II OSK 1599/19

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Sędzia NSA Robert Sawuła po rozpoznaniu w dniu 12 czerwca 2019 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej W. B. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Lublinie z dnia 19 grudnia 2018 r., sygn. akt II SA/Lu 886/18 oddalającego sprzeciw W. B. na decyzję [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w [...] z dnia [...] września 2018 r., znak: [...] w przedmiocie umorzenia postępowania w sprawie wykonanych robót budowlanych oddala skargę kasacyjną. Wyrokiem z dnia 19 grudnia 2018 r., sygn. akt II SA/Lu 886/18, Wojewódzki Sąd Administracyjny (dalej jako: WSA) w Lublinie oddalił sprzeciw W. B. od decyzji [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego (LWINB) w [...] z dnia [...] września 2018 r., znak: [...], w przedmiocie umorzenia postępowania w sprawie wykonanych robót budowlanych. Wyrok ten zapadł w następujących okolicznościach faktycznych i prawnych sprawy: Jak wynika to z ustaleń sądu wojewódzkiego, Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego (PINB) w [...] na wniosek W. S. wszczął postępowanie administracyjne w sprawie wykonanego z betonu muru wzdłuż ściany północnej budynku mieszkalnego, usytuowanego przy ul. [...] w [...]. W toku postępowania przeprowadzono oględziny, w wyniku których ustalono, że na działkach nr ew. [...] i [...] w [...], wzdłuż ściany północnej budynku mieszkalnego usytuowanego na ww. działkach, na długości ok. 8,80 m został wykonany mur z betonu lanego w szalunku drewnianym, przylegający bezpośrednio do ściany zewnętrznej budynku. Mur ma grubość od 36 cm do 49 cm, wysokość max. 1,60 m i został wykonany bezpośrednio na gruncie (bez fundamentów) na uprzednio wylanym betonie i na schodach zewnętrznych prowadzących do drzwi wejściowych do budynku W. S., powodując zablokowanie drzwi wejściowych, okna piwnicznego pomieszczenia gospodarczego i kanału wentylacyjnego oraz zakrycie studzienki kanalizacji sanitarnej. Powyższych robót budowlanych dokonali E. i W. B., którzy nie posiadają na wykonanie powyższych robót budowlanych żadnych pozwoleń. Z ustaleń poczynionych w toku postępowania wynika, że teren, na którym został zlokalizowany sporny mur, zgodnie z miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego miasta Zwierzyniec, zatwierdzonym uchwałą Rady Miejskiej w Zwierzyńcu nr XIII/70/07 z dnia 14 czerwca 2007 r. (MPZP), położony jest w strefie oznaczonej symbolem [...], dla której wszelka działalność inwestycyjna wymaga uzgodnienia z Wojewódzkim Konserwatorem Zabytków (WKZ). Następnie sąd pierwszej instancji wskazał, że decyzją z [...] lutego 2018 r., wydaną na podstawie art. 66 ust. 1a ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. – Prawo budowlane (Dz. U. z 2018 r., poz. 1202 ze zm., uPb), PINB w [...] nakazał E. i W. B. przywrócenie, w terminie do dnia 31 maja 2018 r., stanu poprzedniego na działkach nr ew. [...] i [...], poprzez rozbiórkę wykonanego wzdłuż ściany północnej budynku mieszkalnego muru betonowego oraz uprzątnięcie rozlanego betonu ze schodów zewnętrznych budynku oraz z gruntu na tych działkach. W wyniku odwołania stron, decyzją z dnia [...] kwietnia 2018 r. LWINB uchylił decyzję z dnia [...] lutego 2018 r. i przekazał sprawę do ponownego rozpoznania organowi I instancji. W wyroku przytoczono dalej, że ponownie rozpatrując sprawę PINB w [...] przeprowadził kolejne oględziny w dniach 8 maja 2018 r. i 6 lipca 2018 r., które wykazały, że stan faktyczny nie uległ zmianie. Organ powiatowy uznał, że sporny mur nie stanowi obiektu budowlanego, a charakter robót nie spełnia definicji robót budowlanych w rozumieniu uPb, w związku z tym decyzją z [...] lipca 2018 r. umorzył postępowanie w sprawie jako bezprzedmiotowe. Od powyższej decyzji odwołania złożyli W. S. oraz E. B. Po rozpatrzeniu odwołań, decyzją z [...] września 2018 r. LWINB w [...] uchylił decyzję organu powiatowego z dnia [...] lipca 2018 r. i przekazał sprawę do ponownego rozpoznania organowi I instancji. W ocenie organu odwoławczego, mając na uwadze ustalenia MPZP okolicznością nie budzącą wątpliwości jest fakt, że w tym przypadku realizacja ogrodzenia będącego przedmiotem postępowania wymagała dokonania uprzedniego zgłoszenia (art. 29 ust. 4 pkt 2 uPb). Wskazuje to, że przedmiot postępowania podlega reglamentacji w trybie przepisów uPb, a w sprawie brak jest podstaw do stwierdzenia bezprzedmiotowości postępowania. Sprzeciw do sądu administracyjnego od powyższej decyzji organu odwoławczego wniósł W. B., zarzucając naruszenie art. 138 § 2 zd. 2 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2017 r., poz. 1257 ze zm., K.p.a.) w zw. z art. 107 § 1 pkt 6 i § 2 oraz w zw. z art. 6, art. 7, art. 8, art. 11 i art. 12 K.p.a. poprzez wydanie decyzji kasacyjnej bez wskazania organowi I instancji okoliczności, które należy wziąć pod uwagę przy ponownym rozpatrzeniu sprawy. Z ostrożności procesowej skarżący zarzucił również naruszenie art. 138 § 2 K.p.a. w zw. z art. 15 i art. 105 K.p.a. poprzez wydanie zaskarżonej decyzji, pomimo braku do tego podstaw. W odpowiedzi na sprzeciw LWINB wniósł o jego oddalenie, podtrzymując stanowisko zawarte w zaskarżonej decyzji. Opisanym na wstępie wyrokiem z dnia 19 grudnia 2018 r. WSA w Lublinie oddalił sprzeciw. W motywach tego orzeczenia sąd wojewódzki stwierdził, że organ odwoławczy przekonująco wyjaśnił, że nadal istnieje przedmiot postępowania, którym jest konieczność oceny skutków w sferze prawa budowlanego ewentualnego niedopełnienia przez inwestorów (E. i W. B.) obowiązku zgłoszenia zamiaru budowy ogrodzenia. Teza ta opiera się na oświadczeniu pełnomocnika inwestora, z którego wynika, że sporny mur stanowi cokół pod ogrodzenie. Budowa ogrodzenia nie jest zasadniczo objęta wymogiem uzyskania pozwolenia na budowę (art. 29 ust. 1 pkt 3 uPb), ale ustawodawca przewidział w tym wypadku wyjątki, regulując sytuacje, w których budowa ogrodzenia jest jednak poddana reglamentacji prawno-budowlanej. Sąd pierwszej instancji zwrócił uwagę, że z argumentacji LWINB, opartej na zgromadzonym w sprawie materiale dowodowym (w tym na analizie obowiązującego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego) wynika, że w grę może wchodzić konieczność dokonania zgłoszenia robót budowlanych na podstawie art. 29 ust. 4 pkt 2 uPb (budowa ogrodzenia prowadzona na obszarze wpisanym do rejestru zabytków). Ustalenie, czy po stronie inwestorów istniał taki obowiązek, czy został dopełniony i jakie są konsekwencje ewentualnego niedopełnienia tego obowiązku jest właśnie przedmiotem postępowania. W ocenie tegoż sądu teza organu I instancji o bezprzedmiotowości postępowania jest chybiona, zatem prawidłowo organ odwoławczy uchylił decyzję organu powiatowego o umorzeniu postępowania. Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wywiódł W. B., reprezentowany przez profesjonalnego pełnomocnika, zaskarżając go w całości. Na podstawie art. 176 w związku z art. 174 pkt 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2018 r., poz. 1302 ze zm.; dalej: Ppsa) zaskarżonemu orzeczeniu skarżący kasacyjnie zarzuca naruszenie przepisów postępowania w stopniu mającym istotny wpływ na wynik sprawy, a mianowicie naruszenie art. 151a § 2 Ppsa poprzez oddalenie sprzeciwu w sytuacji, gdy doszło do naruszenia przez organ II instancji przepisu art. 138 § 2 K.p.a. zd. 2 w zw. z art. 107 § 1 pkt 6 i § 2 K.p.a. w zw. z art. 6, 7, 8, 11 i 12 K.p.a. poprzez uchylenie decyzji organu I instancji i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania, w sytuacji gdy organ administracyjny drugiej instancji w żaden sposób nie wskazał organowi I instancji, jakie okoliczności należy wziąć pod uwagę przy ponownym rozpatrzeniu sprawy, ograniczając się jedynie do lakonicznych stwierdzeń co do dotychczasowego stanu sprawy, a co w żaden sposób nie może być uznane za rzeczowe wskazanie co do ponownego rozpatrzenia sprawy, o których mowa w art. 138 § 2 zd. 2 K.p.a., w tym także przez bezpodstawne przyjęcie przez WSA, iż wskazanie co do tych okoliczności mogą być wywodzone ze stwierdzeń organu, podczas gdy przedstawione powinny być wprost i w sposób, który nie pozostawia pola do uznaniowych działań organu. Na zasadzie art. 176 § 1 pkt 3 Ppsa skarżący kasacyjnie wnosi o uchylenie zaskarżonego orzeczenia w całości i przekazanie sprawy w tym zakresie WSA w Lublinie do ponownego rozpoznania. Wnosi również o zasądzenie od organu na rzecz skarżącego kosztów postępowania kasacyjnego, w tym kosztów zastępstwa adwokackiego, wg norm przepisanych. Zdaniem skarżącego kasacyjnie nie sposób przyjąć, aby "stwierdzenia zawarte w uzasadnieniu w istocie wyrażały wytyczne organu odwoławczego". Wydana w przedmiotowej sprawie decyzja ma konkretną treść, która w pewnym zakresie odnosi się do zaistniałego stanu, ale nie wskazuje jak powinien wyglądać stan pożądany w aspekcie ponownego rozpatrzenia sprawy. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga kasacyjna nie została oparta na usprawiedliwionych podstawach. Stosownie do treści art. 183 § 1 Ppsa Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, z urzędu biorąc pod rozwagę jedynie nieważność postępowania. Wobec tego, że w rozpoznawanej sprawie nie zachodzi żadna z okoliczności skutkujących nieważnością postępowania, o jakich mowa w art. 183 § 2 Ppsa, a nadto nie zachodzi również żadna z przesłanek, o których mowa w art. 189 Ppsa odnośnie przesłanek odrzucenia sprzeciwu (art. 58 § 1 w zw. z art. 64b § 1 Ppsa), które Naczelny Sąd Administracyjny rozważa z urzędu dokonując kontroli zaskarżonego skargą kasacyjną wyroku sądu pierwszej instancji, Sąd dokonał takiej kontroli zaskarżonego wyroku jedynie w zakresie wyznaczonym podstawami skargi kasacyjnej. Zarzut naruszenia art. 151a § 2 Ppsa poprzez oddalenie sprzeciwu w sytuacji, gdy doszło do naruszenia przez organ II instancji art. 138 § 2 K.p.a. zd. 2 w zw. z art. 107 § 1 pkt 6 i § 2 K.p.a. w zw. z art. 6, 7, 8, 11 i 12 K.p.a. nie jest zasadny. Zwrócić należy uwagę, że wniesienie sprzeciwu od decyzji, o której mowa w art. 138 § 2 K.p.a. uruchamia postępowanie sądowe szczególnego rodzaju, którego zakres jest ograniczony do jednej kategorii decyzji ostatecznych organu odwoławczego. W postępowaniu prowadzonym w tym trybie sąd administracyjny ocenia, czy organ odwoławczy wydający decyzję nie przekroczył swoich uprawnień określonych w art. 138 § 2 K.p.a. Rozpoznając sprzeciw od decyzji sąd ocenia jedynie istnienie przesłanek do wydania decyzji, o której mowa w art. 138 § 2 K.p.a. (art. 64e Ppsa). Ustawodawca wąsko zakreślił wobec tego zakres uruchamianej sprzeciwem kontroli sądowoadministracyjnej decyzji kasatoryjnej. Nie dotyczy ona bowiem zgodności zaskarżonej decyzji ze wszystkimi przepisami prawa (art. 1 § 2 ustawy – Prawo o ustroju sądów administracyjnych), lecz wyłącznie zgodności z art. 138 § 2 K.p.a. Takie założenie pozwala osiągnąć znaczną szybkość postępowania sądowoadministracyjnego prowadzonego w związku z wniesionym sprzeciwem, tak aby osiągnąć terminy określone przez ustawodawcę, jak też gwarantuje, że nie zostanie rozstrzygnięta istota sprawy administracyjnej rzutująca np. na niebiorących udział w postępowaniu uczestników (por. wyroki Naczelnego Sądu Administracyjnego: z dnia 8 sierpnia 2018 r., I OSK 2182/18, oraz z dnia 12 września 2018 r., I OSK 2753/18; dostępny w bazie orzeczeń sądów administracyjnych http://orzeczenia.nsa.gov.pl - CBOSA). Stosownie do art. 138 § 2 K.p.a., organ odwoławczy może uchylić zaskarżoną decyzję w całości i przekazać sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi I instancji, gdy decyzja ta została wydana z naruszeniem przepisów postępowania, a konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy ma istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie. Przekazując sprawę, organ ten powinien wskazać, jakie okoliczności należy wziąć pod uwagę przy ponownym rozpatrzeniu sprawy. Charakter i zakres decyzji kasatoryjnej powoduje, że przedmiotem rozważań w postępowaniu sądowoadministracyjnym nie mogą być kwestie związane z merytorycznym rozstrzygnięciem sprawy, ale zagadnienia dotyczące wydania w postępowaniu odwoławczym rozstrzygnięcia uchylającego zaskarżoną decyzję z przekazaniem sprawy organowi I instancji do ponownego rozpatrzenia. W wyniku podjętego rozstrzygnięcia sprawa wraca zaś na etap postępowania przed organem pierwszej instancji w celu poczynienia niezbędnych ustaleń, których dokonanie jest istotne z punktu widzenia rozstrzygnięcia sprawy, a które wykraczają poza zakres postępowania, jakie mógł przeprowadzić organ odwoławczy na podstawie art. 136 K.p.a. (zob. wyrok NSA z dnia 23 maja 2019 r., II OSK 1436/19, [w:] CBOSA). Obowiązujące od 11 kwietnia 2011 r. brzmienie art. 138 § 2 zd. 2 ("Przekazując sprawę, organ ten powinien wskazać, jakie okoliczności należy wziąć pod uwagę przy ponownym rozpatrzeniu sprawy") nie pozostawia wątpliwości, że organ odwoławczy, podejmując na tej podstawie decyzję, jest obowiązany zawrzeć w jej uzasadnieniu wytyczne/wskazówki/zalecenia odnośnie do okoliczności, które organ I instancji powinien wziąć pod uwagę przy ponownym rozpatrzeniu sprawy. Uwzględniając, że decyzja kasacyjna jest rozstrzygnięciem procesowym, a zatem nie kształtuje ona stosunku materialnoprawnego, za prawidłową należy uznać tezę wyroku NSA z 21 lutego 2012 r., II GSK 9/11, LEX nr 1121155, że: "Z tego też względu organ administracyjny I instancji nie może zostać skutecznie związany ocenami prawnymi organu II instancji". Zdanie 2 przepisu art. 138 § 2 K.p.a. należy rozumieć w ten sposób, iż organ I instancji nie jest związany wyrażonymi w uzasadnieniu decyzji kasacyjnej ocenami, poglądami i stanowiskiem organu drugiej instancji odnośnie do wykładni przepisów prawa materialnego, mających zastosowanie w sprawie. Natomiast jest związany prawnie wskazanymi przez organ odwoławczy "okolicznościami", jakie należy wziąć pod uwagę przy ponownym rozpatrzeniu tej sprawy (A. Wróbel, Komentarz aktualizowany do art. 138 kodeksu postępowania administracyjnego, LEX/el. 2018). Z powyższego wynika, że przepis art. 138 § 2 K.p.a. nie zawiera wymogu wskazania jakich konkretnie czynności dowodowych organ I instancji winien dokonać przy ponownym rozpatrzeniu sprawy (por. wyrok NSA z dnia 14 lutego 2019 r., II OSK 748/17, LEX nr 2637625). Wyjaśnić należy również, że decyzja kasacyjna nie może zawierać merytorycznych wskazówek odnośnie do merytorycznego rozstrzygnięcia sprawy przekazanej organowi I instancji do ponownego rozpatrzenia (zob. wyrok NSA z dnia 6 grudnia 2018 r., I GSK 3358/18, [w:] CBOSA). W rozpoznawanej sprawie trafnie WSA w Lublinie podzielił stanowisko organu odwoławczego, że postępowanie wyjaśniające, które legło u podstaw decyzji PINB w [...], było niewystarczające do podjęcia merytorycznego rozstrzygnięcia. Treść uzasadnienia zaskarżonej decyzji LWINB nie pozostawia wątpliwości co do tego, jakie czynności powinien podjąć organ I instancji przy ponownym rozpatrywaniu sprawy: organ odwoławczy wyraźnie wskazał na konieczność przeprowadzenia postępowania wyjaśniającego pod kątem zbadania dopełnienia przez inwestora (E. i W. B.) wynikającego z przepisów uPb (art. 29 ust. 4 pkt 2) obowiązku zgłoszenia zamiaru budowy ogrodzenia, skoro zgodnie z oświadczeniem pełnomocnika E. B. sporny mur stanowi cokół pod ogrodzenie. W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego, uzasadnienie zaskarżonej do sądu pierwszej instancji decyzji sporządzone zostało zgodnie z przywołanymi wymogami ustawowymi. Niewątpliwie wskazówki odnośnie do okoliczności, które organ I instancji powinien wziąć pod uwagę przy ponownym rozpatrzeniu sprawy nie muszą być wskazane w formie zwyczajowo praktykowanej przez organy odwoławcze tj. "rozpatrując ponownie sprawę organ I instancji powinien (...)", powinny natomiast być oczywiste w świetle uzasadnienia. W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego, wbrew zarzutowi skargi kasacyjnej, w niniejszej sprawie nie można absolutnie mówić o braku wymaganego ustawą jednego z podstawowych elementów decyzji kasacyjnej organu odwoławczego. Trudno również zgodzić się z zarzutami wadliwego uzasadnienia zaskarżonej decyzji. Zgodzić się należy z sądem pierwszej instancji, że motywy decyzji organu odwoławczego są podane w taki sposób, który pozwala bez trudu odtworzyć drogę rozumowania organu, które doprowadziły do rozstrzygnięcia. Nie można zatem odmówić słuszności sądu pierwszej instancji, że postępowanie w niniejszej sprawie nie narusza art. 138 § 2 K.p.a. zd. 2 w zw. z art. 107 § 1 pkt 6 i § 2 K.p.a. w zw. z art. 6, 7, 8, 11 i 12 K.p.a. Skoro skarga kasacyjna nie posiadała usprawiedliwionych podstaw podlegała oddaleniu na podstawie art. 184 Ppsa.