I OSK 1047/19

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Teresa Zyglewska po rozpoznaniu w dniu 17 maja 2019 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej M. B. na postanowienie Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku z dnia 24 stycznia 2019 r., sygn. akt II SAB/Gd 131/18 o odrzuceniu skargi M. B. na bezczynność Samorządowego Kolegium Odwoławczego w G. w przedmiocie doręczenia orzeczenia dotyczącego aktualizacji opłaty rocznej z tytułu użytkowania wieczystego gruntu postanawia: oddalić skargę kasacyjną. Postanowieniem z dnia 24 stycznia 2019 r. Wojewódzki Sąd Administracyjny w G. odrzucił skargę M. B. (skarżący) na bezczynność Samorządowego Kolegium Odwoławczego w G. w przedmiocie doręczenia orzeczenia dotyczącego aktualizacji opłaty rocznej z tytułu użytkowania wieczystego gruntu. Powyższe rozstrzygniecie zapadło w następującym stanie faktycznym i prawnym. Pismem z dnia [...] listopada 2018 r. skarżący wniósł do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku skargę na bezczynność Samorządowego Kolegium Odwoławczego w G. Bezczynność ta miała, w jego ocenie, polegać na niedoręczeniu mu orzeczenia z dnia [...] maja 2017 r. wydanego w sprawie o nr [...] w przedmiocie aktualizacji opłaty rocznej z tytułu użytkowania wieczystego gruntów. W odpowiedzi na powyższą skargę organ wniósł o jej oddalenie informując jednocześnie, że orzeczeniem z dnia [...] maja 2017 r. ustalił, że opłata roczna z tytułu użytkowania wieczystego gruntu położonego w Gdańsku, obejmującego działkę nr [...], w wysokości [...] zł, obowiązuje od [...] stycznia 2016 r. Następnie orzeczenie to zostało wysłane w dniu [...] maja 2017 r. na adres pełnomocnika skarżącego i doręczone w trybie art. 44 k.p.a. Rozpoznając skargę Wojewódzki Sąd Administracyjny wskazał, że w przypadku skargi na bezczynność organu przedmiotem kontroli sądowej nie jest określony akt lub czynność organu administracji publicznej lecz ich brak w sytuacji, gdy organ miał obowiązek podjąć działanie w danej formie w określonym przez prawo terminie. Sąd I instancji stwierdził, że w niniejszej sprawie nie mamy zaś do czynienia z niewydaniem przez organ rozstrzygnięcia. Podniósł, że skarżący zarzuca organowi bezczynność w doręczeniu rozstrzygnięcia, w istocie kwestionując prawidłowość – skuteczność jego doręczenia, a tym samym uznanie wydanego rozstrzygnięcia za obowiązujące w porządku prawnym. Następnie Sąd wskazał, że w przedmiotowej sprawie organ wydał orzeczenie, a następnie podjął czynność jego doręczenia zakończoną uznaniem jej skuteczności, zatem skarżący w trybie odrębnej skargi na bezczynność, dotyczącej wyłącznie niedoręczenia orzeczenia, nie może domagać się rozstrzygnięcia przez sąd o prawnej skuteczności doręczenia, gdyż sprawy z tego zakresu nie podlegają kognicji sądów administracyjnych. Wskazano, że czynność doręczenia nie przyznaje, nie stwierdza oraz nie uznaje żadnych uprawnień i obowiązków. Doręczenie wywołuje jedynie ten skutek, że od daty doręczenia biegnie dla strony termin do wniesienia określonych środków zaskarżenia zatem jego prawidłowość może być oceniana w toku postępowania odwoławczego. Sąd podniósł, że czynność ta może być przedmiotem badania przez sąd administracyjny przy ocenie legalności danego aktu natomiast niewykonanie takiej czynności nie stanowi bezczynności czy przewlekłego prowadzenia postępowania w rozumieniu art. 3 § 2 pkt 8 i 9 p.p.s.a. Z powyższym rozstrzygnięciem nie zgodził się skarżący. W skardze kasacyjnej zarzucił zaskarżonemu wyrokowi naruszenie: 1. art. 3 § 2 pkt 8 w zw. z art. 3 § 2 pkt 4 p.p.s.a. poprzez jego błędną wykładnię i niewłaściwe zastosowanie, a wskutek tego uznanie, że czynność doręczenia rozstrzygnięcia wydanego przez organ administracyjny nie mieści się w katalogu spraw objętych kognicją sądów administracyjnych, określanych jako niewydajnie aktu lub niepodjęcie czynności z zakresu administracji publicznej dotyczącej indywidualnych uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów prawa, a przez to także uznanie, że właściwość sądów administracyjnych nie obejmuje skarg na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania, o którym mowa w pkt 4 w kwestii czynności doręczenia jak i skuteczności tej czynności. Podczas gdy w opinii skarżącego doręczenie rozstrzygnięcia jest czynnością materialno-techniczną z zakresu administracji publicznej, z którą wiążą się doniosłe dla niej skutki prawne, i która to także kreuje uprawnienia lub obowiązki wynikające z przepisów prawa, bowiem od skuteczności tej czynności zależała możliwość dalszego dochodzenia przez skarżącego dochodzenia przez skarżącego swych praw, a więc i taką czynnością, która mieści się w katalogu spraw objętych dyspozycja art. 3 § 2 pkt 8 p.p.s.a.; 2. art. 58 § 1 pkt 1 w zw. z art. 58 § 3 p.p.s.a. poprzez ich niewłaściwe zastosowanie i uznanie, że w niniejszej sprawie złożenie przez skarżącego skargi skutkowało jej odrzuceniem. Na podstawie przytoczonych zarzutów wniósł o uchylenie zaskarżanego postanowienie w całości lub uchylenie zaskarżonego postanowienia w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Gdańsku oraz o zasądzenie zwrotu kosztów postępowania. Jednocześnie wniesiono o rozpoznanie skargi kasacyjnej na posiedzeniu niejawnym. W uzasadnieniu wskazano, że skuteczne doręczenie aktu administracyjnego stronie daje jej możliwość decydowania o celowości wniesienia odwołanie od rozstrzygnięcia. Zdaniem skarżącego doręczenie rozstrzygnięcia jest inną niż określona w art. 3 § 2 pkt 1-3 czynnością z zakresu administracji publicznej dotyczącą uprawnienia wynikającego z przepisu prawa. Powołując się na orzecznictwo uzasadniające, w ocenie skarżącego, powyższy pogląd podniósł również, że nie można uznać za skutecznie doręczone przesłanie przez organ kopii rozstrzygnięcia. Podkreślono, że podstawowym elementem postępowania administracyjnego jest nie tylko sama czynność doręczenia, ale również nierozerwalnie związana z nią skuteczność. Pismem z dnia [...] marca 2019 r. skarżący kasacyjnie zmienił swoje oświadczenie o zrzeczeniu się rozprawy w ten sposób, że zażądał rozpoznania sprawy na rozprawie. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Odnosząc się w pierwszej kolejności do wniosku o rozpoznanie skargi kasacyjnej na rozprawie należy podkreślić, że zgodnie z art. 182 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2018 r., poz. 1302 ze zm.) -dalej "p.p.s.a." - Naczelny Sąd Administracyjny może rozpoznać na posiedzeniu niejawnym skargę kasacyjną od postanowienia wojewódzkiego sądu administracyjnego kończącego postępowanie w sprawie. Ponieważ zaskarżone rozstrzygnięcie stanowi tego rodzaju postanowienie, a Sąd nie jest związany w tym zakresie wnioskiem strony, uwzględniając zasadę szybkiego i sprawnego przeprowadzenia postępowania (art. 7 p.p.s.a.), nadto z uwagi na występujący w sprawie jedynie problem prawny, Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznał skargę kasacyjną na posiedzeniu niejawnym. Stosownie do treści art. 183 § 1 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania, której przesłanki enumeratywnie wymienione w art. 183 § 2 p.p.s.a. w niniejszej sprawie nie występują. Oznacza to, że przytoczone w skardze kasacyjnej przyczyny wadliwości prawnej zaskarżonego wyroku determinują zakres kontroli dokonywanej przez sąd drugiej instancji, który w odróżnieniu od sądu pierwszej instancji nie bada całokształtu sprawy, lecz tylko weryfikuje zasadność zarzutów podniesionych w skardze kasacyjnej. Skarga kasacyjna nie zawiera usprawiedliwionych podstaw i jako taka podlega oddaleniu. Stosownie do treści art. 3 § 2 pkt 8 p.p.s.a. kontrola sprawowana przez sądy administracyjne obejmuje orzekanie w sprawach skarg na bezczynność organów w przypadkach określonych w art. 3 § 2 pkt 1 – 3 i 4a p.p.s.a. Wskazać należy, że w orzecznictwie ugruntowany jest pogląd, iż czynność doręczenia stronie decyzji nie mieści się w katalogu spraw podlegających kognicji sądów administracyjnych wymienionych we wskazanych wyżej przepisach. Podnieść również należy, że czynność ta nie może być uznana za czynność określoną w art. 3 § 2 pkt 4 p.p.s.a., gdyż przepis ten odnosi się do czynność materialno-technicznych organu, które wywołują określone w tym przepisie skutki prawne. Natomiast, jak już wielokrotnie wskazywano w orzecznictwie, czynność doręczenia nie przyznaje, nie stwierdzam, ani też nie uznaje żadnych uprawnień i obowiązków. Skutkiem doręczenia jest bowiem rozpoczęcie biegu dla strony terminu do wniesienia środka zaskarżenia zatem nie można utożsamiać tej czynności z wydaniem decyzji. Naczelny Sąd Administracyjny w składzie rozpoznającym niniejszą sprawę, w pełni podziela wyrażany w orzecznictwie pogląd, iż kwestia prawidłowego doręczenia może być oceniana w toku postępowania odwoławczego. Zatem doręczenie będzie przez sąd administracyjny badana jedynie, gdy sąd będzie oceniał legalność aktu. Niewykonanie czynności doręczenia nie stanowi natomiast bezczynność w rozumieniu art. 3 § 2 pkt 8 p.p.s.a. (por. postanowienia NSA z dnia: 18 października 2006, sygn. akt II OSK 1360/06, 19 lutego 2009 r., sygn. akt I OSK 438/08, 6 czerwca 2012 r., sygn. akt I OSK 1194/12, 12 września 2012 r., sygn. akt I OSK 1788/12, 30 lipca 2014 r., sygn. akt II OSK 1979/14, 9 kwietnia 2015 r., sygn. akt I GSK 397/15, 30 października 2017 r., I FSK 1479/17). Mając powyższe na uwadze za niezasadny również należało uznać zarzut naruszenie art. 58 § 1 pkt 1 w zw. z art. 58 § 3 p.p.s.a. W tym stanie rzeczy, Naczelny Sąd Administracyjny przyjął, że skarga kasacyjna nie zawiera usprawiedliwionych podstaw i w oparciu o art. 184 w zw. z art. 182 § 1 i 3 p.p.s.a. podlega oddaleniu.