II SA/Gd 561/18

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku w składzie następującym: Przewodnicząca Sędzia WSA Mariola Jaroszewska Sędziowie: Asesor WSA Magdalena Dobek-Rak (spr.) Sędzia WSA Dariusz Kurkiewicz Protokolant Starszy Sekretarz Sądowy Agnieszka Szczepkowska po rozpoznaniu w dniu 19 grudnia 2018 r. w Gdańsku na rozprawie sprawy ze skargi A Spółki z ograniczoną odpowiedzialnością z siedzibą w W. na decyzję Wojewody z dnia 25 czerwca 2018 r., nr [...] w przedmiocie sprzeciwu w sprawie wykonania robót budowlanych oddala skargę. A. wniosła do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku skargę na decyzję Wojewody z dnia 25 czerwca 2018 r., nr [..], którą utrzymano w mocy decyzję Starosty z dnia 23 kwietnia 2018 r., nr [..], w której organ zgłosił sprzeciw w sprawie zgłoszenia przez Spółkę zamiaru budowy tymczasowego obiektu budowlanego – hali namiotowej do celów cateringowych, na terenie działki nr [..] położonej w R., obręb O., gmina P. Zaskarżona decyzja podjęta została w następującym stanie faktycznym i prawnym: Decyzją z dnia 23 kwietnia 2018 r. Starosta, na podstawie art. 30 ust. 6 pkt 1 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (t.j: Dz.U. z 2017 r., poz. 1332 ze zm.), zwanej dalej Prawem budowlanym, wniósł sprzeciw wobec zgłaszonej budowy uznając, że projektowany obiekt nie spełnia przesłanek kwalifikujących go jako obiekt tymczasowy podlegający zgłoszeniu, gdyż jest on trwale połączony z gruntem. Po rozpatrzeniu odwołania Spółki Wojewoda decyzją z dnia 25 czerwca 2018 r. utrzymał w mocy rozstrzygnięcie organu pierwszej instancji podzielając stanowisko, że zgłoszona konstrukcja, choć stanowi obiekt tymczasowy, to jednak jest trwale związana z gruntem i w związku z tym nie została objęta zwolnieniem z uzyskania pozwolenia na budowę. W uzasadnieniu rozstrzygnięcia organ odwoławczy przytoczył treść przepisów art. 3 pkt 5, art. 28, art. 29 ust. 1 pkt 12 oraz art. 30 ust. 1 pkt 1 Prawa budowlanego i dokonując analizy ich treści wskazał, że cecha tymczasowości obiektu budowlanego wynika z jego cech konstrukcyjnych, trwałości materiałów oraz technologii, czy rozwiązań przyjętych w projekcie. Z kolei dla przyjęcia trwałego związania takiego obiektu z gruntem nie ma znaczenia okoliczność posiadania przez obiekt fundamentów, czy też wielkość zagłębienia w gruncie. Trwale związane z gruntem są bowiem również budowle posadowione na powierzchni gruntu, jednakże w sposób uniemożliwiający ich przemieszczanie. A zatem cecha "trwałego związania z gruntem" sprowadza się do posadowienia obiektu na tyle trwale, by zapewnić mu stabilność i możliwość przeciwdziałania czynnikom zewnętrznym, mogącym go zniszczyć lub spowodować przesunięcie czy przemieszczenie w inne miejsce. W konsekwencji, o trwałym związaniu obiektu budowlanego z gruntem przesądzają przede wszystkim jego cechy konstrukcyjne, wskazujące, że nie jest on przeznaczony do przenoszenia. Wojewoda wskazał, że z załączonych do wniosku dokumentów wynika, iż zgłaszony obiekt to hala namiotowa o wymiarach: 15,17 x 20,10 m i wysokości w kalenicy 5,6 m (ściany boczne wysokości 2,56 m). Poszycie dachu oraz ściany zaprojektowano z materiału poliestrowego powlekanego PCV o gramaturze 650 g/m2 (sklasyfikowany pod względem stopnia palności jako niezapalny). Szkielet nośny hali to jednonawowe ramy z profili aluminiowych (słupy i rygle) o rozpiętości 15 m, połączone w płaszczyźnie dachowej płatwiami aluminiowymi i stężone linami stalowymi. Ramy częścią słupową opierają się na stopach wykonanych z systemowych blach stalowych ustawionych na gruncie. Słupy konstrukcyjne hali mocowane są do podłoża stalowymi szpilami - cztery kotwy gruntowe d=25 mm długości 100 cm (na każdy słup). Łączenie elementów konstrukcyjnych ramy następuje przy użyciu łączników stalowych. W konsekwencji, w ocenie organu drugiej instancji przyjęty sposób mocowania w gruncie pozwala przyjąć, że konstrukcja obiektu jako całość została zabezpieczona przed czynnikami zewnętrznymi np. wiatrem. W przypadku bowiem samodzielnego obiektu budowlanego o wskazanych wymiarach, konstrukcji szkieletowej aluminiowej i rozpiętości elementów nośnych 15 m niezbędne jest, chociażby ze względów bezpieczeństwa konstrukcji i jej użytkowania, trwałe związanie z gruntem. To z kolei oznacza, że zaplanowana konstrukcja może być obiektem o charakterze tymczasowym, ale nie jest to jednoznaczne z zaliczeniem jej do obiektów objętych obowiązkiem zgłoszenia, gdyż pozostaje trwale związana z gruntem. W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku skarżący wniósł o uchylenie zaskarżonej decyzji oraz poprzedzającej ją decyzji Starosty, zarzucając naruszenie art. 28, art. 29 ust. 1 pkt 12 i art. 30 ust. 1 pkt 1 Prawa budowlanego poprzez uznanie, że namiot cateringowy nie stanowi tymczasowego obiektu budowlanego, a także naruszenie art. 3 pkt 1 i 5 tej ustawy poprzez pominięcie definicji legalnej obiektu budowlanego, dokonanej nowelą z 20 lutego 2015 r., której przesłanek namiot cateringowy spełniać nie może. Ponadto, w ocenie skarżącego błędne są ustalenia organu, że montaż obiektu przesądza o trwałości jego związania z gruntem, gdy tymczasem stanowi on zabezpieczenie przed samoczynnym uniesieniem się obiektu a użyte metalowe szpile mogą być w każdym czasie usunięte bez nadmiernych kosztów i wysiłku, przy czym grunt nie ulegnie zmianie charakterystycznej przy usunięciu fundamentów. W uzasadnieniu skarżący wyjaśnił, że zamiar postawienia przedmiotowego obiektu jest nierozerwalnie związany z prowadzoną przez niego działalnością, a jego przeznaczeniem jest organizowanie uroczystości okolicznościowych z możliwością np. serowania posiłków czy organizacją zabaw. Ze względu na brak ogrzewania w obiekcie jego utrzymywanie poza sezonem jest bezzasadne, zatem będzie on rozstawiany tylko w okresie letnim, a po zakończeniu sezonu demontowany i umieszczany w magazynie. Ponadto, konieczność demontażu podyktowana jest również względami konserwacyjnymi, gdyż powłoka namiotu wykonana jest z materiału, którego ekspozycja na warunki atmosferyczne panujące zimną może doprowadzić do jego szybkiego zniszczenia. To potwierdza, że projektowana konstrukcja ma charakter tymczasowy. Odnosząc się do kwestii trwałości związania z gruntem skarżący zwrócił uwagę, że trwałość ta nie oznacza takiego połączenia, które zabezpiecza obiekt przed warunkami atmosferycznymi – jak ma to miejsce w niniejszej sprawie, lecz trwałość z uwagi na cel jaki stawia siebie osoba wznosząca dany obiekt. Skarżący zakwestionował także przyjęcie przez organy, że zgłaszany obiekt ma charakter budynku, a nie tymczasowego obiektu budowlanego. W jego ocenie trudno jest doszukiwać się w namiocie cateringowym cech obiektu budowlanego, którego definicja zawarta została w art. 3 pkt 1 Prawa budowlanego. Powołując się na orzecznictwo sądów wskazał, że namiot to konstrukcja przeznaczona do wielokrotnego składania i rozkładania przy pomocy przygotowanych przez producenta gotowych elementów. Jego montaż i demontaż (trwający kilkanaście - kilkadziesiąt minut) nie może być w żadnym przypadku uznany za roboty budowlane, czy też budowę. Przeniesienie lekkiej konstrukcji aluminiowej przykrytej płachtą z tworzywa sztucznego na inne miejsce trwać może bowiem kilka minut. W odpowiedzi na skargę Wojewoda wniósł o jej oddalenie, podtrzymując stanowisko wyrażone w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga podlegała oddaleniu. Zgodnie z art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (t.j.: Dz.U. z 2017 r. poz. 2188) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości poprzez kontrolę działalności administracji publicznej, przy czym kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem (legalności), jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Sądy administracyjne, kierując się kryterium legalności, dokonują oceny zgodności treści zaskarżonego aktu oraz procesu jego wydania z normami prawnymi - ustrojowymi, proceduralnymi i materialnymi - przy czym ocena ta jest dokonywana według stanu prawnego i zasadniczo na podstawie akt sprawy istniejących w dniu wydania zaskarżonego aktu. W świetle art. 3 § 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j.: Dz.U. z 2018 r. poz. 1302 ze zm.) zwanej dalej p.p.s.a., kontrola działalności administracji publicznej przez sądy administracyjne obejmuje m.in. orzekanie w sprawach skarg na decyzje administracyjne. Przeprowadzona przez Sąd, w granicach tak określonej kognicji, kontrola legalności zaskarżonej decyzji wykazała, że skarga nie zasługiwała na uwzględnienie, albowiem zaskarżona decyzja jest zgodna z prawem. Kontroli legalności poddano decyzję Wojewody z dnia 25 czerwca 2018 r., utrzymującą w mocy decyzję Starosty z dnia 23 kwietnia 2018 r., mocą której organ wniósł sprzeciw w sprawie zamiaru budowy tymczasowego obiektu budowlanego – hali namiotowej do celów cateringowych na terenie działki nr [..] w R., obr. O., gmina P., zgłoszonego przez A. Podejmując w niniejszej sprawie zaskarżoną decyzję organy zastosowały przepisy ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (t.j.: Dz.U. 2017 r., poz. 1332 ze zm.), zwanej dalej Prawem budowlanym. Przepis art. 28 Prawa budowlanego stanowi, że roboty budowlane można rozpocząć jedynie na podstawie ostatecznej decyzji o pozwoleniu na budowę, z zastrzeżeniem art. 29-31. Wyraża on zasadę, zgodnie z którą rozpoczęcie i prowadzenie robót budowlanych jest dopuszczalne po uprzednim uzyskaniu przez inwestora decyzji o pozwoleniu na budowę. W dziedzinie prawa budowlanego, która normuje działalność objętą szczególnym ryzykiem spowodowania trudno odwracalnych szkód w dobrach podlegających ochronie prawnej, uzasadnione jest wykorzystywanie instytucji polegającej na wymogu uzyskania pozwolenia na budowę, w którego treści szczegółowo określone są prawa i obowiązki adresata tego pozwolenia. Pozwolenie na budowę określa wiele aspektów procesu budowlanego związanych z realizacją prawa do zabudowy. Jest ono instrumentem ochrony ładu architektoniczno-przestrzennego będącego wartością uniwersalną, którego zapewnienie stanowi niewątpliwie ważny interes publiczny. Stanowi też istotną gwarancję ochrony nie tylko praw osób trzecich, lecz także interesu publicznego (por. A. Gliniecki, Prawo budowlane. Komentarz, LEX/el. 2016). W aktualnym stanie prawnym zasadą jest, że roboty budowlane można rozpocząć na podstawie ostatecznej decyzji o pozwoleniu na budowę. Jedyne wyjątki od tej zasady przewidziane zostały w art. 29, 29a i 30, w których enumeratywnie wskazano rodzaje robót budowlanych objęte obowiązkiem dokonania zgłoszenia. Wyjątki te, zgodnie z zasadami wykładni, należy interpretować ściśle. Korzystając z jednego z takich wyjątków, określonego w art. 29 ust. 1 pkt 12 Prawa budowlanego, inwestor dokonał zgłoszenia zamiaru budowy obiektu budowlanego – hali namiotowej do celów cateringowych na działce nr [..]. Zgodnie z art. 29 ust. 1 pkt 12 Prawa budowlanego, pozwolenia na budowę nie wymaga budowa tymczasowych obiektów budowlanych, niepołączonych trwale z gruntem i przewidzianych do rozbiórki lub przeniesienia w inne miejsce w terminie określonym w zgłoszeniu, o którym mowa w art. 30 ust. 1, ale nie później niż przed upływem 180 dni od dnia rozpoczęcia budowy określonego w zgłoszeniu. Budowa tego rodzaju obiektów budowlanych wymaga jedynie zgłoszenia właściwemu organowi (art. 30 ust. 1 pkt 1 Prawa budowlanego). Jeżeli jednak obiekt budowlany będzie użytkowany w miejscu ustawienia (montażu) w okresie dłuższym niż 180 dni, bądź będzie trwale związany z gruntem, to budowa takiego obiektu wymaga uzyskania decyzji o pozwoleniu na budowę, gdyż brak jest elementów koniecznych do uznania jego tymczasowości. Zgodnie z art. 3 pkt 5 Prawa budowlanego tymczasowym obiektem budowlanym jest obiekt budowlany przeznaczony do czasowego użytkowania w okresie krótszym od jego trwałości technicznej, przewidziany do przeniesienia w inne miejsce lub rozbiórki, a także obiekt budowlany niepołączony trwale z gruntem, jak: strzelnice, kioski uliczne, pawilony sprzedaży ulicznej i wystawowe, przekrycia namiotowe i powłoki pneumatyczne, urządzenia rozrywkowe, barakowozy, obiekty kontenerowe. Definicja tymczasowego obiektu budowlanego wskazuje na dwa zespoły cech, które przesądzają o uznaniu obiektów budowlanych za "tymczasowe". Pierwszą kategorię stanowią obiekty budowlane przeznaczone do czasowego użytkowania w okresie krótszym od ich trwałości technicznej, przewidziane do przeniesienia w inne miejsce lub rozbiórki. Natomiast drugą kategorię tworzą obiekty nietrwale połączone z gruntem takie jak: strzelnice, kioski uliczne, pawilony sprzedaży ulicznej i wystawowe, przekrycia namiotowe i powłoki pneumatyczne, urządzenia rozrywkowe, barakowozy i obiekty kontenerowe. Wyliczenie to ma charakter jedynie przykładowy, co oznacza, że do tego typu obiektów będą się zaliczały także inne, posiadające podobne właściwości. W niniejszej sprawie zasadnicze znaczenie dla jej rozstrzygnięcia miała kwalifikacja zgłoszonego obiektu budowlanego. Według skarżącego obiekt ten ma charakter tymczasowego obiektu budowlanego podlegającego zwolnieniu z obowiązku uzyskania pozwolenia na budowę zgodnie z art. 29 ust. 1 pkt 12 w związku z art. 30 ust. 1 pkt 1 Prawa budowlanego. Natomiast organy zgodnie stanęły na stanowisku, w oparciu o zgromadzony materiał dowodowy, w tym dane techniczne charakteryzujące przedmiotowy obiekt, że pomimo tymczasowego charakteru obiektu, którego użytkowanie miało odbywać się sezonowo, jego trwałe związanie z gruntem przesądziło o niemożności skorzystania z przepisu art. 29 ust. 1 pkt 12 Prawa budowlanego, i uzasadniało wniesienie sprzeciwu. Sąd orzekający w niniejszej sprawie w pełni podziela i akceptuje stanowisko wyrażone przez organy architektoniczno – budowlane. W orzecznictwie sądowoadministracyjnym przyjmuje się, że cecha "trwałego związania z gruntem" sprowadza się do posadowienia obiektu na tyle trwale, by zapewnić mu stabilność i możliwość przeciwdziałania czynnikom zewnętrznym, mogącym go zniszczyć lub spowodować przesunięcie czy przemieszczenie na inne miejsce. O tym, czy obiekt jest trwale związany z gruntem, nie decyduje metoda i sposób związania z gruntem, ale to czy wielkość konkretnego obiektu, jego konstrukcja, przeznaczenie i względy bezpieczeństwa wymagają takiego trwałego związania z gruntem (por. wyrok NSA z dnia 11 maja 2012 r. sygn. II OSK 323/11 i przywołane w nim orzecznictwo, wyrok NSA z dnia 5 stycznia 2014 r., II OSK 1052/14, dostępne na stronie https://orzeczenia.nsa.gov.pl). Natomiast wyznacznikami stabilności zapewniającej obiektowi trwałe związanie z gruntem są w istocie jego parametry (zob. wyrok NSA z dnia 15 grudnia 2011 r., sygn. akt II OSK 1623/10, oraz z dnia 12 października 2011 r., II OSK 1433/10, dostępne na stronie https://orzeczenia.nsa.gov.pl). Na tej podstawie można więc sformułować konkluzję, że o trwałym związaniu obiektu budowlanego z gruntem przesądzają przede wszystkim jego cechy konstrukcyjne, wskazujące, że nie jest on przeznaczony do przenoszenia, a nie - jak tego oczekuje skarżący - wyłącznie cel w postaci sezonowego użytku. Uwzględniając powyższe trzeba stwierdzić, że Wojewoda trafnie ocenił, że planowana inwestycja obejmuje w istocie wzniesienie obiektu budowlanego trwale związanego z gruntem. Z dołączonych do akt przekrojów oraz opisu obiektu wynika, że jest to hala namiotowa o wymiarach: długość 20,10 m, szerokość 15,17 m, wysokość ściany bocznej 2,56 m i wysokość w kalenicy 5,60 m. Kubatura obiektu wynosi 1248,8 m3. Poszycie dachu oraz ściany zaprojektowano z materiału poliestrowego powlekanego PCV o gramaturze 650 g/m2 (niezapalnego). Szkielet nośny stanowią jednonawowe ramy z profili aluminiowych (słupy i rygle) o rozpiętości 15 m połączone w płaszczyźnie dachowej płatwami aluminiowymi i stężone linami stalowymi. Natomiast ramy częścią słupową opierają się na stopach wykonanych z systemowych blach stalowych ustawionych na gruncie. Słupy konstrukcyjne hali mocowane są do podłoża stalowymi szpilami - cztery kotwy gruntowe d=25 mm i długości 100 cm (na każdy słup). Łączenie elementów konstrukcyjnych ramy następuje przy użyciu łączników stalowych. W obiekcie przewidziano dwa wejścia przesuwane na rolkach oraz podłogę drewnianą. W opisie technicznym obiektu, przedłożonym w toku postępowania na wezwanie organu, wskazano, że projektowane mocowanie za pomocą stalowych szpil do podłoża może ulec zmianie w przypadku niekorzystnych warunków gruntowych. Zalecono wykonanie badania gruntu w celu określenia, czy mocowanie za pomocą stalowych szpil jest dopuszczalne. Zalecono również, "aby proponowane rozwiązanie, na etapie projektu budowlanego, poprzedziły badania geotechniczne". W świetle powyższego Sąd doszedł do wniosku, że związanie hali namiotowej z gruntem za pomocą stalowych szpil o wskazanych wymiarach, przy wymaganiu korzystnych warunków gruntowych, wsparcie jej na szkielecie słupowo-płatwiowym, wzmocnienie liniami stalowymi, a także gabaryty obiektu, w tym wysokość do kalenicy 5,60 m, szerokość 15,17 m, długość 20,10 m oraz kubatura 1248,8 m3 wskazują na to, że posadowienie tego obiektu będzie miało cechy trwałości, ponieważ wszystkie te czynniki zapewniają stabilność i możliwość przeciwdziałania czynnikom zewnętrznym, mogącym go zniszczyć lub spowodować przesunięcie czy przemieszczenie na inne miejsce. Jest ona obiektem budowlanym solidnym, zapewniającym bezpieczeństwo użytkowania, trwale związanym z gruntem. Przy tym podkreślić należy, że dla przyjęcia trwałego związania z gruntem nie ma znaczenia okoliczność posiadania przez obiekt fundamentów, czy też wielkość zagłębienia w gruncie. Przedmiotowa hala namiotowa jest obiektem tymczasowym w rozumieniu art. 3 pkt 5 Prawa budowlanego z punktu widzenia deklarowanego przez inwestora przeznaczenia do czasowego użytkowania w okresie krótszym od jego trwałości technicznej, a nie cechy trwałego związania z gruntem, którą – w ocenie Sądu - wykazuje. Potwierdzają to przede wszystkim jej rozmiary determinujące konieczność zapewnienia właściwego poziomu bezpieczeństwa jej użytkownikom w trakcie eksploatacji, a osobom trzecim pozostającym w obszarze oddziaływania tej inwestycji ochronę ich interesów prawnych. W wypadku przedmiotowego obiektu o trwałym związaniu z gruntem przesądzają jego cechy konstrukcyjne, wskazujące, że nie jest on przeznaczony do przenoszenia, a nie założony przez inwestora krótkotrwały cel, dla którego ma on być zrealizowany. Odnosząc się do zarzutów skargi, że pominięto przy rozstrzyganiu sprawy definicję obiektu budowlanego zamieszczoną w art. 3 pkt 1 Prawa budowlanego wyjaśnić należy, że każdy tymczasowy obiekt budowlany w pierwszej kolejności spełnia cechy obiektu budowlanego określone w art. 3 pkt 1 Prawa budowlanego, a nadto posiada cechę tymczasowości scharakteryzowaną w art. 3 pkt 5 Prawa budowlanego. Oznacza to, że nawet tymczasowy obiekt budowlany spełnia warunki z art. 3 pkt 1 Prawa budowlanego a jego tymczasowość z grupy tych obiektów go nie wyłącza. Natomiast okoliczność, że hala namiotowa ma charakter sezonowy, wymagający demontażu i składowania w magazynie w okresie zimowym nie oznacza, że jest on objęty zwolnieniem z obowiązku uzyskania pozwolenia na budowę na podstawie art. 29 ust. 1 pkt 12 Prawa budowlanego. Ażeby mogło do tego dojść to obiekt sezonowy musiałby być pozbawiony cechy trwałego związania z gruntem. Ograniczony okres użytkowania oraz brak trwałego związania z gruntem muszą zaistnieć łącznie dla wypełnienia dyspozycji art. 29 ust. 1 pkt 12 Prawa budowalnego, z czym w niniejszej sprawie nie mamy do czynienia. Skarżący błędnie bowiem przyjmuje tożsamość pojęć z art. 3 pkt 5 i art. 29 ust. 1 pkt 12 Prawa budowlanego. Orzecznictwo powoływane w skardze na potwierdzenie tymczasowego charakteru obiektu objętego zgłoszeniem dotyczy sytuacji całkowicie odmiennych od okoliczności kształtujących niniejszą sprawę. Sprawa o sygn. akt II SA/Gl 672/15 dotyczyła obiektu stanowiącego namiot o wymiarach 5 m x 5 m. Natomiast w wyroku w sprawie o sygn. akt II SA/Rz 560/14 przedmiotem postępowania był obiekt budowlany o wymiarach 3,50 m x 6 m, określany jako "skrzynka na narzędzia". W obu przypadkach parametry obiektów budowlanych znacznie odbiegają od parametrów przedmiotowej hali namiotowej, w tym kubatury wynoszącej 1248,8 m3, które wymagały uzyskania pozwolenia na budowę. Zasadnie zatem Wojewoda, powołując się na art. 29 ust. 1 pkt 12 w związku z art. 30 ust. 6 pkt 1 Prawa budowlanego, utrzymał w mocy decyzję o wniesieniu sprzeciwu wobec planowanej inwestycji, ponieważ planowane roboty budowlane wymagały uzyskania pozwolenia na budowę. Skoro zatem wynik postępowania administracyjnego poddanego kontroli sądowej w niniejszej sprawie odpowiada prawu, to brak było podstaw do uchylenia zaskarżonej decyzji. Mając powyższe na uwadze Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku, na podstawie art. 151 p.p.s.a., oddalił skargę jako bezzasadną.