającym zakres upoważnienia ustawowego (zob. w szczególności wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu z dnia 8 maja 2013 r., sygn. akt IV SA/Po 149/13, LEX nr 1317328, wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie z dnia 2 października 2014 roku, sygn. akt III SA/Kr 1071/14, LEX nr 1534803). Skarżąca podniosła, że w zaskarżonej uchwale doszło do znacznie bardziej jaskrawego naruszenia prawa niż w przywoływanych wyżej orzeczeniach sądów administracyjnych, w których zakwestionowane zostało kryterium zamieszkiwania już przez okres 5 lat. Wprowadzony okres 7 lat zamieszkiwania z najemcą jest czasem szczególnie długim i nieuzasadnionym żadnymi obiektywnymi kryteriami, a tym samym stanowi arbitralne działanie organu, nie znajdujące jakiegokolwiek umocowania w delegacji ustawowej, zawartej w ustawie o ochronie praw lokatorów. Ponadto wprowadzenie powyższego kryterium powoduje nieuzasadnione zróżnicowanie sytuacji osób zamieszkujących wspólnie z najemcą, co narusza zasadę równości. W ocenie Skarżącej, wprowadzone w uchwale kryterium minimalnego okresu zamieszkiwania w sposób nieuprawniony różnicuje pozycję osób znajdujących się w tej samej sytuacji prawnej (zamieszkiwanie wspólnie ze zmarłym najemcą), co stanowi niedopuszczalną dyskryminację w rozumieniu art. 32 Konstytucji RP. Pogląd ten nie budzi również wątpliwości w orzecznictwie. Skarżąca podniosła, że w wyroku z dnia 2 października 2014 r. Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie (sygn. akt III SA/Kr 1071/14, LEX nr 1534803) wskazano, iż wprowadzenie w uchwale rady miasta kryterium długości zamieszkiwania narusza zasadę równości wyrażoną w art. 32 Konstytucji RP oraz zasadę sprawiedliwości, której emanacją jest art. 2 Konstytucji RP. Podkreśliła, że powyższe stanowisko zostało w pełni podzielone również przez orzekający w tej sprawie Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 1 lipca 2015 r., sygn. akt I OSK 858/15, LEX nr 1995084. Stwierdziła, że niedopuszczalna jest też modyfikacja treści art. 691 Kodeksu cywilnego oraz naruszenie zakresu delegacji ustawowej, stanowi to bowiem naruszenie delegacji ustawowej, zawartej w art. 21 ust. 1 pkt 2, art. 21 ust. 3 pkt 6 ustawy. Wyjaśniła, że zgodnie z art. 691 § 1 K.c. w zw. z art. 691 § 2 K.c., w razie śmierci najemcy lokalu mieszkalnego w stosunek najmu lokalu wstępują: małżonek niebędący współnajemcą lokalu, dzieci najemcy i jego współmałżonka, inne osoby, wobec których najemca był obowiązany do świadczeń alimentacyjnych, oraz osoba, która pozostawała faktycznie we wspólnym pożyciu z najemcą, jeżeli stale zamieszkiwali z najemcą w tym lokalu do chwili jego śmierci. Natomiast w zaskarżonej uchwale wskazano, że uprawnionymi do wstąpienia w stosunek najmu są: małżonek najemcy, były małżonek najemcy, zstępni, wstępni, pasierb, zięć, synowa, rodzeństwo, ojczym, macocha i teściowie. W uchwale pominięto, w szczególności, osoby pozostające we wspólnym pożyciu, natomiast uwzględniono między innymi teściów, czy byłego małżonka. Takie ukształtowanie kręgu podmiotów uprawnionych do wstąpienia w stosunek najmu, jako sprzeczne z normami o charakterze ustawowym, stanowi - w ocenie skarżącej - naruszenie delegacji ustawowej zawartej w ustawie o ochronie praw lokatorów. W odpowiedzi na skargę Rada [...] W. wniosła o jej oddalenie wskakując, że zaskarżona uchwał jest zgodna z prawem. Organ podkreślił, że w przedmiotowej sprawie cecha/sytuacja wyróżniająca osoby została narzucona przez ustawodawcę w art. 21 ust. 3 pkt 6 u.o.l. Przepis ten nakazuje bowiem gminie uregulowanie zasad postępowania w stosunku do osób, które pozostały w lokalu opuszczonym przez najemcę lub w lokalu, w którego najem nie wstąpiły po śmierci najemcy (cecha relewantna). Organ wskazał, że analiza treści kwestionowanego przepisu uchwały jasno wskazuje, iż wprowadzone w tym przepisie kryteria (wymóg zamieszkiwania z najemcą przez co najmniej 7 lat) mają jednakowe zastosowanie do wszystkich podmiotów charakteryzujących się wskazaną przez ustawodawcę cechą relewantną, jaką jest pozostawanie w lokalu opuszczonym przez najemcę. Tym samym brak jest kryterium dyskryminującego w ramach grupy posiadającej cechę relewantną i nie może być mowy o jakimkolwiek naruszeniu konstytucyjnej zasady równości. Organ wyjaśnił również, że nie doszło do modyfikacji art. 691 K.c., ponieważ przepis § 31 ust. 1 i 2 uchwały reguluje inną materię niż przepisy Kodeksu cywilnego, gdyż ma on zastosowanie w przypadku, gdy stosunek najmu wygaśnie. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: Zgodnie z art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. – Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2018 r., poz. 2107), sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości poprzez kontrolę działalności administracji publicznej, przy czym kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem (legalności), jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Sądy administracyjne, kierując się wspomnianym kryterium legalności, dokonują oceny zgodności treści zaskarżonego aktu oraz procesu jego wydania z normami prawnymi – odpowiednio: ustrojowymi, proceduralnymi i materialnymi – przy czym ocena ta jest dokonywana według stanu prawnego i zasadniczo na podstawie akt sprawy istniejących w dniu wydania zaskarżonego aktu. W myśl art. 3 § 2 pkt 5 i 6 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2018 r., poz. 1302 ze zm.; dalej: P.p.s.a.) – nawiązującego w tym zakresie wprost do art. 184 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej – kontrola działalności administracji publicznej przez sądy administracyjne obejmuje m.in. orzekanie w sprawach skarg na akty prawa miejscowego organów jednostek samorządu terytorialnego oraz inne akty tych organów i ich związków, podejmowane w sprawach z zakresu administracji publicznej. Jak stanowi art. 147 P.p.s.a., Sąd, w razie uwzględnienia skargi na uchwałę lub akt, o których mowa w art. 3 § 2 pkt 5 i 6, stwierdza nieważność tej uchwały lub aktu w całości lub w części albo stwierdza, że wydane zostały z naruszeniem prawa, jeżeli przepis szczególny wyłącza stwierdzenie ich nieważności. Przesłanki nieważności aktu organu gminy określone zostały w art. 91 ust. 1 zd. 1 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (Dz. U. z 2018 r., poz. 994 ze zm.), zgodnie z którym uchwała lub zarządzenie organu gminy sprzeczne z prawem są nieważne. W przypadku nieistotnego naruszenia prawa organ nadzoru nie stwierdza nieważności uchwały lub zarządzenia, ograniczając się do wskazania, iż uchwałę lub zarządzenie wydano z naruszeniem prawa, co wynika z treści art. 90 ust. 4 ustawy o samorządzie gminnym. Powyższe oznacza, że jedynie istotne naruszenie prawa może być podstawą stwierdzenia nieważności uchwały lub zarządzenia organu gminy. Ponieważ ustawodawca nie zdefiniował bliżej, jakie naruszenie prawa może być uznane za istotne, a jakie za nieistotne w tym zakresie, należy odwołać się do stanowiska wypracowanego w tym zakresie w doktrynie i w orzecznictwie. Za istotne naruszenie prawa w doktrynie i orzecznictwie sądów administracyjnych uznaje się uchybienia prowadzące do takich skutków, które nie mogą zostać zaakceptowane w demokratycznym państwie prawnym, które wpływają na treść uchwały lub zarządzenia (patrz np. wyrok NSA z 11.02.1998 r., sygn. akt II SA/Wr 1459/97, wyrok NSA z 8.02.1996 r., sygn. akt SA/Gd 327/95, wyrok WSA we Wrocławiu z 13.04.2012 r., sygn. akt IV SA/Wr 625/11, publ. https://cbois.nsa.gov.pl). Takim uchybieniem jest między innymi naruszenie przepisów prawa wyznaczających kompetencje do wydania aktu lub stanowiących podstawę prawną, przepisów prawa ustrojowego, przepisów prawa materialnego – przez wadliwą ich wykładnię – oraz przepisów regulujących procedurę podejmowania uchwał, jeżeli na skutek tego naruszenia zapadła uchwała innej treści, niż gdyby naruszenie nie nastąpiło (por. M. Stahl, Z. Kmieciak, Akty nadzoru nad działalnością samorządu terytorialnego w świetle orzecznictwa NSA i poglądów doktryny. Samorząd terytorialny. 2001 rok, z.1-2). W judykaturze za istotne naruszenie prawa (będące podstawą do stwierdzenia nieważności aktu) przyjmuje się takiego rodzaju naruszenia prawa, jak: podjęcie uchwały przez organ niewłaściwy, brak podstawy do podjęcia uchwały określonej treści, niewłaściwe zastosowanie przepisu prawnego będącego podstawą podjęcia uchwały, naruszenie procedury podjęcia uchwały (por. wyroki Naczelnego Sądu Administracyjnego z 11.02.1998 r., sygn. akt II SA/Wr 1459/97, OwSS 1998/3/79, z 8.02.1996 r., sygn. akt SA/Gd 327/95, OwSS 1996, nr 3, poz. 90, z 26.07.2012 r., sygn. akt I OSK 679/12 i I OSK 997/12, publ. https:// cbois.nsa.gov.pl). Stwierdzenie nieważności uchwały może nastąpić więc tylko wtedy, gdy uchwała pozostaje w wyraźnej sprzeczności z określonym przepisem prawnym, co jest oczywiste i bezpośrednie oraz wynika wprost z treści tego przepisu. Nie jest zaś konieczne rażące naruszenie, warunkujące stwierdzenie nieważności decyzji czy postanowienia, o jakim mowa w przepisie art. 156 § 1 K.p.a. Rozpoznając niniejszą sprawę tutejszy Sąd doszedł do wniosku, iż kwestionowane w skardze zapisy uchwały Rady [...] W. z [...] lipca 2009 r. nr [...] nie wykraczają poza ramy upoważnienia zawartego w ustawie z dnia 21 czerwca 2001 r. o ochronie praw lokatorów, mieszkaniowym zasobie gminy i o zmianie Kodeksu cywilnego (Dz. U. z 2018 r., poz. 1234 ze zm., dalej u.o.l. ) oraz art. 691 § 1 i 2 Kodeksu cywilnego. Istota sporu pomiędzy stroną a organem dotyczy przede wszystkim treści § 31 ust. 1 pkt 1 i ust 2 uchwały. W ocenie strony skarżącej, regulacja ta została wydana z przekroczeniem upoważnienia ustawowego, zawartego w art. 21 ust. 1 pkt 2 oraz art. 21 ust. 3 w związku z art. 4 ustawy o ochronie praw lokatorów, mieszkaniowym zasobie gminy i o zmianie Kodeksu cywilnego, a także są sprzeczne z powołanymi powyżej normami konstytucyjnymi. Skarżąca uważa także, że zawarte w uchwale zapisy, ograniczające krąg podmiotów uprawnionych do ubiegania się o pomoc mieszkaniową, poprzez wprowadzenie bardzo długiego, bo 7-letniego okresu, w którym osoba zamieszkująca z najemcą jest uprawniona do zawarcia po jego śmierci umowy najmu – są sprzeczne z upoważnieniem ustawowym, zawartym art. 21 ust. 1 pkt 2 , ust. 3 pkt 6 u.o.l. oraz art. 2 i 7 Konstytucji RP. Nadto jej zdaniem, w § 31 ust. 1 pkt 1 uchwały doszło do niedopuszczalnego w akcie podustawowym zmodyfikowania treści art. 691 § 1 i § 2 Kodeksu cywilnego w zakresie kręgu osób uprawnionych do wstąpienia w stosunek najmu. Wskazać jednak należy, że ustawodawca w art. 21 ust. 3 pkt 1-7 u.o.l., posługując się zwrotem "w szczególności", wskazał na obligatoryjne elementy jakie winny zostać w uchwale uregulowanie, nie zamykając jednak prawodawcy lokalnemu możliwości przyjęcia dodatkowych warunków. Organ stanowiący jest zobowiązany do wyczerpania zakresu upoważnienia ustawowego poprzez uregulowanie wszystkich kwestii uznanych przez ustawodawcę za istotne. Zaś użyte przez ustawodawcę sformułowanie: "zasady postępowania w stosunku do osób, które pozostały w lokalu opuszczonym przez najemcę lub w lokalu, w którego najem nie wstąpiły po śmierci najemcy" (art. 21 ust. 3 pkt 6 u.o.l.) charakteryzuje się takim poziomem ogólności, iż nie sposób przyjąć, że wprowadzenie jako jednej z tych zasad kryterium 7-letniego okresu zamieszkiwania z najemcą w lokalu do chwili rozwiązania umowy najmu przez najemcę, opuszczenia go i wymeldowania najemcy lub śmierci najemcy, wykracza poza ramy ustawowej delegacji. Takie rozumienie stałoby w oczywistej sprzeczności z brzmieniem tego przepisu, który nie precyzuje, jakie konkretnie zasady rada gmina może ustanowić na podstawie art. 21 ust. 3 pkt 6 u.o.l., pozostawiając organowi te kwestie do uregulowania na zasadzie swobodnego ich kształtowania. Pogląd ten, na co zasadnie zwrócił uwagę organ, znajduje potwierdzenie w orzecznictwie sądowoadministracyjnym, w którym podnosi się, iż: "ustawodawca przyznając gminie prawo ustalenia kryteriów wyboru osób, którym przysługuje pierwszeństwo zawarcia umowy najmu lokalu na czas nieoznaczony i lokalu socjalnego, dał gminie prawo dokonania oceny kandydatów na podstawie przyjętych wcześniej środków rozróżnienia, co oznacza, że dał także prawo do ustanowienia takich cech ze względu, na które podział będzie dokonany", por. wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we Wrocławiu z dnia 23 czerwca 2010 r., sygn. akt IV SA/Wr 139/10 oraz wyrok WSA w Warszawie z dnia 29 listopada 2016 r., sygn. akt II SA/Wa 743/16).  W obu wyżej wskazanych orzeczeniach, z czym utożsamia się skład orzekający w tej sprawie, wskazano także, że postanowienia, podjęte w ramach "polityki mieszkaniowej" i zarządzania mieniem komunalnym, stanowią m.in. gwarancję przeciw nadużyciom, które mogą wystąpić ze strony osób ubiegających się o mieszkanie. Z natury rzeczy bowiem dobro, jakim jest mieszkanie komunalne, przeznaczone jest zasadniczo wyłącznie dla mieszkańców, których nie stać na zaspokojenie swoich potrzeb na wolnym rynku. Skoro dobra tego nie jest za dużo, to gmina, mocą przepisu gminnego, ustanowionego m.in. na podstawie art. 21 ust. 3 pkt 6 ustawy o ochronie praw lokatorów może ustanowić szczegółowe kryteria (zasady), których spełnienie gwarantuje dostęp do tego dobra. Różnicowanie położenia obywateli względem dostępu do określonych dóbr nie koliduje z zasadą równości, jeśli nie ma charakteru dyskryminującego i gdy opiera się na cechach istotnych. W tym przypadku zróżnicowanie w dostępie do najmu lokalu ze względu na cechę relewantną, jaką jest konieczność stałego zamieszkiwania w lokalu przez osoby bliskie z najemcą, co najmniej 3 lata do chwili jego śmierci, nie narusza zasady równości wobec prawa i zakazu dyskryminacji, określonych w art. 32 Konstytucji RP. Tym samym Sąd stwierdza, że regulacja zawarta w § 31 ust. 1 pkt 1 i § 31 ust. 2 uchwały nie narusza w żaden sposób przepisów art. 4 ust. 1 i 2, art. 21 ust. 1 pkt 2 i art. 21 ust. 3 u.o.l., ponieważ Rada [...] W. w momencie podejmowania zaskarżonej uchwały posiadała na mocy art. 21 ust. 3 pkt 6 u.o.l. kompetencje do określenia zasad postępowania w stosunku do osób, które pozostały w lokalu opuszczonym przez najemcę lub w lokalu, w którego najem nie wstąpiły po śmierci najemcy, a § 31 ust. 1 pkt 1 został podjęty na podstawie i w granicach tych ustawowych kompetencji. Ustosunkowując się do zarzutów skargi należy w pierwszej kolejności przypomnieć, że zgodnie z art. 21 ust. 1 pkt 2 ustawy, rada gminy uchwala zasady wynajmowania lokali wchodzących w skład mieszkaniowego zasobu gminy. W drugiej kolejności zaś, że uszczegółowienie zasad wynajmowania lokali wchodzących w skład mieszkaniowego zasobu gminy zawiera art. 21 ust. 3 ustawy, zgodnie z którym zasady te powinny określać w szczególności: 1) wysokość dochodu gospodarstwa domowego uzasadniającą oddanie w najem lub w podnajem lokalu na czas nieoznaczony i lokalu socjalnego oraz wysokość dochodu gospodarstwa domowego uzasadniającą zastosowanie obniżek czynszu; 2) warunki zamieszkiwania kwalifikujące wnioskodawcę do ich poprawy; 3) kryteria wyboru osób, którym przysługuje pierwszeństwo zawarcia umowy najmu lokalu na czas nieoznaczony i lokalu socjalnego; 4) warunki dokonywania zamiany lokali wchodzących w skład mieszkaniowego zasobu gminy oraz zamiany pomiędzy najemcami lokali należących do tego zasobu a osobami zajmującymi lokale w innych zasobach; 5) tryb rozpatrywania i załatwiania wniosków o najem lokali zawierany na czas nieoznaczony i o najem lokali socjalnych oraz sposób poddania tych spraw kontroli społecznej; 6) zasady postępowania w stosunku do osób, które pozostały w lokalu opuszczonym przez najemcę lub w lokalu, w którego najem nie wstąpiły po śmierci najemcy; 7) kryteria oddawania w najem lokali o powierzchni użytkowej przekraczającej 80 m2. Zakres regulacji zasad wynajmowania lokali wchodzących w skład mieszkaniowego zasobu gminy ma charakter wiążący, ale - co ważne - niewyczerpujący. Innymi słowy, każda uchwała rady gminy, dotycząca zasad wynajmowania lokali mieszkalnych wchodzących w skład zasobu mieszkaniowego gminy, obligatoryjnie winna zawierać regulację wprost wynikającą z zasad określonych w art. 21 ust. 3 ustawy, ale dodatkowo może rada gminy wprowadzić także inne regulacje, niesprzeczne z zasadami zawartymi w art. 21 ust. 3 ustawy i służące dostosowaniu tych zasad do lokalnych warunków i potrzeb. Podnieść również należy, że w orzecznictwie sądów administracyjnych uznaje się, iż rada gminy, poza kryteriami wymienionymi w art. 21 ust. 1pkt 1-7 ustawy o ochronie praw lokatorów, może stosownie do okoliczności, uwzględnić w uchwale także inne jeszcze czynniki mające znaczenie przy wynajmie lokali, nie mogą one jednak pozostawać w sprzeczności z prawem (por. wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we Wrocławiu w wyroku z dnia 23 czerwca 2010 r., sygn. akt IV SA/Wr 139/10, oraz wyrok WSA w Warszawie z dnia 29 listopada 2016 r., sygn. akt II SA/Wa 743/16). Równocześnie wskazania wymaga, że prawodawca lokalny jest zobowiązany do wyczerpania zakresu upoważnienia ustawowego poprzez uregulowanie wszystkich kwestii uznanych przez ustawodawcę za istotne, może jednakże kształtować te zasady swobodnie. Użyte w art. 21 ust. 3 ustawy sformułowanie "w szczególności" oznacza, że rada gminy, ustanawiając w uchwale zasady wynajmowania lokali mieszkalnych wchodzących w skład zasobu gminy, może swobodnie kształtować te zasady, jednakże tylko w odniesieniu do zagadnień wymienionych w punktach 1-7 cytowanego przepisu, o czym także szerzej powyżej. W tym miejscu należy wskazać na wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 25 czerwca 2010 r. sygn. akt I OSK 732/10, w którym stwierdzono, że zawarte w art. 21 ust. 3 ustawy określenie "w szczególności" oznacza, że uchwała rady gminy powinna regulować wszystkie wskazane w art. 21 ust. 3 zagadnienia, a ponadto rada gminy może zamieścić w uchwale jeszcze inne, dodatkowe zagadnienia związane z najmem. Sąd w tej sprawie powyższy pogląd popiera. W ten sposób ustawodawca kreuje podstawową funkcję samorządu terytorialnego, jaką jest wykonywanie zadań publicznych w oparciu i na podstawie przepisów prawa pochodzących od ustawodawcy, ale z zapewnieniem samorządowi pewnego zakresu niezbędnego do dostosowywania tych zasad do lokalnych warunków. Gdyby zasady wynajmowania lokali wchodzących w skład mieszkaniowego zasobu gminy miały być jednolite, to wówczas zadanie polegające na zaspokajaniu potrzeb mieszkaniowych nie należałoby do zadań własnych samorządu, ale stałyby się zadaniem zleconym. Tak jednak nie jest i wprost art. 4 ust. 1 ustawy zadanie to kreuje jako zadanie własne samorządu. Istotnym elementem pozwalającym na uznanie, że dodatkowe zasady wynajmowania lokali wchodzących w skład mieszkaniowego zasobu gminy, nie wskazane wprost w art. 21 ust. 3 ustawy, są dopuszczalne jest uznanie, że spełniają one następujące kryteria: 1) nie są sprzeczne z zasadami wprost wyrażonymi w art. 21 ust. 3 ustawy, 2) pozwalają na uszczegółowienie zasad wynajmowania lokali celem zaspokajania potrzeb wspólnoty samorządowej. Organ stanowiący gminy, ustalając zasady wynajmu lokali, nie może dowolnie określać dodatkowych kryteriów, według których potrzeby mieszkaniowe mogą być zaspokajane. Przenosząc te rozważania na grunt niniejszej sprawy należy stwierdzić, że § 31ust. 1 pkt 1 oraz ust. 2 uchwały nie naruszają art. 21 ust. 3 ustawy, a także innych przywoływanych przez stronę regulacji prawnych. Sąd nie stwierdził, ażeby uchwała objęta skargą naruszała art. 691 § 1 i § 2 K.c. w zakresie kręgu osób uprawnionych do wstąpienia w stosunek najmu, albowiem reguluje nie stosunek cywilnoprawny najmu ale administracyjnoprawny, a tym samym z przynależnym mu władztwem administracyjnym w aspekcie kreowania cech i treści tego stosunku. Nadto w art. 691 § 1 i 2 K.c. wskazano - w katalogu zamkniętym - podmioty uprawnione do wejścia w prawa najemcy po jego śmierci stanowiąc, że w razie śmierci najemcy lokalu mieszkalnego w stosunek najmu lokalu wstępują: małżonek niebędący współnajemcą lokalu, dzieci najemcy i jego współmałżonka, inne osoby, wobec których najemca był obowiązany do świadczeń alimentacyjnych, oraz osoba, która pozostawała faktycznie we wspólnym pożyciu z najemcą (§1). W § 2 ustanowiono, że osoby wymienione w § 1 wstępują w stosunek najmu lokalu mieszkalnego, jeżeli stale zamieszkiwały z najemcą w tym lokalu do chwili jego śmierci. Sąd nie dostrzega zatem niezgodności zaskarżonej uchwały ani z art. 691 § 1 i 2 K.c., ani z art. 21 ust. 1 pkt 2 i art. 21 ust. 3 w związku z art. 4 ust. 1 i 2 ustawy o ochronie praw lokatorów, mieszkaniowym zasobie gminy i o zmianie Kodeksu cywilnego oraz art. 2, art. 7 oraz art. 32 ust. 1 i ust. 2 Konstytucji RP z dnia 2 kwietnia 1997 r. W ocenie Sądu, błędnie skarżąca interpretuje znaczenie § 31 ust. 1 pkt 2 uchwały, który wprowadza - w ramach przynależnej gminie samodzielności - dodatkowe uprawnienia dla osób, którym przysługuje prawo wejścia, niejako z mocy prawa, w stosunek najmu - bez przeprowadzania odrębnego postępowania kwalifikacyjnego, połączonego z umieszczeniem na liście osób zakwalifikowanych do zawarcia umowy najmu. Jednocześnie Sąd zauważa, że rozwiązane zawarte w zaskarżonej uchwale w żadnej mierze nie ogranicza praw skarżącej do skorzystania z podstawowej procedury ubiegania się o zakwalifikowanie jej do grupy uprawnionych do zawarcia umowy najmu. Niewątpliwie regulacja zawarta w § 31 uchwały stanowi dodatkową zasadę wynajmowania lokali mieszkalnych z zasobu mieszkaniowego Gminy, ale zasada ta ani nie jest sprzeczna z zasadami wprost wyrażonymi w innych ustawach, ani też nie ogranicza organów Gminy w zaspokajaniu potrzeb mieszkaniowych jej mieszkańców. Jest to jedna ze szczegółowych zasad wynajmu lokali, której celem jest jak najpełniejsze zaspokajanie potrzeb wspólnoty samorządowej. Przypomnieć w tym miejscu warto, że zasoby mieszkaniowe [...] W. są znacznie mniejsze od potrzeb osób uprawnionych. To zaś przemawia za tym, aby zasobami tymi gospodarować w sposób jak najracjonalniejszy, tj. tak, by zabezpieczyć w pierwszej kolejności potrzeby osób niezdolnych samodzielnie zaspokoić swoich potrzeb mieszkaniowych. Chodzi tu więc o takie osoby, których np. stan majątkowy uniemożliwia wynajem lokalu na zasadach rynkowych. Chodzi również o te osoby, których najbliższa rodzina, czy też szerzej rzecz ujmując, osoby najbliższe, nie posiadają np. nieruchomości umożliwiających wspólne zamieszkanie. W ocenie Sądu, zaskarżone przepisy uchwały nie są niezgodne z prawem, ponieważ Rada Miasta mogła dodatkowo uregulować zasady najmu lokali mieszkaniowych, pochodzących z zasobu mieszkaniowego tej Gminy i podstawę ku temu zawierał art. 21 ust. 3 u.o.l., który w sposób przykładowy wyliczył zasady wynajmowania lokali. Wbrew twierdzeniom skargi zakwestionowana regulacja, nie zawiera nowego kryterium, nieznanego omawianej ustawie. Stanowi jedynie doprecyzowanie ustawowych przesłanek. Podsumowując, Sąd nie podzielił argumentów zawartych w złożonej skardze. Zarzuty w niej podniesione jawiły się jako wywiedzione z wyrywkowej analizy całokształtu ustawy o ochronie praw lokatorów i kwestionowanej uchwały, z pominięciem zasadniczego celu ustawy i uchwały, jakim jest umożliwienie jak najbardziej racjonalnego i sprawiedliwego podziału deficytowego dobra, tj. prawa do lokalu z zasobu mieszkaniowego gminy, pomiędzy osoby najbardziej potrzebujące pomocy. Na zakończenie należy podkreślić, że w art. 21 ust. 3 ustawy o ochronie praw lokatorów wymieniono zagadnienia, których uregulowanie w uchwale jest obowiązkowe. Tym samym tylko pominięcie przez radę gminy, któregoś z wyliczonych, obligatoryjnych elementów, należy uznać za równoznaczne z brakiem pełnej realizacji upoważnienia ustawowego, co ma istotny wpływ na ocenę zgodności z prawem podjętego aktu. Zatem a contario tylko niewyczerpanie zakresu przedmiotowego, przekazanego przez ustawodawcę do uregulowania przez gminę, skutkuje ułomnością uchwały, którą należy ocenić jako istotne naruszenie prawa, a to z uwagi na brak delegacji ustawowej, upoważniającej radę gminy do określenia w odrębnej uchwale pominiętych elementów zasad wynajmowania lokali wchodzących w skład mieszkaniowego zasoby gminy. Takowym nie jest, gdyż być nie może, zawarcie dodatkowych elementów odpowiadających celom ustawy w zgodzie z konstytucyjnie zagwarantowaną samodzielnością gminy. Mając powyższe na uwadze Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie uznał, że skarga nie jest zasadna, a tym samym na podstawie art. 151 P.p.s.a. skargę oddalił.