II SA/Gd 827/18

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Krzysztof Przasnyski (spr.), Sędziowie Sędzia NSA Elżbieta Rischka, Sędzia NSA Małgorzata Tomaszewska, Protokolant Starszy Sekretarz Sądowy Monika Szymańska, po rozpoznaniu w Wydziale II na rozprawie w dniu 6 lutego 2019 r. sprawy ze skargi Prokuratora Rejonowego na uchwałę Rady Gminy z dnia 2 września 2015 r. nr [...] w przedmiocie zmiany Regulaminu utrzymania czystości i porządku na terenie gminy stwierdza nieważność § 16 ust. 3, § 19 ust. 2 i ust. 4, § 21 Regulaminu utrzymania czystości i porządku na terenie gminy, w brzmieniu nadanym zaskarżoną uchwałą. Pismem z dnia 18 października 2018 r. Prokurator Rejonowy wniósł do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku skargę na uchwałę Rady Gminy z dnia 17 czerwca 2015 r. nr 47/X/2015 w sprawie "Regulaminu utrzymania czystości i porządku na terenie Gminy", zmienioną uchwałą Rady Gminy z dnia 2 września 2015 r. nr 59/XII/2015. W skardze sformułowano zarzuty naruszenia przepisów prawa, tj.: 1.istotne naruszenie prawa, a to przepisu art. 7 Konstytucji Rzeczpospolitej Polskiej, art. 40 ust. 1 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (Dz. U. z 2018 r. poz. 994 ze zm.), dalej "u.s.g.", art. 4 ust. 2 ustawy z dnia 13 września 1996 r. o utrzymaniu czystości i porządku w gminach (Dz. U. z 2017 r. poz. 1289) "u.c.p.g.", poprzez przekroczenie zakresu upoważnienia ustawowego i określenie w § 16 ust. 3 uchwały w brzmieniu nadanym uchwałą, zmieniającą z dnia 2 września 2015 r. nr 59/XII/2015 zasad, jakimi powinni się kierować właściciele nieruchomości w celu ograniczenia ilości wytwarzanych odpadów, 2.istotne naruszenie prawa, a to przepisu art. 7 Konstytucji, art. 40 ust. 1 u.s.g., art. 4 ust. 2 u.c.p.g., poprzez przekroczenie zakresu upoważnienia ustawowego i nałożenie w § 19 ust. 4 uchwały w brzmieniu nadanym uchwałą zmieniającą z dnia 2 września 2015 r. nr 59/XII/2015 obowiązku dołożenia starań by zwierzęta domowe były jak najmniej uciążliwe dla otoczenia i nie zakłócały domowego spokoju, 3.istotne naruszenie prawa, a to przepisu art. 7 Konstytucji, art. 40 ust. 1 u.s.g., art. 4 ust. 2 u.p.c.p.g., poprzez przekroczenie zakresu upoważnienia ustawowego i nałożenie w § 17 ust. 1 uchwały w brzmieniu nadanym pierwotną uchwałą oraz w § 19 ust. 2 w brzmieniu nadanym uchwałą zmieniającą z dnia 2 września 2015 r. nr 59/XII/2015 obowiązku wyprowadzania psa na smyczy, a psów ras uznawanych za agresywne- na smyczy i w kagańcu oraz wyłącznie przez osoby dorosłe, przy czym zwolnienie psa ze smyczy dozwolone jest tylko i wyłącznie w miejscach mało uczęszczanych przez ludzi, a właściciel psa lub opiekun ma możliwość sprawowania bezpośredniej kontroli nad jego zachowaniem oraz całkowite zakazanie zwalniania ze smyczy psów ras uznanych za agresywne, 4.istotne naruszenie prawa, a to przepisu art. 7 Konstytucji, art. 40 ust. 1 u.s.g., art. 4 ust. 2 u.p.c.g., poprzez przekroczenie zakresu upoważnienia ustawowego i dwukrotne oraz odmienne uregulowanie w § 17 ust. 1 uchwały w brzmieniu nadanym pierwotną uchwałą oraz w § 19 ust. 2 w brzmieniu nadanym uchwałą zmieniającą z dnia 2 września 2015 r. nr 59/XII/2015 tych samych obowiązków właścicieli zwierząt, 5. istotne naruszenie prawa, a to przepisu art. 7 Konstytucji, art. 40 ust. 1 u.s.g., art. 4 ust. 2 u.p.c.g., poprzez przekroczenie zakresu upoważnienia ustawowego w § 21 uchwały w brzmieniu nadanym uchwałą zmieniającą z dnia 2 września 2015 r. nr 59/XII/2015 i scedowanie uprawnień do określenia terminu deratyzacji na wójta gminy, a także poprzez niezrealizowanie delegacji ustawowej i niewyznaczenie obszarów podlegających obowiązkowej deratyzacji. Z uwagi na powyższe Prokurator wniósł stwierdzenie nieważności uchwały z dnia 17 czerwca 2015 r. w całości oraz uchwały zmieniającej z dnia 2 września 2015 r. w całości. W uzasadnieniu skargi podniesiono, że akty prawa miejscowego nie mogą normować materii uregulowanej aktami prawnymi wyższego rzędu, a także nie mogą wykraczać poza zakres delegacji ustawowej. Każde unormowanie wykraczające poza zakres udzielonego upoważnienia jest naruszeniem normy upoważniającej, a tym samym stanowi naruszenie konstytucyjnych warunków legalności aktu prawa miejscowego wydanego na podstawie upoważnienia ustawowego. W związku z tym Prokurator stwierdził, że za niezgodne z prawem uznać należy zapisy § 16 ust. 3 uchwały w brzmieniu nadanym uchwałą zmieniającą z dnia 2 września 2015 r., wprowadzające zasady, jakimi powinni się kierować właściciele nieruchomości w celu ograniczenia ilości wytwarzanych odpadów. Do regulaminu wprowadzono zasady dotyczące sposobu konsumpcji przez właścicieli nieruchomości, rodzajów używanych opakowań i toreb. Zdaniem Prokuratora, wskazane przepisy nie mają jednak waloru nakazu, ani zakazu, który można by wyegzekwować przy zastosowaniu środków przewidzianych w ustawie. W ocenie Prokuratora, są to raczej zapisy mające charakter edukacyjny, poszerzające świadomość właścicieli nieruchomości na temat ograniczenia powstawania odpadów komunalnych. Jednakże dla takiego zapisu nie ma miejsca w regulaminie czystości i porządku w gminie. Według Prokuratora, niezgodne z prawem są także zapisy zawarte w § 19 ust. 4 uchwały w brzmieniu nadanym uchwałą zmieniającą z dnia 2 września 2015 r., statuujące obowiązek dołożenia starań by zwierzęta domowe były jak najmniej uciążliwe dla otoczenia i nie zakłócały domowego spokoju. Delegacja ustawowa upoważnia gminę do określenia obowiązków osób utrzymujących zwierzęta domowe, mających na celu ochronę przed zagrożeniem lub uciążliwością dla ludzi oraz przed zanieczyszczeniem terenów przeznaczonych do wspólnego użytku. Ww. przepis uchwały w sposób ogólny i bez jakiejkolwiek precyzji określa obowiązki osób utrzymujących zwierzęta domowe. Niejasnym staje w świetle treści tego przepisu, jakie w istocie obowiązki spoczywają na właścicielach tego rodzaju zwierząt. W istocie jest on powieleniem delegacji ustawowej z art. 4 ust. 2 pkt 6 u.p.c.p.g. bez jakiejkolwiek konkretyzacji obowiązków spoczywających na właścicielach zwierząt. W ocenie Prokuratora, niezgodne z prawem są także zapisy § 17 ust. 1 uchwały w brzmieniu nadanym pierwotną uchwałą oraz § 19 ust. 2 w brzmieniu nadanym uchwałą zmieniającą z dnia 2 września 2015 r., dotyczące obowiązku wyprowadzania psa na smyczy, a psów ras uznawanych za agresywne- na smyczy i w kagańcu oraz wyłącznie przez osoby dorosłe, przy czym zwolnienie psa ze smyczy dozwolone jest tylko i wyłącznie w miejscach mało uczęszczanych przez ludzi, a właściciel psa lub opiekun ma możliwość sprawowania bezpośredniej kontroli nad jego zachowaniem oraz całkowitego zakazania zwalniania ze smyczy psów ras uznanych za agresywne. Zdaniem Prokuratora, takie sformułowanie przepisów wykracza poza delegację ustawową i nie uwzględnia zasady proporcjonalności. Prokurator dodał również, że zapisy w § 17 ust. 1 uchwały w brzmieniu nadanym pierwotną uchwałą oraz w § 19 ust. 2 w brzmieniu nadanym uchwałą zmieniającą z dnia 2 września 2015 r. nr 59/XII/2015 dwukrotnie regulują te same obowiązki właścicieli psów, a w dodatku w nieco odmienny sposób. Skutkuje to tym, że w aktualnym brzmieniu uchwała jest wewnętrznie sprzeczna. Niezależnie od powyższych uchybień, Prokurator wskazał, że najdalej idące naruszenie prawa nastąpiło w § 21 uchwały w brzmieniu nadanym uchwałą zmieniającą. W przepisie tym w sposób nieuprawniony scedowano kompetencje do określenia terminów deratyzacji na wójta gminy oraz przede wszystkim w ogóle nie wykonano delegacji ustawowej zobowiązującej radę gminy do wskazania obszarów podlegających obowiązkowej deratyzacji. W istocie uchwała w aktualnym brzmieniu nie określa ani obszarów podlegających deratyzacji, ani też terminów jej wykonania. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie, wskazując, że kwestionowana uchwała i jej zmiana zostały podjęte po uzyskania pozytywnej opinii Państwowego Powiatowego Inspektora Sanitarnego. Ponadto Wojewoda Pomorski wniósł uwagi do pierwotnego aktu, które zostały uwzględnione w uchwale zmieniającej. Zatem po uwzględnieniu uwag organu nadzoru uchwała spełnia wymogi obowiązującego prawa. Zarządzeniem Przewodniczącego Wydziału z dnia 4 grudnia 2018 r. rozdzielono skargi zawarte w piśmie Prokuratora Rejonowego na dwie odrębne skargi, tj. skargę na uchwałę z dnia 17 czerwca 2015 r. oraz skargę na uchwałę z dnia 2 września 2015 r. Podczas rozprawy przed tut. Sądem w dniu 6 lutego 2019 r. pełnomocnik organu podtrzymał stanowisko w sprawie. Dodał, że zaskarżone uchwały w obecnym kształcie funkcjonują od 3 lat, a więc ukształtowała się praktyka stosowania prawa miejscowego. W związku z tym wnioski ujęte w skargach są spóźnione. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku zważył, co następuje: Na wstępie rozważań należy wskazać, że zgodnie z art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (tekst jedn. Dz. U. z 2018 r. poz. 2107) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości poprzez kontrolę działalności administracji publicznej, przy czym kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem. Z kolei przepis art. 3 § 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn. Dz. U. z 2018 r. poz. 1302), dalej: "P.p.s.a." stanowi, że kontrola działalności administracji publicznej przez sądy administracyjne obejmuje orzekanie w sprawach skarg na akty prawa miejscowego organów jednostek samorządu terytorialnego i terenowych organów administracji rządowej (pkt 5) oraz akty organów jednostek samorządu terytorialnego i ich związków, inne niż określone w pkt 5, podejmowane w sprawach z zakresu administracji publicznej (pkt 6). Uwzględniając skargę na uchwałę lub akt, o których mowa w art. 3 § 2 pkt 5 i 6, sąd stwierdza nieważność tej uchwały lub aktu w całości lub w części albo stwierdza, że zostały wydane z naruszeniem prawa, jeżeli przepis szczególny wyłącza stwierdzenie ich nieważności (art. 147 § 1 P.p.s.a.). Unormowanie to nie określa, jakiego rodzaju naruszenia prawa są podstawą do stwierdzenia przez sąd nieważności uchwały; doprecyzowanie przesłanek określających kompetencje sądu administracyjnego w tym względzie następuje w ustawach samorządowych. Zgodnie z art. 91 u.s.g. uchwała lub zarządzenie organu gminy sprzeczne z prawem są nieważne (ust. 1). W przypadku nieistotnego naruszenia prawa organ nadzoru nie stwierdza nieważności uchwały lub zarządzenia, ograniczając się do wskazania, że uchwałę lub zarządzenie wydano z naruszeniem prawa (ust. 4). W orzecznictwie sądowoadminstracyjnym przyjmuje się, że do istotnych wad uchwały, których wystąpienie skutkuje stwierdzeniem jej nieważności, zalicza się naruszenie przepisów wyznaczających kompetencję organów samorządu do podejmowania uchwał, naruszenie podstawy prawnej podjętej uchwały, naruszenie przepisów prawa ustrojowego oraz prawa materialnego poprzez wadliwą ich interpretację oraz przepisów regulujących procedury podejmowania uchwał (zob. wyrok WSA w Olsztynie z dnia 27 czerwca 2017 r. sygn. akt II SA/Ol 452/17, LEX nr 2312916 i przywołane tam wyroki i pozycje z doktryny: wyrok NSA z dnia 8 lutego 1996 r. sygn. akt SA/Gd 327/95, OwSS 1996, Nr 3, poz. 90; wyrok NSA z dnia 11 lutego 1998 r. sygn. akt II SA/Wr 1459/97, OwSS 1998, Nr 3, poz. 79, wyrok WSA w Warszawie z dnia 21 marca 2007 r. sygn. akt IV SA/Wa 2296/06, LEX nr 320813; Z. Kmieciak, M. Stahl, Akty nadzoru nad działalnością samorządu terytorialnego, Samorząd terytorialny 2001/1-2, s. 102). Stosownie do art. 87 ust. 2 Konstytucji RP źródłami powszechnie obowiązującego prawa Rzeczypospolitej Polskiej są na obszarze działania organów, które je ustanowiły, akty prawa miejscowego. Art. 94 Konstytucji RP stanowi z kolei, że organy samorządu terytorialnego oraz terenowe organy administracji rządowej, na podstawie i w granicach upoważnień zawartych w ustawie, ustanawiają akty prawa miejscowego obowiązujące na obszarze działania tych organów. Zasady i tryb wydawania aktów prawa miejscowego określa ustawa. Powyższa zasada konstytucyjna znalazła odzwierciedlenie w art. 40 ust. 1 u.s.g., w myśl którego - na podstawie upoważnień ustawowych gminie przysługuje prawo stanowienia aktów prawa miejscowego obowiązujących na obszarze gminy. Z powyższych regulacji wynika, że gmina ma uprawnienie do uchwalania aktów prawa miejscowego regulujących określone sfery życia społeczności lokalnej w ściśle wyznaczonych przepisami prawa granicach przedmiotowych. Materia regulowana wydanym przez organ aktem normatywnym ma wynikać z upoważnienia ustawowego i nie może przekraczać zakresu tego upoważnienia. Potwierdza to treść § 143 w zw. z § 115 rozporządzenia Prezesa Rady Ministrów z dnia 20 czerwca 2002 r. w sprawie "Zasad techniki prawodawczej" (Dz. U. z 2016 r. poz. 283), dalej "ZTP", z których wynika, że w akcie prawa miejscowego zamieszcza się tylko przepisy regulujące sprawy przekazane do unormowania w przepisie upoważniającym (upoważnieniu ustawowym). Kontrolowana uchwała została podjęta na podstawie delegacji ustawowej zawartej w art. 4 ust. 1 i 2 u.c.p.g. Zgodnie z art. 4 ust. 1 tej ustawy, rada gminy, po zasięgnięciu opinii państwowego powiatowego inspektora sanitarnego, uchwala regulamin utrzymania czystości i porządku na terenie gminy, zwany dalej "regulaminem". Regulamin jest aktem prawa miejscowego. Stosownie do ust. 2, regulamin określa szczegółowe zasady utrzymania czystości i porządku na terenie gminy dotyczące: 1) wymagań w zakresie utrzymania czystości i porządku na terenie nieruchomości obejmujących: a) prowadzenie we wskazanym zakresie selektywnego zbierania i odbierania odpadów komunalnych, w tym powstających w gospodarstwach domowych przeterminowanych leków i chemikaliów, zużytych baterii i akumulatorów, zużytego sprzętu elektrycznego i elektronicznego, mebli i innych odpadów wielkogabarytowych, odpadów budowlanych i rozbiórkowych oraz zużytych opon, a także odpadów zielonych, b) uprzątanie błota, śniegu, lodu i innych zanieczyszczeń z części nieruchomości służących do użytku publicznego, c) mycie i naprawy pojazdów samochodowych poza myjniami i warsztatami naprawczymi; 2) rodzaju i minimalnej pojemności pojemników przeznaczonych do zbierania odpadów komunalnych na terenie nieruchomości oraz na drogach publicznych, warunków rozmieszczania tych pojemników i ich utrzymania w odpowiednim stanie sanitarnym, porządkowym i technicznym, przy uwzględnieniu: a) średniej ilości odpadów komunalnych wytwarzanych w gospodarstwach domowych bądź w innych źródłach, b) liczby osób korzystających z tych pojemników; 3) częstotliwości i sposobu pozbywania się odpadów komunalnych i nieczystości ciekłych z terenu nieruchomości oraz z terenów przeznaczonych do użytku publicznego; 4) (uchylony); 5) innych wymagań wynikających z wojewódzkiego planu gospodarki odpadami; 6) obowiązków osób utrzymujących zwierzęta domowe, mających na celu ochronę przed zagrożeniem lub uciążliwością dla ludzi oraz przed zanieczyszczeniem terenów przeznaczonych do wspólnego użytku; 7) wymagań utrzymywania zwierząt gospodarskich na terenach wyłączonych z produkcji rolniczej, w tym także zakazu ich utrzymywania na określonych obszarach lub w poszczególnych nieruchomościach; 8) wyznaczania obszarów podlegających obowiązkowej deratyzacji i terminów jej przeprowadzania. Przytoczone wyżej przepisy zakreślają granicę upoważnienia, w ramach którego może działać rada gminy podejmując uchwałę w przedmiocie regulaminu utrzymania czystości i porządku na terenie gminy. Ustawodawca określił w sposób enumeratywny, co powinien zawierać taki regulamin. W orzecznictwie sądów administracyjnych podkreśla się, że regulamin utrzymania czystości i porządku na terenie gminy, podobnie jak każda inna uchwała organu samorządu terytorialnego, musi formułować postanowienia jedynie w granicach upoważnienia ustawowego, regulując tylko te kwestie, które wynikają z delegacji ustawowej. Zdaniem Sądu, słusznie zatem Prokurator akcentował, że regulamin musi formułować postanowienia jedynie w granicach wskazanej delegacji ustawowej. Przedstawione wyżej wyliczenie elementów uchwały ma charakter wyczerpujący, co oznacza, że nie wolno w nim zamieszczać postanowień, które wykraczałyby poza treść art.4 u.c.p.g. W uchwale muszą także znaleźć się postanowienia odnoszące się do wszystkich punktów art. 4 ust. 2 ustawy. W konsekwencji rada gminy nie ma prawa do stanowienia aktów prawa miejscowego regulujących zagadnienia inne niż wymienione w tym przepisie, ani też podejmowania regulacji w inny sposób niż wskazany przez ustawodawcę. Należy bowiem pamiętać, że regulacje zawarte w akcie prawa miejscowego mają na celu jedynie uzupełnienie przepisów powszechnie obowiązujących rangi ustawowej, a zatem nie mogą ich zastępować, tak więc niedopuszczalne jest dokonywanie powtórzeń przepisów zawartych w aktach wyższej rangi i tym bardziej poddaniu ich jakiejkolwiek modyfikacji (por. wyroki NSA z dnia 8 kwietnia 2008 r. II OSK 370/07, LEX nr 446997, z dnia 8 listopada 2012 r. II OSK 2012/12, wszystkie orzeczenia sądów administracyjnych przywołane w niniejszym uzasadnieniu dostępne są na stronie internetowej www.orzeczenia.nsa.gov.pl). Jednocześnie powtórzyć trzeba, że rada gminy, uchwalając przepisy prawa miejscowego, powinna to czynić w zgodzie z upoważnieniem oraz postanowieniami ZTP. Zatem organ stanowiący jednostki samorządu terytorialnego powinien uwzględnić regulacje § 115 i § 135 w zw. z § 143 załącznika do wskazanego rozporządzenia, z których wynika, że w akcie wykonawczym zamieszcza się tylko przepisy regulujące sprawy przekazane do unormowania w przepisie upoważniającym. Powinna także wziąć pod uwagę przepisy § 118 i § 137 w zw. z § 143 załącznika do rozporządzenia stanowiące, że w akcie wykonawczym nie powtarza się tego, co zostało wcześniej przez prawodawcę unormowane w przepisie powszechnie obowiązującym (w ustawie upoważniającej lub w innym akcie normatywnym – innej ustawie, ratyfikowanej umowie międzynarodowej, czy rozporządzeniu) oraz przepisy § 116 i § 136 w związku z § 143 określające, że w akcie wykonawczym nie zamieszcza się przepisów prawnych niezgodnych ze wskazanymi aktami normatywnymi, a więc i przepisów modyfikujących ich treści. Uwzględniając powyższe, należy stwierdzić, że ocena czy dany akt normatywny wydany został w ramach, czy też z przekroczeniem upoważnienia ustawowego powinna być dokonana z punktu widzenia charakteru prawnego upoważnienia ustawowego i jego zakresu w konkretnej sprawie, z uwzględnieniem poprawności legislacyjnej wynikającej z przytoczonych wyżej przepisów rozporządzenia w sprawie zasad techniki prawodawczej. W niniejszej sprawie Sąd podzielił stanowisko Prokuratora, że zaskarżone zapisy Regulaminu są sprzeczne z obowiązującymi przepisami prawa. I tak, za niezgodne z prawem uznać należy zapisy § 16 ust. 3 Regulaminu, wprowadzające zasady, jakimi powinni się kierować właściciele nieruchomości w celu ograniczenia ilości wytwarzanych odpadów. Do Regulaminu wprowadzono zasady dotyczące sposobu konsumpcji przez właścicieli nieruchomości, rodzajów używanych opakowań i toreb. Jak stanowi bowiem ww. przepis: "Właściciele nieruchomości obowiązani są podejmować działania zmierzające do zmniejszenia ilości wytwarzanych odpadów m.in. poprzez: a) unikanie używanych produktów nie nadających się do recyklingu i kompostowania, b) kupowanie produktów w koncentratach, c) kupowanie produktów w opakowaniach zwrotnych, d) ponowne wykorzystanie i wydłużenie okresu używalności produktów takich jak: baterie, torby na zakupy, długopisy". Zasadnie w tym zakresie Prokurator argumentował, że przywołane zapisy mają wprawdzie walor edukacyjny i poszerzający świadomość właścicieli nieruchomości na temat ograniczenia powstawania odpadów komunalnych, niemniej jednak nałożenie takich obowiązków na właścicieli nieruchomości w regulaminie czystości i porządku w gminie nie ma podstaw prawnych. Organ, stanowiący gminy, nie może narzucać obywatelom, jakie produkty powinni kupować, w jakich opakowaniach czy też, że powinni wykorzystywać i wydłużać okres używalności produktów takich jak: baterie, torby na zakupy, długopisy. Wskazane postanowienia Regulaminu wykraczają poza wynikające z art. 4 ust. 2 u.c.p.g. upoważnienie. Podstawy do ich ustanowienia nie stanowi zwłaszcza art. 4 ust. 2 pkt 1 lit. a u.c.p.g., który stanowi wprawdzie, że regulamin określa szczegółowe zasady utrzymania czystości i porządku na terenie gminy dotyczące wymagań w zakresie utrzymania czystości i porządku na terenie nieruchomości, mogą one jednak obejmować jedynie prowadzenie selektywnego zbierania i odbierania lub przyjmowania przez punkty selektywnego zbierania odpadów komunalnych lub zapewnienie przyjmowania w inny sposób co najmniej takich odpadów komunalnych. Jeśli zaś intencją Rady było wyłącznie poinformowanie mieszkańców o efektywnych sposobach na ograniczenie ilości wytwarzanych odpadów, to stwierdzić należy, że akt prawa miejscowego, którego zadaniem jest dokonanie władczej ingerencji w sferę wolności obywateli za pomocą norm o charakterze abstrakcyjnym i generalnym, nie może służyć jako przekaźnik komunikatów czy informacji (por. wyrok WSA we Wrocławiu z dnia 10 czerwca 2014 r., sygn. akt II SA/Wr 153/14). Zdaniem Sądu, niezgodne z prawem są także zapisy zawarte w § 19 ust. 4 Regulaminu, w brzmieniu nadanym zaskarżoną uchwałą, statuujące obowiązek dołożenia starań by zwierzęta domowe były jak najmniej uciążliwe dla otoczenia i nie zakłócały domowego spokoju. Podnieść należy, że delegacja ustawowa zawarta w art. 4 ust. 2 pkt 6 u.c.p.g. upoważnia radę gminy do ustalenia sposobu postępowania ze zwierzętami domowymi w taki sposób, by ich pobyt na terenie przeznaczonym do wspólnego użytku nie był uciążliwy oraz nie zagrażał przebywającym tam osobom, a nie innym zwierzętom. Wskazany przepis Regulaminu jest zbyt ogólny, aby można było uznać, że odpowiada delegacji ustawowej nakładającej na organ stanowiący "obowiązek ustalenia sposobu postępowania ze zwierzętami domowymi". Kontrolowany zapis, nakładający na właścicieli zwierząt domowych obowiązek dołożenia starań, by zwierzęta te były jak najmniej uciążliwe dla otoczenia i nie zakłócały domowego spokoju nie spełnia wymogu jasności i precyzyjności. W istocie bowiem nie wiadomo, jakie konkretnie obowiązki zostały nałożone na osoby, utrzymujące zwierzęta domowe. Warto w tym miejscu zauważyć wyrażoną w wyroku Trybunału Konstytucyjnego z dnia 28 października 2009 r., sygn. akt Kp 3/09, zasadę konstruowania przepisów z zachowaniem odpowiedniej określoności regulacji prawnych, która ma charakter zasady prawa. Wprawdzie w wyroku tym mowa o tworzeniu przepisów ustaw i rozporządzeń, jednakże opisana reguła ma charakter uniwersalny, a wynikające z niej wnioski mogą stanowić podstawę ocen w zakresie formy tworzenia prawa miejscowego. Na ustawodawcy ciąży obowiązek tworzenia przepisów prawa możliwie najbardziej określonych w danym wypadku, zarówno pod względem ich treści, jak i formy. Na oba wymiary określoności prawa składają się kryteria, które były wielokrotnie wskazywane w orzecznictwie Trybunału Konstytucyjnego, mianowicie: precyzyjność regulacji prawnej, jasność przepisu oraz jego legislacyjna poprawność. Kryteria te składają się na tzw. test określoności prawa, który każdorazowo powinien być odnoszony do badanej regulacji. Precyzyjność przepisu przejawia się w konkretności regulacji praw i obowiązków, tak by ich treść była oczywista i pozwalała na ich wyegzekwowanie. Jest to możliwe pod warunkiem skonstruowania przez prawodawcę precyzyjnych norm prawnych. Z kolei jasność przepisu gwarantować ma jego komunikatywność względem adresatów. Innymi słowy, chodzi o zrozumiałość przepisu na gruncie języka powszechnego. Niejasność przepisu w praktyce oznacza niepewność sytuacji prawnej adresata normy i pozostawienie jej ukształtowania organom stosującym prawo. W związku z tym stwierdzić należy, że badany zapis § 19 ust.4 Regulaminu warunków tych nie spełnia. Podkreślić trzeba, że rada gminy zobowiązana została do określenia w Regulaminie obowiązków osób utrzymujących zwierzęta domowe mających na celu ochronę przed zagrożeniem lub uciążliwością dla ludzi oraz przed zanieczyszczeniem terenów przeznaczonych do wspólnego użytku, a ograniczyła się jedynie do wskazania, że osoby te mają obowiązek dołożenia starań, by zwierzęta te były jak najmniej uciążliwe dla otoczenia i nie zakłócały domowego spokoju. Zapis Regulaminu jest więc niekonkretny i nie stanowi wypełnienia delegacji ustawowej. Trafnie również Prokurator podniósł, że w aktualnym brzmieniu kwestionowana uchwała jest wewnętrznie sprzeczna, ponieważ dwukrotnie oraz odmiennie doszło do uregulowania w § 17 ust. 1 uchwały w brzmieniu nadanym pierwotną uchwałą oraz w § 19 ust. 2 w brzmieniu nadanym uchwałą zmieniającą z dnia 2 września 2015 r. tych samych obowiązków właścicieli zwierząt. Wskazać bowiem należy przepis § 19 ust. 2 w brzmieniu nadanym uchwałą zmieniającą z dnia 2 września 2015 r. statuuje bezwzględny obowiązek wyprowadzania psów na smyczy, a przepis § 17 ust. 1 uchwały w brzmieniu nadanym pierwotną uchwałą określa sytuacje, w których może nastąpić zwolnienie psa ze smyczy. Odmiennie również regulowane są w tych przepisach obowiązki właścicieli psów uznanych za niebezpieczne, które w świetle § 17 ust. 2 uchwały w brzmieniu nadanym pierwotną uchwałą mogą być wyprowadzane wyłącznie przez osoby dorosłe, a § 19 ust. 2 zaskarżonej takiego ograniczenia nie zawiera. Jednocześnie dodać należy, że zapis § 19 ust. 2 Regulaminu, dotyczący obowiązku wyprowadzania psa na smyczy, a psów ras uznawanych za agresywne na smyczy i w kagańcu wykracza poza delegację ustawową i nie uwzględnia zasady proporcjonalności. W tym zakresie podnieść należy, że co do zasady nakładanie obowiązków na właścicieli utrzymujących zwierzęta domowe jest zgodne z celem art. 4 ust. 2 pkt 6 u.c.p.g. Niemniej jednak obowiązki te muszą pozostawać w zgodzie z zasadą proporcjonalności wyrażoną w art. 31 ust. 3 Konstytucji RP. Analizowany przepis Regulaminu został sformułowany w sposób kategoryczny i niedopuszczający wyjątków, nie uwzględniając specyficznych cech biologicznych, wieku, stanu zdrowia, fizjologii zwierząt, jak również bardziej rygorystycznie niż przewidziane to zostało w ustawach. Brak zróżnicowania obowiązków osób utrzymujących psy w zakresie ochrony przed zagrożeniem dla innych ze względu na cechy osobnicze psów prowadzi do kategorycznego przypisywania odpowiedzialności karnoskarbowej za zachowania obiektywnie nie mogące stwarzać jakiegokolwiek zagrożenia dla otoczenia. Należy zauważyć, że zgodnie z art. 77 Kodeksu wykroczeń "Kto nie zachowuje zwykłych lub nakazanych środków ostrożności przy trzymaniu zwierzęcia, podlega karze grzywny do 250 złotych albo karze nagany". W Komentarzu do art. 77 kodeksu wykroczeń, autorstwa Wojciecha Kotowskiego, stwierdzono, że chodzi o panowanie nad zwierzęciem w stopniu gwarantującym bezpieczeństwo publiczne. Spełnienie tego warunku w ramach zwykłych środków ostrożności nie wymaga np. spacerowania z psem znajdującym się na smyczy lub w kagańcu. Chodzi w szczególności o doskonałe poznanie psychiki psa i uzyskania bezwzględnego posłuszeństwa. Należy przy tym zauważyć – za autorem ww. Komentarza – że prowadzenie na smyczy i w kagańcu psów niektórych ras także może nie zapewniać bezpieczeństwa. Natomiast w art. 10a ust. 3 ustawy z 21 sierpnia 1997 r. o ochronie zwierząt (Dz.U. z 2019 r. poz. 122) wprowadzono zakaz puszczania psów bez możliwości ich kontroli i bez oznakowania umożliwiającego identyfikację właściciela lub opiekuna. Także w wyroku z dnia 27 czerwca 2017 r. o sygn. akt II OSK 3039/15 NSA wskazał, że spełnienie warunku panowania nad zwierzęciem w stopniu gwarantującym bezpieczeństwo publiczne nie wymaga zawsze np. spacerowania z psem znajdującym się na smyczy lub w kagańcu. Prowadzenie na smyczy i w kagańcu psów niektórych ras także może nie zapewniać bezpieczeństwa. Ponadto, niektóre psy, niebędące na liście ras psów niebezpiecznych, a wykazujące agresywność, powinny być prowadzone na smyczy i w kagańcu. Trudno natomiast wymagać od właściciela używania kagańców wobec psów, które ze względu na swoją wagę i wielkość mogą być z łatwością trzymane na smyczy. Zwykłe środki ostrożności przy trzymaniu zwierzęcia określa się jako tradycyjne, przyjęte zwyczajowo, naturalne dla danego gatunku zwierzęcia, dodatkowo uzależnione od jego cech osobniczych i ewentualnego, potencjalnego zagrożenia. Środki nakazane to środki, o jakich mowa w wielu ustawach, m.in. w ustawie z 21 sierpnia 1997 r. o ochronie zwierząt (Dz.U. z 2003r. nr 106, poz. 1002 ze zm.), czy w rozporządzeniu Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z 28 kwietnia 2003 r. w sprawie wykazu ras psów uznawanych za agresywne. W ustawie tej przez "humanitarne traktowanie zwierząt" rozumie się traktowanie uwzględniające potrzeby zwierzęcia i zapewniające mu opiekę i ochronę. W świetle powyższego stwierdzić należy, że generalny nakaz wyprowadzania psów na smyczy, a psów ras agresywnych dodatkowo w kagańcu, niezależnie od jego cech i innych uwarunkowań (w tym choroby, wieku) może w określonych sytuacjach prowadzić do działań niehumanitarnych. Ponadto ograniczenia uprawnień właściciela psa bądź nałożenie na niego dodatkowych obowiązków, muszą być wprowadzane z poszanowaniem zasady proporcjonalności. W konsekwencji uznać należy, że postanowienia Regulaminu niepozwalające na uwzględnienie specyficznych sytuacji i tym samym niekiedy nadmierne, w rezultacie prowadzące do sankcji karnych, mogą tę zasadę naruszać, tym bardziej, gdy nakazane Regulaminem środki ostrożności przy trzymaniu zwierzęcia mogą być uznane za bardziej rygorystyczne niż środki przewidziane ustawami i innymi aktami prawa miejscowego. Odnosząc się natomiast do kwestii deratyzacji, to wskazać należy, że w przedmiotowej uchwale zagadnienie to zostało uregulowane w § 21 Regulaminu. Zgodnie z tym przepisem na obszarach zagrożonych przez gryzonie przeprowadza się deratyzację w terminie wskazanym przez Wójta Gminy. W ocenie Sądu, zacytowany przepis nie wypełnia dyspozycji art. 4 ust. 2 pkt 8 u.c.p.g., który wymaga wyznaczania obszarów podlegających obowiązkowej deratyzacji i terminów jej przeprowadzania. "Wyznaczyć" to: "oznaczyć, odgraniczyć, wyróżnić za pomocą znaków, określić jakąś wielkość za pomocą obliczeń" (mały słownik języka polskiego, Wydawnictwo Naukowe PWN, Warszawa 1997, s. 1087). Tymczasem w analizowanym przepisie w sposób nieuprawniony scedowano kompetencje do określenia terminów deratyzacji na wójta gminy, a przede wszystkim w ogóle nie wykonano delegacji ustawowej zobowiązującej radę gminy do wskazania obszarów podlegających obowiązkowej deratyzacji. Określenie, że przeprowadza się ją "na obszarach zagrożonych przez gryzonie" jest pojęciem skrajnie nieostrym i uznaniowym. Nie wiadomo kto i w jakim trybie miałby stwierdzać, które obszary są zagrożone przez gryzonie. Tym samym w istocie uchwała w aktualnym brzmieniu nie określa ani obszarów podlegających deratyzacji, ani też terminów jej wykonania. Niezrealizowanie zatem obowiązków wynikających z delegacji ustawowej skutkuje obowiązkiem stwierdzenia nieważności § 21 Regulaminu. Tego rodzaju regulacja niewątpliwie nie realizuje delegacji ustawowej. Niezależnie od tego należy zauważyć, że kwestia dodatkowej deratyzacji w przypadku pojawienia się gryzoni wynika z art. 22 ust. 1 pkt 2 ustawy z dnia 5 grudnia 2008 r. o zapobieganiu oraz zwalczaniu zakażeń i chorób zakaźnych u ludzi (Dz.U. z 2016 r., poz. 1866 ze zm.), w ramach której ustawodawca nałożył na właściciela, posiadacza lub zarządzającego nieruchomością obowiązek utrzymywania jej w należytym stanie higieniczno-sanitarnym, w celu zapobiegania zakażeniom i chorobom zakaźnym, w szczególności zwalczania gryzoni. Tym samym, to na właścicielu (posiadaczu, zarządcy) nieruchomości ciąży ustawowy obowiązek przeprowadzenia deratyzacji w przypadku wystąpienia gryzoni na jego nieruchomości. Nie istnieje zatem konieczność umieszczania takiej regulacji w Regulaminie (por. wyrok NSA z dnia 21 lipca 2017 r., sygn. akt II OSK 991/17), zwłaszcza że Rada Gminy nie została upoważniona do nakładania na adresatów Regulaminu obowiązku dokonywania rozeznania, czy zaistniała potrzeba deratyzacji, lecz do wyznaczenia obszaru i terminu deratyzacji. W tym stanie rzeczy Sąd, na podstawie art. 147 P.p.s.a., orzekł jak w sentencji wyroku. Końcowo, wyjaśnić należy, że Sąd nie znalazł podstaw do stwierdzenia nieważności zaskarżonej uchwały w całości. Wskazany wyżej art. 147 § 1 P.p.s.a. umocowuje do pozbawienia zaskarżonego aktu mocy prawnej przez sąd administracyjny "w całości lub w części". Nie ulega wątpliwości, że wadliwy akt prawa miejscowego należy unieważnić tylko w takim zakresie, w jakim jest on nieważny, o ile pozostawienie w obrocie prawnym pozostałej części tego aktu nie spowoduje jego niewykonalności z powodu niekompletności regulacji – co nie miało miejsca w rozpoznawanej sprawie. Dodać należy, że Prokurator sformułował zastrzeżenia jedynie co do niektórych zapisów kwestionowanej uchwały.