I SA/Wa 931/18

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Anna Wesołowska Sędziowie WSA Iwona Kosińska WSA Elżbieta Sobielarska (spr.) Protokolant starszy sekretarz sądowy Katarzyna Krynicka po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 15 lutego 2019 r. przy udziale Prokuratora Prokuratury Rejonowej [...] delegowanego do Prokuratury Regionalnej w [...] sprawy ze skarg [...] z o. o. z siedzibą w [...] [...] z siedzibą w [...] – następcy prawnej [...] na decyzję Ministra Inwestycji i Rozwoju z dnia [...] marca 2018 r. nr [...] w przedmiocie stwierdzenia nieważności decyzji oddala skargi Minister Inwestycji i Rozwoju decyzją z dnia [...] marca 2018 r. nr [...] po rozpoznaniu wniosków : E. S.A., C. Sp. z o.o. z siedzibą w [...] oraz "[...]" Sp. z o.o. z siedzibą w [...], o ponowne rozpatrzenie sprawy rozstrzygniętej decyzją Ministra Infrastruktury i Budownictwa z dnia [...] marca 2017 r. nr [...] stwierdzającą nieważność decyzji Prezesa Urzędu Mieszkalnictwa i Rozwoju Miast z dnia [...] grudnia 2002 r., nr [...] stwierdzającej nieważność decyzji Ministerstwa Gospodarki Komunalnej z dnia [...] lipca 1955 r. nr [...] oraz utrzymanego nią w mocy orzeczenia administracyjnego Prezydium Rady Narodowej [...] z dnia [...] maja 1955 r. nr [...] odmawiającego przyznania dotychczasowym właścicielom prawa własności czasowej do gruntu nieruchomości [...] położonej przy ul. [...], ozn. nr hip. [...] utrzymał powyższą decyzję w mocy. W uzasadnieniu organ przedstawił następująco stan sprawy: Minister Infrastruktury i Budownictwa decyzją z dnia [...] marca 2017 r., nr [...] stwierdził nieważność decyzji Prezesa Urzędu Mieszkalnictwa i Rozwoju Miast z dnia [...] grudnia 2002 r., nr [...] stwierdzającej nieważność decyzji Ministerstwa Gospodarki Komunalnej z dnia [...] lipca 1955 r.. nr [...] oraz utrzymanego nią w mocy orzeczenia administracyjnego Prezydium Rady Narodowej [...] z dnia [...] maja 1955 r., nr [...] odmawiającego przyznania dotychczasowym właścicielom prawa własności czasowej do gruntu nieruchomości [...] położonej przy ul. [...], ozn. nr hip. [...]. W uzasadnieniu rozstrzygnięcia organ nadzoru wskazał, że wobec skierowania decyzji Prezesa Urzędu Mieszkalnictwa i Rozwoju Miast z dnia [...] grudnia 2002 r., nr [...] do osoby zmarłej B. R. – należało stwierdzić jej nieważność na podstawie art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. Jednocześnie Minister Infrastruktury i Budownictwa zbadał, czy ww. decyzja obarczona wadą rażącego naruszenia prawa wywołała nieodwracalne skutki prawne, o których mowa w art. 156 § 2 k.p.a. W wyniku dokonanej analizy organ nadzoru stwierdził, że decyzja Prezesa Urzędu Mieszkalnictwa i Rozwoju Miast z dnia [...] grudnia 2002 r. nie wywołała nieodwracalnych skutków prawnych. W dniach od 29 marca 2017 r. do 4 kwietnia 2017 r. do Ministerstwa Infrastruktury i Budownictwa wpłynęły wnioski : E. S.A., C. Sp. z o.o. z siedzibą w [...] oraz "[...]" Sp. z o.o. z siedzibą w [...]", o ponowne rozpatrzenie sprawy rozstrzygniętej ww. decyzją Ministra Infrastruktury i Budownictwa z dnia [...] marca 2017 r., nr [...]. Wnioskodawcy zarzucili decyzji Ministra Infrastruktury i Budownictwa m.in.: naruszenie art. 156 § 1 pkt 2 w zw. z pkt 4 k.p.a. poprzez uznanie, że decyzja Prezesa Urzędu Mieszkalnictwa i Rozwoju Miast z dnia [...] grudnia 2002 r. jest obarczona wadą nieważności z uwagi na jej rzekome skierowanie do zmarłej B. R. w sytuacji gdy została doręczona pełnomocnikowi osoby zmarłej, naruszenie art. 156 § 2 k.p.a. poprzez uznanie, że decyzja Prezesa Urzędu Mieszkalnictwa i Rozwoju Miast z dnia [...] grudnia 2002 r. nie wywołała nieodwracalnych skutków prawnych, naruszenie art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. w zw. z art. 145 § 1 pkt 4 i 5 k.p.a. w zw. z art. 8 k.c. poprzez stwierdzenie, że nieważna jest decyzja Prezesa Urzędu Mieszkalnictwa i Rozwoju Miast z dnia [...] grudnia 2002 r. pomimo, iż została skierowana do pełnomocnika osoby zmarłej, nie zaś do samej osoby zmarłej. Ponownie rozpatrując sprawę organ podniósł, że w postępowaniu administracyjnym prowadzonym w trybie nadzoru organ prowadzący to postępowanie ma obowiązek rozpatrywać sprawę w granicach określonych w art. 156 § 1 k.p.a., co oznacza, że nie może rozpatrywać sprawy co do jej istoty w granicach określonych orzeczoną decyzją. Celem postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji jest jedynie ustalenie, czy dana decyzja dotknięta jest jedną z wad enumeratywnie wymienionych w przepisie art. 156 § 1 k.p.a. Stwierdzenie nieważności decyzji jest możliwe tylko w sytuacji zaistnienia jednej z przesłanek wskazanych w art. 156 § 1 k.p.a. przy jednoczesnym braku okoliczności, które uniemożliwiają stwierdzenie nieważności decyzji (art. 156 § 2 k.p.a.). Do jednej z ww. przesłanek uzasadniających stwierdzenie nieważności decyzji należy wydanie decyzji z rażącym naruszeniem prawa. (art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a.). W postępowaniu z wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy organ nie ogranicza się tylko do kontroli decyzji wydanej w pierwszej instancji, lecz obowiązany jest do ponownego merytorycznego rozstrzygnięcia sprawy. Aktualne pozostają ustalenia organu nadzoru pierwszej instancji, iż obecnie nieruchomość położona przy ul. [...], ozn. nr hip. [...] znajduje się w obrębie [...] i w jej skład wchodzą działki ewidencyjne nr [...],[...] będące własnością [...] oraz działki ewidencyjne nr [...] i [...] będące współwłasnością [...] oraz Skarbu Państwa, jak również ustalenia dotyczące stron postępowania nadzorczego. W niniejszej sprawie, w ocenie organu odwoławczego, zaskarżona decyzja Ministra Infrastruktury i Budownictwa z dnia [...] marca 2017 r., nr [...] jest prawidłowa. Nieruchomość [...] położona przy ul. [...], ozn. nr hip. [...] stanowiąca własność S. i G. małż. G. (zaświadczenie Sądu Grodzkiego Oddział Ksiąg Wieczystych z dnia [...] września 1948 r., nr [...]) została objęta działaniem dekretu z dnia [...] października 1945 r. o własności i użytkowaniu gruntów na obszarze m. st. Warszawy (Dz. U. z 1945 r. nr 50, poz. 279 ). Z dniem 21 listopada 1945 r., tj. z dniem wejścia w życie ww. dekretu grunt przedmiotowej nieruchomości przeszedł na własność gminy [...], a następnie na własność Skarbu Państwa na podstawie art. 32 ust. 2 ustawy z dnia 20 marca 1950 r. o terenowych organach jednolitej władzy państwowej (Dz. U. Nr 14, poz. 130). Orzeczeniem administracyjnym z dnia [...] maja 1955 r., nr [...] Prezydium Rady Narodowej w [...] odmówiło przyznania dotychczasowym właścicielom prawa własności czasowej do gruntu nieruchomości [...] położonej przy ul. [...], ozn. nr hip. [...] w uzasadnieniu wskazując, że zachodzi konieczność przejęcia jej na cele publiczne. Ministerstwo Gospodarki Komunalnej decyzją z dnia [...] lipca 1955 r., nr [...] utrzymało w mocy orzeczenie administracyjne Prezydium Rady Narodowej w [...] z dnia [...] maja 1955 r. Stronami postępowania w trybie nadzoru prowadzonego w stosunku do decyzji wydanych na podstawie dekretu z dnia 26 października 1945 r. o własności i użytkowaniu gruntów na obszarze m. st. Warszawy są byli właściciele nieruchomości lub ich udokumentowani następcy prawni oraz osoby posiadające obecnie prawa rzeczowe do takiej nieruchomości. Na podstawie znajdującej się w aktach sprawy dokumentacji (postanowień o stwierdzeniu nabycia spadku) następcami prawnymi S. i G. małż. G. byli B. R. I T. G. Prezes Urzędu Mieszkalnictwa i Rozwoju Miast po rozpatrzeniu wniosku B. R. i T. G., reprezentowanych przez K. C., decyzją z dnia [...] grudnia 2002 r., nr [...] stwierdził nieważność decyzji Ministerstwa Gospodarki Komunalnej z dnia [...] lipca 1955 r. nr [...] oraz utrzymanego nią w mocy orzeczenia administracyjnego Prezydium Rady Narodowej w [...] z dnia [...] maja 1955 r., nr [...] odmawiającego przyznania dotychczasowym właścicielom prawa własności czasowej do gruntu nieruchomości [...] położonej przy ul. [...], ozn. nr hip. [...], Zawiadomieniem z dnia [...] lipca 2012 r. Minister Transportu, Budownictwa i Gospodarki Morskiej poinformował strony o wszczęciu z urzędu postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji Prezesa Urzędu Mieszkalnictwa i Rozwoju Miast z dnia [...] grudnia 2002 r., nr [...] w części nieruchomości wchodzącej obecnie w skład działek ewidencyjnych nr [...], nr [...] i nr [...] z obrębu [...]. Zawiadomieniem z dnia [...] grudnia 2016 r. nr [...] Minister Infrastruktury i Budownictwa poinformował strony o wszczęciu z urzędu postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności ww. decyzji Prezesa Urzędu Mieszkalnictwa i Rozwoju Miast z dnia [...] grudnia 2002 r. w części dotyczącej działki ewidencyjnej nr [...] z obrębu [...]. Na podstawie akt sprawy ustalono, iż B. R. z d. L., będąca wnioskodawczynią i stroną postępowania, do której skierowano decyzję Prezesa Urzędu Mieszkalnictwa i Rozwoju Miast nr [...] z dnia [...] grudnia 2002 r. zmarła w dniu [...] sierpnia 2002 r. W związku z powyższym Minister Infrastruktury i Budownictwa decyzją z dnia [...] marca 2017 r. stwierdził nieważność decyzji Prezesa Urzędu Mieszkalnictwa i Rozwoju Miast z dnia [...] grudnia 2002 r. Analizując w niniejszej sprawie wystąpienie ww. przesłanki z art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. tj. wydania decyzji Prezesa Urzędu Mieszkalnictwa i Rozwoju Miast z dnia [...] grudnia 2002 r. z rażącym naruszeniem prawa, organ podniósł, iż jedną z podstawowych zasad postępowania administracyjnego jest zasada czynnego udziału strony w postępowaniu administracyjnym, wyrażona w art, 10 k.p.a., zgodnie z którą organy administracji publicznej obowiązane są zapewnić stronom czynny udział w każdym stadium postępowania, a przed wydaniem decyzji umożliwić im wypowiedzenie się co do zebranych dowodów i materiałów oraz zgłoszonych żądań. Z powołanej zasady wynika między innymi obowiązek organu ustalenia z urzędu stron danego postępowania, powiadomienia stron o wszczęciu postępowania, a także doręczenia wszystkim podmiotom będącym stronami wydanych w sprawie rozstrzygnięć. Zgodnie zaś z treścią art. 109 § 1 k.p.a. organ doręcza na piśmie zapadłą w sprawie decyzję administracyjną tylko stronom danego postępowania. Nałożony na organ obowiązek prawidłowego ustalenia na każdym etapie postępowania administracyjnego kręgu stron, ma w świetle art. 156 § 1 k.p.a. szczególne znaczenie, bowiem jego naruszenie stanowi przesłankę, która uzasadnia stwierdzenie nieważności zaskarżonego rozstrzygnięcia dotkniętego taką kwalifikowaną wadą postępowania administracyjnego. Postępowanie administracyjne toczy się w stosunku do strony, o której prawach organ może w tym postępowaniu orzekać. Jeżeli stroną postępowania jest osoba fizyczna, o jej prawach i obowiązkach można orzec tylko wówczas, gdy ma ona zdolność prawną. Osoba fizyczna nabywa zdolność prawna wraz z urodzeniem (art. 8 § 1 k.c.), a traci ją z chwilą śmierci. Oznacza to, że nie można orzekać wobec osoby zmarłej o jej prawach i obowiązkach. Tym samym charakter strony przysługujący osobie fizycznej wygasa wraz z jej śmiercią, a więc nie tylko nie można wszcząć ani wydać w stosunku do niej decyzji, ale także nie może ona - z powodu braku możliwości fizycznego doręczenia takiej decyzji - wywołać odpowiednich skutków prawnych (zob. wyroki Naczelnego Sądu Administracyjnego: z dnia 11 marca 2008 r., sygn. akt I OSK 1959/06; z dnia 30 września 2009 r., sygn.. akt IOSK 1429/08, LexPolonica nr 2474936; z dnia 29 czerwca 2010 r., sygn. akt II OSK 1071/09, http://orzeczenia.nsa.gov.pl). W sytuacji śmierci jednej ze stron w toku postępowania administracyjnego istotne jest ustalenie następców prawnych zmarłego i weryfikacja, czy otrzymali oni wydaną w sprawie decyzję (art.30 § 4 k.p.a.). Natomiast w sprawach dotyczących jedynie uprawnień lub obowiązków osobistych osoby zmarłej organ wydaje wówczas decyzję o umorzeniu postępowania jako bezprzedmiotowego. W przypadku zaś, gdy wezwanie spadkobierców zmarłej strony do udziału w postępowaniu nie jest możliwe i nie zachodzą wskazane w art. 30 § 5 k.p.a. okoliczności, a postępowanie nie stało się bezprzedmiotowe, to należy zawiesić postępowanie na podstawie art. 97 § 1 pkt 1 k.p.a. Podstawową regułą postępowania administracyjnego jest bowiem jego prowadzenie wobec osób żyjących, a w konsekwencji doręczania wyłącznie takim osobom decyzji. Jeżeli zaś organ administracji wydał decyzję z naruszeniem art. 30 § 4 i 5 k.p.a., art. 97 § 1 pkt 1 k.p.a. bądź art. 105 k.p.a., czy też skierował decyzję do osoby zmarłej, to konsekwencją wydanej wadliwej decyzji winno być stwierdzenie jej nieważności ze względu na wydanie decyzji z rażącym naruszeniem prawa (art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a.) Skierowanie decyzji do zmarłej strony, tj. podmiotu, który w danym momencie nie miał już przymiotu strony, jest wadliwością decyzji, która nie podlega konwalidacji. Jak podkreśla się w orzecznictwie i doktrynie prowadzenie postępowania administracyjnego w stosunku do zmarłego i wydanie decyzji ocenione być musi jako rażące naruszenie prawa w rozumieniu art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. Skoro doszło do wydania decyzji w stosunku do zmarłego należy przyjąć, że jest ona obarczona wadą nieważności i powinna być usunięta z obrotu prawnego, aby nie wywoływała skutków prawnych. Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 14 listopada 2001 r., sygn. akt I SA 2462/99 publ. Lex nr 82653, stwierdził że: "prowadzenie postępowania administracyjnego w stosunku do osoby zmarłej i wydanie decyzji ocenione być musi jako rażące naruszenie prawa w rozumieniu art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a., jest i to bowiem uchybienie, w wyniku którego powstają skutki niemożliwe do zaakceptowania z punktu widzenia praworządności". Przenosząc powyższe rozważania na grunt rozpatrywanej sprawy organ stwierdził, że organ I instancji prawidłowo ustalił, że strona postępowania, do której kierowana była decyzja Prezesa Urzędu Mieszkalnictwa i Rozwoju Miast z dnia [...] grudnia 2002 r., nr [...] była B. R., sprezentowana przez pełnomocnika adw. K. C., która zmarła w dniu [...] sierpnia 2002 r. tj. przed datą wydania ww. decyzji. Brak wiedzy organu odnośnie okoliczności śmierci wskazanej osoby w dacie wydawania przedmiotowej decyzji (strona była reprezentowana przez pełnomocnika i z akt sprawy nie wynika by zgłosił on ten fakt organowi w trakcie całego postępowania), nie zmienia faktu, że zaskarżone rozstrzygnięcie skierowane zostało do osoby już nieżyjącej. Jeżeli w trakcie postępowania administracyjnego strona utraciła zdolność prawną (np. na skutek jej śmierci), to organy administracji publicznej zobowiązane są podjąć stosowne czynności procesowe mające na celu ustalenie kręgu osób, które należy wezwać do udziału w sprawie, jako następców prawnych zmarłej strony. W rozpoznawanej sprawie, uczestnikami postępowania i adresatami zaskarżonej decyzji winni być następcy prawni zmarłej B. R. Nie ma zdaniem organu znaczenia podnoszona przez wnioskodawców okoliczność, że korespondencja skierowana do zmarłej strony postępowania była odbierana przez pełnomocnika. Rozstrzygające znaczenie ma jedynie fakt, że decyzja została skierowana do zmarłej strony niezależnie od tego, przez kogo była ona reprezentowana i kto odbierał za nią decyzje (vide wyrok NSA z dnia 9 grudnia 2011 r. sygn. akt I OSK 140/11). Oznacza to, że organ I instancji prawidłowo przeprowadził postępowanie wyjaśniające i stwierdził nieważność decyzji Prezesa Urzędu Mieszkalnictwa i Rozwoju Miast z dnia [...] grudnia 2002 r., nr [...] (art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a.). Skoro w przedmiotowej sprawie doszło do wydania decyzji w stosunku do zmarłej B. R., to należy zdaniem organu przyjąć, że jest ona obarczona wagą nieważności. Skierowana została bowiem do podmiotu niebędącego stroną w sprawie. W powołanym powyżej orzecznictwie sądów administracyjnych, ugruntowany jest pogląd od wielu lat, że skierowanie decyzji do zmarłego, który w chwili wydania decyzji nie miał już przymiotu strony, jest wadliwością decyzji powodującą stwierdzenie jej nieważności (art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a.). Odnosząc się do zarzutu podniesionego we wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy przez C. Sp. z o.o. z siedzibą w [...] organ podkreślił, iż zakwestionowana decyzja nadzorcza nie wywołała nieodwracalnych skutków pranych, o których mowa w art. 156 § 2 k.p.a. i w tym zakresie prawidłowe jest stanowisko wyrażone w decyzji z dnia [...] marca 2017 r. Stosownie bowiem do utrwalonego orzecznictwa sądowego nieodwracalność skutków prawnych ma miejsce wówczas, gdy organ administracyjny na drodze postępowania administracyjnego nie jest w stanie, w granicach swoich kompetencji wyznaczonych prawem, cofnąć ani odwrócić skutków prawnych, jakie wywołała decyzja. Oznacza to, że jeżeli określony skutek prawny jest rezultatem wydania decyzji administracyjnej, to nie można przyjąć, że jest to skutek nieodwracalny, bowiem odwrócenie tego skutku mieści się w kompetencji organu administracji publicznej właściwego do wzruszenia tej decyzji (por. uchwała składu 7 sędziów Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 20 marca 2000 r., sygn. akt OPS 14/99, publ. ONSA 2000 r., Nr 3, poz. 93; uchwała składu 7 sędziów Sądu Najwyższego z dnia 28 maja 1992 r., sygn. akt III AZP 4/92, nr 12, poz. 211; wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 10 marca 2003 r., sygn. akt I SA 2062/01, opubl, Lex nr 159251; wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 4 czerwca 1998 r., sygn. akt IV SA 1395/97, opubl. Lex nr 45679; wyroki Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 14 czerwca 2007 r. sygn. akt I SA/Wa 473/07 i z dnia 13. grudnia 2007 r. sygn. akt I SA/Wa 1451/07). Poczynione na nowo w toku niniejszego postępowania ustalenia nie pozwalają zdaniem organu stwierdzić, aby doszło do zaistnienia nieodwracalnych skutków prawnych. Z akt sprawy wynika, że obrót cywilnoprawny, na który wskazują wnioskodawcy jest wynikiem wydania decyzji Prezydenta [...] o ustanowieniu użytkowania wieczystego. Nie jest to zatem skutek wynikający z decyzji Prezesa Urzędu Mieszkalnictwa i Rozwoju Miast z dnia [...] grudnia 2002 r. Biorąc zatem powyższe pod uwagę, organ ponownie rozpoznający sprawę uznał, iż organ nadzoru prawidłowo ustalił okoliczności faktyczne sprawy, zbadał materiał dowodowy i wydał rozstrzygnięcie. Na decyzję Ministra Inwestycji i Rozwoju z dnia [...] marca 2018 r. skargi do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie złożyli : C. Sp. z o.o. z siedzibą w [...] i P. Sp. z o.o. z siedzibą w [...] następca prawny E. S.A. C. Sp. z o.o. zaskarżonej decyzji zarzuciła naruszenie przepisów postępowania tj. : art. 156 § 1 pkt 2 w zw. z pkt 4 k.p.a., polegające na uznaniu, że decyzja nieważnościowa jest obarczona wadą nieważności z uwagi na jej rzekome skierowanie do zmarłej B. R., w sytuacji, w której decyzja stwierdzająca nieważności orzeczenia dekretowego z natury swojej, nie tworzy dla nikogo praw ani obowiązków, a zatem nie jest "skierowana" do żadnej strony, co oznacza, że w przypadku doręczenia jej pełnomocnikowi osoby zmarłej, nie zachodzi nieważność decyzji, a co najwyżej przypadek pominięcia spadkobierców zmarłej strony w postępowaniu, stanowiący podstawę do jego wznowienia na ich wniosek (art.145 § 1 pkt 4 k.p.a.); art. 156 § 2 k.p.a., polegające na uznaniu, że decyzja nieważnościowa nie wywoła nieodwracalnych skutków prawnych, podczas gdy po pierwsze, wskutek jej wydania doszło do obrotu roszczeniami dekretowymi powstałymi wskutek wydania przedmiotowej decyzji, na podstawie umów cywilnoprawnych, które nie mogą być uchylone mocą czynności przedsiębranych w ramach postępowania administracyjnego, zaś nabywca tych w dobrej wierze był chroniony przed skutkami ewentualnego nabycia ich od osoby nieuprawnionej (art. 169 k.c.), a po drugie na skutek decyzji nieważnościowej doszło do ustanowienia prawa użytkowania wieczystego nieruchomości i obrotu cywilnoprawnego tym prawem, a skutki te nie mogą być uchylonej/y drodze postępowania administracyjnego; art. 7, 8 i 11 k.p.a., polegające na nieodniesieniu się w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji do argumentacji podniesionej przez skarżącą we wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy (dotyczącej w szczególności tego, iż decyzja nieważnościowa nie została skierowana do B. R., a jedynie wadliwie jej doręczona oraz tego, że decyzja nieważnościowa spowodowała obrót roszczeniami dekretowymi co spowodowało zaistnienie nieodwracalnych skutków prawnych), co spowodowało, iż Minister nie wyjaśnił stronie przesłanek z powodu których powyższej argumentacji nie uwzględnił, a zatem trzy fundamentalne zasady postępowania administracyjnego, tj. zasada praworządności, zasada przekonywania oraz zasada pogłębiania zaufania zostały przez organ naruszone i wniosła o jej uchylenie oraz uchylenie poprzedzającej ją decyzji z dnia [...] marca 2017 r. W obszernym uzasadnieniu odniesiono się do przedstawionych wyżej zarzutów skargi. P. Sp. z o.o. z siedzibą w [...] (dawniej E. S.A. z siedzibą w [...]) zarzuciła zaskarżonej decyzji : rażące naruszenie przepisu art. 28 k.p.a. w zw. z art. 33 k.c. w zw. z art. 8 k.c. w zw. z art.552 k.s.h. poprzez skierowanie decyzji Ministra Inwestycji i Rozwoju z dnia [...] marca 2018 r., nr [...] do spółki E. S.A. z siedzibą w [...], podczas gdy E. S.A. została z dniem [...] listopada 2017 r. przekształcona w spółkę P. Sp. z o.o. Sp.k., oraz została w dniu [...] stycznia 2018 r. prawomocnie wykreślona z Krajowego Rejestru Sądowego, a zatem skierowanie decyzji do podmiotu nieistniejącego i nie posiadającego zdolności prawnej a przez co mogącego być stroną postepowania administracyjnego, co stanowi kwalifikowaną wadę decyzji uzasadniającą stwierdzenie jej nieważności na podstawie art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. Mając na uwadze powyższe na podstawie art. 145 § 1 pkt 2 p.p.s.a. wniosła o stwierdzenie nieważności decyzji Ministra Inwestycji i Rozwoju z dnia [...] marca 2018 r., nr [...], a w przypadku stwierdzenia braku podstaw do stwierdzenia nieważności na podstawie art. 145 § 1 lit. a i c p.p.s.a. wniosła o uchylenie w całości zaskarżonej decyzji. W uzasadnieniu skarżąca odniosła się do przedstawionych wyżej zarzutów. W odpowiedzi na skargi organ podniósł, że jego zdaniem są bezzasadne i nie wskazują nowych okoliczności, które nie byłyby uwzględnione w prowadzonym postępowaniu, a stanowią jedynie powtórzenie zarzutów, które zostały wyjaśnione i ocenione przez Ministra Inwestycji i Rozwoju w zaskarżonej decyzji z dnia [...] marca 2018 r. Mając natomiast na uwadze treść skargi P. Sp. z o.o. Sp.k. organ wskazał, że zgodnie z treścią art. 551 § 1 k.s.h. mi.in. spółka akcyjna (spółka przekształcona) może być przekształcona w inną spółkę handlową (spółkę przekształconą), co następuje z chwilą wpisu spółki przekształconej do rejestru (art. 552 k.s.h.). Przepis art. 553 § 1 stanowi, że spółce przekształconej przysługują wszystkie prawa i obowiązki spółki przekształconej. Ponadto wspólnicy spółki przekształconej uczestniczący w przekształceniu stają się z dniem przekształcenia wspólnikami spółki przekształconej. Z przytoczonych wyżej przepisów wynika zatem, iż ustawodawca tak uregulował procesy transformacyjne, aby zachować tożsamość przedmiotową między osobami tworzącymi spółki, nie przeprowadzać postępowania likwidacyjnego i umożliwić kontynuację w zakresie przysługujących i nabywanych praw i obowiązków. Pozwala to przyjąć, że przekształcenie spółki w inną spółkę polega na modyfikacji ustrojowej (typu) spółki bez zmiany przedmiotu jej działalności, sposobu jej prowadzenia, a także bez zmiany większości wspólników (tak Andrzej Kidyba, Komentarz do Kodeksu spółek handlowych, publ. W Systemie Informacji Prawnej LEX). Zarówno przed jak i po przekształceniu mamy do czynienia z tym samym podmiotem, który jedynie zmienia swą formę (tak A. Szumański, Prawo spółek, s. 882; A. Szajkowski Kodeks, 2001 rok, t. I, s.17). Z powyższego wynika zasada tzw. sukcesji uniwersalnej, co oznacza, iż następuje przekształcenie formy ustrojowej spółek przy jednoczesnej kontynuacji bytu prawnego (por. wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we Wrocławiu z dnia 6 maja 2010 r., sygn. akt I SA/Wr 92/10, wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie z dnia 11 lipca 2014 r., sygn. akt II SA/Kr 233/14). Uwzględniając powyższe w ocenie organu spółka przekształcona nie traci swojego bytu i swojej tożsamości, nie jest podmiotem likwidowanym, bo ten ciągle istnieje, a jedynie zmienia się jego forma. W konsekwencji nie można przyjąć, iż zaskarżona decyzja została skierowana do nieistniejącego podmiotu, który utracił swój byt prawny. Podmiot ten bowiem w sposób nieprzerwany istnieje, ale w innej formie niż wskazał organ I instancji w decyzji z dnia [...] marca 2018 r. Ponadto organ podkreślił, iż wskazywana decyzja została doręczona pełnomocnikowi zarówno spółki przekształcanej (E. S.A.), jak i spółki przekształconej (P. Sp. z o.o. Sp.k.). Organ nie został poinformowany przez pełnomocnika przekształconej spółki o jej przekształceniu. Dodatkowo organ nadmienił, ze zgodnie z art. 554 k.s.h. w sytuacji zmiany nazwy spółka przekształcona ma obowiązek podawania w nawiasie dawnej firmy obok nowej firmy z dodaniem wyrazu "dawniej", przez okres co najmniej roku od dnia przekształcenia. Do Sądu wpłynął w dniu 19 lutego 2019 r. wniosek pełnomocnika skarżącej C. Sp. z o.o. o otworzenie zamkniętej w dniu 15 lutego 2019 r. rozprawy (termin ogłoszenia orzeczenia wyznaczono na dzień 26 lutego 2019 r.) i dopuszczenie na podstawie art. 106§ 3 i § 5 p.p.s.a. dowodów z następujących dokumentów : odpisu aktu urodzenia M. R. Nr [...] odebranego w[...] w dniu [...] marca 2003 r ; postanowienia Sądu Rejonowego w [...] z dnia [...] stycznia 2006 r. (sygn [...]) w sprawie stwierdzenia nabycia spadku po B. L. na podstawie testamentu otwartego i ogłoszonego w dniu [...] stycznia 2006 r. w Sądzie Rejonowym w [...]; zapewnienia spadkowego złożonego przez M. R. przed Notariuszem Publicznym w [...] T. O. za numerem [...], w dniu [...] listopada 2002 r.: aktu zgonu B. L. w dniu [...] sierpnia 2002 r., wydanego w dniu [...] sierpnia 2002 r. wraz z tłumaczeniem sporządzonym przez tłumacza przysięgłego języka angielskiego w dniu [...] grudnia 2002 r. rep. [...]; pełnomocnictwa udzielonego przez M. R. w dniu [...] stycznia 2007 r., K. C. przed Notariuszem Publicznym w [...]; B. S. wraz z tłumaczeniem sporządzonym przez tłumacza przysięgłego H. W.; wszystkie na okoliczność podejmowania przez K. C. czynności faktycznych i prawnych co najmniej od 21 listopada 2002 r., (data złożenia zapewnienia spadkowego w języku polskim przez M. R. przed Notariuszem Publicznym w [...], postępowania o stwierdzenie nabycia spadku, na potrzeby postępowania o stwierdzenia nabycia spadku przed sądem polskim), zmierzających do uzyskania rozstrzygnięć prawnych potwierdzających nabycie przez M. R. spadku po B. L. (R.) podejmowanych we współpracy z M. R.; M. R. udzielając pełnomocnictwa K. C. w dniu 30 stycznia 2007 r., potwierdził wszystkie czynności K. C. jako jego rzekomego pełnomocnika od dnia [...] sierpnia 2002 r., tj. od dnia otwarcia spadku po B. L. do dnia udzielenia pełnomocnictwa; doręczenie decyzji Prezesa Urzędu Mieszkalnictwa i Rozwoju Miasta z dnia [...] grudnia 2002 r., ([...]) K. C. jako rzekomemu pełnomocnikowi (falsus procurator) M. R. następcy prawnemu B. L. nie skutkowało rażącym naruszeniem prawa, gdyż doręczenie faktycznie zostało dokonane na rzecz następcy prawnego zmarłej osoby (tak wyrok NSA z dnia 17 listopada 2010 r., I OSK 129/10, cbosa, wyrok NSA z dnia 3 sierpnia 2011 r., I OSK 1383/10, Lex Nr 1068389, wyrok NSA z dnia 14 października 2009 r., I OSK 871/08, cbosa). Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył co następuje : Skargi nie zasługują na uwzględnienie. Z materiału dowodowego znajdującego się w aktach przedmiotowej sprawy wynika bezspornie, że B. R. będąca wnioskodawcą i stroną postepowania do której skierowano decyzję Prezesa Urzędu Mieszkalnictwa i Rozwoju Miast z dnia [...] grudnia 2002 r., nr [...] stwierdzająca nieważność decyzji Ministerstwa Gospodarki Komunalnej z dnia [...] lipca 1955 r., nr [...] oraz utrzymanego nią w mocy orzeczenia administracyjnego Prezydium Rady Narodowej [...] z dnia [...] maja 1955 r., nr [...] odmawiającego przyznania dotychczasowych właścicielom prawa własności czasowej do gruntu nieruchomości [...] położonej przy ulicy [...] zon. Hip. [...] nie żyła w dacie jej wydania zmarła bowiem w dniu [...] sierpnia 2002 r. W doktrynie i orzecznictwie sądowym utrwalił się pogląd, zgodnie z którym prowadzenie postępowania administracyjnego w stosunku do osoby zmarłej i wydanie decyzji ocenione być musi jako rażące naruszenie prawa w rozumieniu art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a., jest to bowiem uchybienie, w wyniku którego powstają skutki niemożliwe do zaakceptowania z punktu widzenia praworządności. Ażeby można było mówić o postępowaniu musi istnieć organ administracyjny mający zdolność prawną do jego prowadzenia oraz strona, o prawach której organ orzeka w danym postępowaniu. Osoba fizyczna może być stroną postępowania, jeżeli ma zdolność prawną. Zgodnie z art. 8 Kodeksu cywilnego każdy człowiek od chwili urodzenia ma zdolność prawną. Zdolność ta kończy się z chwilą śmierci. Oznacza to, że w stosunku do osoby zmarłej nie można wszcząć postępowania i wydać decyzji. Gdyby zaś doszło do wydania decyzji w stosunku do osoby zmarłej należy przyjąć, że jest ona obarczona wadą nieważności i nie wywołuje skutków prawnych (por. wyrok NSA z 14 listopada 2001 r. sygn. akt I SA 2462/99, Lex nr 82653; wyrok WSA w Warszawie z 12 lipca 2005 r. sygn. akt I SA 2422/03, Lex nr 190564; wyrok NSA z 20 września 2002 r. sygn. akt I SA 428/01, OSP 2004, z. 3, poz. 33). Powyższe oznacza, że B. R. nie mogła być stroną postepowania zakończonego decyzją Prezesa Urzędu Mieszkalnictwa i Rozwoju Miast z dnia [...] grudnia 2002 r. Z chwilą śmierci strony postępowania w jej prawa i obowiązki powinni wstąpić jej następcy prawni. Nie ma przy tym znaczenia, czy organ posiadał informację w tym zakresie. Obowiązkiem organu jest zagwarantowanie stronie czynnego udziału w każdym stadium postępowania oraz zapewnienie jej przed wydaniem decyzji możliwości wypowiedzenia się co do zebranych dowodów i materiałów oraz zgłoszonych żądań. Naruszenie tej zasady jest kwalifikowaną wadą procesową. Nie ma przy tym znaczenia jak słusznie zauważa organ, że decyzję tę odebrał pełnomocnik zmarłej, którego pełnomocnictwo wygasło wraz ze śmiercią B. R. Jej spadkobierca (który nabył spadek z chwilą śmierci B. R. nie udzielił bezpośrednio po jej śmierci, a przed potwierdzeniem nabycia spadku przez Sąd pełnomocnictwa dotychczasowemu pełnomocnikowi zmarłej do działania w jego imieniu. Dlatego też Minister Infrastruktury i Budownictwa decyzją z dnia [...] marca 2017 r. prawidłowo stwierdził nieważność decyzji Prezesa Urzędu Mieszkalnictwa i Rozwoju Miast z dnia [...] grudnia 2002 r. Odnosząc się do zarzutów skargi podniesionych przez C. Sp. z o.o. z siedzibą w [...] odnośnie zaistnienia nieodwracalnych skutków prawnych o których mowa w art. 156 § 2 k.p.a., to Sąd w pełni podziela stanowisko organu, że w rozpoznawanej sprawie nie miały one miejsca, ponieważ obrót cywilnoprawny sporną nieruchomością jest wynikiem wydania przez Prezydenta [...] decyzji o ustanowieniu użytkowania wieczystego. Nie jest to zatem skutek decyzji Prezesa Urzędu Mieszkalnictwa i Rozwoju Miast z dnia [...] grudnia 2002 r. Na uwzględnienie nie zasługują też zarzuty skarżącej P. Sp. z o.o. z siedzibą w [...] (dawniej E. S.A.) dotyczące naruszenia art. 28 k.p.a. w zw. z art. 33 k.c. w zw. z art. 8 k.c. w zw. z art. 552 k.s.h. poprzez skierowanie zaskarżonej decyzji do Spółki E. S.A. z siedzibą w [...] a nie do skarżącej spółki P. Sp. z o.o. z siedzibą w [...] co stanowi zdaniem skarżącej wadę uzasadniającą stwierdzenie jej nieważności. Z materiału dowodowego sprawy wynika, że pełnomocnikami w niniejszej sprawie zarówno E. S.A. jak i skarżącej spółki P. Sp. z o.o. była ta sama osoba radca prawny A. S. Decyzję organu pierwszej instancji z dnia [...] marca 2017 r. doręczono E. S.A., która została wykreślona z KRS w dniu [...] stycznia 2018 r. kiedy postanowienie w tej kwestii stało się prawomocne. Odwołanie od powyższej decyzji składał pełnomocnik jeszcze E. S.A. Zaskarżona decyzja została wydana w dniu [...] marca 2018 r. i doręczona pełnomocnikowi dawnej Spółki E. i aktualnej Spółki P. Sp. z o.o. Akt notarialny przekształcający spółkę E. w spółkę P. Sp. z o.o. Sp.k. został zawarty w dniu [...] marca 2018 r. Odnosząc się do skutków prawnych wynikających z przekształcenia spółki z o.o. w spółkę z o.o. spółkę komandytową i zmiany jej nazwy Sąd zauważa, że powyższe przekształcenie nie oznacza likwidacji spółki i powstania nowego podmiotu. Jak stanowi art. 551 § 1 ustawy z dnia 15 września 2000 r. Kodeks spółek handlowych (dalej w skrócie zwanej k.s.h.), spółka jawna, spółka partnerska, spółka komandytowa, spółka komandytowo-akcyjna, spółka z ograniczoną odpowiedzialnością, spółka akcyjna (spółka przekształcana) może być przekształcona w inną spółkę handlową (spółkę przekształconą). Jak wynika z kolei z treści art. 552 k.s.h., spółka przekształcana staje się spółką przekształconą z chwilą wpisu spółki przekształconej do rejestru. Jednocześnie sąd rejestrowy z urzędu wykreśla spółkę przekształcaną, co oznacza, że następuje przekształcenie formy ustrojowej spółki przy jednoczesnej kontynuacji bytu prawnego. Z kolei z art. 553 § 1 k.s.h. wynika, iż spółce przekształconej przysługują wszystkie prawa i obowiązki spółki przekształcanej. Przy czym spółka przekształcona pozostaje podmiotem w szczególności zezwoleń, koncesji oraz ulg, które zostały przyznane spółce przed jej przekształceniem, chyba że ustawa lub decyzja o udzieleniu zezwolenia, koncesji albo ulgi stanowi inaczej (art. 553 § 2 k.s.h.). Natomiast wspólnicy spółki przekształcanej uczestniczący w przekształceniu stają się z dniem przekształcenia wspólnikami spółki przekształconej (art. 553 § 3 k.s.h.). Spółka przekształcona staje się co do zasady kontynuatorem praw i obowiązków przysługujących spółce przekształcanej. Przekształcenie spółki w inną spółkę, zgodnie z art. 551 k.s.h., ma jedynie charakter zmiany formy prawnej jej powadzenia i nie powoduje powstania nowego podmiotu, rozpoczynającego prowadzenie tejże działalności. Przekształcenie spółki z o.o. nie jest zatem traktowane jak likwidacja tej spółki i powstanie nowego podmiotu, a jedynie jako proces zmierzający do zmiany formy prawnej prowadzenia. Stanowisko powyższe potwierdza wyrok SN z dnia 13 września 2017 r. sygn. akt IV CSK 603/16 cyt. "Przekształcenie podmiotowe spółki handlowej stanowi kontynuację dotychczasowej spółki, tylko w nowej formie prawnej, co oznacza, że jest to nadal ta sama, choć nie taka sama spółka. Staje się ona jako spółka przekształcona podmiotem wszystkich praw i obowiązków spółki przekształcanej, o charakterze cywilnoprawnym i organizacyjnym (art. 551 § 1 i art. 553 k.s.h.). Jest to podobne, ale nie tożsame z sukcesją uniwersalną, która jako skutek występuje w razie łączenia lub podziału spółek handlowych, bo w wypadku przekształcenia nie ma sukcesora (jak w przypadku nabycia spadku i przeniesienia praw na inną osobę. Jak podnosi się trafnie w orzecznictwie, wynika to ze zmiany organizacyjno - prawnej struktury spółki przy zachowaniu tożsamości podmiotu i jest to neutralne dla praw i obowiązków, których podmiotem spółka ta cały czas pozostaje". W stanie faktycznym rozpoznawanej sprawy istotnym jest, że cały czas pełnomocnikiem spółki zarówno przed jej przekształceniem jak i po przekształceniu jest ten sam pełnomocnik, który nie powiadomił organu przed wydaniem zaskarżonej decyzji o jej przekształceniu. Sąd nie uwzględnił wniosku skarżącej spółki P. Sp. z o.o. z siedzibą w [...] z dnia 19 lutego 2019 r. o otworzenie zamkniętej w dniu 15 lutego rozprawy w celu dopuszczenia na podstawie art. 106 § 3 i § 5 p.p.s.a. dowodów z wymienionych w tym wniosku dokumentów, ponieważ powyższe dokumenty nie mają wpływu na wynik przedstawionej sprawy. Z załączonego do tego wniosku pełnomocnictwa w formie aktu notarialnego z dnia [...] stycznia 2007 r. sporządzonego w [...], w którym M. R. następca prawny B. R. ustanawia K. C. (pełnomocnika zmarłej matki B. R.) także swoim pełnomocnikiem wynika jedynie, że upoważnia go do działania w swoim imieniu de lege ferenda od daty jego udzielenia, brak w nim bowiem potwierdzenia czynności K. C. ex tunc. Zdaniem Sądu organ prawidłowo zebrał i ocenił materiał dowodowy sprawy, wbrew twierdzeniom skargi C. Sp. z o.o. nie naruszył przepisów postepowania, które miałyby wpływ na wynik sprawy, a swoje stanowisko w sposób prawidłowy, zgodny z art. 107 § 3 k.p.a. uzasadnił. Mając na uwadze powyższe Sąd na podstawie art. 151 p.p.s.a. orzekł jak w sentencji.