II SA/Wr 309/18

Dnia 19 lutego 2019 r. Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia WSA Alicja Palus (spr.) Sędziowie: Sędzia WSA Olga Białek Sędzia WSA Anna Siedlecka Protokolant referent Natalia Rusinek po rozpoznaniu w Wydziale II na rozprawie w dniu 29 stycznia 2019 r. sprawy ze skargi A.R. na decyzję (...) Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego we W. z dnia(...) lutego 2018 r. nr (...) w przedmiocie nakazu rozbiórki wewnętrznej instalacji gazu wykonanej w budynku mieszkalnym jednorodzinnym I. uchyla zaskarżoną decyzję i poprzedzającą ją decyzję organu pierwszej instancji; II. przyznaje od Skarbu Państwa – Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we Wrocławiu na rzecz radcy prawnego K.T.-S. kwotę 480 zł (słownie: czterysta osiemdziesiąt złotych) podwyższoną o kwotę należnego podatku od towarów i usług w wysokości 110,40 zł (słownie: sto dziesięć złotych czterdzieści groszy) tytułem zwrotu kosztów nieopłaconej pomocy prawnej udzielonej skarżącej z urzędu. Decyzją z dnia (...) listopada 2017 r. Nr (...)Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego dla miasta W. działając na podstawie art. 51 ust. 1 pkt 1 w związku z art. 83 ust. 1 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. – Prawo budowlane (t.j. Dz.U. z 2017 r. poz. 1332 z późn. zm.) oraz art. 104 kodeksu postępowania administracyjnego, nakazał A. R. rozbiórkę wewnętrznej instalacji gazu wykonanej w budynku mieszkalnym jednorodzinnym przy ul. M. B. (...) we W. od miejsca wpięcia ww. instalacji do istniejącej instalacji gazowej w poziomie piwnicy podłączenia kotła gazowego z zamkniętą komorą spalania oraz miejsca połączenia wykonanej instalacji z odcinkiem instalacji istniejącej (doprowadzającej paliwo gazowe do pomieszczenia kuchennego) w obrębie pomieszczenia łazienki w poziomie piętra wraz z rozbiórką kotła gazowego, koncentrycznego przewodu powietrzno-spalinowego oraz szczelnym zaślepieniem instalacji w miejscu wykonanego wpięcia w poziomie piwnicy. W osnowie decyzji powiatowy organ nadzoru budowlanego orzekł ponadto, że roboty budowlane należy wykonać pod nadzorem osoby o odpowiednim przygotowaniu zawodowym, posiadającej uprawnienia budowlane w specjalności instalacyjnej oraz przynależącej do Okręgowej Izby Inżynierów Budownictwa, a o zakończeniu robót należy powiadomić organ nadzoru budowlanego, załączając oświadczenie osoby nadzorującej przedmiotowe roboty. Uzasadniając decyzję organ orzekający podał, że postępowanie w przedmiotowej sprawie prowadzone było w związku z pisemną skargą, doręczoną organowi w dniu 11 stycznia 2017 r., dotyczącą robót budowlanych związanych z montażem wewnętrznej instalacji gazu w budynku przy ul. M. B. (...) we W. W piśmie wskazano, że inwestorem opisanych robót była jedna ze współwłaścicielek nieruchomości – A. R., a zrealizowano je w grudniu 2016 roku na podstawie decyzji Prezydenta W. z dnia (...) lipca 2016 r. Nr (...), uchylonej decyzją Wojewody (...) z dnia (...) października 2016 r. Nr (...), który orzekając jednocześnie co do istoty sprawy, odmówił zatwierdzenia projektu budowlanego i wydania pozwolenia na budowę dla inwestycji polegającej na wykonaniu robót budowlanych związanych z montażem wewnętrznej instalacji gazu w budynku mieszkalnym jednorodzinnym przy ul. M. B. (...) we W. W uzasadnieniu powiatowy organ nadzoru budowlanego wyjaśnił ponadto, że z treści kasacyjnej decyzji Wojewody (...), powyżej wskazanej, wynika, iż nieruchomość stanowi współwłasność w udziałach wynoszących po 1/2 A.R.i R. P., wobec czego organ uznał – odwołując się do przepisu art. 199 kodeksu cywilnego – zgodę wszystkich współwłaścicieli przedmiotowej nieruchomości za niezbędny warunek legalnej realizacji planowanego zamierzenia inwestycyjnego. Następnie Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego dla miasta W. wskazał, że w piśmie doręczonym w dniu 17 marca 2017 r., stanowiącym odpowiedź na wezwanie organu, A. R. wyjaśniła, że była inwestorem przedmiotowych robót, które rozpoczęto w październiku, a zakończono w grudniu 2016 roku. Wykonano je pod nadzorem osoby uprawnionej, zgodnie z projektem budowlanym, który stanowił załącznik do decyzji Prezydenta W. z dnia (...) lipca 2016 r. Nr (...) i był sporządzony przez osobę posiadającą uprawnienia budowlane do projektowania w specjalności instalacyjnej. Inwestor podała też w piśmie, że decyzja o realizowaniu przedmiotowych robót podyktowana była konfliktem rodzinnym, dotyczącym ponoszenia kosztów za korzystanie z mediów oraz chęcią uniezależnienia się w zakresie dostaw paliwa gazowego od R. P. Do pisma oraz do kolejnego pisma z dnia 5 kwietnia 2017 r. inwestor załączyła m.in.: uwierzytelnione kopie projektu budowlanego, decyzję Prezydenta W. z dnia (...) lipca 2016 r. Nr (...), oświadczenie kierownika budowy G. J. o zakończeniu robót budowlanych z dnia 6 grudnia 2016 roku, dokumenty potwierdzające uprawnienia ww. osoby, opinię kominiarską nr (...) z dnia (...) grudnia 2016 roku wraz z kopią dyplomu mistrza kominiarskiego K. S. oraz protokół z przeprowadzonej próby szczelności instalacji gazowej z dnia 6 grudnia 2016 roku. W dalszej części uzasadnienia organ podał, że po wszczęciu z urzędu postępowania w dniu 27 marca 2017 r. przeprowadzone zostały na terenie przedmiotowej nieruchomości w dniu 27 kwietnia 2017 r. oględziny, podczas których stwierdzono, że w budynku mieszkalnym przy ul. M. B. (...) we W. (jednorodzinnym, dwukondygnacyjnym, podpiwniczonym), wykonano roboty budowlane związane z montażem wewnętrznej instalacji gazu. Przebieg ww. instalacji jest zgodny z projektem budowlanym sporządzonym przez inż. A. L. (nr uprawnień (...),(...)), przekazanym przez A. R. w dniu (...) marca 2017 roku, poza odcinkiem instalacji w obrębie kuchenki gazowej czteropalnikowej w pomieszczeniu kuchennym w poziomie piętra, bowiem pozostawiono tam "stary" odcinek instalacji o odmiennym przebiegu niż w ww. opracowaniu (widoczne były rury gazowe posiadające ślady użytkowania). W obrębie pomieszczenia łazienki w poziomie piętra widoczne jest miejsce połączenia nowej instalacji w postaci rur miedzianych z fragmentem instalacji gazowej istniejącej doprowadzającej gaz do kuchni. Poprowadzone nowe miedziane rury instalacji gazowej nie są obudowane. W pomieszczeniu kuchni i łazienki w poziomie piętra oraz w pomieszczeniu piwnicznym (w którym zamontowano nowy licznik gazowy) widoczne są otwory wentylacyjne. W pomieszczeniu łazienki w poziomie piętra zainstalowano kocioł gazowy dwufunkcyjny z zamkniętą komorą spalania, którego przewód koncentryczny wyprowadzono poprzez ścianę zewnętrzną w poziomie piętra, w odległości ok. 0,5m od istniejącego okna. Ponadto w obrębie piwnicy widoczna jest także część "starej" instalacji gazowej (z rur stalowych), z pozostawionym miejscem po zdemontowanym liczniku gazowym. Roboty są zakończone. Postanowieniem nr (...) z dnia (...) czerwca 2017 roku organ wezwał inwestora do przedłożenia dokumentu, z którego wynika prawo do dysponowania przedmiotową nieruchomością na cele budowlane - w zakresie w jakim zrealizowano roboty budowlane związane z wykonaniem wewnętrznej instalacji gazu w budynku. Pismem z dnia 20 czerwca 2017 roku R. P. oświadczyła, iż nie wyrażała zgody na realizację wykonanych przez inwestora robót budowlanych. Opisana powyżej decyzja została w toku instancyjnym zaskarżona przez A. R., która wniosła odwołanie uzupełnione pismem z dnia 21 grudnia 2017 r. Po rozpatrzeniu odwołania (...) Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego decyzją z dnia (...) lutego 2018 r. Nr (...), wydaną na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 kodeksu postępowania administracyjnego utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję. W jej uzasadnieniu organ odwoławczy przedstawił szczegółowy opis przebiegu postępowania w sprawie, uwzględniając w nim podjęte w toku postępowania czynności procesowe, a następnie – motywując wydaną decyzję – wyjaśnił, że zgodnie z art. 50 ustawy – Prawo budowlane w sytuacji, gdy roboty nie zostały zakończone organ nadzoru budowlanego wstrzymuje postanowieniem ich prowadzenie - co w niniejszym przypadku nie zachodzi, gdyż jak wynika z ustaleń dokonanych w toku oględzin w dniu 17 kwietnia 2017 roku oraz oświadczenia G. J. z dnia (...) grudnia 2016 roku, przedmiotowe roboty są zakończone. W dalszej kolejności, w przypadku wykonania robót w sposób określony w art. 50 ust. 1 pkt 1 i 4 (co ma miejsce w przedmiotowej sprawie - roboty wykonane bez wymaganego pozwolenia na budowę oraz w sposób istotnie odbiegający od ustaleń i warunków określonych w przepisach), zgodnie z brzmieniem art. 51 ust. 1 organ nakazuje zaniechanie dalszych robót, bądź rozbiórkę obiektu budowlanego lub jego części, bądź doprowadzenie obiektu do stanu poprzedniego albo nakłada obowiązek wykonania określonych czynności lub robót budowlanych w celu doprowadzenia wykonanych robót budowlanych do stanu zgodnego z prawem, określając termin ich wykonania. Celem tej regulacji, nie jest karanie inwestora za wykonywanie robót budowlanych w sposób samowolny, lecz doprowadzenie materialnego efektu tych robót do stanu zgodnego z przepisami. W ramach postępowania należało zatem ustalić, czy roboty wykonane zostały w sposób poprawny. Następnie organ odwoławczy wskazał, że podziela stanowisko organu pierwszej instancji, a także przeważające obecnie w orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego, zgodnie z którym nie ma podstaw prawnych do tego, aby z kompetencji organów nadzoru budowlanego prowadzących postępowanie w trybie przepisów art. 50-51 ustawy Prawo budowlane wyłączyć uprawnienie do badania, czy inwestor posiada prawo do dysponowania nieruchomością na cele budowlane (zob. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 26 marca 2013 r., sygn. akt II OSK 2183/11; por. też wyroki Naczelnego Sądu Administracyjnego: z dnia 3 lipca 2012 r., sygn. akt II OSK 755/11; z dnia 1 lutego 2013 r., sygn. akt II OSK 270/12; z dnia 13 marca 2013 r., sygn. akt II OSK 2180/11; z dnia 14 stycznia 2014 r., sygn. akt II OSK 1900/12; z dnia 6 marca 2014 r., sygn. akt II OSK 2426/12; z dnia 22 sierpnia 2014 r., sygn. akt II OSK 490/13; z dnia 31 marca 2015 r., sygn. akt II OSK 2079/13). Czym innym jest bowiem żądanie przedłożenia oświadczenia, a czym innym to, czy inwestor posiada taki tytuł. Skoro w postępowaniach dotyczących pozwolenia na budowę lub legalizacji obiektu wybudowanego samowolnie, inwestora obciąża obowiązek wykazania prawa do dysponowania nieruchomością na cele budowlane, to taki sam warunek musi być spełniony, aby mogło nastąpić doprowadzenie robót budowlanych do stanu zgodnego z prawem w tzw. postępowaniu naprawczym prowadzonym na podstawie art. 50-51 Prawa budowlanego. Różnica, jaka w tym zakresie występuje polega na tym, że stosownie do przepisów art. 32 ust. 4 pkt 2 i art. 48 ust. 3 pkt 2 powyższej ustawy, wykazanie przez inwestora prawa do dysponowania nieruchomością na cele budowlane może nastąpić poprzez złożenie stosownego oświadczenia, natomiast w postępowaniu naprawczym musi się to odbyć według reguł ogólnych, a więc przez przedstawienie dokumentów stwierdzających tytuł prawny do nieruchomości, wskazujący na uprawnienie inwestora do wykonania robót budowlanych. Niespełnienie tego wymogu skutkuje, w myśl art. 35 ust. 4 ustawy Prawo budowlane a contario, odmową wydania decyzji o pozwoleniu na budowę, a w przypadkach objętych postępowaniem naprawczym, zastosowaniem sankcji określonych w art. 51 ust. 3 pkt 2 ww. ustawy (por. wyrok NSA z 26 marca 2013 r. II OSK 2183/11). Jednocześnie organ odwoławczy zwrócił uwagę, że istotą postępowania prowadzonego w warunkach art. 51 ustawy – Prawo budowlane jest doprowadzenie wykonanych robót budowlanych do stanu zgodnego z prawem, w tym z przepisami prawa materialnego regulującymi kwestię uprawnień do realizacji robót budowlanych. Zbadanie zatem czy inwestor posiada prawo do dysponowania nieruchomością na cele budowlane jest więc nie tylko domeną prawa cywilnego, lecz i prawa administracyjnego, w tym prawa budowlanego. Nie ma przy tym znaczenia, że tytuły prawne, z których prawo do dysponowania nieruchomością na cele budowlane wynika, są z reguły tytułami cywilnoprawnymi (por. wyrok NSA z 26 stycznia 2016 r. sygn. akt II OSK 1290/14). Następnie organ wyjaśnił, że z akt sprawy wynika, iż przedmiotowy budynek stanowi współwłasność. Przedmiotowe roboty budowlane zostały wykonane w części wspólnej budynku - tj. w piwnicy. Do zarządu nieruchomością wspólną mają odpowiednie zastosowanie przepisy kodeksu cywilnego i kodeksu postępowania cywilnego o współwłasności, czyli art. 199 - 209 k.c. oraz art. 611 - 616 k.p.c. Wymienione przepisy kodeksu cywilnego regulują zarząd rzeczą wspólną, będącą przedmiotem współwłasności w częściach ułamkowych, jako zarząd wykonywany przez samych współwłaścicieli, który określany jest mianem zarządu bezpośredniego (właścicielskiego). Zgodnie z art. 199 k.c. do rozporządzania rzeczą wspólna oraz do innych czynności, które przekraczają zakres zwykłego zarządu, potrzebna jest zgoda wszystkich współwłaścicieli. Zgodę taką może zastąpić ewentualnie orzeczenie sądu wydane w trybie art. 199 k.c. (por. Wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku z dnia 29 czerwca 2016 r. sygn. akt II SA/Gd 19/16). W rozpoznawanej sprawie zgody takiej inwestorka od współwłaścicielki nie uzyskała, co potwierdza stanowisko współwłaścicielki wyrażone w piśmie inicjującym niniejsze postępowanie, a następnie konsekwentnie podtrzymywane w toku całego postępowania. Skarżąca nie dysponuje także orzeczeniem sądu wydanym w trybie art. 199 k.c. Inwestorka konsekwentnie wskazuje, że posiadała zgodę ustną od drugiego współwłaściciela ale w aktach sprawy brak jest dokumentów potwierdzających tę tezę. Organ odwoławczy wskazał też w uzasadnieniu, że w postanowieniu o umorzeniu śledztwa z dnia 21 grudnia 2017 r. znak (...) nie stwierdzono, że R. P. wyraziła zgodę na wykonanie robót instalacyjnych a jedynie wskazano, że A. R. nie dopuściła się czynu z art. 233 § 6 k.k. w zw. z art. 233 § 1 k.k. i art. 272 k.k. w zw. z art. 11 § 2 k.k. tj. złożenie nieprawdziwego oświadczenia. Ponadto – zdaniem organu w świetle zebranego materiału dowodowego budzi wątpliwość zgodność wykonanych robót z przepisami techniczno-budowlanymi a w szczególności z § 175 ust. 1 pkt 1 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 roku w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie. Zgodnie z tym przepisem indywidualne koncentryczne przewody powietrzno-spalinowe lub oddzielne przewody powietrzne i spalinowe od urządzeń gazowych z zamkniętą komorą spalania mogą być wyprowadzone przez zewnętrzną ścianę budynku, jeżeli urządzenia te mają nominalną moc cieplną nie większą niż 21 kW - w wolno stojących budynkach jednorodzinnych, zagrodowych i rekreacji indywidualnej. Natomiast jak wynika z projektu budowlanego sporządzonego przez osobę posiadającą uprawnienia budowlane do projektowania bez ograniczeń w specjalności instalacyjnej (zgodnie, z którym wykonano roboty budowlane) indywidualny koncentryczny przewód powietrzno-spalinowy został wyprowadzony przez zewnętrzną ścianę budynku jednorodzinnego przy zamontowaniu kotła gazowego o mocy cieplnej 24 kW. W zakończeniu uzasadnienia (...) Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego zwrócił dodatkowo uwagę, że organ pierwszej instancji wyjaśnił, iż celowo wydał decyzję nakazującą rozbiórkę wewnętrznej instalacji gazu wykonanej w przedmiotowym budynku wraz z wykonaniem szczelnego zaślepienia instalacji w miejscu wykonanego wpięcia w poziomie piwnicy bowiem przedmiotowe roboty nie ingerowały w istniejącą instalację gazową - "stara" instalacja pozostała i w przypadku podjęcia decyzji o chęci jej ponownego użytkowania istnieje taka możliwość. W ocenie organu odwoławczego w przedmiotowym przypadku zakres prac rozbiórkowych instalacji gazowej, a zakres doprowadzenia do stanu poprzedniego jest tożsamy. Prawidłowość decyzji wydanej w postępowaniu odwoławczym zakwestionowała A. R. poprzez skargę skierowaną do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we Wrocławiu. Zaskarżając decyzję Wojewody (...) w całości, skarżąca zarzuciła naruszenie przepisów art. 32 ust. 4 pkt 2 ustawy – Prawo budowlane w związku z art. 50 ust. 1 pkt 1 i 4 tej ustawy oraz art. 51 ust. 1 ustawy – Prawo budowlane poprzez sprzeczność istotnych ustaleń organu drugiej instancji ze stanem faktycznym sprawy, co miało istotny wpływ na jej wynik oraz naruszenie art. 7 i art. 8 § 1 kodeksu postępowania administracyjnego w związku z art. 2 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej, a także naruszenie art. 7a i 7b kodeksu postępowania cywilnego poprzez utrzymanie w mocy decyzji organu pierwszej instancji i nieuwzględnienie interesu indywidualnego strony skarżącej, jak również osoby, która ma w sprawie słuszny interes faktyczny, czyli również interes zainteresowanego w sprawie ojca skarżącej, zamieszkałego w domu jednorodzinnym położonym we W. przy ul. M. B. (...). Jednocześnie skarżąca wniosła o zmianę przedmiotowej decyzji organu drugiej instancji i uchylenie decyzji organu pierwszej instancji oraz o zasądzenie na rzecz skarżącej kosztów postępowania według norm przepisanych, ewentualnie o uchylenie decyzji organów obu instancji i przekazanie sprawy do ponownego rozpatrzenia przy uwzględnieniu kosztów niniejszej skargi, a ponadto o zwolnienie jej z kosztów sądowych w niniejszej sprawie i wstrzymanie wykonania zaskarżonej decyzji. W uzasadnieniu skargi przedstawiona została szczegółowa argumentacja, stanowiąca rozwinięcie zarzutów sformułowanych w petitum skargi. W doręczonej Sądowi w dniu 8 maja 2018 r. odpowiedzi na skargę (...) Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego wniósł o oddalenie skargi i odwołał się do motywów rozstrzygnięcia zawartych w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji. Ponadto postanowieniem z dnia (...) maja 2018 r. Nr (...)wydanym na podstawie art. 61 § 2 pkt 1 i § 3 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz.U. z 2018 r. poz. 1302) oraz art. 123 kodeksu postępowania administracyjnego, (...) Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego wstrzymał wykonanie zaskarżonej decyzji. W toku postępowania sądowoadministracyjnego postanowieniem referendarza sądowego w Wojewódzkim Sądzie Administracyjnym we Wrocławiu z dnia 2 sierpnia 2018 r. przyznane zostało skarżącej prawo pomocy w zakresie całkowitym obejmującym zwolnienie od kosztów sądów i ustanowienie radcy prawnego. Rozprawa wyznaczona na dzień 7 listopada 2018 r. została odroczona na wniosek pełnomocnika skarżącej. Na rozprawie w dniu 29 stycznia 2019 r. pełnomocnik skarżącej przedłożyła do akt sprawy pismo procesowe, stanowiące uzupełnienie treści skargi oraz oświadczyła, że podtrzymuje skargę i wnioski w niej zawarte, a ponadto wniosła o przyznanie kosztów nieopłaconej pomocy prawnej udzielonej z urzędu, natomiast skarżąca oświadczyła, że w dacie złożenia wniosku o udzielenie pozwolenia na budowę posiadała ustną zgodę na przeprowadzenie przedmiotowych robót, a ponadto wniosła "o uwzględnienie czynnika społecznego przy rozpoznaniu sprawy". Obecna na rozprawie uczestniczka postępowania – R. P. wniosła o oddalenie skargi i przedłożyła do akt sprawy kopię postanowienia Sądu Rejonowego dla Wrocławia-Śródmieścia – V Wydział Karny z dnia 11 kwietnia 2018 r. (sygn. akt V Kp 180/18). Wojewódzki Sąd Administracyjny podejmując orzeczenie w sprawie uwzględnił następujące okoliczności faktyczne i prawne: Zgodnie z przepisem art. 1 § 1 i § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. – Prawo o ustroju sądów administracyjnych (t.j. Dz.U. z 2017 r. poz. 2188) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości m.in. poprzez kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem (jeżeli ustawy nie stanowią inaczej). Stosownie do tak wyrażonej zasady wojewódzki sąd administracyjny w toku czynności rozpoznawczych dokonuje oceny, co do zgodności kontrolowanej decyzji (innego aktu lub czynności) z przepisami prawa procesowego, regulującymi tryb jej wydania lub tryb podjęcia aktu lub czynności, będącej przedmiotem zaskarżenia oraz z przepisami prawa materialnego, które mają zastosowanie w sprawie. W ocenie uwzględnia się przepisy obowiązujące w dacie wydania zaskarżonego aktu (podjęcie zaskarżonej czynności). Mając na względzie wskazane powyżej kryterium legalności Wojewódzki Sąd Administracyjny po poddaniu ocenie ustalonych w sprawie w toku administracyjnego postępowania orzekającego okoliczności faktycznych i istniejących wówczas okoliczności prawnych, stwierdził naruszenie prawa obligujące do uwzględnienie skargi poprzez zastosowanie w sprawie przepisu art. 145 § 1 pkt 1 lit. c ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, wcześniej powołanej, wskazującego na naruszenie przepisów postępowania, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy przy jednoczesnym skorzystaniu z dyspozycji art. 135 tej ustawy, z którego wynika, że Sąd stosuje przewidziane ustawą środki w celu usunięcia naruszenia prawa w stosunku do aktów lub czynności wydanych lub podjętych we wszystkich postępowaniach prowadzonych w granicach sprawy, której dotyczy skarga, jeżeli jest to niezbędne do końcowego jej załatwienia. Korzystając z tego uprawnienia Sąd uchylił również decyzję organu pierwszej instancji, poprzedzającą decyzję zaskarżoną. Materialnoprawną podstawę orzekania w rozpoznawanej sprawie stanowiły przepisy powoływanej wcześniej ustawy - Prawo budowlane. Należy ona do sfery prawa administracyjnego, a jej realizowanie powierzono organom administracji publicznej określonym w tym akcie prawnym, które uprawnione są do prowadzenia postępowania i załatwienia sprawy w sposób określony w kodeksie postępowania administracyjnego. Każda ingerencja w sferę prawną podmiotu przez organ właściwy w sprawie może odbywać się wyłącznie na podstawie konkretnych przepisów prawa materialnego odpowiedniej rangi, do stosowania których uprawniony jest organ prowadzący postępowanie i posiadający kompetencję orzeczniczą (decyzyjną). Wymaga tego zasada praworządności zawarta w art. 6 i gwarantowana art. 7 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej. Dla prawidłowego zastosowania w sprawie przepisu prawa materialnego niezbędne jest poprzedzenie tej czynności postępowaniem wyjaśniającym przeprowadzonym z uwzględnieniem zasad zawartych w art. 7 kpa. W przepisie tym ustawodawca postanowił, że organy administracji publicznej stają na straży praworządności i podejmują – z urzędu lub na wniosek stron – wszelkie czynności niezbędne do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz do załatwienia sprawy, mając na względzie interes społeczny i słuszny interes obywateli. W rozpoznawanej sprawie organy nadzoru budowlanego, właściwe instancyjnie, nakazały A. R. – na podstawie art. 51 ust. 1 pkt 1 ustawy – Prawo budowlane – rozbiórkę wewnętrznej instalacji gazu wykonanej w budynku mieszkalnym jednorodzinnym przy ul. M. B. (...) we W., konkretyzując w osnowie decyzji elementy tej instalacji objęte orzeczonym nakazem. Zgodnie z treścią wskazanego powyżej przepisu organ nadzoru budowlanego przed upływem dwóch miesięcy od dnia wydania postanowienia, o którym mowa w art. 50 ust. 1, w drodze decyzji: nakazuje zaniechanie dalszych robót budowlanych bądź rozbiórkę obiektu budowlanego lub jego części, bądź doprowadzenie obiektu do stanu poprzedniego. Należy przy tym wyjaśnić, że powołany art. 50 ust. 1 ustawy – Prawo budowlane dotyczy postanowienia o wstrzymaniu robót budowlanych które – jak jednoznacznie wynika z treści tego przepisu – nie jest wydawane w przypadku, gdy roboty budowlane zostały zakończone, co miało też miejsce w rozpoznawanej sprawie. W takiej sytuacji organ nadzoru budowlanego uznający celowość uruchomienia trybu legalizacyjnego lub naprawczego orzeka w postanowieniu o pozostałych obowiązkach wskazanych przez ustawodawcę. Z akt sprawy wynika, że powodem zastosowania w sprawie przepisu art. 51 ust. 1 pkt 1 ustawy – Prawo budowlane było uznanie, że inwestor – wobec uchylenia przez Wojewodę (...) decyzją z dnia (...) października 2016 r. ((...)) udzielonego A.R. przez Prezydenta W. decyzją z dnia (...) lipca 2016 r. Nr (...)pozwolenia na wykonanie robót budowlanych związanych z montażem przedmiotowej instalacji gazu z jednoczesnym zatwierdzeniem projektu budowlanego – wykonała roboty budowlane, objęte tym projektem i pozwoleniem w warunkach samowoli, a skuteczne przeprowadzenie procedury naprawczej uniemożliwiło niewykazanie przez inwestora prawa do dysponowania zainwestowaną nieruchomością na cele budowlane. Wskazać też należy, że z przepisu art. 28 ust. 1 ustawy – Prawo budowlane wynika, że do rozpoczęcia robót budowlanych wymagane jest pozwolenie na budowę, z zastrzeżeniem art. 29 – 31 tej ustawy, przy czym w przepisie art. 3 pkt 7 powoływanej regulacji ustawodawca wyjaśnił pojęcie robót budowlanych, wskazując że jest to budowa, a także prace polegające na przebudowie, montażu, remoncie lub rozbiórce obiektu budowlanego. We wskazanym wcześniej przepisie art. 29 ustawy – Prawo budowlane zamieszczono enumeratywne wyliczenie obiektów (ust. 1) i robót budowlanych (ust. 2) zwolnionych z obowiązku uzyskania pozwolenia na budowę. Z prawidłowych ustaleń faktycznych dokonanych w rozpoznawanej sprawie wynika, że wykonana inwestycja nie może korzystać ze zwolnienia z reglamentacji ustawowej, a jej realizacja wymagała uprzedniego udzielenia przez właściwy organ administracji architektoniczno-budowlanej pozwolenia na budowę. Niespełnienie tego wymogu skutkuje koniecznością traktowania przedmiotowych robót, polegających na montażu wewnętrznej instalacji gazu w opisywanym wcześniej budynku, jako wykonanych w warunkach samowoli budowlanej. Czynności wyjaśniające przeprowadzone w rozpoznawanej sprawie uprawniały do uznania, że inwestor realizując – w sposób poprawny technicznie – przedmiotową instalację gazu w okresie od października do grudnia 2016 roku nie dysponowała wymaganym pozwoleniem na budowę. Należy też zwrócić uwagę, że przywoływana powyżej ustawa w sposób kompleksowy normuje przebieg procesu inwestycyjnego, prawa i obowiązki jego uczestników, kwestie dotyczące użytkowania i utrzymywania obiektów budowlanych, a także zasady podejmowania w tych sprawach działań przez właściwe organy administracji publicznej. Reguluje również sposoby likwidacji samowoli budowlanej, która może polegać na skutecznym przeprowadzeniu procedury legalizacyjnej czy naprawczej, łączącej się z koniecznością spełnienia określonych ustawowo przesłanek i wolą inwestora albo na orzeczeniu nakazu rozbiórki w warunkach ustawowo określonych. W rozpoznawanej sprawie organy orzekające w postępowaniu instancyjnym zastosowały drugi wariant uzyskania stanu zgodności z prawem, nakazując A. R. rozbiórkę wykonanej wewnętrznej instalacji gazu w sposób szczegółowo opisany w osnowie decyzji. Jak wcześniej wyjaśniono już w uzasadnieniu, w ocenie organów orzekających konieczność wyboru tego wariantu wynikała z braku podstaw do uznania, że inwestor realizując przedmiotową instalację gazu posiadała prawo do dysponowania zainwestowaną nieruchomością na cele budowlane. Zdaniem Sądu w okolicznościach istniejących w rozpoznawanej sprawie należy wskazać dodatkowo, że pierwotnie przyjęte w ustawie radykalne traktowanie samowoli budowlanej, nieuwzględniające możliwości wyeliminowania naruszeń prawa było oceniane krytycznie jako nieodpowiadające standardom państwa praworządnego. Postulowano uregulowanie możliwości zalegalizowania samowoli budowlanej, szczególnie w przypadku braku naruszenia nią interesu publicznego lub społecznego albo znikomej szkodliwości społecznej. Na tą kwestię oraz zasadę proporcjonalności zwrócił też uwagę Trybunał Konstytucyjny w uzasadnieniu orzeczenia z dnia 31 stycznia 1996 r. K 9/95, OTK 1996 r. Nr 1, poz. 2), uznając, że zasada proporcjonalności jest elementem składowym zasady państwa prawnego. Państwo prawne natomiast opiera się na racjonalności prawodawcy, a warunkiem koniecznym realizacji tego założenia jest przestrzeganie proporcjonalności w procesie stanowienia prawa. Z zasady tej wypływa - jak stwierdził Trybunał Konstytucyjny - po pierwsze: przyjmowanie danej regulacji tylko wówczas gdy jest niezbędna dla ochrony interesu publicznego, z którym jest powiązana; po drugie - nakaz kształtowania danej regulacji w sposób zapewniający osiągnięcie zamierzonych skutków i po trzecie wymóg zachowania proporcji między efektami wprowadzonej regulacji, a ciężarem, względnie niedogodnościami wynikającymi z niej dla obywateli. Zasada proporcjonalności w szerokim ujęciu kładzie szczególny nacisk na adekwatność celu i środka użytego dla jego osiągnięcia. Wynika z tego, że jeżeli cel regulacji prawnej można osiągnąć przy pomocy dwóch środków, przy czym jeden z nich w większym stopniu pogarsza sytuację prawną podmiotu niż drugi, to należy - jak wskazał Trybunał Konstytucyjny - wybrać środek korzystniejszy dla podmiotu. Z kolei z treści uzasadnienia do projektu ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o zmianie ustawy - Prawo budowlane oraz niektórych innych ustaw (Dz. U. Nr 80, poz. 718), która wprowadziła możliwość legalizacji samowoli budowlanej wynika, że celem regulacji jest umożliwienie odstąpienia od obowiązku orzekania nakazu bezwarunkowej rozbiórki jeżeli nie spowoduje to naruszenia prawa. (Trybunał Konstytucyjny orzekał w odniesieniu do przepisu art. 48 ust. 1 ustawy - Prawo budowlanej ale przywołana argumentacja może być - w ocenie Sądu - zastosowana również w odniesieniu do art. 51 ust. 1 pkt 1 tej ustawy ze względu na zbieżność problematyki i sposób traktowania jej przez najwyższe organy Państwa.) Przypomnienie motywacji ustawodawcy, którą ukierunkowało także orzecznictwo Trybunału Konstytucyjnego ma charakter tylko uzupełniający, bowiem wieloletnia praktyka orzecznicza organów nadzoru budowlanego i sądów administracyjnych sprawowana przy zastosowaniu przepisów ustawy - Prawo budowlane regulujących procedury naprawczą i legalizacyjną, wypracowała oczekiwany przez ustawodawcę sposób wykorzystywania tych przepisów nie wykazując zasadniczo rozbieżności interpretacyjnych. Jednocześnie wskazać należy, że Sąd w składzie orzekającym w sprawie podziela ocenę organów orzekających uznających, że przy doprowadzeniu robót budowlanych do stanu zgodnego z prawem należy wykazać również prawo do dysponowania nieruchomością na cele budowlane. Zasadnie bowiem organy argumentują, że nie można uznać za nienaruszającą przepisów prawa (zgodną z prawem) inwestycję zrealizowaną na nieruchomości, którą inwestor dysponował bezprawnie. Przez stan zgodności z prawem, należy rozumieć nie tylko zgodność z przepisami technicznymi, lecz także wykazanie się prawem do dysponowania nieruchomością na cele budowlane. Istotne też jest, że przez prawo do dysponowania nieruchomością na cele budowlane należy rozumieć tytuł prawny wynikający z prawa własności, użytkowania wieczystego, zarządu, ograniczonego prawa rzeczowego albo stosunku zobowiązaniowego, przewidującego uprawnienia do wykonywania robót budowlanych, stosownie do art. 3 pkt 11 ustawy Prawo budowlane. Posiadanie przez inwestora prawa do dysponowania nieruchomością na cele budowlane jest podstawą zasady wolności budowlanej, wyrażonej w art. 4 ustawy Prawo budowlane czy w art. 32 ust. 4 pkt 2 tej ustawy, zgodnie z którym, pozwolenie na budowę może być wydane tylko temu kto wykazał, że prawo takie posiada. Prawo do dysponowania nieruchomością na cele budowlane musi wykazać również m.in. ten, kto zamierza prowadzić roboty budowlane niewymagające uzyskania pozwolenia (art. 30 ust. 2). Z przepisów prawa budowlanego można zatem wysnuć wniosek, że badanie prawa inwestora do dysponowania nieruchomością na cele budowlane leży w zakresie uprawnień organów nadzoru budowlanego i bez znaczenia pozostaje, że jest to tytuł cywilnoprawny. Skoro zatem realizacja inwestycji wymaga prawa do dysponowania nieruchomością na cele budowlane, to nie można zaakceptować takiej wykładni art. 51 ustawy Prawo budowlane, która pozwala na legalizację robót budowlanych wykonanych pomimo niedysponowania prawem wskazanym w art. 3 pkt 11 tej ustawy. Nie ma zatem podstaw prawnych do tego, aby z kompetencji organów nadzoru budowlanego prowadzących postępowanie w trybie art. 51 ustawy Prawo budowlane wyłączyć uprawnienie do badania czy inwestor posiada prawo do dysponowania nieruchomością na cele budowlane (np. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z 26 marca 2013 r. akt II OSK 2183/11). Sąd w składzie orzekającym w sprawie podziela pogląd prezentowany w judykaturze administracyjnej, zgodnie z którym przyjmuje się, że zbadanie, czy inwestor posiada prawo do dysponowania nieruchomością na cele budowlane jest nie tylko domeną prawa cywilnego, lecz i prawa administracyjnego, w tym prawa budowlanego. Nie ma przy tym znaczenia, że tytuły prawne, z których prawo do dysponowania nieruchomością na cele budowlane wynika, są z reguły tytułami cywilnoprawnymi. Obowiązek badania prawa do dysponowania nieruchomością na cele budowlane w postępowaniu prowadzonym przy zastosowaniu art. 50-51 Prawa budowlanego nie oznacza, że organy administracji są właściwe do rozstrzygania sporów dotyczących tego, kto posiada tytuł prawny do określonej nieruchomości. Jeżeli taki spór się pojawia, to rozstrzygnąć go może tylko sąd powszechny, co również wskazywano w uzasadnieniu uchwały składu siedmiu sędziów NSA z dnia 10 stycznia 2011 r. (sygn. akt II OPS 2/10, ONSA i WSA 2011, Nr 2). Wówczas może powstać zagadnienie wstępne uzasadniające zawieszenie na podstawie art. 97 § 1 pkt 4 kpa postępowania prowadzonego przez organ administracji (wyrok NSA z 10 września 2013 r., II OSK 887/12). Ocena w tym zakresie musi być poprzedzona podjęciem przez organ administracji wszelkich czynności niezbędnych do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz do załatwienia sprawy, zwłaszcza wyczerpującego zebrania i rozpatrzenia całego materiału dowodowego koniecznego do ustalenia istotnych okoliczności sprawy (por. wyrok NSA z dnia 7 października 2015 r., II OSK 320/14). Sąd uznaje również za prawidłowe i słuszne stanowisko przyjmowane w aktualnym orzecznictwie sądowoadministracyjnym o braku możliwości wydania decyzji, o której mowa w art. 51 ust. 1 pkt 2 ustawy – Prawo budowlane w przypadku wątpliwości, czy też braku podstaw do stwierdzenia, że adresat takiej decyzji – samowolny inwestor, dysponował w sposób uprawniony nieruchomością na cele budowlane (np. wyroki NSA z dnia: 5 września 2017 r., II OSK 3063/15; 26 stycznia 2016 r., II OSK 1290/14; 29 stycznia 2016 r., II OSK 1311/14; 8 marca 2016 r., II OSK 1079/14; 9 marca 2016 r., II OSK 1720/14; 15 marca 2016 r., II OSK 1621/15; 17 marca 2016 r., II OSK 1796/14; 30 marca 2016 r., II OSK 1865/14; 30 marca 2016 r., II OSK 1866/14; 19 kwietnia 2016 r., akt II OSK 1972/14; 23 czerwca 2016 r., akt II OSK 222/16). Przyjęte stanowisko orzecznicze wyprowadzone jest ze stwierdzenia, że celem postępowania naprawczego prowadzonego na podstawie art. 5 I ust. 1 ustawy - Prawo budowlane jest doprowadzenie wykonanych robót budowlanych do stanu zgodnego z prawem, przez co rozumie się stan, w którym wykonane roboty budowlane nie będą pozostawały w kolizji z przepisami prawa, a w szczególności z przepisami Prawa budowlanego. Podstawowe obowiązki organów nadzoru budowlanego w postępowaniu naprawczym sprowadzają się do ustalenia zakresu niezbędnych czynności lub robót budowlanych, w celu doprowadzenia robót budowalnych do stanu zgodności z prawem. Dokonując tych ustaleń organy nie mogą pomijać, że wykazanie prawa do dysponowania nieruchomością na cele budowlane jest jednym z warunków wykonywania robót budowlanych zgodnie z prawem (art. 4 ustawy Prawo budowlane). Możliwość wykazania przez inwestora prawa do dysponowania nieruchomością na cele budowlane w formie oświadczenia o posiadanym prawie do dysponowania nieruchomością na cele budowlane stanowi jedynie ułatwienie dowodowe, gdyż złożenie takiego oświadczenia w przepisanej formie (art. 32 ust. 4 pkt 5 i 6 Prawa budowlanego), w przypadkach określonych w Prawie budowlanym, jest wystarczającym dowodem na okoliczność, że inwestor wykazał prawo do dysponowania nieruchomością na cele budowlane. Złożenie takiego oświadczenie, w przypadkach wskazanych w ustawie, nie jest kwestią tylko formalną, ponieważ oświadczenie to składa się dlatego, żeby wykazać spełnienie warunku, od którego zależy wykonywanie prawa zabudowy. W pozostałych przypadkach inwestor nie może wykazać prawa do dysponowania nieruchomością składając oświadczenie, co oznacza, że posiadanie tego prawa powinno być ustalone w tych przypadkach na ogólnych zasadach, czyli na podstawie dowodów z reguły w formie dokumentów, stwierdzających tytuł prawny do nieruchomości, który wskazuje na uprawnienie do wykonania określonych, będących z zasady przedmiotem postępowania, robót budowlanych (np. wyrok WSA z dnia 9 marca 2016 r., II OSK 1720/14). W tak określonych warunkach prawnych i wobec okoliczności faktycznych istniejących w rozpoznawanej sprawie powinnością organu orzekającego było – w ocenie Sądu – wyjaśnienie przed wydaniem decyzji kwestii posiadania przez A.R. prawa do dysponowania nieruchomością przy ul. . B. (...) we W. (w zakresie części wspólnych tej nieruchomości) na cele budowlane w odniesieniu do przedmiotowych robót budowlanych, polegających na wykonaniu wewnętrznej instalacji gazu. Z akt sprawy wynika wprawdzie, że Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego dla miasta W., który w sposób szczególnie staranny prowadził postępowanie wyjaśniające w rozpoznawanej sprawie, podejmował dwukrotnie czynności odnoszące się do kwestii powyżej wskazanej (tj. prawa do dysponowania przedmiotową nieruchomością na cele budowlane), ale – w ocenie Sądu – w obowiązujących warunkach prawnych czynności tych nie można uznać za podjęte prawidłowo i odpowiadające wymaganiom procedury administracyjnej, w tym przede wszystkim art. 9 kodeksu postępowania administracyjnego. Ocena Sądu odnosi się do postanowienia organu pierwszej instancji z dnia (...) czerwca 2017 r. Nr (...), podjętego w trybie art. 81c ust. 1 pkt 1 ustawy – Prawo budowlane oraz pisma tego organu z dnia 25 lipca 2017 r., skierowanego do stron postępowania w wykonaniu dyspozycji art. 10 § 1 i art. 73 § 1 kodeksu postępowania administracyjnego. Niezależnie od tego, że żądnie informacji lub udostępnienie dokumentów wskazanych z art. 81c ust. 1 pkt 1 ustawy – Prawo budowlane nie ma – stosownie do treści tego przepisu – formy postanowienia z zastrzeżonym terminem (forma i termin dotyczą dokumentów, o których mowa w art. 81c ust. 2), to może ono dotyczyć, na co wskazywano wielokrotnie w judykaturze administracyjnej i orzecznictwie organów nadzoru budowlanego, informacji lub dokumentów, których treść odnosi się do kwestii technicznych procesu inwestycyjnego. Przyznane tym przepisem uprawnienie określone jako "żądanie" nie może być wykorzystywane w procedurze naprawczej czy legalizacyjnej, korzystanie z której ustawodawca pozostawił wyborowi i woli samowolnego inwestora. Należy też zwrócić uwagę, że dokument wykazujący prawo do dysponowania nieruchomością na cele budowlane odnosi się do kryteriów oceny sposobu działania inwestora w kategoriach legalności, a nie kryteriów oceny technicznej poprawności realizowania procesu inwestycyjnego w kontekście przepisów ustawy – Prawo budowlane i przepisów techniczno-budowlanych. Zdaniem Sądu nie jest również prawidłowe zamieszczenie w treści zawiadomienia w trybie art. 10 § 1 i 73 § 1 kpa (doręczanego stronom) uwag dotyczących art. 9 tej regulacji procesowej i prawa do dysponowania nieruchomością na cele budowlane. W uznaniu Sądu prawidłowe wykonanie przez organ administracji publicznej powinności określonej w art. 9 kpa i stanowiącej zasadę ogólną wymagało w okolicznościach tej sprawy i wobec istoty okoliczności – skierowania do inwestora pisma z powołaniem się wyłącznie na przepis art. 9 kpa, zawierającego wyczerpującą informację o formach dokumentu, poprzez który może być wykazane prawo do dysponowania nieruchomością na cele budowlane ze wskazaniem terminu o charakterze instrukcyjnym, w jakim dokument taki może być organowi doręczony z jednoczesnym pouczeniem o możliwości zawieszania postępowania (jak w pismach z dnia 2 czerwca 2017 r. i w dniu 25 lipca 2017 r.) zależnie od działań, które ewentualnie podejmie albo zadeklaruje adresat pisma, czyli samowolny inwestor. Ponadto – zdaniem Sądu – wobec akcentowanej w tej sprawie przez organy orzekające skali konfliktu pomiędzy stronami postępowania oraz faktu, że osobą faktycznie zainteresowaną rezultatem tego postępowania i beneficjentem zrealizowanych robót budowlanych jest ojciec stron – należało podjąć próbę mediacji przy zastosowaniu art. 96a § 4 pkt 2 kpa. Możliwość taka wynika z art. 16 ustawy z dnia 7 kwietnia 2017 r. o zmianie ustawy – Kodeks postępowania administracyjnego oraz niektórych innych ustaw (Dz.U. z 2017 r. poz. 935). Mając na względzie przedstawione powyżej okoliczności Wojewódzki Sąd Administracyjny – stosownie do przepisu art. 145 § 1 pkt 1 lit. c powołanej na wstępie ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, orzekł jak w sentencji. Orzeczenie o kosztach postępowania uzasadnione jest treścią art. 250 wskazanej powyżej ustawy.