I OSK 2233/19

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Zygmunt Zgierski Sędziowie: Sędzia NSA Czesława Nowak-Kolczyńska Sędzia del. WSA Arkadiusz Blewązka (spr) po rozpoznaniu w dniu 15 czerwca 2020 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej Prezydenta [...] od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 28 lutego 2019 r. sygn. akt I SA/Wa 1848/18 w sprawie ze skargi Prezydenta [...] i Miasta [...] na decyzję Ministra Inwestycji i Rozwoju z dnia [...] lipca 2018 r. nr [...] w przedmiocie stwierdzenia niedopuszczalności wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy oddala skargę kasacyjną. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z dnia 28 lutego 2019 r. sygn. akt I SA/Wa 1848/18 oddalił skargę Prezydenta [...] i Miasta [...] na postanowienie Ministra Inwestycji i Rozwoju z dnia [...] lipca 2018 r. nr [...] w przedmiocie stwierdzenia niedopuszczalności wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy o ustanowienie trwałego zarządu. Wyrok został wydany w następującym stanie faktycznym i prawnym sprawy: Postanowieniem z dnia [...] lipca 2018 r. Minister Inwestycji i Rozwoju stwierdził niedopuszczalność wniosku Prezydenta [...] o ponowne rozpatrzenie sprawy zakończonej decyzją nr [...] Ministra Infrastruktury i Budownictwa z dnia [...] października 2017 r. Jako podstawę prawną swojego rozstrzygnięcia Minister wskazał art. 134 w związku z art. 127 § 3 K.p.a. W uzasadnieniu wyjaśnił, że wniosek o ponowne rozpoznanie sprawy strona składa przed upływem terminu do wniesienia odwołania. Podmiot, który nie brał udziału w postępowaniu wniosek taki może złożyć w terminie otwartym dla stron biorących udział w postępowaniu. Dalej organ wskazał, że strona postępowania o ustanowienie trwałego zarządu, tj. Dyrektor Generalny [...] Urzędu Wojewódzkiego złożył w dniu [...] października 2017 r. oświadczenie o zrzeczeniu się prawa do złożenia wniosku o ponowne rozpoznanie sprawy. Decyzja z dnia [...] października 2017 r. stała się zatem ostateczna, a zatem niedopuszczalne jest jej podważanie w trybie zwykłym. Skargę na powyższe postanowienie wnieśli Prezydent [...], działający jako zarządca drogi oraz Miasto [...] zarzucając: I. naruszenie przepisów prawa materialnego, tj.: 1. art. 28 K.p.a. w związku z art. 19 ust. 5 ustawy z 21 marca 1985 r. o drogach publicznych przez odmówienie Prezydentowi [...], będącemu zarządcą dróg publicznych, statusu strony w postępowaniu o ustanowienie trwałego zarządu na nieruchomościach pełniących funkcje dróg publicznych, 2. art. 28 K.p.a. w związku z art. 60 ust. 1 ustawy z dnia 13 października 1998 r. Przepisy wprowadzające ustawy reformujące administrację publiczną przez pominięcie jako legitymowanej strony postępowania Miasta [...], któremu przysługuje status właściciela nieruchomości objętych decyzją o ustanowieniu trwałego zarządu na rzecz [...] Urzędu Wojewódzkiego w [...], II. naruszenie przepisów postępowania mających istotny wpływ na wynik sprawy, tj.: 1. art. 10 § 1, art. 78, art. 79 oraz art. 81 K.p.a. w szczególności przez brak zapewnienia stronom tj. Prezydentowi [...] oraz Miastu [...] czynnego udziału w postępowaniu o ustanowieniu trwałego zarządu oraz brak powiadomienia wszystkich stron przed wydaniem decyzji o możliwości wypowiedzenia się co do zebranych dowodów i materiałów oraz zgłoszonych żądań, 2. art. 6, art. 7, art. 8 § 1, art. 9 i art. 77 K.p.a. w związku z art. 78 Konstytucji RP przez brak dokładnego i zgodnego z obowiązującymi przepisami prawa wyjaśnienia stanu faktycznego i okoliczności sprawy, brak wyczerpującego zebrania materiału dowodowego, a przez to naruszenie słusznego interesu społecznego przysługującego stronom, 3. art. 127a § 2 K.p.a. w związku z art. 127 K.p.a. przez błędne uznanie, że decyzja o ustanowieniu trwałego zarządu jest ostateczna, prawomocna i wykonalna, w sytuacji gdy Miasto [...] i Prezydent m[...] złożyli w dniu [...] stycznia 2018 r. wniosek o ponowne rozpatrzenie sprawy, co spowodowało upadek zrzeczenia się prawa do wniesienia odwołania i możliwość wzruszenia aktu; 4. art.134 K.p.a. przez błędne uznanie, że w sprawie zachodzi niedopuszczalność złożenia wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy, w sytuacji gdy wniosek taki został złożony prawidłowo przez Miasto [...] i Prezydenta [...] w trakcie biegu terminu do wniesienia takiego wniosku; W piśmie z dnia [...] lutego 2019 roku skarżący uzupełniając stanowisko zawarte w skardze przywołali pogląd wyrażony przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach z dnia 13 grudnia 2018 r. sygn. akt IV SA/Gl 861/18, w którym wskazano, że oświadczenie o zrzeczeniu się prawa do wniesienia odwołania złożone w dniu doręczenia decyzji winno być uznane za przedwczesne. Skarżący wskazali, że taka sytuacja zaistniała w niniejszej sprawie. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie i podtrzymał dotychczasowe stanowisko. Orzekając o oddaleniu skargi Sąd I instancji stwierdził, że z niespornego stanu faktycznego sprawy wynika, że decyzja w sprawie ustanowienia trwałego zarządu wydana została w dniu [...] października 2017 r. na skutek wniosku [...] Urzędu Wojewódzkiego. Wnioskodawca odebrał tą decyzję w dniu [...] października 2017 r. i tego samego dnia złożył oświadczenie o zrzeczeniu się prawa do złożenia wniosku o ponowne rozpoznanie sprawy oraz prawa do złożenia skargi do sądu administracyjnego. Oświadczenie potwierdzające datę doręczenia decyzji oraz oświadczenie o zrzeczeniu się prawa do złożenia wniosku o ponowne rozpoznanie sprawy złożone zostały w formie pisemnej na egzemplarzu decyzji znajdującym się w aktach administracyjnych. Oznacza to, że organ mógł się z nimi zapoznać w dacie ich złożenia. Stosownie do treści art. 127a § 1 i § 2 K.p.a. w trakcie biegu terminu do wniesienia odwołania strona może zrzec się prawa do wniesienia odwołania. Sąd wskazał dalej, że istota sporu w niniejszej sprawie sprowadza się do rozstrzygnięcia, czy możliwe jest złożenie oświadczenia o zrzeczeniu się prawa do wniesienia odwołania (wniosku o ponowne rozpoznanie sprawy) w dniu doręczenia decyzji podlegającej zaskarżeniu. Strona skarżąca staje na stanowisku, że oświadczenie takie uznać należy za przedwczesne. Przeciwnego zdania jest organ. W ocenie Sądu I instancji rację w tym sporze przyznać należy organowi. Sąd wyjaśnił, że przywołany przez skarżących pogląd wyrażony w wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 27 sierpnia 1999 r. sygn. akt IV SA 1758/97, zgodnie z którym termin do wniesienia odwołania przez stronę, która bez swej winy nie brała udziału w postępowaniu, biegnie od dnia doręczenia decyzji stronie, która w tym postępowaniu brała udział, musi ulec modyfikacji w związku z wprowadzeniem do K.p.a. nowego art. 127a. Analizując treść art. 127a K.p.a. Sąd I instancji uznał, że jeżeli w trakcie biegu terminu do wniesienia odwołania podmioty uznane za strony, tj. podmioty, którym organ doręczył decyzję, zrzekły się prawa do wniesienia odwołania, to decyzja uzyskuje przymiot ostateczności. Strona, która została pominięta przez organ i bez własnej winy nie brała udziału w postępowaniu może natomiast wystąpić z wnioskiem o wznowienie postępowania. Sąd I instancji nie podzielił stanowiska strony skarżącej, że termin do złożenia oświadczenia o zrzeczenia się prawa do wniesienia odwołania rozpoczyna bieg w dniu następnym po dniu doręczenia decyzji. Przepis art. 57 § 1 K.p.a. stanowi, że jeżeli początkiem terminu określonego w dniach jest pewne zdarzenie, przy obliczaniu tego terminu nie uwzględnia się dnia, w którym zdarzenie nastąpiło. Zdaniem Sądu powyższe oznacza, że termin rozpoczyna bieg w dniu określonym jako pewne zdarzenie. Termin do wniesienia odwołania otwiera się w dniu doręczenia stronie decyzji. Jedynie w celu ustalania daty końcowej w jakiej dokonana może być dana czynność nie uwzględnia się dnia, w który zdarzenie owo nastąpiło. Sąd uznał zatem, że w dniu doręczenia decyzji strona może złożyć zarówno odwołanie, jak i oświadczenie o zrzeczeniu się odwołania. Sąd odwołując się do okoliczności sprawy wskazał, że podmiot, który był uznany przez organ za jedyną stronę postępowania, oświadczył o zrzeczeniu się prawa do złożenia wniosku o ponowne rozpoznanie sprawy przed datą złożenia takiego wniosku przez skarżących. Sąd I instancji zgodził się z organem, że w takiej sytuacji wniosek skarżących o ponowne rozpoznanie sprawy dotyczy decyzji ostatecznej, a zatem zachodzi niedopuszczalność złożenia takiego wniosku. W konsekwencji zarzuty podniesione w tym zakresie uznane zostały za niezasadne. Z kolei zarzuty naruszenia prawa materialnego nie podlegają rozpoznaniu w przedmiotowym postępowaniu. W tym zakresie Sąd wyjaśnił, że spór dotyczy zgodności z prawem postanowienia stwierdzającego niedopuszczalność odwołania, zaś kwestia przysługiwania skarżącym przymiotu strony mogłaby podlegać badaniu w razie wniesienia przez nich środka zaskarżenia przed uzyskaniem przez decyzję przymiotu ostateczności, ewentualnie w razie wystąpienia przez nich z wnioskiem o wznowienie postępowania. Tym samym zarzuty podniesione w tym zakresie mogłyby podlegać badaniu wyłącznie w razie merytorycznego rozpoznawania sprawy. Końcowo Sąd I instancji wskazał, że z akt administracyjnych wynika, iż wniosek o ponowne rozpoznanie sprawy nadany został przez skarżących przesyłką poleconą w dniu [...] października 2017 r., nie zaś jak wskazano w skardze w dniu [...] stycznia 2018 r. Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wniósł Prezydent [...] zaskarżając go w całości i zarzucając naruszenie art. 174 pkt 2 w związku z art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) P.p.s.a. oraz w związku z art. 57 § 1, art. 127a § 1 i § 2 oraz art. 28 K.p.a. przez błędne uznanie, że decyzja, wobec której strona złożyła w dniu jej doręczenia oświadczenie o zrzeczeniu się prawa do wniesienia odwołania (wniosku o ponowne rozpoznanie sprawy) uzyskuje z tym dniem przymiot ostateczności, nawet gdy dla pozostałych stron postępowania nie upłynął jeszcze termin na wniesienie odwołania (złożenie wniosku o ponowne rozpoznanie sprawy). Wskazując na uwadze powyższe zarzuty wniesiono o uchylenie zaskarżonego orzeczenia w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania przez Sąd I instancji oraz zasądzenie zwrotu kosztów postępowania. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Postępowanie kasacyjne oparte jest na zasadzie związania Naczelnego Sądu Administracyjnego granicami skargi kasacyjnej i podstawami zaskarżenia wskazanymi w tej skardze. Zakres sądowej kontroli instancyjnej jest zatem określony i ograniczony wskazanymi w skardze kasacyjnej przyczynami wadliwości prawnej zaskarżonego wyroku sądu I instancji. Jedynie w przypadku, gdyby zachodziły przesłanki, powodujące nieważność postępowania sądowoadministracyjnego, określone w art. 183 § 2 P.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny mógłby podjąć działania z urzędu, niezależnie od zarzutów wskazanych w skardze kasacyjnej. W niniejszej sprawie nie stwierdzono takich przesłanek. Trafnie zauważa Sąd i instancji, iż istota sporu w niniejszej sprawie sprowadza się do rozstrzygnięcia, czy możliwe jest skuteczne zrzeczenie się prawa do wniesienia odwołania (wniosku o ponowne rozpoznanie sprawy) w dniu doręczenia decyzji podlegającej zaskarżeniu. Analizując to zagadnienie na gruncie art. 57 § 1 i art. 127a 127a K.p.a. Sąd I instancji doszedł do prawidłowej konkluzji uwzględniającej przede wszystkim aspekt funkcjonalny prawa do zaskarżenia decyzji organu I instancji. Nie ulega wątpliwości, iż odwołanie wnosi się w terminie czternastu dni od dnia doręczenia decyzji, a gdy decyzja została ogłoszona ustnie - od dnia jej ogłoszenia (art. 129 § 2 K.p.a.). Tym samym bieg terminu do wniesienia odwołania rozpoczyna się w dniu doręczenia decyzji lub jej ogłoszenia. Wszak byt prawny zapadłego rozstrzygnięcia rozpoczyna się z chwilą ogłoszenia lub doręczenia stronie postępowania. Co do zasady decyzja organu I instancji, która weszła do obrotu prawnego, może być zaskarżona. Odwołanie jest zatem dopuszczalne od dnia wejścia decyzji do obrotu. Przy czym należy zauważyć, co trafnie akcentuje Sąd i instancji, że wejście decyzji do obrotu prawnego jest warunkiem dopuszczalności odwołania, nie zaś warunkiem terminowości jego wniesienia (vide: wyrok NSA z dnia 12 marca 2013 r. sygn. akt II GSK 161/12, https://orzeczenia.nsa.gov.pl ). Zgodnie z bowiem z art. 57 § 1 K.p.a., który reguluje sposób liczenia terminów określonych w dniach, jeżeli początkiem terminu jest pewne zdarzenie, przy obliczaniu terminów nie uwzględnia się dnia, w którym to zdarzenie nastąpiło. Tym samym termin do wniesienia odwołania zaczyna biec od dnia następnego po otrzymaniu decyzji. Termin ten będzie zatem zachowany, gdy strona złoży odwołanie nie później niż czternastego dnia, licząc od dnia następnego po otrzymaniu decyzji. Zestawienie powyższych regulacji powoduje, że strona może wnieść odwołanie w dniu otrzymania decyzji, gdyż jest ono dopuszczalne i ma na tę czynność, oprócz dnia doręczenia, 14 pełnych dni. W tym przejawia się, wyrażona w art. 57 § 1 K.p.a., zasada niewliczania do biegu terminu dnia zdarzenia, które zapoczątkowuje ów termin. Termin bowiem liczy się w pełnych dniach, a dzień zdarzenia z istoty rzeczy nigdy nie byłby pełnym dniem (vide: wyrok NSA z dnia 12 marca 2013 r. sygn. akt II GSK 161/12, wyrok NSA z dnia 19 maja 2016 r. sygn. akt II GSK 2734/14, https://orzeczenia.nsa.gov.pl ). Powyższe zapatrywanie akceptowane jest w doktrynie i uznawane za realistyczne, będące przejawem przyjaznej wobec strony postępowania wykładni przepisów (vide: W.Chróścielewski (red.), Z.Kmieciak (red.), Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz, WKP 2019, uwagi do art. 129). Konkludując należy zatem uznać, iż to uzewnętrznienie decyzji przez jej doręczenie lub ogłoszenie powoduje zapoznanie się przez stronę z treścią decyzji i w konsekwencji otwiera dla strony możliwość jej zaskarżenia. Przenosząc powyższe uwagi na grunt 127a § 1 K.p.a. należy podkreślić, iż użyty w tym przepisie zwrot "w trakcie biegu terminu do wniesienia odwołania" nie oznacza okresu, który rozpoczyna się w dniu następnym po doręczeniu lub ogłoszeniu decyzji. Nie istnieją racjonalne powody aby początek biegu terminu, o którym mowa w art. 127a § 1 K.p.a. określać inaczej niż na gruncie art. 129 § 2 K.p.a. Wynikający z art. 127a § 1 K.p.a. warunek skutecznego zrzeczenia się przez stronę prawa do wniesienia odwołania, polegający na tym, że zrzeczenie ma mieć miejsce w trakcie biegu terminu do wniesienia odwołania, służy temu, aby strona podjęła decyzję o zrzeczeniu się prawa do odwołania po zapoznaniu się z decyzją, a więc po tym, kiedy decyzja zostanie jej doręczona lub ogłoszona. Sposób wykładni art. 127a § 1 K.p.a. polegający na tym, że strona może się skutecznie zrzec prawa do wniesienia odwołania dopiero następnego dnia po dniu, w którym doręczono lub ogłoszono decyzję, nie służy żadnemu racjonalnemu celowi i nie jest możliwy do zaakceptowania na gruncie funkcjonalnych i systemowych dyrektyw wykładni prawa (vide: wyrok NSA z dnia 29 sierpnia 2019 r. sygn. akt II OSK 873/19; wyrok NSA z dnia 19 września 2019 r. sygn. akt II OSK 2335/19; wyrok NSA z dnia 19 września 2019 r. sygn. akt II OSK 1849/19, https://orzeczenia.nsa.gov.pl). Jeżeli zatem z okoliczności niniejszej sprawy wynika, że jedyny podmiot, z którego udziałem organ administracji prowadził postępowanie w sprawie o ustanowienie trwałego zarządu, w dniu wydania decyzji pierwszoinstancyjnej, po zapoznaniu się z jej treścią, zrzekł się prawa do ponownego rozpatrzenia sprawy, to na gruncie powyższych uwag brak jest podstaw do tego aby dezawuować skuteczność tak złożonego oświadczenia o zrzeczeniu się prawa do zaskarżenia decyzji. Konsekwencją tego jest uzyskanie przymiotu ostateczności i prawomocności przez decyzję Ministra Infrastruktury i Budownictwa z dnia [...] października 2017 r. nr [...], skoro Prezydent [...] oraz Miasto [...] nie brali w tym postępowaniu udziału jako strony postępowania, a wniosek o ponowne rozpatrzenie sprawy zastał przez te podmioty złożony w dniu [...] października 2017 r., a więc w czasie gdy ww. decyzja była już ostateczna i prawomocna na podstawie art. 127a § 2 K.p.a. Nie ulega wątpliwości, iż termin do wniesienia odwołania dla strony pominiętej w postępowaniu administracyjnym biegnie od dnia doręczenia (ogłoszenia) decyzji stronie, której zapewniono udział w postępowaniu, do końca terminu na wniesienie odwołania przewidzianego dla strony postępowania, której decyzję doręczono (vide: B.Adamiak (w:) B.Adamiak, J.Borkowski, Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz, C.H.Beck 2012 r. s. 539 i nast.). Po upływie tego terminu stronie pominiętej w postępowaniu przysługuje jedynie wniosek o wznowienie postępowania na podstawie art. 145 § 1 pkt 4 K.p.a. (vide: wyrok NSA z dnia 27 sierpnia 1999 r. sygn. akt IV SA 1758/97, niepubl.; wyrok NSA z dnia 13 lipca 1999 r. sygn. akt IV SA 703/97, niepubl.; wyrok NSA z dnia 16 lipca 2002 r. sygn. akt II SA 2230/00, Mon. Praw. 2002/20/916). Pogląd ten jest utrwalony zarówno w orzecznictwie, jak i w doktrynie. Nie można zatem zgodzić się z zarzutem kasacyjnym naruszenia w okolicznościach niniejszej sprawy art. 28 K.p.a. wskutek wadliwego wyznaczenia przez Ministra Inwestycji i Rozwoju kręgu podmiotowego sprawy o ustanowienie trwałego zarządu. Kwestia ta, na co słusznie wskazywał Sąd I instancji, nie może być przedmiotem rozważań w toku niniejszego postępowania. Jego przedmiotem jest bowiem wyłącznie ocena formalnego rozstrzygnięcia o dopuszczalności wniosku o ponowne rozpoznanie sprawy, a tym samym badanie tego, czy Prezydentowi m[...] przysługiwał przymiot strony w postępowaniu o ustanowienie trwałego zarządu i z jakiego powodu nie został włączony w krąg uczestników tego postępowania, przekracza ramy niniejszej sprawy. Zrzeczenie się prawa do złożenia wniosku o ponowne rozpoznanie sprawy przez jedyny podmiot będący stroną postępowania skutkuje brakiem możliwości zaskarżenia decyzji zarówno w toku instancji, jak i do sądu administracyjnego. Zgodnie z art. 16 § 1 K.p.a. decyzje ostateczne to decyzje, od których nie służy odwołanie lub wniosek o ponowne rozpatrzenie, zgodnie zaś z art. 16 § 3 K.p.a. decyzje prawomocne to decyzje ostateczne, których nie można zaskarżyć do sądu administracyjnego. W takiej sytuacji Sąd I instancji trafnie zaakceptował postanowienie Ministra Inwestycji i Rozwoju stwierdzające niedopuszczalność wniosku Prezydenta [...] z dnia [...] października 2017 r. o ponowne rozpatrzenie sprawy zakończonej decyzją tegoż organu, która w dniu [...] października 2017 r. uzyskała przymiot ostateczności i prawomocności (art. 134 w związku z art. 127 § 3 K.p.a.). Z tych względów skarga kasacyjna jako pozbawiona usprawiedliwionych podstaw podlegała oddaleniu zgodnie z art. 184 P.p.s.a. Skargę kasacyjną rozpoznano na posiedzeniu niejawnym stosownie do art. 182 § 2 P.p.s.a., gdyż strona skarżąca zrzekła się rozprawy, a strona przeciwna nie zażądała jej przeprowadzenia.