III SA/Gd 704/18

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Jolanta Sudoł (spr.), Sędziowie Sędzia WSA Alina Dominiak, Sędzia WSA Janina Guść, Protokolant Starszy Sekretarz Sądowy Hanna Tarnawska, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 17 stycznia 2019 r. sprawy ze skargi Skarb Państwa G. w W. na decyzję [...] Państwowego Wojewódzkiego Inspektora Sanitarnego [...] z dnia 8 sierpnia 2018 r. nr [...] w przedmiocie opłaty za przeprowadzenie czynności kontrolnych oddala skargę. Decyzją z dnia 8 sierpnia 2018 r. [...] Państwowy Inspektor Sanitarny, na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a., utrzymał w mocy decyzję z dnia 20 czerwca 2018 r. Państwowego Powiatowego Inspektora Sanitarny [...], który w oparciu o art. 36 ust. 1 ustawy z dnia 14 marca 1985r. o Państwowej Inspekcji Sanitarnej (t.j.: Dz.U. z 2017 r., poz. 1261 ze zm.) i Rozporządzenie Ministra Zdrowia z dnia 5 marca 2010r. w sprawie sposobu ustalania wysokości opłat za badania laboratoryjne oraz inne czynności wykonywane przez organy Państwowej Inspekcji Sanitarnej (Dz.U. z 2010 r., nr 36, poz. 203) ustalił opłatę w kwocie 367 zł na rzecz [...] Dyrekcji Dróg Krajowych i Autostrad w [...] Oddział w [...] za czynności wykonane w ramach zapobiegawczego nadzoru sanitarnego, związane z wydaniem opinii nr [...] z dnia 20 czerwca 2018 r. w sprawie zgodności wykonania inwestycji drogowej i nakazał jej zapłatę. W uzasadnieniu wskazano, że w dniu 19 czerwca 2018 r. przeprowadzono kontrolę odbiorową inwestycji p.n.: droga ekspresowa S-7 od km 17+482,61 do km 24+800 z 3 przepustami melioracyjnymi, 4 łącznicami, tunelem dla pieszych pod drogą, mostem nad kanałem Śledziowym, 4 przepustami drogowymi, mostem MA-01 (jezdnia lewa) w ciągu drogi S-7 w km 18+005,89, a także infrastrukturą (odcinki sieci wodociągowej i kanalizacji sanitarnej), co stanowiło podstawę do nałożenia opłaty za wykonane czynności kontrolne. Organ wyjaśnił, że wysokość opłaty w kwocie 367 zł ustalono zgodnie z rzeczywiście poniesionymi kosztami wg następującej kalkulacji: koszty bezpośrednie: 289,02 zł, koszty pośrednie: 78,04 zł (w zaokrągleniu 367 zł) w oparciu o przepisy ww. rozporządzenia Ministra Zdrowia z dnia 5 marca 2010 r. Na wysokość opłaty miały wpływ koszty bezpośrednie zależne od czasu trwania czynności kontrolnych i prac biurowych wykonywanych przez upoważnionych pracowników Państwowego Powiatowego Inspektora Sanitarnego, zaś koszty pośrednie stanowią określony procent narzutu kosztów bezpośrednich. W odwołaniu od powyższej decyzji [...] Dyrektor Dróg Krajowych i Autostrad w [...] Oddział w [...], domagał się jej uchylenia. Zdaniem strony odwołującej się jako centralny organ administracji rządowej, nie ma obowiązku zapłaty na wykonane czynności kontrolne, zwłaszcza w sytuacji, gdy organ sanitarny uczestniczy w trybie art.106 k.p.a. w czynnościach już prowadzonego postępowania administracyjnego prowadzonego przez inny organ. Organ odwoławczy przywołał m.in. treść art. 36 ust. 1 ustawy o Państwowej Inspekcji Sanitarnej, zgodnie z którym opłatę ponosi osoba lub jednostka organizacyjna zobowiązana do przestrzegania wymagań higienicznych zdrowotnych i nie stanowi ona opłaty skarbowej. W ocenie organu, kalkulacja w niniejszej sprawie została sporządzona w oparciu o przepisy cyt. Rozporządzenia Ministra Zdrowia z dnia 5 marca 2010 r. i nie znalazł on podstaw do uchylenia decyzji. Skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku wniósł [...] Dyrektor Dróg Krajowych i Autostrad w [...] Oddział w [...] domagając się uchylenia zaskarżonej decyzji w całości oraz poprzedzającej ją decyzji Państwowego Powiatowego Inspektora Sanitarnego w [...] jako naruszających prawo oraz zasądzenie kosztów postpowania według norm przepisanych. Zaskarżonej decyzji zarzucono: - naruszenie art. 36 ust. 3 ustawy z dnia 14 marca 1985 r. o Państwowej Inspekcji Sanitarnej poprzez jego niewłaściwe zastosowanie i ustalenie opłaty mimo, iż w skutek wykonanej kontroli stwierdzono, że inwestycja, wybudowana na podstawie zezwolenia na realizację inwestycji drogowej w zakresie wymagań higieniczno-sanitarnych została wykonana zgodnie z projektem, - naruszenie art. 56 ust. 1 ustawy z dnia 1 sierpnia 1995 r. - Prawo budowlane poprzez pominięcie okoliczności, iż to przepis prawa materialnego nakłada na skarżącego obowiązek uzyskania oceny Państwowego Powiatowego Inspektora Sanitarnego, co czyni ten podmiot organem współdziałającym w toku innego postępowania administracyjnego, - naruszenie art. 7, art. 77 k.p.a. przez brak wnikliwej oceny zabranego w sprawie materiału dowodowego w szczególności nie zajęcie stanowiska organu Ii instancji wobec zarzutów zawartych w odwołaniu od decyzji państwowego Powiatowego Inspektora Sanitarnego w Pruszczu Gdańskim. W uzasadnieniu skargi podtrzymano dotychczasową argumentację przedstawioną w odwołaniu oraz wskazano na regulację art. 36 ust. 2 ustawy, która nie pozwala na pobieranie opłaty, jeżeli w wyniku badań, nie stwierdzono naruszeń wymagań higienicznych i zdrowotnych. W odpowiedzi na skargę [...] Państwowy Wojewódzki Inspektor Sanitarny, wniósł o jej oddalenie nie znajdując podstaw do zmiany stanowiska w sprawie. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku zważył, co następuje: W myśl art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (tekst jednolity: Dz. U. z 2018 r., poz. 2107) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Zgodnie z art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jednolity: Dz. U. z 2018 r., poz. 1302 ze zm.), sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Przeprowadzona przez Sąd kontrola zaskarżonej decyzji nie wykazała, że zaskarżona decyzja, jak i poprzedzająca ją decyzja organu I instancji zostały wydane z naruszeniem prawa w stopniu obligującym do ich wyeliminowania z obrotu prawnego. Przedmiotem kontroli Sądu w związku z wniesieniem skargi stała się decyzja [...] Państwowego Wojewódzkiego Inspektora Sanitarnego z dnia 8 sierpnia 2018 r. utrzymująca w mocy decyzję Państwowego Powiatowego Inspektora Sanitarnego w [...] z dnia 20 czerwca 2018 r., którą ustalono opłatę na rzecz [...] Dyrektora Dróg Krajowych i Autostrad w [...] Oddział w [...] (dalej jako - "skarżący") i nakazano jej zapłatę za czynności wykonywane w ramach zapobiegawczego nadzoru sanitarnego związane z wydaniem opinii w sprawie zgodności wykonywania inwestycji drogowej z projektem budowlanym - w kwocie 367 złotych. Podstawę materialnoprawną zaskarżonych decyzji stanowiły przepisy ustawy z dnia 14 marca 1985 r. o Państwowej Inspekcji Sanitarnej (tekst jednolity: Dz.U. z 2017r., poz. 1261 ze zm., zwanej dalej - "ustawą" lub "ustawą o PIS"), a także Rozporządzenia Ministra Zdrowia z dnia 5 marca 2010 r. w sprawie sposobu ustalania wysokości opłat za badania laboratoryjne oraz inne czynności wykonywane przez organy Państwowej Inspekcji Sanitarnej (Dz. U. nr 36, poz. 203, dalej w skrócie - "rozporządzenie"). Jak stanowi art. 1 pkt 1-7 ustawy, Państwowa Inspekcja Sanitarna powołana jest do realizacji zadań z zakresu zdrowia publicznego, w szczególności poprzez sprawowanie nadzoru nad warunkami m.in.: higieny środowiska, higieny pracy w zakładach pracy, higieny radiacyjnej, zdrowotnymi żywności, żywienia i produktów kosmetycznych - w celu ochrony zdrowia ludzkiego przed niekorzystnym wpływem szkodliwości i uciążliwości środowiskowych (...). Wykonywanie zadań przez Państwową Inspekcję Sanitarną stosownie do art. 2 tej ustawy, polega na sprawowaniu zapobiegawczego i bieżącego nadzoru sanitarnego oraz prowadzenie działalności zapobiegawczej i przeciwepidemicznej w zakresie chorób zakaźnych i innych chorób powodowanych warunkami środowiska, a także na prowadzeniu działalności oświatowo - zdrowotnej. Zgodnie z art. 3 pkt 3 ustawy, do zakresu działania Państwowej Inspekcji Sanitarnej w dziedzinie zapobiegawczego nadzoru sanitarnego należy w szczególności uczestniczenie w dopuszczeniu do użytku obiektów budowlanych (...). W myśl art. 56 ust. 1 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. - Prawo budowlane (tekst jednolity. Dz.U. z 2018 r., poz. 1202) inwestor, w stosunku do którego nałożono obowiązek uzyskania pozwolenia na użytkowanie obiektu budowlanego, jest obowiązany zawiadomić, zgodnie z właściwością wynikającą z przepisów szczególnych, między innymi organy Państwowej Inspekcji Sanitarnej o zakończeniu budowy obiektu budowlanego i zamiarze przystąpienia do jego użytkowania. Organy zajmują stanowisko w sprawie zgodności wykonania obiektu budowlanego z projektem budowlanym. Stosownie do art. 36 ust. 1 ustawy o PIS, za badania laboratoryjne oraz inne czynności wykonywane przez organy Państwowej Inspekcji Sanitarnej w związku ze sprawowaniem bieżącego i zapobiegawczego nadzoru sanitarnego pobiera się opłaty w wysokości kosztów ich wykonania, z zastrzeżeniem ust. 2. Opłaty ponosi osoba lub jednostka organizacyjna obowiązana do przestrzegania wymagań higienicznych i zdrowotnych. Za badania laboratoryjne i inne czynności wykonywane w związku ze sprawowaniem bieżącego nadzoru sanitarnego przez organy Państwowej Inspekcji Sanitarnej nie pobiera się opłat od osób oraz jednostek organizacyjnych obowiązanych do przestrzegania wymagań higienicznych i zdrowotnych, jeżeli w wyniku badań nie stwierdzono naruszenia tych wymagań (art. 36 ust. 2 ustawy). W postępowaniu przed organami Państwowej Inspekcji Sanitarnej stosuje się przepisy Kodeksu postępowania administracyjnego (art. 37 ust. 1 ustawy). Bezspornym było w sprawie, że skarżący pismami z dnia 5 i z dnia 12 czerwca 2018 r., powołując się na przepis art. 56 ustawy - Prawo budowlane, zawiadomił organ sanitarny o zakończeniu robót budowlanych i zamiarze przystąpienia do użytkowania, objętych inwestycją p.n.: budowa drogi S-7 [...] (A-1) - [...] (S-22) (...) szczegółowo opisanej na początku niniejszego uzasadnienia. Nie było w sprawie kwestionowane, że organ sanitarny sporządził z przeprowadzonej w dniu 19 czerwca 2018 r. kontroli, protokół nr [...], a także zajął stanowisko w trybie ww. przepisu Prawa budowlanego, stwierdzając w dniu 20 czerwca 2018 r. zgodność wykonania inwestycji w zakresie wymagań higieniczno-sanitarnych z projektem budowlanym. Okoliczność wykonania przez organ sanitarny opisanych czynności była bezsporna. Istota sporu sprowadzała się natomiast do udzielenia odpowiedzi na pytanie czy organ sanitarny mógł obciążyć skarżącego opłatą. Na tak postawione pytanie, należy zdaniem Sądu, udzielić pozytywnej odpowiedzi. W świetle przywołanych powyżej regulacji ustawy o PIS, nie może budzić wątpliwości, że w okolicznościach niniejszej sprawy organ sanitarny działał w ramach zapobiegawczego nadzoru sanitarnego (art. 3 pkt 3 ustawy). Przeprowadził bowiem kontrolę odbiorową inwestycji oraz sporządził w jej wyniku opinię (stanowisko) w sprawie zgodności wykonywania inwestycji drogowej z projektem budowlanym w zakresie wymagań higieniczno-sanitarnych. Tym samym, w niniejszej sprawie opłata została ustalona za "inne czynności wykonywane" przez organ Państwowej Inspekcji Sanitarnej w związku ze sprawowaniem zapobiegawczego nadzoru sanitarnego w rozumieniu art. 36 ust. 1 ustawy. W konsekwencji też, wbrew oczekiwaniom skarżącego, w niniejszej sprawie nie mógł mieć zastosowania ust. 2 art. 36 ustawy, ponieważ unormowanie to nie ma zastosowania do czynności wykonywanych w związku z zapobiegawczym nadzorem sanitarnym. Przedmiotowa regulacja, jak wynika z jej literalnego brzmienia, odnosi się do czynności wykonywanych w związku ze sprawowaniem bieżącego nadzoru sanitarnego. Dlatego zarzut skargi dotyczący braku podstaw do pobierania opłaty w związku z nie stwierdzeniem przez organ sanitarny naruszeń wymagań higienicznych i zdrowotnych, nie mógł odnieść skutku (przywołany w skardze wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 16 grudnia 2008 r., w sprawie II OSK 1645/07 odnosi się do bieżącego nadzoru sanitarnego). Niewątpliwie w realiach niniejszej sprawy na skarżącym ciążył obowiązek zawiadomienia właściwego organu Państwowej Inspekcji Sanitarnej o zakończeniu budowy obiektu budowlanego i zamiarze przystąpienia do jego użytkowania, który to obowiązek wypełnił, zaś inspektor sanitarny podjął stosowne czynności, w wyniku których przeprowadził kontrolę i zajął stanowisko (wyraził opinię). Jest zatem oczywiste, że skarżący działał jako - inwestor - w rozumieniu art. 56 ust. 1 ww. ustawy, na którym ciążył obowiązek zawiadomienia organu Państwowej Inspekcji Sanitarnej o zakończeniu budowy obiektu budowlanego i zamiarze przystąpienia do jego użytkowania. Tym samym skarżący - będąc inwestorem - występował w tym przypadku jako - podmiot zobowiązany do przestrzegania wymagań higienicznych i zdrowotnych. Na inwestorze też ciąży obowiązek fiskalny związany z dostosowaniem jego przedsięwzięcia do warunków sanitarnych i higienicznych. Trudno więc mówić w takiej sytuacji o współdziałaniu organów administracji publicznej w rozumieniu art. 106 k.p.a. Nawet gdyby nie podzielić powyższego stanowiska i uznać, że mamy w tym przypadku do czynienia z współdziałaniem organów, to okoliczność ta w świetle poglądów wyrażanych przez Naczelny Sąd Administracyjny, nie wyklucza możliwości poboru opłaty (w związku czynnościami podejmowanymi przez organ sanitarny w ramach nadzoru zapobiegawczego). Co prawda, skarżący na poparcie swojego stanowiska przywołał wyroki WSA w Krakowie z dnia 26 listopada 2008 r., II SA/Kr 1008/08 i z dnia 22 kwietnia 2009 r. II SA/Kr 168/09, jednak Sąd orzekający przedstawionego w nich poglądu nie podziela, z przyczyn wskazanych poniżej. Przede wszystkim należy wskazać, że Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 27 marca 2009 r., w sprawie II OSK 449/08, wskazał iż okoliczność czy określona działalność winna być zakwalifikowana do sanitarnego nadzoru zapobiegawczego nie jest w żadnym stopniu uzależniona od tego czy jest wykonywana w ramach samodzielnych uprawnień Państwowej Inspekcji Sanitarnej, czy też w ramach współdziałania z innym organem administracji odbywającego się w trybie uregulowania wskazanego w art. 106 k.p.a. Sąd ten podzielił przy tym pogląd prawny przyjęty w wyroku NSA z dnia 14 maja 2007 r., w sprawie II OSK 1944/06, podnosząc że działania organów Państwowej Inspekcji Sanitarnej z zakresu zapobiegawczego nadzoru sanitarnego, wynikają zawsze z ustawowego obowiązku i fakt ten nie może przesądzać o tym, że za takie czynności nie mogą być pobierane opłaty na podstawie art. 36 ust. 1 o Państwowej Inspekcji Sanitarnej. Jak stwierdził bowiem Naczelny Sąd Administracyjny w uzasadnieniu przywołanego wyroku z dnia 14 maja 2007 r., sygn. akt II OSK 1944/06 - "bez względu na to, czy organ Państwowej Inspekcji Sanitarnej podejmuje działania wyłącznie w ramach własnej kompetencji władczej, czy też jego działania wynikają ze współdziałania z innymi podmiotami np. w ramach współdziałania, o którym mowa w art. 106 k.p.a., wobec unormowania art. 3 ustawy o Państwowej Inspekcji Sanitarnej, będą to działania należące do sanitarnego nadzoru zapobiegawczego". Przy czym Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku tym nie podzielił stanowiska Sądu pierwszej instancji, że czynność dokonywana przez organ Państwowej Inspekcji Sanitarnej w ramach art. 106 k.p.a. - ponieważ organ ten nie wydaje własnego rozstrzygnięcia lecz jego funkcją jest tylko współdziałanie z innym organem właściwym w sprawie - nie może być potraktowana jako sanitarny nadzór zapobiegawczy. To czy określona działalność powinna być zaliczona do sanitarnego nadzoru zapobiegawczego nie jest zależne od tego, czy działalność ta jest wykonywana wyłącznie w ramach samodzielnych uprawnień organu Państwowej Inspekcji Sanitarnej do załatwienia konkretnej sprawy, czy też jest wykonywana w ramach współdziałania z innym organem, uprawnionym do załatwienia sprawy. W konsekwencji uznał, że również w tym przypadku istnieją podstawy do ustalenia opłaty. Także w wyroku NSA z 4 kwietnia 2008 r., II OSK 366/07 przyjęto, że opłaty pobierane przez organy Państwowej Inspekcji Sanitarnej za inne czynności wykonywane w związku ze sprawowaniem zapobiegawczego nadzoru sanitarnego mogą obejmować również koszty postępowania administracyjnego rozumiane jako wydatki poniesione przez organy związane z wydaniem postanowienia bądź decyzji. Zatem - samodzielność - w działaniu organów inspektoratu sanitarnego nie jest niezbędna, aby można było mówić o zapobiegawczym nadzorze sanitarnym. Działania organu sanitarnego w ramach współdziałania z innymi organami administracji podejmowane w związku z tego rodzaju nadzorem są tak samo istotne i powinny być podobnie oceniane pod względem odpłatności. Przeprowadzenie kontroli oraz sporządzenie w jej wyniku opinii w sprawie zgodności wykonywania inwestycji drogowej z projektem budowlanym w zakresie wymagań higieniczno-sanitarnych, jako zadanie Państwowej Inspekcji Sanitarnej w dziedzinie zapobiegawczego nadzoru sanitarnego, powinno być poddane takim samym zasadom, jak np. czynności laboratoryjne. W świetle przywołanych poglądów Naczelnego Sądu Administracyjnego, uwzględniając unormowanie art. 3 pkt 3 ustawy, uprawniony jest pogląd, że współdziałanie organów administracji, będąc działaniami należącymi do sanitarnego nadzoru zapobiegawczego, są czynnościami podlegającymi opłacie. Biorąc powyższe na uwadze, nie ulega wątpliwości, że przy wydawaniu decyzji organ nie naruszył przepisu art. 36 ust. 1 ustawy. Podjęte i opisane powyżej czynności przez organ sanitarny zawierają się w katalogu - innych czynności związanych z nadzorem zapobiegawczym - określonym w tym przepisie ustawy. Wobec tego podlegały one opłacie, co też organ sanitarny prawidłowo ustalił. Skoro bowiem organ sanitarny wykonywał swe ustawowe obowiązki to miał podstawę do pobierania z tego tytułu opłaty. Reasumując, bezzasadne pozostają zarzuty naruszenia przepisów prawa, albowiem organ administracyjny rozstrzygnął o opłacie w oparciu o obowiązujące przepisy, dokonując prawidłowej interpretacji przepisu art. 36 ust. 1 ustawy. Poza sporem w niniejszej sprawie była wysokość ustalonej opłaty. Przy czym nie można nie zauważyć, że w uzasadnieniu decyzji organ I instancji przedstawił sposób jej wyliczenia (zaaprobowany przez organ odwoławczy), oparty na bezpośrednich i pośrednich kosztów wykonania czynności (§ 2 - 5 rozporządzenia), zaś w aktach administracyjnych znajduje się również obliczenie wysokości opłaty oraz potwierdzony wniosek o akceptację określenia czasu pracy niezbędnego do wykonania czynności (§ 6 rozporządzenia). Natomiast rację ma skarżący, że organ nie odniósł się do zarzutów zawartych w odwołaniu. Jednak w aspekcie tego zarzutu trzeba podnieść, że nie każde stwierdzenie naruszenie prawa pozwala Sądowi na uchylenie kontrolowanych decyzji (w całości lub w części). Unormowanie zawarte w art. 145 § 1 pkt 1) a, b, c p.p.s.a. - stanowi o naruszeniu prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy; naruszeniu prawa dające podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego oraz inne naruszenie przepisów postępowania, jeżeli mogło mieć ono istotny wpływ na wynik sprawy. W przypadku powoływania się na naruszenie przepisów prawa, skuteczne podniesienie zarzutów w tym zakresie wymaga wykazania, że powołane naruszenie miało wpływ lub mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Brak jest zaś podstaw do stwierdzenia w związku z tym zarzutem skargi, że taki istotny wpływ na rozstrzygnięcie miało podniesione naruszenie prawa. Kontrola Sądu w rozpoznawanej sprawie obejmowała przede wszystkim ocenę legalności merytorycznego rozstrzygnięcia sprawy i co do zasady sprawowana jest ona pod względem zgodności z prawem, a więc polega na weryfikacji decyzji organu administracji publicznej z punktu widzenia obowiązującego prawa materialnego i procesowego. W ocenie Sądu orzekającego, brak było podstaw do stwierdzenia naruszeń prawa skutkujących wyeliminowaniem zaskarżonej decyzji z obrotu prawnego. Jak już podniesiono, Sąd uchyla zaskarżoną decyzję tylko w razie zaistnienia istotnych wad w przeprowadzonym postępowaniu, jeżeli mogły one mieć wpływ na wynik sprawy lub naruszenia przepisów prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy. Istnienia takiego charakteru naruszeń w niniejszej sprawie strona skarżąca nie wykazała. Mając powyższe na uwadze, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku uznał skargę za nieuzasadnioną i w oparciu o przepis art. 151 ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, oddalił ją, orzekając jak w sentencji wyroku. Powołane w treści niniejszego uzasadnienia orzeczenia sądów administracyjnych dostępne są w internetowej Bazie Orzeczeń Sądów Administracyjnych (orzeczenia.nsa.gov.pl).