VIII SA/Wa 17/19

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Marek Wroczyński, Sędziowie Sędzia WSA Leszek Kobylski, Sędzia WSA Iwona Szymanowicz – Nowak (sprawozdawca), Protokolant specjalista Michał Syta, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 20 lutego 2019 r. w Radomiu sprawy ze skargi E. C. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w R. z dnia [...] października 2018 r. znak: [...] w przedmiocie zasiłku stałego uchyla zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję Wójta Gminy R. z dnia [...] września 2018 r. Nr [...]. Zaskarżoną decyzją z [...] października 2018 r. znak: [...] Samorządowe Kolegium Odwoławcze w R. (dalej: SKO, organ odwoławczy, organ II instancji), działając na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 ustawy z 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2018 r. poz. 2096 j.t. ze zm., dalej jako: K.p.a.), po rozpatrzeniu odwołania E. C. (dalej jako: strona, skarżąca) od decyzji z [...] września 2018 r. Nr [...], wydanej przez Kierownika Gminnego Ośrodka Pomocy Społecznej w R., działającego z upoważnienia Wójta Gminy R. (dalej: Wójt, organ I instancji), utrzymało w mocy decyzję organu I instancji. W uzasadnieniu SKO podało, że decyzją z [...] września 2018 r. Wójt, działając na podstawie art. 106 ust. 5 ustawy z 12 marca 2004 r. o pomocy społecznej (Dz. U. 2018 poz. 1508, dalej jako: ustawa o pomocy społecznej), na skutek zmiany sytuacji materialnej strony, uchylił z dniem [...] września 2018 r. w całości decyzję nr [...]z [...] grudnia 2017 r. przyznającą skarżącej pomoc w formie zasiłku stałego w wysokości [...] zł miesięcznie na okres od [...] grudnia 2017 r. do [...] listopada 2020 r. Jak bowiem ustalono, decyzją Towarzystwa Ubezpieczeń Wzajemnych z [...] czerwca 2018 r. skarżąca otrzymała odszkodowanie z tytułu poniesionej szkody w budynkach gospodarczych w wysokości [...] zł. Wysokość tego odszkodowania oraz pożyczka od córki w wysokości [...] zł podlegają uwzględnieniu w jej dochodzie w 1/12 części, poczynając od miesiąca ich uzyskania, na podstawie art. 8 ust. 11 ustawy o pomocy społecznej. W takiej sytuacji w czerwcu 2018 r. dochód skarżącej wynosił [...] zł i przekroczył kryterium dochodowe osoby samotnie gospodarującej ([...] zł), kwalifikujące do przyznania zasiłku stałego. Odwołanie od decyzji wniosła skarżąca wskazując, że wydana decyzja jest dla niej krzywdząca i pozbawia ją środków utrzymania. Odszkodowanie wykorzystała na usunięcie szkód, przy czym naprawy dokonane zostały na polecenie inspektora nadzoru budowlanego. Organ II instancji uznał, że zaskarżoną decyzję należy utrzymać w mocy. Podzielił ocenę Wójta, że zarówno otrzymane odszkodowanie, jak i pożyczka od córki stanowiły dochód w rozumieniu art. 8 ust. 3 ustawy o pomocy społecznej, zatem stosownie do art. 8 ust. 11 tej ustawy, kwoty tę należało doliczyć do dochodu skarżącej i rozliczyć w równych częściach na 12 kolejnych miesięcy, poczynając od miesiąca, w których dochód został wypłacony. W świetle powyższego, miesięczny dochód skarżącej wyniósł [...] zł, a składały się na niego następujące pozycje: pomoc otrzymywana od córki w kwocie [...] zł, 1/12 otrzymanego w czerwcu 2018 r. odszkodowania, tj. [...] zł oraz 1/12 części pożyczki od córki wynosząca [...] zł. Dochód skarżącej przewyższył kryterium dochodowe osoby samotnie gospodarującej, co spowodowało utratę prawa do zasiłku stałego. Zdaniem organu II instancji wskazane przez skarżącą okoliczności, że pieniądze przeznaczyła na usunięcie szkód w gospodarstwie domowym powstałych w wyniku trąby powietrznej pozostają obojętne dla wyliczenia dochodu. Bez znaczenia jest bowiem tytuł i źródło uzyskania przychodu oraz sposób wydatkowania uzyskanych środków. W skardze wniesionej do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie skarżąca podała, że trąba powietrzna, która przeszła [...] maja 2018 r. uszkodziła ogrodzenie i dachy. Odszkodowanie jakie otrzymała wykorzystała więc w całości na remont dachów, ogrodzenia i łazienki. Posiada orzeczenie o niepełnosprawności, zatem zrobienie łazienki nie było wymysłem skarżącej, a koniecznością ze względu na stan zdrowia. Po przejściu trąby powietrznej pracownicy GOPS nie zainteresowali się skarżącą. Występując do Wójta o pomoc finansową w celu dokończenia prac remontowych i łazienki, został jej wstrzymany zasiłek stały. Obecnie nie ma środków finansowych na zakup leków i opłacanie rachunków. Pożyczkę od córki zwróciła. W odpowiedzi na skargę SKO wniosło o jej oddalenie, podtrzymując argumentację zawartą w zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Stosownie do treści art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2018 r. poz. 1302, zwanej dalej: p.p.s.a.), sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej i stosują środki określone w ustawie. Oznacza to, iż sąd rozpoznając skargę ocenia, czy zaskarżona decyzja nie narusza przepisów prawa materialnego bądź przepisów postępowania administracyjnego. Skarga jest zasadna. Zarówno zaskarżona decyzja, jak i decyzja ją poprzedzająca naruszają prawo w stopniu powodującym konieczność ich uchylenia. Jak wynika z uzasadnienia projektu ustawy o pomocy społecznej zasadniczym celem jej wprowadzenia było zapewnienie osobom i rodzinom wsparcia w przezwyciężeniu trudnej sytuacji, jakiej nie są w stanie pokonać, wykorzystując własne uprawnienia, zasoby i możliwości, umożliwienie im życia w warunkach odpowiadających godności człowieka oraz zapewnienie dochodu na poziomie interwencji socjalnej. Zgodnie zaś z art. 6 K.p.a. organy administracji publicznej działają na podstawie przepisów prawa, zatem – również w myśl art. 7 K.p.a. i art. 8 K.p.a. – stosowana wykładnia jego przepisów nie może prowadzić do unicestwiania zadań i celów pomocy społecznej. W art. 37 ust. 1 pkt 1 ustawy o pomocy społecznej pełnoletniej osobie samotnie gospodarującej, niezdolnej do pracy z powodu wieku lub całkowicie niezdolnej do pracy, przysługuje zasiłek stały, jeżeli jej dochód jest niższy od kryterium dochodowego osoby samotnie gospodarującej, a jego wysokość stanowi różnicę między kryterium dochodowym osoby samotnie gospodarującej. Taki zasiłek został przyznany skarżącej decyzją z [...] grudnia 2017 r. nr [...], albowiem - jak wynikało z jej uzasadnienia - dochód skarżącej wynosił [...] zł miesięcznie. Materialnoprawną podstawę rozstrzygnięcia sprawy stanowił z kolei art. 106 ust. 5 ustawy o pomocy społecznej, stosownie do którego decyzję administracyjną o przyznaniu świadczeń z pomocy społecznej zmienia się lub uchyla na niekorzyść strony bez jej zgody w przypadku – jak ma to miejsce w sprawie niniejszej - zmiany sytuacji dochodowej lub osobistej strony. Zgodnie z art. 8 ust. 11 pkt 1 ww. ustawy, w przypadku uzyskania w ciągu 12 miesięcy poprzedzających miesiąc złożenia wniosku lub w okresie pobierania świadczenia z pomocy społecznej dochodu jednorazowego przekraczającego pięciokrotnie kwoty kryterium dochodowego osoby samotnie gospodarującej w przypadku osoby samotnie gospodarującej, kwotę tego dochodu rozlicza się w równych częściach na 12 kolejnych miesięcy, poczynając od miesiąca, w którym dochód został wypłacony. Organy obu instancji uznały, że na skutek przyznania decyzją z [...] czerwca 2018 r. odszkodowania w kwocie [...] zł oraz uzyskania pożyczki od córki w kwocie [...] zł, sytuacja materialna skarżącej zmieniła się w sposób uzasadniający zastosowanie art. 106 ust. 5 ustawy o pomocy społecznej. Prawidłowo uznały organy obu instancji, że udzielona skarżącej przez jej córkę pożyczka, nawet jeśli wydatkowana byłaby na podstawowe utrzymanie, stanowi z punktu widzenia ustawy o pomocy społecznej przychód podlegający wliczeniu do dochodu. Stanowisko takie zresztą nie jest kwestionowane w orzecznictwie sądowoadministracyjnym (zob. wyrok NSA z dnia 8 grudnia 2006 r., sygn. akt I OSK 700/06, publ. CBOS). Nie kwestionuje tego także skarżąca. W sprawie niniejszej sporne pozostaje jedynie to, czy wystąpiły przesłanki z powołanego wyżej artykułu do zmiany ostatecznej decyzji z [...] grudnia 2017 r. nr [...] przyznającej skarżącej pomoc w formie zasiłku stałego w wysokości [...] zł miesięcznie na okres od [...]grudnia 2017 r. do [...] listopada 2020 r. w związku ze zmianą wysokości dochodu po otrzymaniu w czerwcu 2018 r. jednorazowego odszkodowania w kwocie [...] zł z tytułu uszkodzenia przez trąbę powietrzną budynków i ogrodzenia. Zdaniem Sądu w składzie orzekającym, w zaskarżonych decyzjach organy nie dokonały szczegółowej analizy dotyczącej charakteru świadczenia pieniężnego, jakim jest przyznane skarżącej odszkodowanie. Rozwiązaniem zaś powstałego sporu będzie odpowiedź na pytanie, czy odszkodowanie, wypłacone poszkodowanej będącej beneficjentem pomocy społecznej, stanowi jej dochód w rozumieniu art. 8 ust. 3 i ust. 4 ustawy o pomocy społecznej. Zgodnie z art. 8 ust. 3 cyt. ustawy, za dochód uważa się sumę miesięcznych przychodów z miesiąca poprzedzającego złożenie wniosku lub w przypadku utraty dochodu z miesiąca, w którym wniosek został złożony, bez względu na tytuł i źródło ich uzyskania, jeżeli ustawa nie stanowi inaczej, pomniejszoną o miesięczne obciążenie podatkiem dochodowym od osób fizycznych, składki na ubezpieczenie zdrowotne określone w przepisach o świadczeniach opieki zdrowotnej finansowanych ze środków publicznych oraz ubezpieczenia społeczne określone w odrębnych przepisach oraz kwotę alimentów świadczonych na rzecz innych osób. Do tak ustalonego dochodu nie wlicza się jednorazowego pieniężnego świadczenia socjalnego, zasiłku celowego, pomocy materialnej mającej charakter socjalny albo motywacyjny, przyznawanej na podstawie przepisów o systemie oświaty, wartości świadczenia w naturze, świadczenia przysługującego osobie bezrobotnej na podstawie przepisów o promocji zatrudnienia i instytucjach rynku pracy z tytułu wykonywania prac społecznie użytecznych, świadczenia pieniężnego i pomocy pieniężnej, o których mowa w ustawie z dnia 20 marca 2015 r. o działaczach opozycji antykomunistycznej oraz osobach represjonowanych z powodów politycznych (Dz. U. z 2018 r. poz. 690), dochodu z powierzchni użytków rolnych poniżej 1 ha przeliczeniowego, świadczenia wychowawczego, o którym mowa w ustawie z dnia 11 lutego 2016 r. o pomocy państwa w wychowywaniu dzieci (Dz. U. z 2017 r. poz. 1851 oraz z 2018 r. poz. 107, 138, 650, 1000 i 1076), oraz dodatku wychowawczego, o którym mowa w ustawie z dnia 9 czerwca 2011 r. o wspieraniu rodziny i systemie pieczy zastępczej (Dz. U. z 2018 r. poz. 998 i 1076), świadczenia pieniężnego, o którym mowa w art. 8a ust. 1 ustawy z dnia 7 września 2007 r. o Karcie Polaka (Dz. U. z 2018 r. poz. 1272) oraz świadczenia pieniężnego przyznawanego na podstawie art. 9 ustawy z dnia 22 listopada 2018 r. o grobach weteranów walk o wolność i niepodległość Polski (Dz. U. poz. 2529). Sąd dostrzega, że w judykaturze brak jest jednolitego stanowiska co do zaliczenia odszkodowania do dochodu osoby będącej beneficjentem pomocy społecznej. Zwolennicy doliczenia odszkodowania do dochodu podnoszą, że na gruncie ustawy o pomocy społecznej pod pojęciem dochodu rozumieć należy wszystkie przychody bez względu na tytuł i źródło ich utrzymania, z wyjątkiem odliczeń i pomniejszeń enumeratywnie w nich wymienionych oraz że wskazane w ustawie wyjątki nie przewidują wyłączeń jakiejkolwiek grupy przychodów z tego tylko tytułu, że nie podlegają one opodatkowaniu. Katalog wyłączeń zawarty w art. 8 ust. 4 ustawy o pomocy społecznej ma charakter zamknięty, a zatem niewymienione w nim przychody podlegają wliczeniu do dochodu branego pod uwagę przy ustalaniu wysokości świadczeń pieniężnych z pomocy społecznej. W konsekwencji odszkodowanie, jako niewymienione w art. 8 ust. 3 i ust. 4 ustawy o pomocy społecznej podlega wliczeniu do dochodu stanowiącego podstawę obliczenia kryterium dochodowego (wyroki NSA: z 9 czerwca 2010 r., I OSK 322/10, z 18 marca 2009 r., I OSK 1461/08, z 11 marca 2010 r., I OSK 1554/09, wyroki WSA w: Warszawie z 24 lipca 2008 r., I SA/Wa 158/08, w Bydgoszczy z 26 stycznia 2010 r., II SA/Bd 1049/09, w Gdańsku z 23 stycznia 2008 r., II SA/Gd 763/07, wszystkie publ. CBOS). Przeciwnicy tego poglądu wywodzą z kolei, że przeciw doliczeniu przemawia zarówno wykładnia językowa, systemowa, jak i funkcjonalna (celowościowa). Świadczenie z ubezpieczenia cywilnego jest bowiem odszkodowaniem za poniesioną stratę, ma charakter kompensacyjny, a jego celem jest odtworzenie utraconych dóbr materialnych. Z tych względów nie ma podstaw do zaliczania odszkodowania na poczet dochodu, określonego przepisem art. 8 ust. 3 ustawy o pomocy społecznej (por.: wyroki WSA: we Wrocławiu z 28 lutego 2011 r., IV SA/Wr 18/11; w Gdańsku z 4 lutego 2014 r., II SA/Gd 872/13 i z 11 grudnia 2014 r., III SA/Gd 822/14, w Łodzi z 10 grudnia 2015 r., II SA/Łd 950/15, wszystkie publ. CBOS). Sąd w składzie orzekającym w przedmiotowej sprawie pogląd ten podziela. W uzasadnieniu wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we Wrocławiu z 28 lutego 2011 r. w sprawie IV SA/Wr 18/11 wyjaśniono, że aby uzyskane świadczenie mogło być uważane za dochód w rozumieniu art. 8 ust. 3 ustawy o pomocy społecznej, musi spełniać łącznie następujące warunki: przychód winien mieć miejsce w miesiącu poprzedzającym złożenie wniosku (z modyfikacją z art. 8 ust. 11 tej ustawy) oraz musi on podlegać obciążeniu podatkiem dochodowym od osób fizycznych. Powołana definicja podkreśla przysparzający charakter świadczenia spełniającego prawne kryteria dochodu i akcentuje intencję ustawodawcy uważającego za "dochód" tylko świadczenia o przysparzającym charakterze. Argumentację tę Sąd rozpoznający sprawę niniejszą w pełni podziela i przyjmuje za własną. Zgodnie z zasadą wyrażoną w treści art. 9 ust. 1 ustawy z dnia 26 lipca 1991 r. o podatku dochodowym od osób fizycznych (Dz. U. z 2018 r. poz. 1509 j.t. ze zm.), opodatkowaniu podatkiem dochodowym podlegają wszelkiego rodzaju dochody, z wyjątkiem dochodów wymienionych w art. 21, art. 52 i art. 52a oraz dochodów, od których na podstawie przepisów Ordynacji podatkowej zaniechano poboru podatku. W myśl art. 21 ust. 1 pkt 4 ww. ustawy, wolne od podatku dochodowego są, z wyjątkami niemającymi zastosowania w sprawie niniejszej, kwoty otrzymane z tytułu ubezpieczeń majątkowych i osobowych. Z powołanych uregulowań prawnych wynika, że ze zwolnienia przedmiotowego korzystają odszkodowania, których wysokość lub zasady ustalania wynikają wprost z przepisów rangi ustawy lub aktów wykonawczych wydanych na ich podstawie, z wyjątkiem wyłączonych ze zwolnienia wolą ustawodawcy. Stosownie do treści art. 363 § 1 ustawy z dnia 23 kwietnia 1964 r. Kodeks cywilny (Dz. U. 2018 poz. 1025 j.t. ze zm., dalej jako: k.c.), naprawienie szkody powinno nastąpić, według wyboru poszkodowanego, bądź przez przywrócenie stanu poprzedniego, bądź przez zapłatę odpowiedniej sumy pieniężnej. Jednakże gdyby przywrócenie stanu poprzedniego było niemożliwe albo gdyby pociągało za sobą dla zobowiązanego nadmierne trudności lub koszty, roszczenie poszkodowanego ogranicza się do świadczenia w pieniądzu. Zakres roszczeń odszkodowawczych określa w tym przypadku art. 363 § 2 k.c., zgodnie z którym jeżeli naprawienie szkody ma nastąpić w pieniądzu, wysokość odszkodowania powinna być ustalona według cen z daty ustalenia odszkodowania, chyba że szczególne okoliczności wymagają przyjęcia za podstawę cen istniejących w innej chwili. W sprawie niniejszej skarżącej wypłacone zostało odszkodowanie tytułem naprawienia szkody zaistniałej w jej gospodarstwie domowym na skutek zjawiska pogodowego – trąby powietrznej, jaka przeszła [...] maja 2018 r. przez jej gospodarstwo. Sumę uzyskaną z odszkodowania za szkody powstałe w gospodarstwie, w którym zamieszkiwała, skarżąca przeznaczyła na przywrócenie stanu poprzedniego budynków gospodarczych, zatem nie może ona zostać przez nią wydatkowana na zaspokojenie swoich podstawowych potrzeb egzystencjalnych. W okolicznościach sprawy niniejszej, otrzymana suma pieniężna z tytułu odszkodowania nie stanowi więc przysporzenia majątkowego, ma bowiem charakter kompensacyjny, służący wyrównaniu szkody majątkowej powstałej w majątku poszkodowanej wskutek zdarzenia pogodowego. Konsekwencją powyższego jest ustalenie, że w okolicznościach tej sprawy nie ma podstaw do zaliczania kwoty [...] zł na poczet dochodu, określonego przepisem art. 8 ust. 3 ustawy o pomocy społecznej. Rację ma SKO, że ustawa o pomocy społecznej w art. 8 ust. 4 ww. ustawy określa, jakich świadczeń nie wlicza się do dochodu ustalonego zgodnie z ust. 3 tego przepisu i wśród nich nie wymienia odszkodowania majątkowego, wypłaconego osobie ubiegającej się o przyznanie świadczeń z pomocy społecznej. Jednak, zdaniem Sądu, z uwagi na regulacje zawarte w wyżej powołanych przepisach ustawy o podatku dochodowym od osób fizycznych oraz wykładnię językową, systemową i funkcjonalną powyższych przepisów prawa, opartą także na uzasadnieniu ustawy o pomocy społecznej oraz w szczególności wykładni art. 8 ust. 3 ustawy o pomocy społecznej i art. 69 Konstytucji RP, zapewniającemu osobom niepełnosprawnym ze strony władz publicznych prawo do pomocy w zabezpieczeniu egzystencji, należało uznać, że kwota odszkodowania majątkowego wypłaconego skarżącej, będącej beneficjentem pomocy społecznej, w realiach sprawy niniejszej, nie podlega wliczeniu do dochodu, od którego zależy prawo do świadczeń z pomocy społecznej. Gdyby bowiem przyjąć argumentację Wójta i SKO, odnoszącą się do rozumienia dochodu z art. 8 ust. 3 i ust. 4 ustawy o pomocy społecznej, skarżąca ponosiłaby negatywne dla siebie skutki wynikające z ustawy o pomocy społecznej tylko z tego powodu, że w sposób od niej niezależny w jej majątku nastąpiła szkoda, której zniwelowanie wymagało dokonania określonych napraw, na co uzyskała z obowiązkowego ubezpieczenia odpowiednie środki. Nie sposób nie dostrzec także i tego, że dokonane naprawy nie miały charakteru zbędnego, albowiem dotyczyły dachów na 3 budynkach gospodarczych i ogrodzenia, jak wynika z odwołania - były nakazane przez organy nadzoru budowlanego, nie spowodowały więc wzrostu wartości w majątku skarżącej. Wprawdzie strona stwierdziła, że w tym czasie wyposażyła również łazienkę w niezbędne do codziennego użytku sprzęty, ale z jej oświadczenia z dnia [...] września 2018 r. wynika, że pożyczyła na ten cel od córki [...] zł (akta administracyjne k. 33). W tej sytuacji dokonaną przez orzekające w sprawie organy wykładnię art. 8 ust. 3 i ust. 4 ustawy o pomocy społecznej - w odniesieniu do uzyskanego przez skarżącą odszkodowania z tytułu likwidacji szkody z umowy ubezpieczenia obowiązkowego budynków rolniczych - uznać należy za nietrafną i naruszającą ów przepis prawa w sposób istotny. Powyższe uchybienie skutkowało konieczność uchylenia zarówno zaskarżonej jak i poprzedzającej ją decyzji organu I instancji, co orzeczono na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) w związku z art. 135 p.p.s.a. Ponownie rozpoznając sprawę organ I instancji przeprowadzi postępowanie wyjaśniające celem ustalenia, czy zachodzą przesłanki w przedmiotowej sprawie do zastosowania art. 106 ust. 5 ustawy o pomocy społecznej, przy uwzględnieniu wykładni art. 8 ust. 3 i ust. 4 ustawy o pomocy społecznej dokonanej przez Sąd w niniejszym uzasadnieniu wyroku w zakresie uzyskanej przez skarżącą kwoty odszkodowania.