IV SA/Po 859/17

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Tomasz Grossmann (spr.) Sędziowie WSA Ewa Kręcichwost-Durchowska WSA Anna Jarosz Protokolant st.sekr.sąd. Justyna Hołyńska po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 25 stycznia 2018 r. sprawy ze skarg D. P., D. S., K. R., S. R., M. A.. R., J. Z., M. K., K. K. na decyzję Wojewody Wielkopolskiego z dnia [...] czerwca 2017 r. nr [...] w przedmiocie odmowy zwrotu nieruchomości oddala skargę Zaskarżoną decyzją z [...] czerwca 2017 r., nr [...], Wojewoda Wielkopolski (dalej też jako "Wojewoda" lub "organ II instancji") – po rozpoznaniu odwołania D. P., D. S., K. R., S. R., M. A.. R., J. Z., M. K. i K. K. od wydanej przez Starostę [...] (zwanego też dalej "Starostą" lub "organem I instancji") decyzji z [...] kwietnia 2017 r., znak [...], w sentencji której orzeczono odmówić ww. osobom zwrotu nieruchomości położonej w [...] – na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2016 r. poz. 23; dalej w skrócie "k.p.a."), utrzymał ww. decyzję organu I instancji w mocy. Zaskarżona decyzja Wojewody, jak wynika z jej uzasadnienia, zapadła w następującym stanie faktycznym i prawnym sprawy. Wychodząc od zrelacjonowania dotychczasowego przebiegu postępowania Wojewoda wskazał, że w uzasadnieniu ww. decyzji z [...] kwietnia 2017 r. Starosta [...] wywiódł, iż zwrot przedmiotowej nieruchomości jest nieuzasadniony, ponieważ przeprowadzone postępowanie wykazało, że obecna działka nr [...] została wykorzystana zgodnie z celem wywłaszczenia, jakim była budowa baz przemysłowych. W odwołaniu od tej decyzji D. P., D. S., K. R.; S. R., M. R., J. Z., M. K. i K. K. (zwani też dalej łącznie "Skarżącymi"), reprezentowani przez r.pr. [...], zarzucili naruszenie: art. 6, art. 136 i art. 137 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (Dz. U. z 2016 r. poz. 2147 z późń. zm.; dalej w skrócie "u.g.n.") poprzez bezpodstawne przyjęcie, że zwrot nieruchomości nie jest dopuszczalny – mimo ziszczenia się przesłanek oraz upływ terminów wskazanych w art. 137 ust. 1 u.g.n. – z uwagi na to, że cel wywłaszczenia został zrealizowany, co bezsprzecznie doprowadziło do usankcjonowania stanu sprzecznego z prawem, w tym zwłaszcza normą wyrażoną w art. 136 ust. 3 i 137 ust. 1 u.g.n.; brak zdefiniowania i uszczegółowienia celu wywłaszczenia; nieokreślenie przez organ I instancji, na podstawie art. 137 u.g.n., ram czasowych, w których cel wywłaszczenia miał rzekomo zostać zrealizowany; bezpodstawne przyjęcie, iż cel wywłaszczenia został zrealizowany, pomimo tego, iż ze zgromadzonego materiału dowodowego oraz przeprowadzonych przez organ I instancji oględzin nie wynika to, by na przedmiotowym gruncie powstała infrastruktura, która została wskazana na planie realizacyjnym, jak również w akcie notarialnym, stanowiącym podstawę przeniesienia własności przedmiotowej działki; niezastosowanie przepisów art. 137 ust. 1 u.g.n. pomimo ziszczenia się przesłanek nakazujących zwrot Skarżącym przedmiotowej nieruchomości. Ponadto autor odwołania zarzucił decyzji Starosty naruszenie przepisów postępowania administracyjnego, tj. art. 6, art. 7, art. 8, art. 77 § 1, art. 78 § 1, art. 80, art. 107 i art. 136 k.p.a., przejawiające się w: ustaleniu w sposób niedokładny i niewyczerpujący stanu faktycznego sprawy oraz nieuwzględnieniu wszystkich istotnych dla jej rozstrzygnięcia okoliczności, wskazujących na konieczność zwrotu Skarżącym wywłaszczonej nieruchomości; wydaniu rozstrzygnięcia pomimo niewyczerpującego zebrania przez organy administracji dowodów, z jednoczesnym pominięciem wniosków dowodowych strony skarżącej o przesłuchanie świadków, niezbędnych dla poprawnego określenia celu wywłaszczenia, co w konsekwencji skutkowało wydaniem wadliwego rozstrzygnięcia w przedmiotowej sprawie; wybiórczym, powierzchownym i subiektywnym podejściu do już zgromadzonego materiału dowodowego, co w konsekwencji skutkowało błędnym ustaleniem stanu faktycznego, mającego niewątpliwie wpływ na wydanie wadliwego rozstrzygnięcia; wydaniu rozstrzygnięcia z jednoczesnym rozstrzygnięciem wszystkich wątpliwości na niekorzyść strony odwołującej, w oparciu o tezy nie mające pokrycia w zebranym dotąd materiale dowodowym; wydaniu rozstrzygnięcia w oparciu o niekompletnie zebrany przez organ I instancji materiał dowodowy, co skutkowało poczynieniem błędnych ustaleń, związanych z odtworzeniem rzeczywistego celu wywłaszczenia. W konsekwencji w odwołaniu wniesiono o zmianę kwestionowanej decyzji Starosty i orzeczenie o zwrocie przedmiotowej nieruchomości, ewentualnie o uchylenie tej decyzji i przekazanie Staroście sprawy do ponownego rozpoznania. W uzasadnieniu odwołania wskazano, że cel wywłaszczenia nie został nigdy zrealizowany, albowiem działka nr [...] nie została nigdy zabudowana. Przystępując do rozpoznania opisanego odwołania Wojewoda ustalił m.in., że: - wnioskiem z [...] marca 2007 r. oraz z [...] września 2007 r. K. R. wystąpiła o zwrot nieruchomości [...]. Z takimi wnioskami wystąpili również: J. Z., H. K.-S., K. K., M. K., S. R., M. R., D. P., D. S.; - z badania księgi wieczystej KW nr [...] wynika, że działka nr [...], której zwrotu żądają ww. wnioskodawcy, odpowiada części dawnej działki nr [...]; - w 1946 r. [...] zawarł ze spadkobiercami C. R. umowę dzierżawy nieruchomości położonej przy ul. [...] [...]). Z tak uregulowanym stanem prawnym zakład był przejmowany przez kolejne przedsiębiorstwa państwowe, w tym przez [...] (dalej w skrócie "MZTPMB"). Znajdująca się w aktach sprawy umowa dzierżawy ww. gruntu zawarta w 1964 r. potwierdza, iż nieruchomość będąca przedmiotem postępowania od lat była już w posiadaniu dzierżawcy na podstawie umowy dzierżawy i przez niego użytkowana na cele związane z prowadzeniem zakładu przemysłowego – żwirowni i betoniarni; - [...] grudnia 1964 r. współwłaściciele ww. nieruchomości (obejmującej działkę nr [...]) zawarli z MZTPMB umowę (zwaną też dalej "Umową Przedwstępną"), na mocy której zobowiązali się do sprzedaży, a MZTPMB do nabycia "na zasadzie art. 6" ustawy z dnia 12 marca 1958 r. o zasadach i trybie wywłaszczania nieruchomości (Dz. U. z 1961 r. Nr 18, poz. 94; zwanej też dalej "ustawą (wywłaszczeniową) z dnia 12 marca 1958 r.", w skrócie "u.z.t.w.n.") obszaru gruntu o powierzchni 74.976 m2 za cenę określoną w operacie szacunkowym. Na mocy tej umowy współwłaściciele zobowiązali się też do oddania nieodpłatnie prawa posiadania i użytkowania wspomnianej części nieruchomości na rzecz MZTPMB już z dniem [...] lipca 1964 r. W razie zaś, gdyby ostatecznie nie doszło do zawarcia stanowczej "umowy kupna-sprzedaży" przedmiotowej nieruchomości, MZTPMB zobligowane były do zapłaty czynszu dzierżawnego od tego dnia. Pełnomocnik współwłaścicieli czynił starania zmierzające do przyspieszenia zawarcia umowy sprzedaży przedmiotowej nieruchomości; - aktem notarialnym z [...] września 1967 r. współwłaściciele nw. nieruchomości zawarli z [...] (dalej w skrócie "MPRDiW-K") umowę sprzedaży "w trybie ustawy z dnia 12 marca 1958 r." (zwaną też dalej "Umową Sprzedaży") nieruchomości [...]. Jak podano w § 1 tej umowy, ww. działka w planie ogólnym zagospodarowania przestrzennego [...] przeznaczona była pod budowę baz przemysłowych i nie stanowiła gospodarstwa rolnego. W § 4 Umowy Sprzedaży podano zaś, iż działka nr [...] znajduje się na podstawie umowy przedwstępnej z [...] grudnia 1964 r. już od dnia [...] lipca 1964 r. w posiadaniu i użytkowaniu MPRDiW-K. Dyrekcja tego przedsiębiorstwa, występując pismem z [...] marca 1968 r. do Ministerstwa Gospodarki Komunalnej w Warszawie o zatwierdzenie ww. aktu notarialnego, podała w uzasadnieniu, iż przedmiotowa nieruchomość, stanowiąca własność współspadkobierców C. R., użytkowana była ca od 1950 r. przez MZTPMB na zasadzie zawieranych z roku na rok "umów dzierżawnych". Zgodnie z art. 6 ustawy wywłaszczeniowej z [...] marca 1958 r. wymienione zakłady wystąpiły do współwłaścicieli nieruchomości o dobrowolne odstąpienie nieruchomości na rzecz Skarbu Państwa na zasadach przepisanych ustawą wywłaszczeniową. Jak dalej wskazano w cytowanym piśmie, umowny czynsz najmu według obowiązujących stawek wynosił miesięcznie [...] zł i w tym czasie załatwienie wszystkich formalności potrzebnych do zawarcia aktu notarialnego napotykało na trudności. Celem uniknięcia płacenia tak wysokiego czynszu miesięcznego wymienione zakłady zawarły na okres potrzebny do załatwienia powyższych formalności Umowę Przedwstępną ze współwłaścicielami. Definitywne zawarcie umowy notarialnej przewlekało się na czas dalszy z uwagi na stanowisko władz finansowych, które zakwestionowały wymiar podatku należnego z tej nieruchomości. W tym stanie sprawy wnioskujące Przedsiębiorstwo weszło w posiadanie i użytkowanie przedmiotowej nieruchomości z dniem [...] lipca 1965 r. zgodnie z Uchwałą [...] - wszystkie osoby, które wystąpiły o zwrot przedmiotowej nieruchomości, były do tego uprawnione – na podstawie stosownych postanowień sądowych o stwierdzeniu nabycia spadku bądź aktu notarialnego poświadczenia dziedziczenia; - działka [...] objęta była nieobowiązującym już ogólnym planem [...]. Działka, zgodnie z rysunkiem planu, należała do [...]. W archiwum Urzędu Miasta [...] nie odnaleziono żadnego pozwolenia na budowę wydanego w latach 1967–2009 dla tej działki; - z protokołu oględzin nieruchomości przeprowadzonych [...] października 2010 r. wynika, że przedmiotowa działka jest terenem niezabudowanym, nieuporządkowanym, porośniętym roślinnością spontaniczną (chwasty, samosiejki krzewów, a także pojedyncze drzewa). Przez część działki, wzdłuż ul. [...], przebiega sieć cieplna przykryta wałem ziemnym o zróżnicowanej wysokości. Fragment działki w części wschodniej pokryty jest resztkami płyt betonowych. Na działce znajdują się również trzy słupy oświetleniowe stojące w szeregu wzdłuż wschodniej granicy (w tym jeden przewrócony) oraz cztery wzdłuż zachodniej granicy – wszystkie o wysokim stopniu zniszczenia (częściowo są to same maszty bez kloszy). W części środkowej znajdują się hałdy ziemi i gruzu porośnięte chwastami oraz luźne odpady. Na większości obszaru (poza fragmentem północnym) działka jest ogrodzona płotem z siatki. W podsumowaniu swych ustaleń Wojewoda stwierdził, że w niniejszej sprawie stan faktyczny jest w przeważającej mierze bezsporny, a spór sprowadza się do ustalenia kwestii, czy cel wywłaszczenia został zrealizowany. Przechodząc do wyjaśnienia motywów swego rozstrzygnięcia o utrzymaniu w mocy decyzji organu I instancji, Wojewoda wyjaśnił na wstępie, że wniosek o zwrot nieruchomości wywłaszczonej, inicjujący niniejsze postępowanie, powinien być rozpatrywany na podstawie przepisów aktualnie obowiązującej ustawy o gospodarce nieruchomościami. Wprawdzie prawo własności nieruchomości objętej wnioskiem o zwrot zostało odjęte [...] w czasie obowiązywania ustawy wywłaszczeniowej z dnia 12 marca 1958 r., zaś podanie inicjujące postępowanie w I instancji wniesiono w 2007 r., to jednak przepisy rozdziału 6 działu III u.g.n. (dotyczące zwrotu wywłaszczonych nieruchomości) stosuje się odpowiednio do nieruchomości nabytej na rzecz Skarbu Państwa ww. umową. Następnie organ II instancji – przedstawiwszy normatywne przesłanki zwrotu wywłaszczonej nieruchomości i odniósłszy te rozważania do realiów rozpatrywanej sprawy – stwierdził m.in., że: - przedmiotem sprawy o zwrot mogą być jedynie nieruchomości wywłaszczone – w niniejszej sprawie jest to nieruchomość [...], która uprzednio była objęta Umową Sprzedaży zawartą w trybie art. 6 ustawy wywłaszczeniowej z dnia [...] marca 1958 r.; - z roszczeniem o zwrot nieruchomości wywłaszczonej wystąpić może poprzedni właściciel lub jego spadkobierca – w niniejszej sprawie z roszczeniem o zwrot wystąpili [...], którzy posiadają całość uprawnień do zwrotu wywłaszczonej nieruchomości; - kolejnym etapem postępowania zwrotowego jest wyeliminowanie negatywnych przesłanek zwrotu – w niniejszym postępowaniu nie istnieją żadne negatywne przesłanki zwrotu, gdyż nieruchomość obejmująca działkę nr [...] przed dniem wejścia w życie ustawy o gospodarce nieruchomościami nie została sprzedana, ani nie ustanowiono na niej prawa użytkowania wieczystego na rzecz osoby trzeciej i prawo to nie zostało ujawnione w księdze wieczystej. Zasadniczym elementem sprawy jest jednak – jak dalej podkreślił Wojewoda – ustalenie celu wywłaszczenia. W oparciu akt notarialny z [...] września 1967 r. organ ten stwierdził, że celem wywłaszczenia była budowa baz przemysłowych. Ze zgromadzonej dokumentacji jednoznacznie wynika, iż teren nieruchomości [...] przed zawarciem ww. aktu notarialnego był dzierżawiony od współwłaścicieli przez przedsiębiorstwa państwowe i wykorzystywany jako teren betoniarni i żwirowni. Okoliczność ta, zdaniem Wojewody, nie budzi wątpliwości, nie była również kwestionowana przez żadną ze stron postępowania. Nie budzi również wątpliwości, iż przedsiębiorstwo państwowe-dzierżawca tego terenu był zainteresowany jego kupnem ze względów ekonomicznych. W ówczesnym bowiem czasie istniały trudności w regulowaniu czynszu za dzierżawienie tej nieruchomości. Stąd też dzierżawca wystąpił do współwłaścicieli rzeczonej nieruchomości o wyrażenie zgody na dobrowolne jej odstąpienie za wcześniej umówioną cenę. Na zawarcie takiej umowy współwłaściciele wyrazili zgodę. Nawiązując zaś do ujawnionych różnic w określeniu, w zebranych dokumentach, ówczesnego przeznaczenia przedmiotowego terenu, Wojewoda ocenił, że przeznaczenie określone jako "przemysł budowlany", "teren zakładów produkcyjnych budownictwa" czy też "baza przemysłowa" są ze sobą tożsame. Jego zdaniem niewątpliwie zatem teren ten był wykorzystywany zgodnie ze swoim przeznaczeniem, skoro stanowił teren żwirowni i betoniarni. Dalej organ II instancji wyjaśnił, że obecnie obowiązująca ustawa o gospodarce nieruchomościami w art. 216 ust. 1 nakazuje stosować przepisy jej rozdziału 6 działu III (tj. przepisy dotyczące zwrotu wywłaszczonych nieruchomości) odpowiednio do nieruchomości przejętych lub nabytych na rzecz Skarbu Państwa m.in. na podstawie art. 6 lub art. 47 ustawy o zasadach i trybie wywłaszczania nieruchomości – z czym mamy do czynienia w niniejszej sprawie. Zarazem podkreślił, że w klasycznej procedurze wywłaszczeniowej realizacja "celu wywłaszczenia" może zostać dokonana dopiero po przeprowadzeniu postępowania wywłaszczeniowego. W niniejszej sprawie mamy zaś "odwróconą sytuację" – czego, jak zastrzegł organ II instancji, nie należy rozumieć jako sytuacji nieprawidłowej – gdyż przedsiębiorstwo państwowe najpierw dzierżawiło przez wiele lat rzeczony teren i wykorzystywało go na cele przemysłowe, a następnie, ze względów ekonomicznych, podjęto decyzję o odkupieniu tego terenu od jego współwłaścicieli. W tym też celu zawarto akt notarialny z dnia [...] września 1967 r. W związku z tym, zdaniem Wojewody, jest oczywistym, iż cel wywłaszczenia został zrealizowany jeszcze przed datą zawarcia Umowy Sprzedaży. Organ podkreślił, że dokonując oceny, czy "cel wywłaszczenia" został zrealizowany, nie można wprost odnosić się do treści art. 137 u.g.n., gdyż zgodnie z art. 216 ust. 1 u.g.n. przepisy o zwrocie należy w analizowanym przypadku stosować "odpowiednio". Stosując je zaś w ten sposób należy, w ocenie Wojewody, stwierdzić, że cel będący podstawą wywłaszczenia (tutaj: zawarcia Umowy Sprzedaży) został zrealizowany i jego realizacja była kontynuowana również po zawarciu tej umowy. Zatem brak jest podstaw do żądania zwrotu rzeczonej nieruchomości. Z powołaniem się na orzecznictwo sądów administracyjnych organ II instancji podkreślił, że skoro w określonych okolicznościach niedopuszczalny może być zwrot nieruchomości, na której cel wywłaszczenia zrealizowano z przekroczeniem terminów ustawowych, to tym bardziej niedopuszczalny może być zwrot nieruchomości, na której do przekroczenia terminów nie doszło, ale cel wywłaszczenia został zrealizowany przed formalnym wywłaszczeniem. Art. 137 u.g.n. nie przewiduje możliwości żądania zwrotu nieruchomości, w przypadku gdy cel wywłaszczenia zrealizowany został przed wywłaszczeniem. Istota zbędności polega na tym, że cel wywłaszczenia nie jest (i nie był zrealizowany), a nie na okoliczności, iż cel został zrealizowany przed formalnym stwierdzeniem wywłaszczenia. Odnosząc się do zarzutów podniesionych w odwołaniu Wojewoda stwierdził, iż nie podziela zapatrywania, że cel wywłaszczenia nie został zrealizowany, bo przedmiotowa działka nie została nigdy zabudowana – zauważając, że w aktach archiwalnych zachowały się kopie umów dzierżaw oraz korespondencja poprzedzająca zawarcie umowy sprzedaży nieruchomości obejmującej działkę nr [...], które jednoznacznie potwierdzają, iż ww. działka przed zawarciem umowy była dzierżawiona na cele związane z funkcjonowaniem betoniarni i żwirowni, a zatem stanowiła bazę przemysłową. Przy czym cel wywłaszczenia został zrealizowany przed zawarciem Umowy Sprzedaży, a zatem nieuzasadniony jest argument Skarżących, że cel nie został zrealizowany z uwagi na to, iż w archiwum nie odnaleziono żadnego pozwolenia na budowę, wydanego w latach 1967–2009. Zdaniem Wojewody bezpodstawnie zarzucono również organowi I instancji, iż ten nie przeprowadził prawidłowo postępowania dowodowego, nie pozyskując żadnych dokumentów, które wskazywałyby na realizację celu wywłaszczenia – gdyż przeczy temu niewątpliwie zgromadzona dokumentacja. Starosta dopełnił wszelkich starań zmierzających do odnalezienia dokumentów archiwalnych dotyczących rzeczonej nieruchomości. W efekcie tych starań zgromadzono 2 segregatory akt. W ocenie Wojewody dokumentacja ta jest pełna, bogata i jednoznacznie wskazuje przyczyny i okoliczności nabycia przedmiotowej nieruchomości. W skardze (błędnie zatytułowanej "Odwołanie") do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu na opisaną decyzję Wojewody, [...], reprezentowani przez dotychczasowego pełnomocnika, zarzucili tej decyzji naruszenie: 1) przepisów prawa materialnego, mających wpływ na wynik sprawy, tj.: art. 6, art. 136 i art. 137 u.g.n. poprzez: a) bezpodstawne przyjęcie, że zwrot nieruchomości nie jest dopuszczalny – mimo ziszczenia się przesłanek oraz upływ terminów wskazanych w art. 137 ust. 1 u.g.n. – z uwagi na to, że cel wywłaszczenia został zrealizowany, co bezsprzecznie doprowadziło do usankcjonowania stanu sprzecznego z prawem, w tym zwłaszcza normą wyrażoną w art. 136 ust. 3 i art. 137 ust. 1 u.g.n.; b) sprzeczność w zdefiniowaniu celu wywłaszczenia, polegającą z jednej strony na przyjęciu przez organ II instancji, że działka nr [...] została wykorzystana zgodnie z celem wywłaszczenia, jakim była budowa baz przemysłowych, by następnie wskazywać, iż cel wywłaszczenia został zrealizowany, albowiem działka nr [...] była wykorzystywana jako teren betoniarni i żwirowni; c) bezpodstawne przyjęcie, iż cel wywłaszczenia został zrealizowany, pomimo tego, iż ze zgromadzonego materiału dowodowego oraz przeprowadzonych przez organ I instancji oględzin nie wynika to, by na przedmiotowym gruncie powstała infrastruktura, która została wskazana na planie realizacyjnym, jak również w akcie notarialnym stanowiącym podstawę przeniesienia własności przedmiotowej działki; d) niezastosowanie przepisów art. 137 ust. 1 u.g.n., pomimo ziszczenia się przesłanek nakazujących zwrot Skarżącym przedmiotowej nieruchomości; 2) przepisów postępowania administracyjnego, które mogło mieć istotny wypływ na wynik sprawy, tj.: art. 6, art. 7, art. 8, art. 77 § 1, art. 78 § 1, art. 80, art. 107 oraz art. 136 k.p.a., przejawiające się w: a) ustaleniu w sposób niedokładny i niewyczerpujący stanu faktycznego sprawy oraz nieuwzględnieniu wszystkich istotnych dla rozstrzygnięcia niniejszej sprawy okoliczności, wskazujących na konieczność zwrotu Skarżącym wywłaszczonej nieruchomości; b) wydaniu rozstrzygnięcia, pomimo niewyczerpującego zebrania przez organy administracji dowodów, z jednoczesnym pominięciem wniosków dowodowych strony Skarżącej o przesłuchanie świadków niezbędnych dla poprawnego określenia celu wywłaszczenia, co w konsekwencji skutkowało wydaniem wadliwego rozstrzygnięcia w przedmiotowej sprawie; c) wybiórczym, powierzchownym i subiektywnym podejściu do już zgromadzonego materiału dowodowego, co w konsekwencji skutkowało błędnym ustaleniem stanu faktycznego mającego niewątpliwie wpływ na wydanie wadliwego rozstrzygnięcia; d) wydaniu rozstrzygnięcia z jednoczesnym rozstrzygnięciem wszystkich wątpliwości na niekorzyść strony skarżącej, w oparciu o tezy nie mające pokrycia w zebranym dotąd materiale dowodowym; e) wydaniu rozstrzygnięcia w oparciu o niekompletnie zebrany przez organ I instancji materiał dowodowy, co skutkowało poczynieniem błędnych ustaleń związanych z odtworzeniem rzeczywistego celu wywłaszczenia; f) zaaprobowanie wadliwego stanowiska organu I instancji dotyczącego ustalenia celu wywłaszczenia, które nastąpiło w oderwaniu od zebranego materiału dowodowego, a samo zdefiniowanie i konkretyzacja celu publicznego, na jaki została wywłaszczona nieruchomość, nastąpiło jedynie w oparciu o hipotezy organu I instancji oraz ciąg poszlak, które nie zostały w sposób należyty i wyczerpujący zweryfikowane. Z powołaniem się na te zarzuty Skarżący wnieśli o uchylenie zaskarżonej decyzji Wojewody w całości oraz poprzedzającej ją decyzji Starosty "i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania organowi I instancji", a także o zasądzenie kosztów postępowania wraz z kosztami zastępstwa procesowego według norm przepisanych. W uzasadnieniu skargi jej autor rozwinął i uszczegółowił podniesione zarzuty, obszernie przy tym powtarzając argumentację przedstawioną uprzednio w odwołaniu od decyzji Starosty. W szczególności wskazał, że Starosta nie pozyskał żadnej dokumentacji mogącej świadczyć o tym, iż na działce nr [...] w latach 1967–1977 został zrealizowany cel wywłaszczenia. Zarazem podkreślił, że na przedmiotowej działce nigdy żaden cel publiczny zrealizowany nie został. Świadczą o tym chociażby pisma pozyskane w trakcie trwania postępowania, wskazujące niezbicie, że na przedmiotowej działce żadnych baz nigdy nie było. Bazy, jeśli się znajdowały, to na zupełnie innych działkach. Wywłaszczenie nastąpiło tylko z powodu niechęci Przedsiębiorstwa Państwowego do regulowania należnego właścicielom czynszu dzierżawnego. Na marginesie autor skargi podkreślił też, że "właściciele nieruchomości – [...], od zakończenia II wojny światowej byli szykanowani przez ówczesne władze komunistyczne, a ich majątek nieruchomy w całości został przejęty przez Skarb Państwa. Odbywało się to w różnych trybach, a w przypadku wielohektarowych działek przy ul. [...] władze komunistyczne posłużyły się instytucją wywłaszczenia. Z całą stanowczością należy stwierdzić, iż instytucja wywłaszczenia została więc wykorzystana niezgodnie z ustawą z 1958 r. Z treści art. 3 ust. 1 rzeczonej ustawy wynika bowiem, iż wywłaszczenie jest dopuszczalne, jeżeli wywłaszczona nieruchomość jest ubiegającemu się o wywłaszczenie niezbędna na cele użyteczności publicznej, na cele obrony Państw albo dla wykonania zadań określonych w zatwierdzonych planach gospodarczych. W związku z powyższym należy zauważyć, że instytucja wywłaszczenia nieruchomości nie powinna być wykorzystywana w sposób sprzeczny z jej ratio legis, tj. wyłącznie do przebudowy stosunków własnościowych lub nadużywana ponad potrzeby wynikające z celów publicznych, które nie mogą być zrealizowane w terminach wskazanych w art. 137 ust. 1 u.g.n., co świadczy ponad wszelką wątpliwość o zbędności dokonanego wywłaszczenia". W odpowiedzi na skargę Wojewoda wniósł o jej oddalenie z powołaniem się na argumentację tożsamą z przedstawioną w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji. Na rozprawie w dniu 25 stycznia 2018 r. pełnomocnik Skarżących podtrzymał wnioski i wywody skargi oraz podkreślił, że cel wywłaszczenie nie został przez organy ustalony, nie wynika on z aktu notarialnego, który był podstawą przeniesienia własności nieruchomości. Na pytanie Sądu pełnomocnik wyjaśnił, iż Skarżący, jako potomkowie ówczesnych właścicieli nieruchomości, nie wiedzą, jaki wówczas był cel wywłaszczenia, ale nawet jeśli przyjąć, że było to przeznaczenie na budowę "baz przemysłowych", "przemysł budowlany", "cele przemysłowe", to nigdy ten cel nie został na działce nr [...] zrealizowany, gdyż nie powstała tam żadna infrastruktura, a na działkach sąsiednich taka infrastruktura się znajduje. Pełnomocnik wskazał, iż nie kwestionuje, że teren obecnej działki nr [...] wchodzi w skład dawnej działki nr [...]. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu zważył, co następuje: 1. Zgodnie z art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2017 r. poz. 2188, z późn. zm.), sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości poprzez kontrolę działalności administracji publicznej, przy czym kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem (legalności), jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Sądy administracyjne, kierując się wspomnianym kryterium legalności, dokonują oceny zgodności treści zaskarżonego aktu oraz procesu jego wydania z normami prawnymi – ustrojowymi, proceduralnymi i materialnymi – przy czym ocena ta jest dokonywana według stanu prawnego i zasadniczo na podstawie akt sprawy istniejących w dniu wydania zaskarżonego aktu. W świetle art. 3 § 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2017 r. poz. 1369, z późn. zm.; w skrócie "p.p.s.a.") kontrola działalności administracji publicznej przez sądy administracyjne obejmuje m.in. orzekanie w sprawach skarg na decyzje administracyjne (pkt 1). Stosownie do art. 134 § 1 p.p.s.a. sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy, nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną w niej podstawą prawną. Oznacza to, że bierze pod uwagę wszelkie naruszenia prawa, a także wszystkie przepisy, które powinny znaleźć zastosowanie w rozpoznawanej sprawie, niezależnie od żądań i wniosków podniesionych w skardze – w granicach sprawy, wyznaczonych przede wszystkim rodzajem i treścią zaskarżonego aktu. 2. Dokonując tak rozumianej kontroli zaskarżonej decyzji Wojewody Wielkopolskiego z [...] czerwca 2017 r. (nr [...]) – wydanej w przedmiocie odmowy zwrotu nieruchomości-działki [...]), uprzednio przejętej w trybie art. 6 ustawy z dnia 12 marca 1958 r. o zasadach i trybie wywłaszczania nieruchomości (Dz. U. z 1961 r. Nr 18, poz. 94; w skrócie: "u.z.t.w.n.") – Sąd nie dopatrzył się przy jej wydaniu naruszeń prawa, które w świetle art. 145 § 1 p.p.s.a. skutkowałyby koniecznością uchylenia albo stwierdzenia nieważności tej decyzji, względnie stwierdzenia jej wydania z naruszeniem prawa. W szczególności, w ocenie Sądu, Wojewoda zasadnie zaakceptował materiał dowodowy zebrany przez organ I instancji i na jego podstawie dokonał prawidłowych, co do zasady, ustaleń odnośnie do okoliczności faktycznych istotnych dla jej rozstrzygnięcia. Ustalenia te – z zastrzeżeniem niżej wskazanych korekt – Sąd podziela i czyni integralną częścią swoich ustaleń oraz podstawą faktyczną dalszych rozważań. 3. Jest poza sporem, że w rozpoznawanej sprawie znajdował zastosowanie przepis art. 216 ust. 1 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (Dz. U. z 2016 r. poz. 2147 z późń. zm.; w skrócie "u.g.n."), który w brzmieniu obowiązującym na dzień wydania zaskarżonej decyzji stanowił, że przepisy rozdziału 6 działu III tej ustawy – który to rozdział traktuje o zwrocie wywłaszczonych nieruchomości – stosuje się odpowiednio do nieruchomości przejętych lub nabytych na rzecz Skarbu Państwa m.in. na podstawie art. 6 ustawy z dnia 12 marca 1958 r. o zasadach i trybie wywłaszczania nieruchomości (Dz. U. z 1974 r. poz. 64 oraz z 1982 r. poz. 79). 1. Należy zaznaczyć, że dla oceny przejęcia / nabycia nieruchomości, o którym mowa w cytowanym art. 216 ust. 1 u.g.n. – do którego w okolicznościach kontrolowanej sprawy doszło, co bezsporne, na podstawie umowy sprzedaży zawartej 18 września 1967 r. – miarodajna jest zasadniczo treść przepisów ustawy o zasadach i trybie wywłaszczania nieruchomości obowiązujących w dacie owego nabycia. 2. Przepis ówcześnie obowiązującego art. 3 ust. 1 u.z.t.w.n. ustanawiał zasadę, że wywłaszczenie – mogące polegać (tak wówczas, jak i dziś) na całkowitym odjęciu lub na ograniczeniu prawa własności lub innego prawa rzeczowego na nieruchomości (zob. art. 4 u.z.t.w.n.) – jest dopuszczalne, jeżeli wywłaszczana nieruchomość jest ubiegającemu się o wywłaszczenie niezbędna na cele użyteczności publicznej, na cele obrony Państwa albo dla wykonania zadań określonych w zatwierdzonych planach gospodarczych. Z kolei w myśl art. 6 ust. 1 u.z.t.w.n. – który w okolicznościach kontrolowanej sprawy został zastosowany – "Ubiegający się o wywłaszczenie obowiązany jest przed wszczęciem postępowania wywłaszczeniowego wystąpić do właściciela o dobrowolne odstąpienie nieruchomości i w razie porozumienia zawrzeć z nim w formie prawem przepisanej umowę nabycia nieruchomości za cenę nie wyższą od ustalonej według zasad odszkodowania przewidzianych w niniejszej ustawie lub umowę zamiany nieruchomości według zasad tej ustawy. Umowa taka może być zawarta również w razie porozumienia stron w toku postępowania wywłaszczeniowego. Ustalenie ceny kupna nieruchomości następuje w oparciu o opinię biegłych z listy wojewody. W przypadku zawierania umowy zamiany przez przedsiębiorstwo państwowe jest wymagana zgoda naczelnika powiatu, na terenie którego położona jest nieruchomość." Natomiast w kwestii przesłanek uzasadniających zwrot wywłaszczonych nieruchomości referowana ustawa wywłaszczeniowa stanowiła w art. 34, że nieruchomość wywłaszczona w trybie tej ustawy podlega zwrotowi na rzecz wywłaszczonego właściciela – i za jego zgodą (ust. 2) – jeżeli właściwy organ [początkowo: organ do spraw wewnętrznych prezydium wojewódzkiej rady narodowej, a od 28.11.1973 r.: naczelnik powiatu – uw. Sądu] ustali, że nieruchomość nie została użyta i jest zbędna na cele, dla których orzeczono wywłaszczenie (ust. 1). 3. Również na gruncie obecnie obowiązującej ogólnej ustawy wywłaszczeniowej – tj. ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami – podstawową przesłanką otwierającą możliwość ubiegania się o zwrot wywłaszczonej nieruchomości jest "zbędność" tej nieruchomości na cel wywłaszczenia. Stanowi o tym art. 136 ust. 3 zd. pierwsze u.g.n., zgodnie z którym poprzedni właściciel lub jego spadkobierca mogą żądać zwrotu wywłaszczonej nieruchomości lub jej części, jeżeli, stosownie do przepisu art. 137, stała się ona zbędna na cel określony w decyzji o wywłaszczeniu. Z kolei w myśl art. 137 ust. 1 u.g.n. nieruchomość uznaje się za zbędną na cel określony w decyzji o wywłaszczeniu, jeżeli: 1) pomimo upływu 7 lat od dnia, w którym decyzja o wywłaszczeniu stała się ostateczna, nie rozpoczęto prac związanych z realizacją tego celu albo 2) pomimo upływu 10 lat od dnia, w którym decyzja o wywłaszczeniu stała się ostateczna, cel ten nie został zrealizowany. Cytowany przepis, w części obejmującej pkt 2, wyrokiem Trybunału Konstytucyjnego z 13 marca 2014 r., sygn. akt P 38/11 (Dz. U. poz. 376), został uznany za niezgodny z art. 2 w zw. z art. 165 ust. 1 Konstytucji RP w zakresie, w jakim za nieruchomość zbędną uznaje nieruchomość wywłaszczoną przed 27 maja 1990 r., na której w dniu złożenia wniosku o zwrot, a nie później niż przed 22 września 2004 r., zrealizowano cel określony w decyzji o wywłaszczeniu. W tym zakresie art. 137 ust. 1 pkt 2 u.g.n. utracił moc z dniem 24 marca 2014 r. 4. Choć przepisy u.g.n. nie zastrzegają wyraźnie – jak czynił to art. 34 ust. 1 u.z.t.w.n. – że zwrócona może być tylko nieruchomość, która nigdy "nie została użyta na cele, dla których orzeczono wywłaszczenie", to analiza orzecznictwa trybunalskiego i sądowoadministracyjnego pokazuje, że również obecnie taki warunek obowiązuje. W orzecznictwie tym trafnie się bowiem stwierdza, że nie można mówić o zbędności nieruchomości i obowiązku jej zwrotu, jeśli nieruchomość została prawidłowo wykorzystana zgodnie z celem określonym w decyzji o wywłaszczeniu, a następnie tej realizacji zaprzestano lub nieruchomość przeznaczono na inne cele, włączając w to rozporządzenia tą nieruchomością na rzecz osób trzecich (zob.: wyrok TK z 13.12.2012 r., P 12/11, OTK-A 2012, nr 11, poz. 135; wyrok NSA z 05.03.2015 r., I OSK 1584/13, dostępny w Centralnej Bazie Orzeczeń Sądów Administracyjnych, http://orzeczenia.nsa.gov.pl, dalej w skrócie: "CBOSA"). 5. Zasadnie podkreśla się w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji, że przepisy u.g.n. o zwrocie wywłaszczonych nieruchomości stosuje się do przypadków nabycia nieruchomości na podstawie art. 6 u.z.t.w.n. nie "wprost", a jedynie "odpowiednio" – co w modelowym ujęciu oznacza, że niektóre spośród przepisów, do których następuje odesłanie, będzie można zastosować wprost (bez żadnej zmiany), inne będą wymagały odpowiedniej modyfikacji, a jeszcze innych w ogóle nie da się zastosować. W rezultacie należy, zdaniem Sądu, podzielić stanowisko, zgodne z którym zawarty w art. 216 ust. 1 u.g.n. nakaz stosowania przepisów art. 136–art. 142 u.g.n. "odpowiednio", implikuje wniosek, że w przypadku nieruchomości wywłaszczonych ("nabytych lub przejętych" w rozumieniu art. 216 ust. 1 u.g.n.) na rzecz Skarbu Państwa przed dniem wejścia w życie u.g.n., na których przed tym dniem został zrealizowany cel wywłaszczenia, przy ocenie, czy nieruchomość ta stała się zbędna na cel wywłaszczenia, nie stosuje się terminów określonych w art. 137 ust. 1 pkt 1 i 2 u.g.n. W konsekwencji zrealizowanie celu wywłaszczenia z przekroczeniem terminów określonych w tym przepisie nie uprawnia poprzedniego właściciela do skutecznego dochodzenia zwrotu takiej nieruchomości (zob. szerzej wyrok WSA z 21.11.2013 r., IV SA/Po 927/13, CBOSA). Stanowisko to jest spójne z utrwalonym w orzecznictwie poglądem, według którego, ocena zbędności nieruchomości poprzez pryzmat terminów uregulowanych w art. 137 ust. 1 u.g.n. nie powinna odnosić się do wywłaszczenia dokonanego przed wprowadzeniem ich do obrotu prawnego (por. wyroki NSA: z 24.04.2014 r., I OSK 2502/12; z 24.06.2014 r., I OSK 2876/12; z 01.10.2014 r., I OSK 254/13; z 04.12.2014 r., I OSK 902/13; z 12.02.2015 r., I OSK 1436/13; z 23.04.2015 r., I OSK 2067/13; z 17.03.2016 r., I OSK 1454/14; z 13.05.2016 r., I OSK 1887/14 – CBOSA). Innymi słowy, retroaktywne działanie ww. przepisu nie jest możliwe (por. pkt 6.2. uzasadnienia wyroku TK z 13.03.2014 r., P 38/11, OTK-A 2014, nr 3, poz. 31; zob. też wyroki NSA: z 24.04.2014 r., I OSK 2502/12; z 12.02.2015 r., I OSK 1436/13 – CBOSA). 4. Trafnie wskazano w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji, że zasadniczym elementem rozpoznawanej sprawy – jak każdej sprawy "zwrotowej" – było ustalenie "celu wywłaszczenia". W okolicznościach niniejszej sprawy oznaczało to konieczność ustalenia celu, którego realizacji miała służyć umowa sprzedaży – zawarta pomiędzy współwłaścicielami zbywanej działki nr [...] o pow. [...] m2 (w skład której wchodził też teren stanowiący obecnie działkę nr [...]), a [...] ("MPRDiW-K"), które z dniem [...] lipca 1965 r. przejęło od [...] ("MZTPMB") "posiadanie i użytkowanie" przedmiotowej nieruchomości [...] – objęta aktem notarialnym z [...] ("Umowa Sprzedaży"). 1. Organ I instancji przyjął ogólnie, że celem wywłaszczenia była "budowa baz przemysłowych". Ustalenia te bardziej uszczegółowił i zniuansował organ II instancji, który z powołaniem się na treść Umowy Sprzedaży oraz dokumentów poprzedzających jej zawarcie, a także treść ówczesnych aktów planistycznych (zagospodarowania przestrzennego), wskazał, że owym celem było wykorzystanie przedmiotowej nieruchomości jako terenu betoniarni i żwirowni, co miało miejsce już wcześniej (przed nabyciem tej nieruchomości), na podstawie corocznie zawieranych umów dzierżawy, i było kontynuowane po jej nabyciu, do którego doszło, jak zauważył Wojewoda, "ze względów ekonomicznych" (trudności w regulowaniu czynszu dzierżawnego). Zdaniem organu II instancji tak rozumiany cel wywłaszczenia mieścił się w ówczesnym przeznaczeniu przedmiotowego terenu, określanym, w różnych dokumentach, jako: "przemysł budowlany", "teren zakładów produkcyjnych budownictwa" czy też "baza przemysłowa" – które to określenia są, w ocenie organu, tożsame. Wojewoda zaznaczył również, że ów "cel wywłaszczenia" został zrealizowany jeszcze przed datą zawarcia Umowy Sprzedaży i jego realizacja był kontynuowana także po jej zawarciu. 2. W ocenie Sądu stanowisko Wojewody jest, co do zasady, trafne, acz w niżej wskazanym zakresie wymaga pewnego doprecyzowania. 3. Przede wszystkim należy stwierdzić, że organ II instancji przy ustalaniu "celu wywłaszczenia" – a ściślej: celu zawarcia Umowy Sprzedaży – zasadnie nie ograniczył się tylko do analizy treści samej umowy, ale sięgnął także po dokumenty wytworzone w związku z (a zwłaszcza przed) jej zawarciem. Wszak dla odczytania postanowień umowy istotne są także okoliczności towarzyszące jej zawarciu oraz zgodny zamiar stron i cel umowy, co wynika wprost z art. 65 § 1 i 2 Kodeksu cywilnego ("k.c.") – który to Kodeks obowiązywał już w dacie zawarcia Umowy Sprzedaży (wszedł bowiem w życie z dniem 1 stycznia 1965 r.) – przy czym w przepisie art. 65 § 2 k.c. chodzi o zindywidualizowany cel konkretnej czynności prawnej (por. wyrok NSA z 13.09.2016 r., I OSK 2827/14, CBOSA). Należy przy tym pamiętać, że w postępowaniu o zwrot wywłaszczonych nieruchomości zasadniczo niedopuszczalną jest "rekonstrukcja" celu wywłaszczenia (odpowiednio także: celu nabycia w drodze umowy, bądź przejęcia przez Skarb Państwa z mocy prawa) danej nieruchomości na podstawie dokumentów wytworzonych już po dniu ekspropriacji, chyba że z ich treści lub całokształtu okoliczności faktycznych sprawy wynika, że dokumenty te odzwierciedlają wcześniejsze (tj. sprzed daty wywłaszczenia, nabycia, bądź przejęcia) ustalenia w tym przedmiocie (zob. wyrok WSA z 07.02.2013 r., IV SA/Po 872/12; zob. też: wyrok WSA z 13.08.2014 r., II SA/Po 1004/13; por. także wyrok NSA z 01.02.2017 r., I OSK 725/15 – wszystkie orzeczenia dostępne w CBOSA). 4. Odnosząc powyższe uwagi do okoliczności kontrolowanej sprawy należy stwierdzić, że cel nabycia przedmiotowej nieruchomości (ówczesnej działki nr [...]) nie został w Umowie Sprzedaży wyraźnie określony. W szczególności celu tego nie stanowiła "budowa baz przemysłowych", wzmiankowana w jej § 1, gdyż z ww. postanowienia umowy jasno wynika, iż było to określenie przeznaczenia terenu w akcie planistycznym (planie ogólnym zagospodarowania przestrzennego m. [...]). Tym niemniej zrekonstruowanie ww. celu jest możliwe w oparciu o zgromadzone w aktach administracyjnych sprawy dokumenty, które poprzedzały i przygotowywały zawarcie Umowy Sprzedaży, a w szczególności o: umowę z [...] grudnia 1964 r. ("Umowę Przedwstępną"), kolejne umowy dzierżawy, korespondencję pomiędzy stronami ww. umów oraz między tymi stronami (w tym współwłaścicielami, reprezentowanymi zwykle przez zawodowego pełnomocnika) a organami administracji. Z dokumentów tych bezspornie wynika, że już przynajmniej od lat pięćdziesiątych na przedmiotowym terenie, dzierżawionym przez kolejne przedsiębiorstwa państwowe (w tym przez MZTPMB i MPRDiW-K), funkcjonował zakład przemysłowy: żwirownia i betoniarnia miejska, z niezbędną infrastrukturą. Z biegiem czasu działalność ta była prowadzona na coraz większym obszarze (czego dowodzi m.in. pismo pełnomocnika współwłaścicieli do MZTPMB z [...].01.1960 r., w którym wskazywano, że "Żwirownia i Betoniarnia od dłuższego czasu przesunęła granice użytkowanego terenu w stronę Kozigłów i użytkuje nie 6,3 ha [...] lecz 7,53 ha" – k. 387 akt adm. I inst.). Kluczowe znaczenie w tej sprawie ma jednak okoliczność, że działalność owego zakładu przemysłowego cały czas opierała się na stosunkowo "słabym" (nietrwałym) tytule prawnym do nieruchomości – krótkoterminowych (m.in. rocznych) umowach dzierżawy – co niewątpliwie stwarzało określone problemy w bieżącym funkcjonowaniu zakładu, w szczególności natury organizacyjnej (konieczność zawierania okresowo, a w latach 60-tych wręcz co roku, stosownych umów) oraz ekonomicznej (trudności z regulowaniem czynszu). W konsekwencji analiza zgromadzonych dokumentów pokazuje, że podstawowym celem zawarcia Umowy Sprzedaży nie była realizacja określonej inwestycji (np. infrastruktury technicznej), ale zapewnienie możliwości niezakłóconego i stabilnego kontynuowania dotychczasowej działalności zakładu przemysłowego (żwirowni i betoniarni), prowadzonej z wykorzystaniem istniejącej już infrastruktury, z tym że odtąd w oparciu o trwały tytuł prawny, jaki daje prawo własności. Innymi słowy, celem wywłaszczenia była nie tyle "budowa" nowej infrastruktury przemysłowej (tu: żwirowni lub betoniarni) – ta bowiem w istotnym zakresie została już zrealizowana przed zawarciem Umowy Sprzedaży – ile raczej "utrzymanie" tej infrastruktury i zapewnienie możliwości dalszego z niej korzystania w sposób niezakłócony i trwały. 5. Ponieważ prowadzenie ww. działalności nosiło niewątpliwie znamiona "użyteczności publicznej" w rozumieniu art. 3 ust. 1 u.z.t.w.n. – tym bardziej, że była ona prowadzona przez wykonawców narodowych planów gospodarczych (por § 11 umowy dzierżawy z [...].12.1964 r., k. 406 akt adm. I inst.) – to należy przyjąć, że także zapewnienie możliwości jej niezakłóconego kontynuowania ("utrzymania"), takiej użyteczności służyło. Potwierdza to aktualne orzecznictwo Naczelnego Sądu Administracyjnego, w którym wskazuje się, że z art. 3 u.z.t.w.n. wynika, iż wywłaszczenie nie było uwarunkowane wyłącznie planowaniem nowej inwestycji, z którą wiązałaby się konieczność wykonania określonych robót budowlanych. Realizacja celu wywłaszczenia mogła polegać na używaniu nieruchomości wskazanych w akcie wywłaszczeniowym, zgodnym z ww. przepisem (zob. np. wyroki NSA: z 13.09.2016 r., I OSK 2827/14; z 09.06.2017 r., I OSK 2151/15 – CBOSA). 6. Powyższy wniosek zyskuje dodatkowe oparcie w spostrzeżeniu, że także obecnie szereg celów publicznych – wyszczególnionych w art. 6 u.g.n. – nie ogranicza się tylko do "budowy" określonej infrastruktury, ale także obejmuje jej dalsze "utrzymywanie" ("utrzymanie") tudzież "eksploatację" (zob. np. pkt 1–4). Można zasadnie argumentować, że w pojęciu "utrzymywania" infrastruktury (obiektów, urządzeń itp.) mieszczą się także działania zmierzające od zachowania tytułu prawnego do nieruchomości, na której zostały one posadowione. Utrata takiego tytułu bowiem otwiera możliwość wystąpienia przez właściciela nieruchomości z roszczeniem windykacyjnym lub negatoryjnym, co w rezultacie może skutkować koniecznością rozbiórki (demontażu) wzniesionej infrastruktury. Dlatego w analizowanych przypadkach sam fakt zakończenia budowy nie oznacza "skonsumowania" celu odjęcia własności. W konsekwencji w orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego dopuszczono np. możliwość dokonania wywłaszczenia względem nieruchomości zajętej uprzednio pod zrealizowaną drogę publiczną bez przejęcia prawa własności (zob. wyroki NSA: z 13.11.2013 r., I OSK 1527/12; z 13.11.2013 r., I OSK 2825/12 – CBOSA, i tam przywołane wypowiedzi doktryny). 7. Z przywołanych wyżej względów należy podzielić finalny wniosek organów obu instancji o braku podstaw do żądania zwrotu działki nr [...]. W rozpoznawanej sprawie doszło bowiem do zrealizowania celu wywłaszczenia – rozumianego w sposób wyżej przedstawiony – już w momencie uskutecznienia Umowy Sprzedaży. Nie ulega przy tym wątpliwości, że działalność przemysłowa, której prawnemu zabezpieczeniu umowa ta miała służyć, był kontynuowana także po zawarciu tej umowy. Późniejsze zaprzestanie prowadzenia tej działalności pozostaje zaś bez wpływu na ocenę, że przedmiotowa nieruchomość – jako pierwotnie "użyta" zgodnie z celem wywłaszczenia – nie może już zostać uznana za zbędną na cel określony w decyzji o wywłaszczeniu (tu: w umowie "wywłaszczeniowej"). Jak to już bowiem wyżej wyjaśniono, nie można mówić o zbędności na cel wywłaszczenia, gdy nieruchomość po wywłaszczeniu została wykorzystana zgodnie z celem wywłaszczenia, a dopiero później jej przeznaczenie zmieniono (por. wyrok NSA z 05.03.2015 r., I OSK 1584/13; por. też wyroki NSA; z 21.03.2013 r., I OSK 1722/12; z 04.12.2014 r., I OSK 1049/13 – wszystkie orzeczenia dostępne w CBOSA). 5. Odnosząc się do argumentu skargi, że teren przedmiotowej działki nr [...] nigdy nie został zabudowany (nie zlokalizowano na nim żadnej infrastruktury, lecz był to cyt.: "w istocie swojej teren zielony oddzielający żwirownię i betoniarnię od ul. [...]") – abstrahując nawet od wątpliwej prawdziwości tego stwierdzenia (oględziny, przeprowadzone z udziałem geodety, wykazały wszak istnienie na działce określonych pozostałości infrastrukturalnych: słupów oświetleniowych, resztek płyt betonowych, fragmentów ogrodzenia – k. 204 akt adm. I inst. – a twierdzenia przeciwne autora skargi nie zostały poparte żadnymi dowodami) – należy stwierdzić, iż argument ten jest chybiony, przynajmniej z następujących względów. 1. Po pierwsze, jak to już wyżej wskazano, nie w każdym przypadku – tak ówcześnie (pod rządem art. 3 u.z.t.w.n.), jak i obecnie (na gruncie art. 112 w zw. z art. 6 u.g.n.) – realizacja celu publicznego musi wiązać się z budową określonej infrastruktury. W doktrynie i orzecznictwie trafnie wskazuje się, że celem publicznym (odpowiednio: celem użyteczności publicznej) nie musi być inwestycja wymagająca przeprowadzenia wyłącznie nowych robót budowlanych, czy też innych zabiegów faktycznych. Ustalenie, czy cel określony w decyzji o wywłaszczeniu (w tym przypadku: w umowie) został zrealizowany, może być dokonane poprzez zbadanie, w sposób zindywidualizowany, czy doszło do czynności faktycznych wykonywanych w związku z celem wywłaszczenia określonym w decyzji o wywłaszczeniu (zob. wyrok NSA z 13.09.2016 r., I OSK 2827/14, CBOSA; zob. też E. Bończak-Kucharczyk, Ustawa o gospodarce nieruchomościami. Komentarz, LEX/el. 2018, uw. 1 do art. 137). W szczególności utrzymanie istniejącego zadrzewienia terenu pozwalające na pełnienie przez teren funkcji strefy ochronnej, zgodnej z celem wywłaszczenia, może oznaczać, w zależności od okoliczności konkretnej sprawy, że cel wywłaszczenia został w ten sposób zrealizowany (tak wyrok NSA z 09.06.2017 r., I OSK 2151/15, CBOSA). 2. Po drugie, w przypadku tak złożonej (kompleksowej) inwestycji, jak zakład przemysłowy, o wykorzystaniu danego terenu na cel wywłaszczenia nie może – co oczywiste – świadczyć tylko zabudowanie każdego fragmentu tego terenu budynkami, budowlami, czy innymi elementami infrastruktury technicznej. O wykorzystaniu na cel wywłaszczenia może bowiem świadczyć także inne, niż zabudowa, zagospodarowanie, niezbędne dla prawidłowego funkcjonowania zakładu, takie choćby, jak urządzenie lub pozostawienie terenów zielonych, np. w charakterze zieleni izolacyjnej (analogicznie w odniesieniu do innego rodzaju inwestycji "złożonej", jaką stanowi osiedle mieszkaniowe – zob. np. wyrok NSA z 19.07.2016 r., I OSK 2600/14, CBOSA; por też wyrok NSA z 21.04.2016 r., I OSK 1519/14 CBOSA, i tam przywołane dalsze orzecznictwo NSA). W tym kontekście podniesiony w skardze argument, iż działka nr [...] była "w istocie swojej terenem zielonym oddzielającym żwirownię i betoniarnię od ul. [...]" – bez względu na ocenę jego prawdziwości – wcale nie podważa ustalenia, iż teren ten nie wchodził w skład zakładu przemysłowego (żwirowni i betoniarni) jako jego niezbędny komponent. 3. Po trzecie, twierdzenie autora skargi, jakoby przedmiotowa działka nr [...] nie pozostawała w związku z działalnością żwirowni i betoniarni (bo te, jak podnosi, "zostały zrealizowane na innych działkach"), a więc – jak należy rozumieć – jakoby od początku była ona zbędna na cel wywłaszczenia (była "nadmiarowa"), nie znajduje dostatecznego oparcia w dokumentach zebranych w aktach sprawy, a wręcz pozostaje z nimi w sprzeczności. Z dokumentów tych wynika bowiem, iż przedsiębiorstwo, wnioskujące o wywłaszczenie w rzeczywiście niezbędnym zakresie wyznaczyło teren stanowiący przedmiot wywłaszczenia (ostatecznie: przedmiot Umowy Sprzedaży). Przemawia za tym już fakt, że wcześniej teren ten był przedmiotem dzierżawy, a skoro czynsz naliczany w jej ramach stanowił dla przedsiębiorstwa istotne obciążenie (dlatego m.in. postanowiono w Umowie Przedwstępnej o nieodpłatnym oddaniu prawa posiadania i użytkowania tego terenu do czasu zawarcia umowy stanowczej), to nie sposób przyjąć, iżby zgodziło się ono dzierżawić grunt w większym wymiarze, niż było to rzeczywiście niezbędne w związku z prowadzoną działalnością przemysłową. Ponadto godzi się zauważyć, że pełnomocnik współwłaścicieli wystąpił do MZTPMB z wnioskiem o przejęcie jeszcze dodatkowego fragmentu terenu ("enklawy o powierzchni ca. 15x 35 m" – k. 180 akt adm. I inst.), na co ww. przedsiębiorstwo nie wyraziło zgody. Wszystko to pozwala zasadnie przyjąć, że gdyby teren obecnej działki nr [...] był ówcześnie zbędny na cel, dla realizacji którego zawarto Umowę Sprzedaży, to nie zostałby on tą umową objęty. 6. Także pozostałe zarzuty skargi okazały się niezasadne, a w szczególności: - zarzut niezastosowania przez organy przepisów art. 137 ust. 1 u.g.n. – gdyż przepis ten nie znajdował zastosowania w niniejszej sprawie, a to już z powodów objaśnionych w pkt 3.5. niniejszego uzasadnienia; - zarzut niezasadnego pominięcia wniosków dowodowych strony skarżącej o przesłuchanie świadków – już z tego względu, że wbrew twierdzeniom autora skargi, przeprowadzenie tych dowodów nie było niezbędne dla poprawnego określenia celu wywłaszczenia. Ubocznie godzi się zauważyć, że nie wiadomo, co Skarżący rozumieją pod pojęciem "poprawnego" określenia celu wywłaszczenia, skoro na zadane na rozprawie przez Sąd pytanie, pełnomocnik nie był w stanie powiedzieć, co, zdaniem Skarżących, stanowiło w tej sprawie ów cel. 7. Mając wszystko to na uwadze Sąd, na podstawie art. 151 p.p.s.a., skargę w całości oddalił. MZ