II OSK 588/17

Dnia 30 stycznia 2019 roku Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Robert Sawuła (spr.) Sędziowie: sędzia NSA Anna Łuczaj sędzia del. WSA Mirosław Gdesz Protokolant: starszy asystent sędziego Rafał Jankowski po rozpoznaniu w dniu 30 stycznia 2019 roku na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej Miasta [...] od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 14 września 2016 r. sygn. akt IV SA/Wa 326/16 w sprawie ze skargi Miasta [...] na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] z dnia [...] grudnia 2015 r. nr [...] w przedmiocie odmowy uchylenia decyzji ostatecznej postanawia: 1. uchylić zaskarżony wyrok i odrzucić skargę, 2. odstąpić od zasądzenia zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego w całości, 3. zwrócić stronie skarżącej - Miastu [...]ze środków budżetowych Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie kwotę 200 (dwieście) złotych tytułem uiszczonego wpisu od skargi. Wyrokiem z dnia 14 września 2016 r., sygn. akt IV SA/Wa 326/16, Wojewódzki Sąd Administracyjny (dalej jako: WSA) w Warszawie oddalił skargę Miasta [...] na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego (SKO lub Kolegium) w [...] z dnia [...] grudnia 2015 r., nr [...], w przedmiocie odmowy uchylenia ostatecznej decyzji. Wyrok ten zapadł w następujących okolicznościach faktycznych i prawnych sprawy: Jak wynika z ustaleń sądu wojewódzkiego, decyzją nr [...] z dnia [...] lutego 2010 r. Prezydent [...], odmówił ustalenia warunków zabudowy dla inwestycji polegającej na budowie budynku biurowego 7 kondygnacyjnego z garażem podziemnym, wjazdem i wejściem od ul. [...], na działkach nr ew. [...] i [...] w obrębie [...] przy ul. [...] na terenie Dzielnicy [...] w [...]. Po rozpoznaniu odwołania E. G. od powyższej decyzji odmownej, SKO w [...] decyzją z dnia [...] kwietnia 2010 r., znak [...], uchyliło decyzję organu I instancji w całości i przekazało mu sprawę do ponownego rozpoznania. WSA w Warszawie wyrokiem z dnia 29 października 2010 r., IV SA/Wa 1130/10, uchylił powyższą decyzję Kolegium, wskazując w motywach swego orzeczenia, że nie ma żadnych przeszkód, aby Kolegium w sytuacji, gdy uznało odmowną decyzję organu I instancji w przedmiocie warunków zabudowy za błędną, uchyliło ją i orzekło odmiennie co do istoty sprawy. Jak dalej z uzasadnienia wyroku IV SA/Wa 326/16 wynika, decyzją z dnia [...] kwietnia 2013 r., nr [...], SKO w [...] uchyliło w całości decyzję Prezydenta [...] z dnia [...] lutego 2010 r. oraz ustaliło warunki zabudowy i szczegółowe zasady zagospodarowania terenu oraz jego zabudowy dla inwestycji polegającej na budowie budynku biurowego 7-kondygnacyjnego z garażem podziemnym, drogą wewnętrzną oraz niezbędnymi urządzeniami i przyłączami infrastruktury technicznej na działkach nr ew. [...] i [...] w obrębie [...], z wjazdem i wejściem od ul. [...], w Dzielnicy [...] w [...]. Z dalszych ustaleń sądu wojewódzkiego wynika, że postanowieniem z dnia [...] marca 2015 r. SKO w [...] wznowiło postępowanie zakończone decyzją tego organu z dnia [...] kwietnia 2013 r. w przedmiocie ustalenia warunków zabudowy, na żądanie Wspólnoty Mieszkaniowej "[...]". Sąd pierwszej instancji wskazał następnie, że decyzją z dnia [...] września 2015 r., znak [...], SKO w [...] działając na podstawie art. 151 § 1 pkt 1 w zw. z art. 146 § 2 ustawy z 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2013 r. poz. 267 - K.p.a.), odmówiło uchylenia własnej decyzji z dnia [...] kwietnia 2013 r. z uwagi na fakt, że w wyniku wznowienia postępowania mogłaby zapaść wyłącznie decyzja odpowiadająca w swej istocie decyzji dotychczasowej. Z wnioskiem o ponowne rozpatrzenie sprawy zakończone decyzją SKO w [...] z dnia [...] września 2015 r. wystąpili Burmistrz Dzielnicy [...] m. st. [...] oraz Wspólnota Mieszkaniowa "[...]", w wyniku czego Kolegium wskazaną na wstępie niniejszego uzasadnienia wyroku, decyzją z dnia [...] grudnia 2015 r. orzekło o utrzymaniu w mocy decyzji własnej z dnia [...] września 2015 r. Uzasadniając decyzję wydaną w II instancji Kolegium wskazało, że stronami postępowania administracyjnego o ustalenie warunków zabudowy są co do zasady właściciele i użytkownicy wieczyści nieruchomości przeznaczonej do zainwestowania, jak również sąsiednich nieruchomości, o ile wykażą swój interes prawny, przy czym niekoniecznie nieruchomości te muszą bezpośrednio graniczyć z terenem inwestycji. Kolegium podzieliło stanowisko zaprezentowane w decyzji z dnia [...] września 2015 r., że źródłowa decyzja tego organu z dnia [...] kwietnia 2013 r. została wydana z pominięciem jednej ze stron, tj. Wspólnoty Mieszkaniowej nieruchomości położonej przy ul. [...], co stanowiło podstawę do stwierdzenia zaistnienia przesłanki z art. 145 § 1 pkt 4 K.p.a. Za niezasadne Kolegium uznało natomiast twierdzenia Wspólnoty, jakoby zaistniały nowe, nie znane organowi orzekającemu okoliczności, co tym samym wypełniać mogłoby dyspozycję art. 145 § 1 pkt 5 Kpa. Dlatego też organ ten stwierdził, że mimo zaistnienia przesłanki wznowieniowej w wyniku ponownego rozpatrzenia sprawy zapaść mogłaby wyłącznie decyzja odpowiadająca w swej treści decyzji z dnia [...] kwietnia 2013 r., co w świetle art. 146 § 2 K.p.a. uzasadniało odmowę jej uchylenia i obligowało organ do stwierdzenia wydania tej decyzji z naruszeniem prawa oraz wskazania okoliczności, z powodu których nie uchylił tej decyzji (por. art. 151 § 2 K.p.a.). Wyeksponowano dalej w decyzji II instancji, że warunki zabudowy i zagospodarowania przestrzennego wskazane w źródłowej decyzji z dnia [...] kwietnia 2013 r. ustalone zostały w oparciu o analizę obszaru dokonaną przez uprawnionego architekta, w której zbadano funkcje oraz cechy zabudowy i zagospodarowania nieruchomości z obszaru analizowanego. W oparciu o wyniki powyższej analizy w sposób prawidłowy ustalono podstawowe parametry planowanej inwestycji. Decyzja z dotychczasowa uwzględnia przeto wszystkie przesłanki wskazane w art. 61 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. z 2015 r., poz. 199, Upzp). W skardze skierowanej do WSA w Warszawie na powyższą decyzję SKO w [...] z dnia [...] grudnia 2015 r. Miasto [...] (dalej: "skarżący") zarzuciło naruszenie: I. przepisów stanowiących podstawę stwierdzenia nieważności w postaci art. 61 ust. 1 - 5 Upzp w związku z § 2 ust. 3 i § 3 ust. 1 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie sposobu ustalenia wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (Dz. U. z 2003 r., Nr 164, poz. 1588), poprzez opracowanie analizy niezgodnej ze stanem faktycznym, w sposób nierzetelny, w oparciu o nieaktualną mapę geodezyjną oraz bez dokonania wizji w terenie (art. 53 ustawy z dnia 28 marca 2003 r. o transporcie kolejowym tj.: Dz. U. z 2015 poz. 1297, Utk) - tj. niezachowania odległości od obszaru kolejowego linii zabudowy wskazanej w załączniku nr 3 decyzji z 30 kwietnia 2013; nieprawidłowe zaś określenie obszaru analizowanego nie pozwala na przyjęcie, że spełniony został warunek, o którym mowa w art. 61 ust. 1 pkt 1 Upzp, co skutkuje, że zaskarżona decyzja jest dotknięta wadą nieważności, o której mowa w art. 156 § 1 pkt 2 K.p.a.; II. przepisów prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy w postaci: 1. art. 53 ust. 4 pkt 9 Upzp w zw. z art. 35 ust. 3 ustawy z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych (tj.: Dz. U. z 2015 r., poz. 460 ze zm., Udp), poprzez brak uzgodnienia projektowanej inwestycji z właściwym zarządcą drogi w odniesieniu do obszarów przyległych do pasa drogowego oraz brak analizy czy istniejące parametry techniczne drogi wewnętrznej stanowiącej dojazd i dojście do planowanego budynku spełniają "zapisy" w/w rozporządzenia; 2. § 2 ust 6 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie oznaczeń i nazewnictwa stosowanych w decyzji o ustaleniu lokalizacji inwestycji celu publicznego oraz decyzji o warunkach zabudowy (Dz. U. z 2003 r., Nr 164, poz. 1589, rozp. MI z 2003), poprzez brak prawidłowego wyliczenia wskaźnika wymaganych ilości miejsc postojowych dla planowanej inwestycji; 3. § 2 ust. 7 rozp. z 2003 rozp. MI z 2003 r., poprzez brak przeprowadzenia analizy ochrony interesu osób trzecich przed pozbawieniem ich dostępu do drogi publicznej, oraz pozbawienia dostępu do światła dziennego pomieszczeń przeznaczonych na pobyt ludzi; III. przepisów postępowania, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy w postaci art. 7, 10 § 1, 12 § 1 K.p.a., poprzez niepodjęcie niezbędnych czynności do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego mając na względzie interes społeczny, braku zapewnienia stronom postępowania czynnego udziału w każdym stadium postępowania, a przed wydaniem decyzji umożliwienia wypowiedzenia się co do zebranych dowodów i materiałów oraz przewlekle załatwianie sprawy. Wobec powyższych zarzutów strona skarżąca wniosła o stwierdzenie nieważności tej decyzji w całości, ewentualnie o uchylenie jej w całości. W odpowiedzi na skargę Kolegium podtrzymując dotychczasowe stanowisko w przedmiotowej sprawie miało wnosić o jej oddalenie. Opisanym na wstępie wyrokiem IV SA/Wa 326/16 z dnia 14 września 2016 r. WSA w Warszawie oddalił skargę. W motywach tego orzeczenia sąd wojewódzki stwierdził, że strona skarżąca nie przedstawiła jakichkolwiek dowodów, które mogłyby wskazywać na zmiany w sposobie zagospodarowania terenu analizowanego, które to zmiany miałyby wpływ na ustalone parametry planowanej inwestycji. Organ w ocenie tegoż sądu trafnie podniósł, że analiza stanowiącej załącznik do decyzji mapy obszaru analizowanego oraz map poglądowych Urzędu [...] dostępnych na stronach internetowych urzędu nie wskazuje, aby na analizowanym obszarze nastąpiły zmiany mogące mieć wpływ na ustalone decyzją z dnia [...] kwietnia 2013 r. parametry inwestycji. Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wniosło Miasto [...], reprezentowane przez profesjonalnego pełnomocnika, działającego na podstawie pełnomocnictwa Prezydenta [...], zaskarżając wyrok w całości, na podstawie art. 173 § 1, art. 174 pkt 1 i 2, art. 176 § 1 i 2 i art. 177 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (wówczas: Dz. U. z 2016 r., poz. 718 ze zm., Ppsa). Na podstawie art. 174 pkt 1 Ppsa zaskarżonemu orzeczeniu skarżąca kasacyjnie strona zarzuca naruszenie prawa materialnego przez jego niezastosowanie, tj.: - art. 53 ust. 4 pkt 9 Upzp w zw. z art. 35 ust. 3 Udp poprzez jego nieuwzględnienie, - art. 61 ust. 1 pkt 1-5 Upzp poprzez jego nieuwzględnienie i przyjęcie analizy opartej na nieaktualnej mapie geodezyjnej, bez wizji w terenie oraz na postawie błędnych danych, - art. 53 ust. 2 Utk poprzez jego nieuwzględnienie. Na podstawie art. 174 pkt 2 Ppsa zaskarżonemu orzeczeniu strona skarżąca kasacyjnie zarzuca także naruszenie przepisów postępowania mających istotny wpływ na wynik postępowania, tj.: - art. 141 § 4 Ppsa poprzez nieodniesienie się do zarzutów podniesionych w skardze oraz nie zawarcie w uzasadnieniu wyroku stanowiska co do stanu faktycznego przyjętego za podstawę rozstrzygnięcia, - art. 134 § 1 Ppsa poprzez zawężenie granic rozpoznawania sprawy do niektórych jedynie rozstrzygnięć zawartych w kontrolowanej decyzji SKO w [...] z dnia [...] grudnia 2015 r. nr [...]. Z uwagi na powyższe strona skarżąca kasacyjnie wnosi o: - na podstawie art. 188 Ppsa o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i wydanie orzeczenia reformatoryjnego, - na podstawie art. 176 § 2 Ppsa o rozpoznanie skargi kasacyjnej na rozprawie, - na podstawie art. 203 pkt 1 oraz art. 205 Ppsa o zasądzenie kosztów postępowania kasacyjnego, w tym kosztów zastępstwa procesowego wg norm przepisanych. Strona skarżąca kasacyjnie w uzasadnieniu podnosi, że konsekwencją wydanej przez Kolegium decyzji o warunkach zabudowy na budowę 7-kondygnacyjnego budynku biurowego z garażem podziemnym na działce nr [...] i [...] będzie konieczność wydania pozwolenia na budowę obiektu – który zablokuje całkowicie powstanie ważnego węzła komunikacyjnego dla powstałych osiedli mieszkaniowych, eksponując ustalenia projektu miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego [...]. W skardze kasacyjnej rozwinięto zarzuty kasacyjnej wywodząc, że brak było przesłanek do ustalenia warunków zabudowy jak w źródłowej decyzji SKO w [...]. W odpowiedziach uczestników postępowania B. C. i E. G. – reprezentowanych przez tego samego pełnomocnika – na złożoną skargę kasacyjną wniesiono o: 1) na podstawie art. 183 § 1 Ppsa o uwzględnienie przez Naczelny Sąd Administracyjny przesłanki nieważności postępowania, o której mowa w art. 183 § 2 pkt 1 Ppsa, tj. niedopuszczalności drogi sądowej, która zachodzi w niniejszej sprawie ze względu na brak legitymacji czynnej strony skarżącej i na podstawie art. 189 Ppsa uchylenie wyroku i odrzucenie skargi jako niedopuszczalnej, 2) ewentualnie, w przypadku nieuwzględnienia wniosku zawartego w pkt 1 powyżej, oddalenie skargi kasacyjnej w całości jako nieuzasadnionej. Zdaniem uczestników postępowania gmina nie może być stroną w postępowaniu w sprawie indywidualnej, w której w pierwszej instancji decyzję wydaje wójt, burmistrz albo prezydent tej gminy, ponieważ nie jest możliwe jednoczesne występowanie w tej sprawie jako strona kierująca się własnym interesem prawnym i jako organ prowadzący postępowanie. Dodatkowo podniesiono wadliwość pełnomocnictwa, wywodząc że sąd wojewódzki winien wezwać o złożenie pełnomocnictwa prawidłowego. Odpowiedzi zawierają obszerne ustosunkowanie się do zarzutów skargi kasacyjnej, które uznano za nietrafne. W trakcie rozprawy pełnomocnik strony skarżącej podtrzymał zarzuty i wnioski skargi kasacyjnej, eksponując, że organ strony skarżącej – Prezydent [...] – nie wydawał decyzji w kontrolowanym przez sąd pierwszej, interes prawny strony skarżącej kasacyjnie wywodzi z prawa do nieruchomości zajętej pod drogę (działka nr [...]), oświadczając ponadto, że udzielone jej pełnomocnictwo jest skuteczne i nie zostało odwołane. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Zgodnie z art. 183 § 1 Ppsa (aktualny tekst jednolity Dz. U. z 2018 r., poz. 1302 ze zm.) Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania. W myśl art. 174 Ppsa, skargę kasacyjną można oprzeć na następujących podstawach: 1) naruszenie prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie, 2) naruszenie przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. A. Naczelny Sąd Administracyjny związany jest podstawami skargi kasacyjnej, bowiem według art. 183 § 1 Ppsa rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc z urzędu pod uwagę jedynie nieważność postępowania, której przesłanki zostały enumeratywnie wymienione w art. 183 § 3 Ppsa. Jedną z przesłanek nieważności postępowania sądowoadministracyjnego jest niedopuszczalność drogi sądowej (art. 183 § 1 pkt 1 Ppsa). Jak to wskazano w judykaturze nieważność postępowania sądowoadministracyjnego nie zamyka się wyłącznie w układzie zewnętrznym, przez naruszenie właściwości sądów powszechnych, ale też jest wyznaczona granicą układu wewnętrznego dopuszczalności drogi przed sądami administracyjnymi. Niedopuszczalność drogi przed sądami administracyjnymi wyznaczona jest zarówno podmiotowo, jak i przedmiotowo. Niedopuszczalność podmiotowa jest związana z przyjętą bezwzględnie zasadą skargowości. Postępowanie sądowoadministracyjne w sprawie może zostać wszczęte tylko na podstawie skargi wniesionej przez podmiot, który na podstawie przepisu prawa ma legitymację do zaskarżenia działania (bezczynności, przewlekle prowadzonego postępowania) organu administracji publicznej (por. postanowienie Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 27 września 2013 r., II OSK 1005/12, opubl. Centralna Baza Orzeczeń Sądów Administracyjnych, CBOSA.nsa.gov.pl). B. W przedmiotowej sprawie rozważenia w pierwszej kolejności wymaga trafność wniosków zawartych w odpowiedziach na skargę kasacyjną uczestników, aby stwierdzić przesłankę nieważności postępowania z art. 183 § 2 pkt 1 Ppsa tj. niedopuszczalność postępowania z uwagi na brak legitymacji czynnej po stronie Miasta [...] i na podstawie art. 189 Ppsa uchylić zaskarżony wyrok i odrzucić skargę. Zdaniem Sądu w tym składzie wnioski te są zasadne. Niesporne jest, że przedmiotem skargi Miasta [...] była decyzja SKO w [...] wydana w postępowaniu wznowieniowym zakończonym decyzją źródłową tegoż organu w przedmiocie ustalenia warunków zabudowy, gdzie decyzję w I instancji wydawał Prezydent [...]. Sąd w tym składzie podziela te stanowiska judykatury, w których wskazuje się, że jednostka samorządu terytorialnego nie jest uprawniona do wniesienia skargi do sądu administracyjnego na decyzję administracyjną, nawet gdyby miała w tym interes prawny, jeśli do wydania decyzji w I instancji w sprawie upoważniony jest jej organ (por. postanowienie Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 25 listopada 2009 r., I OSK 1551/09, LEX nr 531745), uprawnienie do korzystania z władztwa administracyjnego przez organ gminy w odniesieniu do niej jako osoby prawnej następuje kosztem jej uprawnień procesowych (postanowienia Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 20 marca 2012 r., II OSK 652/12, LEX nr 1125527 oraz z dnia 30 września 2014 r., II OSK 2588/14, LEX nr 1530747), a w sytuacji, gdy obowiązujące prawo powierza jednostce samorządu terytorialnego kompetencję do rozstrzygania w drodze decyzji o prawach lub obowiązkach podmiotu pozostającego poza systemem organów administracji publicznej, jednostka ta nie staje się stroną tego postępowania nawet wówczas, gdy decyzja wywołuje określone skutki cywilnoprawne dla niej jako właściciela (por. uchwała składu 5 sędziów Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 9 października 2000 r., OPK 14/00, ONSA 2001, nr 1, poz. 17). Także w uchwale składu siedmiu sędziów NSA z dnia 19 maja 2003 r., OPS 1/03 (ONSA 2003, nr 4, poz. 115), wskazano, że powierzenie organowi jednostki samorządu terytorialnego właściwości do orzekania w sprawie indywidualnej w formie decyzji administracyjnej wyłącza możliwość dochodzenia przez tę jednostkę jej interesu prawnego w postępowaniu sądowoadministracyjnym. C. Problem dopuszczalności wnoszenia skargi sądowoadministracyjnej przez gminę, której organ wydawał decyzję administracyjną w sprawie był przedmiotem uwagi Trybunału Konstytucyjnego w wyroku z dnia 29 października 2009 r., K 32/08 (OTK-A 2009/9/139) rozpoznającego m. in. wniosek o zbadanie zgodności art. 50 § 1 Ppsa w zakresie, w jakim pozbawia gminę prawa wniesienia skargi na decyzję organu wyższej instancji wydaną w wyniku rozpatrzenia odwołania od decyzji wydanej w pierwszej instancji przez wójta (burmistrza, prezydenta) tej gminy w sytuacji, gdy decyzja organu odwoławczego ma wpływ na prawa i obowiązki tej gminy lub jej organów, z art. 165 ust. 1 i 2 Konstytucji RP. Trybunał w przywołanym wyroku uznał, że art. 50 § 1 Ppsa jest zgodny z art. 165 Konstytucji RP. W motywach tego wyroku Trybunał nie zgodził się z tymi stanowiskami, wedle których jednostka samorządu terytorialnego, której organ wydał decyzję administracyjną w pierwszej instancji, powinna mieć możliwość dochodzenia swoich praw w postępowaniu sądowoadministracyjnym, wskazując iż przyjęcie takiego założenia mogłoby podważać zaufanie do organów władzy publicznej, że będą one działać zgodnie z prawem dla realizacji dobra wspólnego. Ponadto zwrócono uwagę, że w sytuacjach, w których ustawa wymaga uzasadnienia decyzji administracyjnej, racje jednostki samorządu terytorialnego mogą zostać wyczerpująco przedstawione w tym uzasadnieniu przez organ tej jednostki właściwy do rozpatrzenia sprawy w pierwszej instancji. Uzasadnienie to jest brane pod uwagę przez organ odwoławczy, a w razie uruchomienia postępowania sądowoadministracyjnego – także przez sądy administracyjne. Jeżeli uprawnione podmioty nie wniosły skargi do sądu administracyjnego, a zdaniem organów danej jednostki samorządu terytorialnego ostateczna decyzja wydawana w danej sprawie jest niezgodna z prawem, mogą one wystąpić do prokuratury o wniesienie sprzeciwu na podstawie art. 184 § 1 K.p.a., a więc w sytuacjach, gdy przepisy tego Kodeksu lub przepisy szczególne przewidują wznowienie postępowania, stwierdzenie nieważności decyzji albo jej uchylenie lub zmianę. W konsekwencji Trybunał uznał art. 50 § 1 Ppsa za zgodny z wymienionym przepisem konstytucyjnym również przy takiej interpretacji, która odmawia jednostkom samorządu terytorialnego prawa do uczestniczenia w postępowaniu sądowoadministracyjnym oraz prawa do wnoszenia skarg do sądów administracyjnych w sytuacji, w której organ danej jednostki rozpatrywał sprawę administracyjną i wydał decyzję administracyjną w pierwszej instancji. Stanowisko wyrażone w powyższym wyroku daje wytyczną interpretacyjną – w ocenie Sądu – także w sprawie II OSK 588/17. D. W orzecznictwie sądowoadministracyjnym nie budzi wątpliwości, że gmina nie może na ogólnych zasadach skarżyć do sądu administracyjnego decyzji organu odwoławczego, kwestionujących w ramach postępowania administracyjnego decyzje administracyjne wójta lub burmistrza, nawet jeżeli te decyzje dotyczą jej interesów prawnych (por. np. postanowienie Naczelnego Sądu Administracyjnego, z dnia 6 stycznia 2010 r., II GSK 263/09, LEX nr 600079). Zdaniem Sądu w tym składzie regułę powyższą należy rozciągnąć także na przypadek, w którym skarga sądowoadministracyjna miałaby dotyczyć decyzji wydanej w postępowaniu wznowieniowym zakończonym decyzją ostateczną wydaną w sprawie, w której organem I instancji był organ gminy. Taka sytuacja jak wskazana powyżej zachodziła w sprawie rozstrzygniętej zaskarżonym wyrokiem. Sąd wojewódzki winien w pierwszej kolejności rozważyć, czy Miasto [...] mogło skutecznie być skarżącym w rozumieniu art. 50 § 1 Ppsa, zwłaszcza że wniosek o odrzucenie skargi z powodu braku legitymacji uzasadniany był pozycją Prezydenta [...] jako organu wydającego merytoryczną decyzję w I instancji w trybie zwykłym i został sformułowany w odpowiedzi SKO w [...] na skargę. Wniosku o odrzucenie skargi Miasta [...] w zaskarżonym wyroku wadliwie nie dostrzeżono, ograniczając się li tylko do stwierdzenia, że skarżony organ wnosił o oddalenie skargi. W istocie wniosek Kolegium miał alternatywny charakter, wpierw Kolegium wnosiło o odrzucenie skargi, a dopiero w razie nieuwzględnienia tego wniosku domagało się oddalenia skargi. E. Skarga Miasta [...] była niedopuszczalna z innych przyczyn powinna zostać odrzucona na podstawie art. 56 § 1 pkt 6 Ppsa, skoro zaś WSA w Warszawie wadliwie skargi tej nie odrzucił, dopuścił się nieważności postępowania z przyczyny wskazanej w art. 183 § 2 pkt 1 Ppsa. F. Zarzuty podniesione w odpowiedziach na skargę kasacyjną wobec wadliwości pełnomocnictwa dla radcy prawnego E. S. nie są uzasadnione. Z treści tego pełnomocnictwa wynika jednoznacznie dopuszczalność działania imieniem strony skarżącej kasacyjnie przed sądami administracyjnymi, wskazanie w dalszej części tego pełnomocnictwa ograniczenia, w tym co do wartości przedmiotu sporu, nie odnoszą się do przedmiotowej sprawy. G. W tym stanie sprawy, skoro z przyczyn podmiotowych droga sądowa była niedopuszczalna, na podstawie art. 189 Ppsa, Naczelny Sąd Administracyjny orzekł o uchyleniu zaskarżonego wyroku oraz o odrzuceniu skargi na podstawie art. 58 § 1 pkt 6 Ppsa, jako że wniesienie skargi w przedmiotowej sprawie przez Miasto [...] było niedopuszczalne. Zwrot uiszczonego wpisu od skargi znajduje uzasadnienie w dyspozycji art. 232 § 1 pkt 1 Ppsa. H. Na zasadzie art. 207 § 2 Ppsa Sąd postanowił odstąpić od zasądzania zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego, uznając że w sprawie miał zastosowanie szczególnie uzasadniony przypadek.