II OSK 3685/19

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Paweł Miładowski Sędziowie: sędzia NSA Tomasz Bąkowski (spr.) sędzia del. NSA Jerzy Stankowski po rozpoznaniu w dniu 2 grudnia 2022 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej G. Sp. z o.o. z siedzibą w W. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 19 lutego 2019 r., sygn. akt VII SA/Wa 1589/18 w sprawie ze skargi G. Sp. z o.o. z siedzibą w W. na postanowienie Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia 7 maja 2018 r., znak: DOA.7110.580.2017.KKL w przedmiocie stwierdzenia uchybienia terminu do wniesienia odwołania oddala skargę kasacyjną. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z dnia 19 lutego 2019 r., sygn. akt VII SA/Wa 1589/18, oddalił skargę G. Sp. z o.o. z siedzibą w W. na postanowienie Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia 7 maja 2018 r., znak DOA.7110.580.2017.KKL w przedmiocie stwierdzenia uchybienia terminu do wniesienia odwołania. Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wniosła G. Sp. z o.o. z siedzibą w W., reprezentowana przez profesjonalnego pełnomocnika. Wyrok został zaskarżony w całości. Na podstawie art. 174 pkt 2) ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn.: Dz. U. z 2018 r. poz.1302 ze zm., dalej: "p.p.s.a.") zaskarżonemu wyrokowi zarzucono naruszenie następujących przepisów postępowania, które miało istotny wpływ na wynik sprawy, tj.: 1. art. 1 § 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. – Prawo o ustroju sądów administracyjnych (tekst jedn.: Dz. U. z 2018 r., poz. 2107 z późn. zm., dalej: "p.u.s.a.") i art. 1 § 2 p.u.s.a. w zw. z art. 3 § 1 p.p.s.a. i art. 3 § 2 pkt 2 p.p.s.a. w zw. z art. 151 p.p.s.a. w zw. z art. 134 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. – Kodeks postępowania administracyjnego (tekst jedn.: Dz. U. z 2018 r. poz. 2096 ze zm., dalej: "k.p.a.") w zw. z art. 129 § 1 i § 2 k.p.a. w zw. z art. 40 § 2 k.p.a. w zw. z art. 7 k.p.a. i art. 77 § 1 k.p.a. w zw. z art. 80 k.p.a. w zw. z art. 8 k.p.a. w zw. z art. 78 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej z dnia 2 kwietnia 1997 r. (Dz. U. Nr 78, poz. 483 ze zm., dalej: "Konstytucja RP") w zw. z art. 2 Konstytucji RP, poprzez nienależyte wykonanie obowiązku kontroli względem postanowienia i błędne przyjęcie, iż z uwagi na to, że w aktach administracyjnych sprawy znajduje się pełnomocnictwo z dnia 10 maja 2017 r. udzielone przez spółkę Panu T. O., upoważniające go m.in. "do odbioru decyzji oraz wszelkich innych uzgodnień, we wszystkich sprawach, w których Spółka jest Stroną", a nadto została sporządzona notatka służbowa z dnia 12 maja 2017 r., z której wynikało, że "W związku z przedłożeniem pełnomocnictwa pan T. O. zaznaczył, że wszelką korespondencję w sprawie kierować bezpośrednio na adres inwestora", to w rezultacie: • decyzja została doręczona w sposób prawidłowy bezpośrednio spółce w dniu 13 listopada 2017 r., zgodnie z pełnomocnictwem oraz sporządzoną notatką służbową; • organ w sposób prawidłowy obliczył termin na wniesienie odwołania od decyzji (licząc od daty doręczenia decyzji bezpośrednio spółce), który to termin upłynął w dniu 27 listopada 2017 r.; • organ zasadnie stwierdził wniesienie odwołania od Decyzji z uchybieniem 14-dniowego terminu, przewidzianego w art. 129 § 2 k.p.a., wobec jego wniesienia w dniu 5 grudnia 2017 r.; • bezzasadny był zarzut skargi na decyzję, dotyczący pominięcia profesjonalnego pełnomocnika spółki (adwokata M. S. oraz adwokata K. M.) i brak doręczenia decyzji ustanowionemu pełnomocnikowi spółki; podczas gdy: • doręczenie decyzji bezpośrednio spółce było nieprawidłowe wobec ustanowienia przez nią pełnomocników w osobie adwokata M. S. oraz adwokat K. M., a także Pana T. O. i wskazania przez spółkę Pana T. O. jako pełnomocnika do doręczeń na podstawie art. 40 § 2 k.p.a., któremu korespondencja powinna być doręczana; • nie doszło do doręczenia decyzji Panu T. O., bowiem nie był on adresatem korespondencji zawierającej decyzję, pomimo przesłania jej na adres spółki zgodnie z jego oświadczeniem złożonym w notatce (adresatem korespondencji była Pani A. P. – Prezes Zarządu Spółki, a nie Pan T. O.); • z uwagi na brak doręczenia decyzji Panu T. O. (wbrew dyspozycji spółki), a doręczenie jej drugiemu pełnomocnikowi w dniu 21 listopada 2017 r., wniesienie przez spółkę odwołania od decyzji w dniu 5 grudnia 2017 r., obligowało organ do jego merytorycznego rozpoznania, jako wniesionego z zachowaniem terminu, o którym mowa w art. 129 § 2 k.p.a. 2. art. 1 § 1 p.u.s.a. i art. 1 § 2 p.u.s.a. w zw. z art. 3 § 1 p.p.s.a. i art. 3 § 2 pkt 2 p.p.s.a. w zw. z art. 151 p.p.s.a. w zw. z art. 133 § 1 p.p.s.a. w zw. z art. 106 § 3 p.p.s.a., poprzez orzekanie przez Sąd na podstawie niekompletnych akt sprawy, nie zawierających pełnomocnictwa udzielonego przez spółkę adwokatowi M. S. oraz adwokat K. M. z dnia 22 sierpnia 2016 r., przy jednoczesnym nierozpoznaniu wniosku dowodowego w tym zakresie, zawartego w skardze, podczas gdy: stosownie do art. 133 § 1 p.p.s.a. sąd administracyjny orzeka na podstawie akt sprawy, a zatem podstawą orzekania przez ten sąd jest materiał dowodowy zgromadzony przez organy administracji publicznej w toku całego postępowania toczącego się przed wymienionymi organami oraz akta sądowe, przy jednoczesnym uwzględnieniu m.in. dowodów uzupełniających z dokumentów, o których mowa w art. 106 § 3 p.p.s.a. (zwłaszcza, iż w odpowiedzi na skargę organ sygnalizował, że wydając postanowienie nie miał wiedzy o udzielonym przez spółkę pełnomocnictwie wskazanym osobom). Na podstawie powyższych zarzutów wniesiono o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy w całości do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Warszawie, stosownie do art. 185 § 1 p.p.s.a., ewentualnie, uchylenie zaskarżonego wyroku w całości oraz rozpoznanie skargi poprzez uchylenie w całości postanowienia, przy przyjęciu, iż istota sprawy jest dostatecznie wyjaśniona, stosownie do art. 188 p.p.s.a. oraz zasądzenie na rzecz skarżącej kosztów niniejszego postępowania, w tym kosztów zastępstwa adwokackiego, wedle norm przepisanych, jednocześnie rozpoznanie skargi kasacyjnej na rozprawie. Ponadto, na podstawie art 106 § 3 p.p.s.a. w zw. z art 193 p.p.s.a. wniesiono o przeprowadzenie dowodów z następujących dokumentów: 1. odpisu strony adresowej koperty, w której przesłana była decyzja, na okoliczność skierowania korespondencji do Pani A. P. (Prezesa Zarządu Spółki), która była jej adresatem, a nie do jej pełnomocnika – Pana T. O., a w rezultacie – brak jej doręczenia temu pełnomocnikowi spółki. Stosownie bowiem do argumentacji zawartej w uzasadnieniu wyroku, przyjęto, że doręczenie decyzji było prawidłowe, bo było wysłane na adres spółki, bez szczegółowego zwrócenia jednak uwagi na to, kto był w istocie adresatem korespondencji. Przeprowadzenie wnioskowanego dowodu potwierdza, że decyzja nie była doręczona Panu T. O., wskazanemu przez spółkę jako pełnomocnik do doręczeń, stosownie do art. 40 § 2 k.p.a., 2. odpisu pełnomocnictwa z dnia 22 sierpnia 2016 r., udzielonego adwokatowi M. S. oraz adwokat K. M. do reprezentacji w postępowaniu administracyjnym (z prezentatą wobec jego przedłożenia Wojewodzie), na okoliczność ustanowienia przez spółkę pełnomocników do reprezentacji w przedmiotowej sprawie. Wniosek o przeprowadzenie wskazanego dowodu był już zawarty w Skardze, ale nie został rozpoznany. Przeprowadzenie przedmiotowych dowodów, zdaniem Skarżącej, jest niezbędne do wyjaśnienia istotnych wątpliwości i nie spowoduje nadmiernego przedłużenia postępowania w sprawie. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Na podstawie art. 15zzs4 ust. 3 ustawy z dnia 2 marca 2020 r. o szczególnych rozwiązaniach związanych z zapobieganiem, przeciwdziałaniem i zwalczaniem COVID-19, innych chorób zakaźnych oraz wywoływanych nimi sytuacji kryzysowych (tekst jedn.: Dz. U. z 2021 r. poz. 2095 ze zm.), sprawę skierowano na posiedzenie niejawne. Według art. 174 p.p.s.a., skargę kasacyjną można oprzeć na następujących podstawach: 1) naruszeniu prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie; 2) naruszeniu przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Zgodnie z art. 183 § 1 p.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania. Wobec niestwierdzenia przyczyn nieważności sprawę rozpoznano w granicach zakreślonych w skardze kasacyjnej. Zgodnie z art. 193 zd. 2 p.p.s.a., uzasadnienie wyroku oddalającego skargę kasacyjną zawiera ocenę zarzutów skargi kasacyjnej. Naczelny Sąd Administracyjny nie przedstawia więc w uzasadnieniu wyroku oddalającego skargę kasacyjną opisu ustaleń faktycznych i argumentacji prawnej podawanej przez organy administracji oraz Sąd I instancji. Stan faktyczny i prawny sprawy rozstrzygniętej przez Wojewódzki Sąd Administracyjny został przedstawiony w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku. Skarga kasacyjna nie zawiera usprawiedliwionych podstaw i podlega oddaleniu. Zarzut sformułowany w pkt 1 skargi kasacyjnej nie jest zasadny. Sąd I instancji prawidłowo ocenił zaskarżone postanowienie Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia 7 maja 2018 r., stwierdzające uchybienie terminu do wniesienia odwołania. Skoro bowiem decyzja Wojewody Zachodniopomorskiego z dnia 6 listopada 2017 r. została doręczona na adres inwestora w dniu 13 listopada 2017 r., zaś odwołanie zostało nadane w urzędzie pocztowym w dniu 5 grudnia 2017 r., to należało stwierdzić, że odwołanie zostało wniesione po upływie czternastodniowego terminu do wniesienia odwołania, o którym mowa w art. 129 § 2 k.p.a. Nie można zgodzić się ze Skarżącą, według której w zaskarżonym wyroku doszło do błędnej oceny prawidłowości doręczenia decyzji Wojewody Zachodniopomorskiego z dnia 6 listopada 2017 r., co z kolei miałoby mieć wpływ na akceptację błędnego obliczenia terminu do wniesienia odwołania od tej decyzji. Sąd I instancji, dokonując kontroli zaskarżonego postanowienia na podstawie akt sprawy słusznie oparł stanowisko wyrażone w zaskarżonym wyroku na pełnomocnictwie z dnia 10 maja 2017 r. udzielonym przez Skarżącą T. O. oraz na notatce służbowej Inspektora Wojewódzkiego w Wydziale Architektury i Gospodarki Przestrzennej Zachodniopomorskiego Urzędu Wojewódzkiego w S. z dnia 12 maja 2017 r. (której treść nie została zakwestionowana przez Skarżącą), z której wynika, że pełnomocnik Skarżącej T. O. wnosi o to by wszelką korespondencję dotyczącą postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji udzielającej Skarżącej pozwolenia na budowę elektrowni wiatrowej "kierować bezpośrednio na adres siedziby inwestora". Zważywszy na powyższe Sąd I instancji słusznie przyjął, że decyzja Wojewody Zachodniopomorskiego z dnia 6 listopada 2017 r. została w sposób prawidłowy doręczona w dniu 13 listopada 2017 r. i że od tej daty należało liczyć termin do wniesienia odwołania. Również zarzut sformułowany w pkt 2 nie zasługuje na uwzględnienie. Sąd I instancji słusznie uznał, że Skarżąca wskazała T. O. jako pełnomocnika umocowanego m.in. "do odbioru decyzji", który następnie, jak wynika z przywołanej notatki służbowej, wniósł o kierowanie wszelkiej korespondencji w sprawie bezpośrednio na adres inwestora. Stąd też kwestia doręczenia decyzji pozostałym pełnomocnikom nie miała wpływu na trafność postanowienia Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia 7 maja 2018 r., stwierdzającego uchybienie terminu do wniesienia odwołania. Odnosząc się do przepisów przytoczonych przez Skarżącą w tym zarzucie należy wskazać, że art. 1 § 1 i § 2 p.u.s.a., art. 3 § 1 oraz art. 3 § 2 pkt 2 p.p.s.a. nie mieszczą się w zakresie podstawy kasacyjnej określonej w art. 174 pkt 2 p.p.s.a., albowiem są to przepisy ustrojowe wyjaśniające funkcje pełnione przez sądy administracyjne. Przepisy te nie regulują bezpośrednio postępowania przed sądami administracyjnymi. Wskazują one odpowiednio na cele działania sądów administracyjnych oraz zakres ich kognicji. Do naruszenia tych przepisów mogłoby dojść, gdyby Sąd I instancji nie dokonał kontroli stanowiącego przedmiot skargi aktu, zastosowałby inny rodzaj oceny niż zgodność z prawem bądź wyszedłby poza zakres przedmiotowy postępowania sądowoadministracyjnego, rozpoznając skargę na akt lub czynność niepoddane jego kognicji lub zastosował środki ustawie nieznane (por. wyrok NSA z dnia 5 lutego 2020 r., sygn. akt I OSK 2014/19, LEX nr 2848053). Z kolei zgodnie ze stanowiskiem utrwalonym w orzecznictwie sądowoadministracyjnym, do naruszenia art. 133 § 1 p.p.s.a. dochodzi, gdy sąd orzeka w oparciu o materiał inny niż ten, który jest zawarty w aktach sprawy (wyrok NSA z dnia 19 maja 2022 r., sygn. akt III FSK 4909/21, LEX nr 3353530). Obowiązek wydania wyroku na podstawie akt sprawy oznacza bowiem jedynie zakaz wyjścia poza materiał znajdujący się w aktach sprawy (por. wyrok NSA z dnia 7 marca 2013 r., sygn. akt II GSK 2374/11, LEX nr 1296049). W skardze kasacyjnej nie wskazano, by zaskarżony wyrok miał się opierać na materiale dowodowym spoza tych akt. Natomiast z przywołanego w zarzucie art. 106 § 3 p.p.s.a., wynika że dopuszczenie dowodu z dokumentu jest uprawnieniem, a nie obowiązkiem Sądu. (wyrok NSA z dnia 15 czerwca 2021 r., sygn. akt III OSK 3792/21, LEX nr 3340541). Dlatego też nieprzeprowadzenie dowodu z dokumentu nie może być oceniane jako naruszenie prawa procesowego, mające istotny wpływ na wynik sprawy (wyrok NSA z dnia 23 lutego 2022 r., sygn. akt III OSK 863/21, LEX nr 3314037). Wskazany zaś w tym zarzucie art. 151 p.p.s.a. należy do tak zwanych przepisów wynikowych, co oznacza, że chcąc skutecznie powołać się na zarzut naruszenia tego przepisu należy wykazać (czego we wniesionej skardze kasacyjnej nie dokonano), że Sąd I instancji błędnie przyjął, iż nie doszło do naruszenia przepisów prawa materialnego bądź przepisów postępowania, które prowadziłoby do wyeliminowania zaskarżonego aktu z obrotu prawnego. W tym stanie rzeczy, skoro podniesione w skardze kasacyjnej zarzuty nie znalazły usprawiedliwionych podstaw, Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie 184 p.p.s.a. orzekł jak w sentencji.