II SA/Go 63/19

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gorzowie Wielkopolskim w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Sławomir Pauter (spr.) Sędziowie Sędzia WSA Adam Jutrzenka-Trzebiatowski Sędzia WSA Michał Ruszyński Protokolant st.sekr.sąd. Elżbieta Dzięcielewska po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 13 marca 2019 r. sprawy ze skargi C spółki z o.o. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia [...] r., nr [...] w przedmiocie odmowy ustalenia warunków zabudowy I. uchyla zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję Wójta Gminy z dnia [...] roku, nr [...], II. zasądza od Samorządowego Kolegium Odwoławczego na rzecz skarżącej C spółki z o.o. kwotę 997 (dziewięćset dziewięćdziesiąt siedem) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego. Przedmiotem skargi wniesionej przez C. spółkę z o. o. jest decyzja Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia [...] października 2018 r. nr [...] którą organ uchylił decyzję Wójta Gminy z dnia [...] kwietnia 2018 r. nr [...] w przedmiocie odmowy ustalenia warunków zabudowy dla farmy fotowoltaicznej w części, tj. uchylił jej załącznik nr 2, stanowiący część graficzną "Wyników analizy warunków i zasad zagospodarowania terenu dla działki nr ewidencyjny [...]" i w tym zakresie orzekł: część graficzną "Wyników analizy warunków i zasad zagospodarowania terenu dla działki nr ewidencyjny [...]" zawiera załącznik graficzny do decyzji tut. Kolegium z dnia [...].10.2018 r., [...]. Powyższa decyzja została wydana w oparciu o następujące ustalenia faktyczne i prawne: Dnia 4 lipca 2017 r. wpłynął do Urzędu Gminy wniosek skarżącej Spółki o ustalenie warunków zabudowy dla inwestycji polegającej na budowie farmy fotowoltaicznej, a w szczególności zabudowie na terenie inwestycji konstrukcji stołów montażowych, na których zostaną zamontowane panele fotowoltaiczne, infrastruktury towarzyszącej, w tym inwerterów, złącz kablowych, okablowania, stacji transformatorowej z rozdzielnią SN/NN i ogrodzenie, na działce nr ewidencyjny [...]. Po przeprowadzonym postępowaniu Wójt Gminy wydał decyzję o odmowie ustalenia warunków zabudowy dla planowanego przedsięwzięcia. Od wydanej decyzji odwołanie wniósł wnioskodawca, zarzucając wadliwą klasyfikację projektowanej inwestycji jako funkcji przemysłowej. W dniu [...] listopada 2017 r. SKO uchyliło zaskarżoną decyzję w całości i skierowało do ponownego rozpatrzenia, zarzucając brak pełnego rozpoznania w zakresie udzielonego pełnomocnictwa do reprezentowania wnioskodawcy w postępowaniu administracyjnym, użycie do sporządzenia analizy warunków i zasad zagospodarowania terenu wadliwej mapy oraz nakazało przeprowadzić postępowanie z udziałem wszystkich podmiotów, którym przysługuje przymiot strony w rozumieniu art. 28 k.p.a. Mając na uwadze powyższe, organ I instancji przeprowadził ponowne postępowanie, kierując się orzeczeniem SKO o uchyleniu zaskarżonej decyzji w całości. Zgodnie z decyzją SKO wezwano między innymi inwestora do przedłożenia mapy zgodnej z przepisami ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Ponieważ na przedmiotowy teren brak jest w państwowym zasobie geodezyjnym i kartograficznym mapy zasadniczej oraz katastralnej, do wniosku dołączono mapę ewidencyjną w skali 1:1000. Wniosek zawierał, ponadto, wszystkie wymagane ustawowo elementy i dokumenty, za wyjątkiem warunków podłączenia do sieci elektroenergetycznej. Ponieważ zarządca sieci elektroenergetycznej uzależnił wydanie takich warunków od dostarczenia decyzji o warunkach zabudowy dla lokalizacji farm fotowoltaicznych, odstąpiono od żądania uzupełnienia wniosku w tym zakresie. Wójt Gminy wydał w dniu [...] kwietnia 2018 r. decyzję nr [...], którą na podstawie art. 104 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (tj. Dz. U. z 2017 r., poz. 1257), art. 4 ust. 2 pkt 2, art. 59 ust.1, art. 60 ust.1 i 4, art. 61 ust.1, art. 64 ust.1 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (tj. Dz. U. z 2017 r., poz. 1073) odmówił ustalenia warunków zabudowy i zagospodarowania terenu dla inwestycji polegającej na budowie farmy fotowoltaicznej, a w szczególności zabudowie na terenie inwestycji konstrukcji stołów montażowych, na których zostaną zamontowane panele fotowoltaiczne, infrastruktury towarzyszącej, w tym inwerterów, złącz kablowych, okablowania, stacji transformatorowej z rozdzielnią SN/NN i ogrodzenie, na działce nr ewidencyjny [...]. W uzasadnieniu organ I instancji wskazał, że do złożonego wniosku o wydanie decyzji o warunkach zabudowy dla wskazanej inwestycji dołączono decyzję o środowiskowych uwarunkowaniach realizacji przedsięwzięcia z dnia [...] sierpnia 2015 r. stwierdzającą brak potrzeby przeprowadzania oceny oddziaływania na środowisko dla planowanego przedsięwzięcia ze względu na brak negatywnego oddziaływania na środowisko. W toku procedury administracyjnej ustalającej warunki zabudowy dla projektowanej inwestycji, organ wykonał analizę warunków i zasad zagospodarowania terenu w obszarze analizowanym tj. w obszarze, o którym mowa w art. 53 ust. 3 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, zgodnie z przepisami rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003r. w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (Dz.U. nr 164, poz. 1588), której wyniki są załącznikiem do decyzji. Następnie organ I instancji wskazał, że wydanie decyzji o warunkach zabudowy jest możliwe wtedy, gdy jest ona zgodna z przepisami odrębnymi - art. 56 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Zgodnie z przepisem art. 61 ust. 1 wydanie decyzji o warunkach zabudowy jest możliwe jedynie po spełnieniu łącznym warunków zapisanych w ww. ustawie. Zdaniem Wójta, złożony wniosek nie spełnia warunku - co najmniej jedna działka sąsiednia, dostępna z tej samej drogi publicznej, jest zabudowana w sposób pozwalający na określenie wymagań dotyczących nowej zabudowy w zakresie kontynuacji funkcji, parametrów, cech i wskaźników kształtowania zabudowy oraz zagospodarowania terenu, w tym gabarytów i formy architektonicznej obiektów budowlanych, linii zabudowy oraz intensywności wykorzystania terenu. Organ wskazał następnie, iż przeprowadzona ocena i analiza złożonego wniosku wykazała, że inwestycja położona jest na gruntach rolnych klasy IVa, V, VI, łąkach i pastwiskach klasy IV, nieużytkach o powierzchni 3,40 ha, będących własnością osoby prywatnej, w obszarze rozproszonej zabudowy mieszkaniowej jednorodzinnej, mieszkaniowej jednorodzinnej w zabudowie siedliskowej miejscowości. Zarówno w wyznaczonym obszarze analizowanym, jak i w miejscowości nie stwierdzono występowania funkcji przemysłowej, w tym funkcji przemysłowej jaką jest produkcja energii elektrycznej. Z powyższego wynika więc, że dla obszaru przedmiotowej działki nie można ustalić funkcji zabudowy jako zabudowy przemysłowej, jak również innych parametrów zabudowy ze względu na brak w obszarze analizowanym funkcji przemysłowej z charakterystycznym polem paneli fotowoltaicznych o dużej powierzchni posadowienia - ponad 2 ha. Mając na względzie fakt, że w decyzji należało się odnieść do treści złożonego wniosku w zakresie konkretnego zamierzenia (art. 52 ust. 2 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym), biorąc pod uwagę wyniki przeprowadzonych analiz oraz stanu prawnego terenu organ stwierdził, że w przedmiotowej sprawie nie istnieje możliwość wydania decyzji o ustaleniu warunków zabudowy dla wnioskowanego przedsięwzięcia. Podał, że w toku postępowania odstąpiono od uzgodnień wynikających z art. 53 ust. 4 pkt 1, 2, 3, 4, 5, 5a, 6, 7, 8, 9, 10, 10a, 11, 11a, 12 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, ponieważ nie zachodzą okoliczności, o których mowa w ustawie - brak ustalonych warunków zabudowy. Organ nadto podniósł, że decyzja odmowna (w przypadku braku możliwości uwzględnienia wniosku) nie jest decyzją ustalającą warunki zabudowy, tym samym nie musi spełniać warunku, o którym mowa w art. 54 ustawy i W związku z powyższym organ odstąpił od ustalenia warunków zabudowy w formie pisemnej i graficznej. W załączniku nr 1 do decyzji z dnia [...] kwietnia 2018 r. organ I instancji przedstawił opisowo wyniki przeprowadzonej analizy warunków i zasad zagospodarowania terenu dla działki nr ewidencyjny [...]. Odwołanie od decyzji organu I instancji złożyły C Spółka z o. o. oraz M. K. S. reprezentowane przez tego samego profesjonalnego pełnomocnika. W odwołaniu zarzucono naruszenie: 1) przepisów postępowania, mogące mieć wpływ na wynik sprawy, tj.: art. 8 § 1 k.p.a., art. 11 k.p.a. w zw. z art. 107 § 1 pkt 6 i § 3 k.p.a. poprzez niezastosowanie się do wskazania Samorządowego Kolegium Odwoławczego zawartego w uzasadnieniu decyzji z dnia [...] listopada 2017 r., polegającego na niedokonaniu przez organ I instancji oceny podniesionych przez inwestora argumentów o rodzaju i charakterze planowanej inwestycji oraz poprzez nie odniesienie się organu I instancji do stanowiska skarżących wyrażonego w piśmie skarżących z dnia [...] kwietnia 2018 r., co w ich ocenie wskazuje na wydanie decyzji pod z góry obraną przez organ I instancji tezę co do tego, że instalacja fotowoltaiczna stanowi zabudowę przemysłową, 2) przepisów prawa materialnego, tj.: a) art. 61 ust. 3 u.p.z.p. poprzez jego błędną wykładnię wyrażającą się w bezpodstawnym przyjęciu, że instalacja fotowoltaiczna nie stanowi urządzeń infrastruktury technicznej, o której mowa w powołanym przepisie, co w konsekwencji doprowadziło do jego niezastosowania; b) § 3 ust. 1 pkt 53 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 9 listopada 2010 r. w sprawie określenia przedsięwzięć mogących znacząco oddziaływać na środowisko poprzez jego błędną wykładnię wyrażającą się w bezpodstawnym przyjęciu, że instalacja fotowoltaiczna stanowi zabudowę przemysłową; c) art. 61 ust. 1 u.p.z.p. poprzez jego błędną wykładnię wyrażającą się w przyjęciu, że inwestor w toku postępowania o wydanie decyzji ustalającej warunki zabudowy dla przedmiotowej inwestycji, winien spełniać wszystkie warunki określone w ww. przepisie, podczas gdy przepisu tego nie stosuje się do urządzeń infrastruktury technicznej, zgodnie z art. 61 ust. 3 u.p.z.p. Stawiając powyższe zarzuty, pełnomocnik wniósł o uchylenie zaskarżonej decyzji w całości i ustalenie warunków zabudowy i zagospodarowania terenu dla przedmiotowej inwestycji, ewentualnie o uchylenie zaskarżonej decyzji i przekazanie sprawy organowi I instancji do ponownego rozpatrzenia. Po rozpoznaniu odwołania Samorządowe Kolegium Odwoławcze wydało dnia [...] października 2018 r. zaskarżoną w niniejszym postępowaniu decyzję nr [...]. W uzasadnieniu decyzji organ odwoławczy stwierdził, że odwołania strony nie można uwzględnić, gdyż podniesione w nim zarzuty jak i żądania są bezzasadne. Jednakże Kolegium - ponownie rozpoznając sprawę z wniosku inwestora o wydanie decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu dla przedmiotowej inwestycji, a nie będąc związane jego granicami - oceniło, że zaskarżona decyzja organu I instancji została wydana w stanie niekompletnym. W pierwszej kolejności organ podał, że istotą decyzji o warunkach zabudowy jest ustalenie - wobec braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego - sposobu zagospodarowania terenu i warunków zabudowy dla inwestycji niebędącej inwestycją celu publicznego, co wynika z treści art. 4 ust. 2 pkt 2 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Decyzja o warunkach zabudowy jest zatem podstawowym instrumentem kształtowania przestrzeni obok miejscowego planu zagospodarowania. Decyzja o warunkach zabudowy zawiera uregulowania i wymogi o charakterze dość ogólnym, a ich konkretyzacja dokonywana jest na dalszym etapie inwestycyjnym obejmującym np. wydanie decyzji zatwierdzającej projekt budowlany i udzielającej pozwolenia na budowę. Jest indywidualnym aktem prawnym o charakterze władczym, tj. rozstrzyga o indywidualnych prawach i obowiązkach jej adresatów, zatem stopnień konkretyzacji zawartych w niej warunków zabudowy i zagospodarowania terenu jest zdecydowanie większy niż w przypadku ustaleń zawieranych w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego. Następnie po tych ogólnych rozważaniach organ odwoławczy wskazał, że dla terenu objętego przedmiotową decyzją o warunkach zabudowy (działka nr ewidencyjny [...]), na którym ma być realizowana planowana inwestycja, nie ma obecnie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Do dnia [...] grudnia 2002 r. obowiązywał dla tego terenu miejscowy ogólny plan zagospodarowania przestrzennego gminy przyjęty na podstawie uchwały nr [...] Rady Narodowej z dnia [...].12.1989 r. (Dz. Urz. Woj., Nr 7, poz. 181 z 14.05.1990 r.) a następnie zmienionej uchwałą Nr [...] Rady Gminy z dnia [...].11.1994 r. (Dz. Urz. Woj., Nr 16, poz. 131), który nie przewidywał dla tego terenu zabudowy o funkcji produkcyjnej. Wobec powyższego określenie sposobów zagospodarowania i warunków zabudowy w tej sprawie zdaniem SKO należało ustalić - w myśl art. 4 ust. 2 pkt 2 ustawy - w drodze decyzji o warunkach zabudowy. Następnie organ przytoczył treść art. 61 ust. 1 u.p.z.a. z którego wynika a contrario, że niespełnienie choćby jednego z wymogów z art. 61 ust. 1 ustawy obligatoryjnie musi skutkować odmową ustalenia warunków zabudowy i zagospodarowania terenu dla wnioskowanego przez inwestora przedsięwzięcia (inwestycji), ponieważ decyzja o warunkach zabudowy to decyzja związana a nie oparta na uznaniu administracyjnym. Dolej Kolegium wskazało, że wymóg z art. 61 ust. 1 pkt 1 ustawy (zasada dobrego sąsiedztwa) dla wydania decyzji ustalającej warunki zabudowy oznacza, że powstająca w sąsiedztwie innych (zabudowanych) działek nowa zabudowa i nowe zagospodarowanie terenu, do których zalicza się przedmiotowa inwestycja polegająca na budowie farmy fotowoltaicznej (w tym budowa konstrukcji stołów montażowych, na których zostaną zamontowane panele fotowoltaiczne, wraz z infrastrukturą towarzysząca taką jak: inwertery, złącza kablowe, okablowanie, stacja transformatorowa z rozdzielnią SN/NN i ogrodzenie) winna być dostosowana do wyznaczonych przez istniejący już w danym miejscu stan dotychczasowej zabudowy i zagospodarowania na działkach sąsiednich, czyli do cech i parametrów o charakterze urbanistycznym (kontynuacja funkcji, parametrów, cech i wskaźników kształtowania zabudowy oraz zagospodarowania terenu, linii zabudowy i intensywności wykorzystania terenu) i architektonicznym (gabarytów i formy architektonicznej obiektów budowlanych). Zadaniem organu prowadzącego postępowanie w sprawie ustalenia warunków zabudowy jest zatem przeprowadzenie analizy warunków i zasad zagospodarowania terenu oraz jego zabudowy, zwanej dalej "analizą urbanistyczną" (§ 3 rozporządzenia w zw. z art. 61 ust. 1 do 5 ustawy) w celu przeprowadzenia na wyznaczonym obszarze analizy funkcji oraz cech zabudowy i zagospodarowania terenu w zakresie warunków, o których mowa w art. 61 ust. 1-5 ustawy. Zgodnie z brzmieniem § 3 rozporządzenia organ wyznacza w tym celu obszar analizowany. Granice obszaru analizowanego organ wyznacza na kopii mapy, o której mowa w art. 52 ust. 2 pkt 1 ustawy, (co konwalidowano niniejszą decyzją – załącznik do decyzji Kolegium) wokół działki budowlanej, której dotyczy wniosek o ustalenie warunków zabudowy, w odległości nie mniejszej niż trzykrotna szerokość frontu działki objętej wnioskiem o ustalenie warunków zabudowy, nie mniejszej jednak niż 50 metrów (w niniejszej sprawie w odległości 240 m, gdyż front działki inwestycyjnej wynosi 80 m, co zostało dokonane w zgodzie z w/w § 3 rozporządzenia). Wyznaczenie obszaru analizowanego w trybie wskazanym w § 3 ust. 2 rozporządzenia stanowi wskazanie, które spośród działek sąsiednich mogą stanowić punkt odniesienia do ustalenia ogółu wymagań dotyczących nowej zabudowy, o jakich mowa w przepisach art. 61 ust. 1 pkt 1 oraz art. 61 ust. 6 i 7 ustawy. Zatem wszystkie działki znajdujące się w granicach obszaru analizowanego należy uznać - w ujęciu funkcjonalnym - za działki sąsiednie w rozumieniu art. 61 ust. 1 pkt 1 ustawy. Organ ustalił, że w obszarze analizowanym znajdują się tereny o następujących funkcjach zabudowy i/lub zagospodarowania terenu: 1) zabudowa mieszkaniowa jednorodzinna oznaczona symbolem MN na załączniku graficznym do "Wyników analizy ...", 2) wody powierzchniowe śródlądowe oznaczone symbolem WS, 3) drogi wewnętrzne oznaczone symbolem KDW, 4) grunty rolne niezabudowane, oznaczone symbolem R, 5) lasy oznaczone symbolem ZL, oraz 6) drogi publiczne oznaczone symbolem KD. Teren zaś planowanej inwestycji to niezabudowana działka (nr [...]) o powierzchni łącznej 2,5 ha, której grunty są sklasyfikowane jako użytki rolne o symbolach : PsIV, ŁIV, RIVa, RV, RVI oraz nieużytek – N. Dalej organ podniósł, że w myśl § 3 pkt 52 rozporządzenia Rady Ministrów z 9 listopada 2010 r. w sprawie przedsięwzięć mogących znacząco oddziaływać na środowisko (Dz.U. z 2016 r., poz. 71) systemy fotowoltaiczne są wprost zaliczane do zabudowy przemysłowej, co prawidłowo ocenił także organ I instancji. Jak wynika z akt sprawy, w tym z wniosku inwestora, realizacja planowanej przez wnioskodawcę inwestycji spowodowałaby zmianę zagospodarowania, niezabudowanego jak dotąd gruntu rolnego działki nr [...] o intensywności zabudowy ok. 81 %. Ustosunkowując się do zarzutów zawartych w odwołaniu Kolegium podniosło, że planowana inwestycja nie stanowi budowy urządzeń infrastruktury technicznej, jak to podnosi i wywodzi inwestor, a zatem nie ma doń zastosowania ustawowy wyjątek od wymogu realizacji zasady dobrego sąsiedztwa, wskazany przepisem art. 61 ust. 3 ustawy. Kolegium stwierdziło, że inwestycja polegająca na instalacji naziemnego systemu fotowoltaicznego służącego do komercyjnego wytwarzania energii elektrycznej nie można zaliczyć do kategorii urządzeń infrastruktury technicznej w rozumieniu art. 61 ust. 3 ustawy. Brak legalnej definicji pojęcia infrastruktury technicznej w ustawie o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym uzasadnia odwołanie się w tym zakresie do przepisów ustawy o gospodarce nieruchomościami oraz ustawy Prawo energetyczne. Pojęcie urządzeń infrastruktury technicznej zostało zdefiniowane w przepisie art. 143 ust. 2 ustawy z 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (Dz. U. z 2018 r., poz. 121 ze zm.), zgodnie z którym do urządzeń infrastruktury technicznej zalicza się drogi oraz wybudowanie pod ziemią, na ziemi albo nad ziemią przewodów lub urządzeń wodociągowych, kanalizacyjnych, ciepłowniczych, elektrycznych, gazowych i telekomunikacyjnych. Obiekty wskazane w w/w art. 143 ust. 2 są przez przepis art. 2 pkt 13 ustawy utożsamiane z uzbrojeniem terenu. Instalacja (farma, elektrownia) fotowoltaiczna nie stanowi uzbrojenia terenu albowiem jej podstawowym zadaniem jest wytwarzanie energii elektrycznej, a nie pełnienie funkcji służebnej względem innych urządzeń czy obiektów, jak ma to miejsce w przypadku urządzeń infrastruktury technicznej. Odwołując się z kolei do definicji legalnych z ustawy z 10 kwietnia 1997 r. - Prawo energetyczne (Dz. U. z 2018 r., poz. 755 ze zm.) organ wskazał, że w art. 3 pkt 7 zdefiniowane zostały procesy energetyczne - określone jako techniczne procesy w zakresie wytwarzania, przetwarzania, przesyłania, magazynowania, dystrybucji oraz użytkowania paliw lub energii, w art. 3 pkt 9 tej ustawy zdefiniowano z kolei urządzenia, określając je jako urządzenia techniczne stosowane w procesach energetycznych oraz dalej (w art. 3 pkt 10 tej ustawy) - instalacje jako urządzenia z układami połączeń między nimi. Z powyższych przepisów Prawa energetycznego wynika zatem, że urządzenia są częścią instalacji, a te z kolei mogą służyć różnym celom w procesach energetycznych - produkcyjnym, magazynowym, przesyłowym. Prawo energetyczne nie posługuje się pojęciem urządzenie infrastruktury technicznej. Nie jest zatem uprawnione traktowanie pojęcia "urządzenia" w rozumieniu Prawa energetycznego i pojęcia "urządzenie infrastruktury technicznej", w rozumieniu ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym jako pojęć tożsamych. Dodatkowo Kolegium wskazało, że § 3 pkt 52 rozporządzenia Rady Ministrów z 9 listopada 2010 r. w sprawie przedsięwzięć mogących znacząco oddziaływać na środowisko zalicza wprost systemy fotowoltaiczne do zabudowy przemysłowej. Odnosi się on do "zabudowy przemysłowej, w tym zabudowy systemami fotowoltaicznymi lub magazynowej". Użycie zwrotu "w tym" wskazuje, że zabudowa systemami fotowoltaicznymi stanowi podzbiór "zabudowy przemysłowej", a nie zupełnie odrębną od niej kategorię. Odrębnie wymieniono natomiast instalacje wykorzystujące energię wiatru (§ 3 ust. 1 pkt 6 w/w rozporządzenia). Przywołane wyżej rozporządzenie, mimo że stanowi akt wykonawczy do ustawy z dnia 3 października 2008 r. o udostępnianiu informacji o środowisku i jego ochronie, udziale społeczeństwa w ochronie środowiska oraz o ocenach oddziaływania na środowisko (Dz. U. z 2017 r., poz. 1405 ze zm.) ma zastosowanie na etapie rozpatrywania wniosku o warunki zabudowy, chociażby z tego względu, że przepis art. 72 ust. 3 w/w ustawy wymaga, aby decyzję o środowiskowych uwarunkowaniach, wydaną dla danego, planowanego przedsięwzięcia inwestycyjnego, została dołączona m.in. do wniosku o wydanie decyzji o warunkach zabudowy. Ze względu na brzmienie § 3 pkt 52 tego rozporządzenia organ także uznał, iż orzecznictwo sądowoadministracyjne dotyczące farm (elektrowni) wiatrowych nie może mieć przełożenia na stanowisko wobec farm fotowoltaicznych. Niezależnie od powyższego - w odróżnieniu od elektrowni wiatrowych, budowa elektrowni fotowoltaicznej prowadzi w efekcie do faktycznej zmiany przeznaczenia jednostki urbanistycznej z dotychczasowej funkcji na funkcję przemysłową, za taką bowiem uznać należy produkcję (wytwarzanie) i sprzedaż energii elektrycznej (por. wyroki Naczelnego Sądu Administracyjnego w Warszawie: z dnia 31 sierpnia 2017 r. sygn. akt: II OSK 3036/15; z dnia 12 stycznia 2018 r. sygn. akt: II OSK 794/16). Ponadto organ wskazał, iż przepis art. 10 ust. 2a ustawy stanowi, że jeżeli na obszarze gminy przewiduje się wyznaczenie obszarów, na których rozmieszczone będą urządzenia wytwarzające energię z odnawialnych źródeł energii o mocy przekraczającej 100 kW (a o taką inwestycję w przedmiotowej sprawie chodziło, skoro przewidywana jest realizacja instalacji do 3700 szt. paneli (modułów) o mocy 270W każdy), a także ich stref ochronnych związanych z ograniczeniami w zabudowie oraz w zagospodarowaniu i użytkowaniu terenu, w studium ustala się także ich rozmieszczenie. W myśl z kolei art. 15 ust. 3 pkt 3 a ustawy w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego określa się w zależności od potrzeb "granice terenów pod budowę urządzeń, o których mowa w art. 10 ust. 2a, oraz granice ich stref ochronnych związanych z ograniczeniami w zabudowie, zagospodarowaniu i użytkowaniu terenu oraz występowaniem znaczącego oddziaływania tych urządzeń na środowisko". Treść tych przepisów wskazuje, że wolą ustawodawcy jest, aby inwestycje polegające na budowie urządzeń wytwarzających energię z odnawialnych źródeł energii o mocy przekraczającej 100 kW były realizowane przede wszystkim na podstawie ustaleń planu zagospodarowania przestrzennego, gdyż plan taki ma zawierać m.in. wskazanie miejsc ich rozmieszczenia. Nie wyklucza to oczywiście dopuszczalności ustalenia warunków zabudowy dla tego rodzaju zamierzeń, ale samo przypisanie takiemu rodzajowi inwestycji cechy "innowacyjności" nie może oznaczać pomijania nakazu równego traktowania inwestorów w procedurze orzekania o warunkach zabudowy, a tym samym stosowania wymogu z art. 61 ust. 1 pkt 1 ustawy do tego rodzaju przedsięwzięć. Odnosząc powyższe zważenia do stanu faktycznego niniejszej sprawy organ odwoławczy podniósł, że należy mieć na uwadze, iż planowana budowa elektrowni (farmy) fotowoltaicznej o mocy do 1 MW (3700 x 270W = 999 000 kW) ma objąć znaczny obszar gruntów rolnych, wynoszący ponad 2 ha (81% z 2,5 ha), gdzie ogniwa fotowoltaiczne będą montowane na stelażach (stołach) o wysokości do 3 metrów, a w jej ramach planowana jest również niezbędna infrastruktura, w tym budowa stacji transformatorowej. Realizacja takiej inwestycji niewątpliwie spowoduje zmianę dotychczasowego sposobu zagospodarowania danego terenu, będącego terenem rolnym, wskazanej we wniosku nieruchomości, która zamiarem inwestora miałaby być wykorzystywana praktycznie w całości dla celów produkcji energii elektrycznej. W konsekwencji Kolegium oceniło, że zaskarżona decyzja - co do zasady - nie narusza prawa albowiem organ I instancji wszechstronnie wyjaśnił i ustalił stan faktyczny sprawy oraz dokonał prawidłowej wykładni przepisu art. 61 ustawy, w tym ust. 1 pkt 1 oraz ust. 3 a następnie dokonał właściwie ich subsumpcji. Odmowę ustalenia warunków zabudowy dla wnioskowanej inwestycji uzasadnia bowiem okoliczność, iż wnioskowana elektrownia (farma) fotowoltaiczne nie stanowi urządzeń infrastruktury technicznej, o których mowa w art. 61 ust. 3 ustawy a zatem w przedmiotowej sprawie dla ustalenia warunków zabudowy dla tego przedsięwzięcia, stanowiącego instalację produkcyjną, pełniącego funkcję przemysłową, zastosowanie znajdzie wymóg z art. 61 ust. 1 ustawy, który nie został w tej sprawie spełniony. W tzw. obszarze analizowanym występuje jedynie zabudowa mieszkaniowa jednorodzinna (MN), wody powierzchniowe śródlądowe (WS), drogi wewnętrzne (KDW), grunty rolne niezabudowane (R), lasy (ZL) i drogi publiczne (KD). Brak jest zatem we obszarze analizowanym jakiejkolwiek działki zabudowanej i zagospodarowanej w sposób, który umożliwiłby - w zgodzie z wymogiem zasady dobrego sąsiedztwa (art. 61 ust. 1 pkt 1 ustawy) - ustalenie warunków zabudowy i zagospodarowania terenu inwestycyjnego dla wnioskowanej inwestycji - budowy elektrowni fotowoltaicznej (nie istnieje w obszarze analizowanym żadna zabudowa o charakterze produkcyjnym). Poza powyższym organ odwoławczy ustalił i ocenił, że część decyzji organu I instancji jest wadliwa. Wskazał, że załącznik graficzny do "Wyników analizy warunków i zasad zagospodarowania terenu dla działki nr ewidencyjny [...]", który dołączył do decyzji organ I instancji został przez organ odwoławczy uchylony w całości i zastąpiony (konwalidowany) nowym załącznikiem graficznym do w/w "Wyników analizy...", którego treść stanowi załącznik do decyzji Kolegium, sporządzony na kopii mapy ewidencyjnej, wykonanej w skali 1:1000, pochodzącej z państwowego powiatowego zasobu geodezyjnego i kartograficznego prowadzonego przez Starostę. Wadą pierwotnego załącznika graficznego decyzji w tej sprawie było to, że nie został sporządzony na urzędowej kopii stosowanej mapy lecz na kserokopii takiej mapy, co nie spełniało wymogów chociażby § 9 rozporządzenia. Z kolei załącznik tekstowy "Wyników analizy warunków i zasad zagospodarowania terenu dla działki nr ewidencyjny [...]", dołączony do zaskarżonej odwołaniem decyzji organu I instancji, jakkolwiek zawiera w swej treści oprócz właściwych i poprawnych ustaleń o charakterze merytorycznym, także bezprzedmiotowe i nie przystające do sprawy wywody na temat środków dowodowych uznawanych w procedurach sądowych przed sądami powszechnymi, to organ odwoławczy ocenił, że wada ta nie dyskwalifikuje tego załącznika - jego części merytorycznej. Zatem pomijając w/w wadliwe wywody organu I instancji (patrz: 3 i 4 akapit na str. 1 i 2 tego załącznika), załącznik ten nadal pozostaje w mocy i stanowi integralna część decyzji rozstrzygającej sprawę z przedmiotowego wniosku inwestora. W skardze na decyzję Kolegium z dnia [...] października 2018 r., wniesionej przez C spółkę z o. o, zarzucono: 1. naruszenie prawa materialnego, tj. 1) art. 61 ust. 3 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym poprzez jego niezastosowanie/błędną wykładnię, a w konsekwencji przyjęcie, że elektrownia fotowoltaiczna nie stanowi urządzenia infrastruktury technicznej, co w konsekwencji spowodowało naruszenie przepisu art. 61 ust. 1 pkt 1 ww. ustawy i wydanie decyzji odmowie ustalenia warunków zabudowy i zagospodarowania terenu z uwagi na brak spełnienia wymogu dobrego sąsiedztwa, podczas gdy urządzenia fotowoltaiczne stanowią urządzenia infrastruktury technicznej, co implikuje brak konieczności spełnienia wymogu tzw. dobrego sąsiedztwa; 2) art. 61 ust. 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym poprzez jego błędną wykładnię, wyrażającą się w przyjęciu, że inwestor w toku postępowania o wydanie decyzji ustalającej warunki zabudowy dla inwestycji, polegającej na wybudowaniu elektrowni fotowoltaicznej musi spełnić wszystkie warunki wskazane w ww. przepisie podczas gdy ust. 1 i ust. 2 tego przepisu nie stosuje się do urządzeń infrastruktury technicznej, zgodnie z art. 61 ust. 3 ww. ustawy. 3) § 3 ust. 1 pkt 52 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 9 listopada 2010 r. w sprawie określenia przedsięwzięć mogących znacząco oddziaływać na środowisko (tj. z dnia 21 grudnia 2015 r. (Dz. U. z 2016 r. poz. 71) poprzez jego błędną wykładnię wyrażającą się w bezpodstawnym przyjęciu, że instalacja fotowoltaiczna stanowi zabudowę przemysłową; 2. naruszenie prawa procesowego mogącego mieć wpływ na treść zaskarżonej decyzji tj.: 1) art. 7a k.p.a. poprzez zinterpretowanie wątpliwości, dotyczących sklasyfikowania inwestycji polegającej na wybudowaniu elektrowni fotowoltaicznej jako urządzenia zaliczonego do zabudowy przemysłowej, a nie jako urządzenia infrastruktury technicznej pomimo tego, że powyższe zagadnienie budzi wątpliwości w wyrokach Wojewódzki Sądów Administracyjnych i w orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego w Warszawie, 2) art. 7 k.p.a, poprzez błędne przyjęcie, że wybudowanie elektrowni fotowoltaicznej na terenie działki nr [...], na powierzchni łącznej 2,5ha, stanowiącej grunty sklasyfikowane jako: Ps IV, Ł1V, RlVa, RV, RV1 i N w jakkolwiek naruszę regułę "dobrego sąsiedztwa" wyrażoną w art. 61 ust. 1 pkt. 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym podczas, gdy planowana inwestycja jest przyjazna środowisku, jest budowana na nieużytkach i z punktu widzenia lokalnej społeczności jest inwestycją dla tej społeczności korzystną. Strona skarżąca wniosła o uchylenie zaskarżonej decyzji Samorządowego Kolegium Odwoławczego w całości oraz poprzedzającej ją decyzję Wójta Gminy. Nadto wniosła o zasądzenie od organu na rzecz skarżących zwrot kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa, wg norm przepisanych. W uzasadnieniu skargi strona wskazała, że wbrew twierdzeniom organu I i II instancji elektrownia fotowoltaiczna jest urządzeniem infrastruktury technicznej, w konsekwencji inwestycja wybudowania przedmiotowego obiektu nie musi spełniać warunku dobrego sąsiedztwa. Strona skarżąca nie zgodziła się z wykładnią zaprezentowaną przez organy, jakoby elektrownia fotowoltaiczna była zaliczana do zabudowy przemysłowej, zatem nie ma doń zastosowania ustawowy wyjątek od wymogu realizacji zasady dobrego sąsiedztwa wskazany przepisem art. 61 ust. 3 ww. ustawy. Powołując się na treść wyroku NSA z 27 września 2017 r., sygn. akt II OSK 158/16 strona wskazała, że zagadnienie powyższe budzi wątpliwości w orzecznictwie sądowo - administracyjnym niemniej jednak najnowsze stanowisko judykatury problem ten rozstrzyga na korzyść strony skarżącej. W wyroku tym bowiem, Sąd w sposób jasny stwierdził, że elektrownie fotowoltaiczne należy interpretować jako urządzenia elektrowni fotowoltaicznej. Zdaniem NSA jest oczywiste, że budowa określonych urządzeń elektrycznych ze swej istoty nie może nawiązywać do analogicznej zabudowy w sąsiedztwie, nadto, interpretacja urządzeń infrastruktury technicznej, w tym urządzeń energetycznych powinna uwzględniać rozwój w energetyce odnawialnych źródeł energii. Nadto, zdaniem strony skarżącej nie można tracić również z pola widzenia poglądu, według którego elektrownia fotowoltaiczna jest urządzeniem infrastruktury technicznej bowiem jest podobna do siłowni wiatrowych, które to właśnie zaliczone zostały w orzecznictwie do urządzeń infrastruktury technicznej. W konsekwencji dla tego typu inwestycji nie jest wymagane spełnienie tzw. "zasady dobrego sąsiedztwa", określonej w art. 61 ust. 1 pkt 1 u.p.z.p. (wyrok NSA z dnia 3 marca 2011 r., U OSK 2251/10; NSA z dnia 21 kwietnia 2010 r., II OSK 310/10; WSA w Olsztynie z dnia 12 lutego 2012 r., II SA/Ol 5/13; WSA w Poznaniu z dnia 6 maja 2009 r., II SA/Po 1003/08; WSA w Bydgoszczy z dnia 14 października 2009 r., II SA/Bd 533/09, WSA w Łodzi z dnia 30 listopada 2010 r., II SA/Łd 650/10;WSA w Białymstoku z dnia 10 grudnia 2013, II SA/Bk 636/13; wyrok NSA z dnia 13 listopada 2012 r., II OSK 762/12). Skoro więc elektrownie wiatrowe stanowią urządzenia infrastruktury technicznej w rozumieniu art. 61 ust. 3 ustawy i przedmiotowa wykładnia znajduje potwierdzenie w ww. orzeczeniach, to skarżąca nie widzi jakichkolwiek podstaw do odmiennego traktowania instalacji fotowoltaicznej. Strona podkreśliła też, że wybudowanie elektrowni fotowoltaicznej jest z punktu widzenia interesów społeczności lokalnej zjawiskiem korzystnym. Społeczność gminy zyskuje bowiem większe bezpieczeństwo energetyczne z uwagi na fakt, że wytwórca energii jest bliżej tj. zlokalizowany w gminie, blisko odbiorców energii elektrycznej. Znacznie rzadsze więc będą przypadki przerw w dostawie energii elektrycznej lub w przypadku kryzysu energetycznego, czasowych ograniczeń w dostawie energii elektrycznej. Ponadto, inwestycja realizowana na terenach przez nikogo niezagospodarowanych, co niewątpliwie zwiększa poziom zaawansowania infrastruktury na tym terenie. Co więcej z tego, że inwestycja powstanie na terenach gminnych do budżetu gminy wpłyną należności publicznoprawne jakie inwestor zobowiązany jest płacić. Środki te gmina mogłaby przeznaczyć na drogi i szkoły. W odpowiedzi na skargę organ podtrzymał swoje stanowisko wyrażone w zaskarżonej decyzji i wniósł o oddalenie skargi. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Przepis art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (tekst jedn.: Dz. U. z 2018 r., poz. 2107 ze zm.) stanowi, iż sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej, przy czym kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. W świetle powołanego wyżej przepisu Wojewódzki Sąd Administracyjny w zakresie swojej właściwości ocenia zaskarżony akt administracyjny z punktu widzenia jego zgodności z prawem materialnym i przepisami postępowania administracyjnego, według stanu faktycznego i prawnego obowiązującego w dacie jego wydania. Stosownie zaś do treści art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn.: Dz. U. z 2018 r., poz. 1302 ze zm. - dalej jako: p.p.s.a.), sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej i stosują środki określone w ustawie, nie będąc przy tym związanymi granicami skargi, z zastrzeżeniem art. 57a p.p.s.a. (art. 134 § 1 p.p.s.a.). Sąd jednak podkreśla w tym miejscu, że w świetle zaś art. 134 § 1 Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, Sąd nie ma obowiązku, nie będąc związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną, do badania tych zarzutów i wniosków, które nie mają znaczenia dla oceny legalności zaskarżonego aktu (tak NSA w wyroku z dnia 11 października 2005 r., sygn. akt FSK 2326/04). Skarga zasługuje na uwzględnienie, chociaż nie wszystkie podniesione w niej zarzuty są zasadne. Podstawę prawną rozstrzygnięcia w sprawie stanowił przepis art. 61 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, który stanowi, że wydanie decyzji o warunkach zabudowy jest możliwe jedynie w przypadku łącznego spełnienia następujących warunków: 1) co najmniej jedna działka sąsiednia, dostępna z tej samej drogi publicznej, jest zabudowana w sposób pozwalający na określenie wymagań dotyczących nowej zabudowy w zakresie kontynuacji funkcji, parametrów, cech i wskaźników kształtowania zabudowy oraz zagospodarowania terenu, w tym gabarytów i formy architektonicznej obiektów budowlanych, linii zabudowy oraz intensywności wykorzystania terenu; 2) teren ma dostęp do drogi publicznej; 3) istniejące lub projektowane uzbrojenie terenu, z uwzględnieniem ust. 5, jest wystarczające dla zamierzenia budowlanego; 4) teren nie wymaga uzyskania zgody na zmianę przeznaczenia gruntów rolnych i leśnych na cele nierolnicze i nieleśne albo jest objęty zgodą uzyskaną przy sporządzaniu miejscowych planów, które utraciły moc na podstawie art. 67 ustawy, o której mowa w art. 88 ust. 1; 5) decyzja jest zgodna z przepisami odrębnymi. Decyzja o warunkach zabudowy ma przede wszystkim rozstrzygnąć o dopuszczalności realizacji określonej inwestycji na objętym wnioskiem inwestora terenie, dla którego brak jest miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Celem tego postępowania jest ocena czy zamierzona przez inwestora zmiana zagospodarowania terenu, dla którego nie został uchwalony miejscowy plan jest dopuszczalna (wyrok NSA z 6 września 2013 r., sygn. akt II OSK 813/12). Podkreślić również należy, że decyzja o warunkach zabudowy nie ma charakteru uznaniowego, gdy planowana inwestycja czyni zadość wszystkim przesłankom określonym w art. 61 ust. 1 pkt 1-5 i brak jest innych przepisów prawnych sprzeciwiających się danej inwestycji, organ jest obowiązany do ustalenia warunków zabudowy w drodze decyzji. W niniejszej sprawie wymaga w pierwszej kolejności rozważenie zasadności podniesionego w skardze zarzutu naruszenia prawa materialnego, tj. art. 61 ust. 3 w zw. z art. 61 ust. 1 pkt 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym poprzez jego niezastosowanie na skutek błędnej interpretacji pojęcia urządzeń infrastruktury technicznej, co w konsekwencji doprowadziło do nieprawidłowego przyjęcia, iż planowane przedsięwzięcie polegające na budowie instalacji fotowoltaicznej powinno spełniać wymóg "dobrego sąsiedztwa", o którym mowa w art. 61 ust. 1 pkt 1 ustawy, w sytuacji gdy planowana inwestycja polegająca na budowie naziemnego systemu fotowoltaicznego zalicza się do urządzeń infrastruktury technicznej. Tak podniesiony zarzut nie zasługuje na uwzględnienie. Zgodnie z art. 61 ust. 1 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. z 2012 r., poz. 647 ze zm. - obecnie: Dz. U. z 2018 r., poz. 1945 ze zm., dalej jako "u.p.z.p."), wydanie decyzji o warunkach zabudowy jest możliwe jedynie w przypadku łącznego spełnienia warunków określonych w punktach 1-5. W art. 61 ust. 1 pkt 1 sformułowano zaś wymóg polegający na tym, że co najmniej jedna działka sąsiednia, dostępna z tej samej drogi publicznej, jest zabudowana w sposób pozwalający na określenie wymagań dotyczących nowej zabudowy w zakresie kontynuacji funkcji, parametrów, cech i wskaźników kształtowania zabudowy oraz zagospodarowania terenu, w tym gabarytów i formy architektonicznej obiektów budowlanych, linii zabudowy oraz intensywności wykorzystania terenu. Wymóg ten określany jako przesłanka "dobrego sąsiedztwa" nie obowiązuje w odniesieniu do obiektów wymienionych w art. 61 ust. 3 u.p.z.p. W myśl tego przepisu, przepisów ust. 1 pkt 1 i 2 nie stosuje się do linii kolejowych, obiektów liniowych i urządzeń infrastruktury technicznej. Odnośnie braku podstaw do zakwalifikowania farmy fotowoltaicznej jako urządzenia infrastruktury technicznej w rozumieniu art. 61 ust. 1 powołanej ustawy, Wojewódzki Sąd Administracyjny w składzie orzekającym w niniejszej sprawie opowiada się za poglądem Naczelnego Sądu Administracyjnego w Warszawie wyrażonym w wyroku z dnia 12 stycznia 2018 r. , sygn. akt II OSK 794/16 i przedstawioną tam argumentację w całości podziela. Wskazać należy za Naczelnym Sądem Administracyjnym, że pojęcie urządzeń infrastruktury technicznej nie zostało w ustawie o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym zdefiniowane. Nie można jednocześnie przypisywać przesądzającego znaczenia definicjom i określeniom dotyczącym infrastruktury technicznej funkcjonującym w innych dziedzinach materialnego prawa administracyjnego. Występują bowiem zasadnicze różnice w przedmiocie regulacji oraz w celach ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym oraz w przepisach rozporządzenia wykonawczego do ustawy z dnia 3 października 2008 r. o udostępnianiu informacji o środowisku i jego ochronie, udziale społeczeństwa w ochronie środowiska oraz o ocenach oddziaływania na środowisko, w przepisach ustawy - Prawo energetyczne, a także ustawy o gospodarce nieruchomościami. Nawet definiowanie "uzbrojenia terenu" w art. 2 pkt 13 u.p.z.p. poprzez odniesienie się do pojęcia określonego w art. 143 ust. 2 ustawy o gospodarce nieruchomościami nie może prowadzić do prostego wykorzystania pojęcia "uzbrojenie terenu" w odczytaniu pojęcia "urządzenie infrastruktury technicznej" użytego w art. 61 ust. 3 u.p.z.p. Nie można nie zauważyć, że art. 143 ust. 2 ustawy o gospodarce nieruchomościami jest związany z nałożeniem na stronę obowiązków, zaś art. 61 ust. 3 u.p.z.p. stanowi część regulacji stanowiącej o przysługiwaniu uprawnienia. Nadto, w samej ustawie o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym nie ma jednolitości w określaniu inwestycji infrastrukturalnych. W art. 10 ust. 1 pkt 1 wskazującym co należy uwzględniać w studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy jest mowa o dotychczasowym uzbrojeniu terenu, które jest wymienione obok dotychczasowego przeznaczenia i zagospodarowania terenu. W art. 10 ust. 2 pkt 5 jest mowa o kierunkach rozwoju infrastruktury technicznej. Natomiast art. 15 ust. 2 pkt 10 stanowi, że w planie miejscowym określa się obowiązkowo zasady modernizacji, rozbudowy i budowy systemów komunikacji i infrastruktury technicznej. W odniesieniu do rozstrzygnięć indywidualnych wskazać należy na przepis art. 54 pkt 2 lit. c ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, zgodnie z którym decyzja o lokalizacji inwestycji celu publicznego określa warunki i szczegółowe zasady zagospodarowania terenu oraz jego zabudowy wynikające z przepisów odrębnych, a w szczególności w zakresie m.in. obsługi w zakresie infrastruktury technicznej i komunikacji. Uzupełnić można, że zgodnie z art. 64 przepisy art. 54 stosuje się odpowiednio do decyzji o warunkach zabudowy. Już zestawienie powyższych przepisów jak stwierdził Naczelny Sąd Administracyjny w powołanym wyroku, prowadzi do wniosku, "że wykładnia pojęcia użytego w art. 61 ust. 3 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym nie może opierać się na wykorzystaniu wprost pojęć funkcjonujących w systemie prawa, ale poza przepisami o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Rezultat wykładni w tym zakresie powinien przede wszystkim pozostawać w zgodzie z systemem norm ustrojowych z zakresu planowania i zagospodarowania przestrzennego oraz z celem ustanowienia zasady dobrego sąsiedztwa i przyczyn, dla których ustanowiono wyłączenia od tej reguły". Zgodnie z art. 4 ust. 1 ustalenie przeznaczenia terenu, rozmieszczenie inwestycji celu publicznego oraz określenie sposobów zagospodarowania i warunków zabudowy terenu następuje w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego. Takie rozwiązanie najpełniej realizuje wymaganie ładu przestrzennego, którego uwzględnienie jest obowiązkiem sformułowanym w art. 1 ust. 2. Natomiast decyzja o warunkach zabudowy, wydawana jest dopiero w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego i nie jest cząstkowym planem. Celem miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego jest ustanowienie lokalnego porządku planistycznego. Natomiast celem decyzji o warunkach zabudowy, jako indywidualny aktu stosowania prawa, jest przesądzenie, na podstawie obowiązujących na danym terenie przepisów planistycznych, o zgodności zamierzonej inwestycji z tymi przepisami. Celem postępowania w przedmiocie ustalenia warunków zabudowy jest ocena, czy zamierzona przez inwestora zmiana zagospodarowania terenu, dla którego nie został uchwalony miejscowy plan, jest dopuszczalna (patrz: uzasadnienie postanowienia NSA z dnia 18 lipca 2005 r., sygn. akt II OPS 3/05, ONSA i WSA 2006/1/2; uzasadnienie wyroku TK z dnia 20 grudnia 2007 r., sygn. akt P 37/06, OTK-A 2007/11/160). W związku z tym, przepisy normujące tryb i zasady lokalizowania inwestycji na podstawie decyzji powinny być rozumiane ściśle, co nie oznacza jednak podważania prawa do zabudowy. Takie ścisłe rozumienie umożliwia natomiast realizację prawa do zabudowy w warunkach równości podmiotów przy uwzględnieniu zastanego przeznaczenia konkretnego terenu. Wyżej wskazany cel decyzji o warunkach zabudowy wynika z przepisu art. 61 ust. 1 pkt 1 ustawy i sformułowanego w tym przepisie wymogu dobrego sąsiedztwa. Przeznaczenie terenu pod nową zabudowę ma być zgodne z przeznaczeniem zastanym w otoczeniu, którego granice wyznacza obszar analizowany. Nie ma co prawda przeznaczenia, które byłoby określone planem, ale wymóg kontynuacji funkcji sformułowany w art. 61 ust. 1 pkt 1 u.p.z.p. jednoznacznie wskazuje na nakaz kontynuacji funkcji, nie tylko w zakresie zabudowy, ale także w zagospodarowaniu terenu w obszarze analizowanym. To do planisty, a nie do organu wykonawczego gminy wydającego rozstrzygnięcie w sprawie indywidualnej należy dokonanie ewentualnych zmian w dotychczasowym zagospodarowaniu terenu. Dodać można, że do pojęcia funkcji zabudowy i zagospodarowania terenu, rozumianego jako sposób użytkowania obiektów budowlanych oraz zagospodarowania terenu nawiązuje także definicja zawarta w § 2 pkt 2 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (Dz. U. Nr 164, poz. 1588). Dalej w powołanym orzeczeniu Naczelny Sąd Administracyjny podniósł, że zwolnienie od zasady dobrego sąsiedztwa, wynikające z art. 61 ust. 3 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, nie powinno zatem naruszać zastanej funkcji w zakresie zabudowy i zagospodarowania terenu. Charakter towarzyszący dotychczasowej funkcji i niezmieniający zastanej funkcji mają niewątpliwie linie kolejowe i obiekty liniowe. Obiekty infrastruktury technicznej także pełnią rolę towarzyszącą dotychczasowemu przeznaczeniu terenu na obszarze analizowanym oraz poza obszarem analizowanym, rolę służebną wobec mieszkaniowej, zagrodowej, czy przemysłowej, np. poprzez dostarczanie wody, prądu, gazu itp. Urządzenia te, z założenia nie wpływają na to, czy będzie zachowana dotychczasowa funkcja w obszarze analizowanym. O zmianie lub zachowaniu funkcji decydować mogą obiekty, którym obiekty infrastruktury technicznej towarzyszą, a nie same urządzenia infrastruktury technicznej. Tak też należy rozumieć pojęcie urządzeń infrastruktury technicznej. Warto zauważyć, że pełnienie przez infrastrukturę techniczną roli obsługi planowanych inwestycji zostało wskazane w art. 54 pkt 2 lit. c ustawy. Jak już stwierdzono w orzecznictwie, takie rozumienie urządzeń infrastruktury technicznej oraz rozumienie przewidzianego w art. 61 ust. 3 zwolnienia od wymogów określonych w art. 61 ust. 1 pkt 1, umacnia brzmienie przepisów art. 10 ust. 2a i art. 15 ust. 3 pkt 3a ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. W myśl art. 10 ust. 2a, jeżeli na obszarze gminy przewiduje się wyznaczenie obszarów, na których rozmieszczone będą urządzenia wytwarzające energię z odnawialnych źródeł energii o mocy przekraczającej 100 kW, a także ich stref ochronnych związanych z ograniczeniami w zabudowie oraz zagospodarowaniu i użytkowaniu terenu, w studium ustala się ich rozmieszczenie. Natomiast zgodnie z art. 15 ust. 3 pkt 3a w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego określa się w zależności od potrzeb "granice terenów pod budowę urządzeń, o których mowa w art. 10 ust. 2a, oraz granice ich stref ochronnych związanych z ograniczeniami w zabudowie, zagospodarowaniu i użytkowaniu terenu oraz występowaniem znaczącego oddziaływania tych urządzeń na środowisko". Treść tych przepisów wskazuje, że wolą ustawodawcy jest, aby inwestycje, w ramach których planuje się rozmieszczenie urządzeń wytwarzających energię z odnawialnych źródeł energii o mocy przekraczającej 100 kW, były realizowane przede wszystkim na podstawie ustaleń planu zagospodarowania przestrzennego (patrz: wyroki NSA: z dnia 31 sierpnia 2017 r., sygn. akt II OSK 3036/15 i z dnia 7 listopada 2017 r., sygn. akt II OSK 3035/15). Lokalizacja urządzenia wytwarzającego energię z odnawialnych źródeł energii o mocy przekraczającej 100 kW, w drodze decyzji o warunkach zabudowy terenu nie jest wykluczona (por. wyrok WSA w Gliwicach z dnia 24 czerwca 2016 r., sygn. akt II SA/Gl 248/16). Ustalenie warunków zabudowy dla takiej inwestycji powinno być jednak rezultatem spełnienia przez planowaną inwestycję wymogów określonych w art. 61 ust. 1 pkt 1 u.p.z.p. Podstawowym wymogiem w tym zakresie jest, jak wynika z powyższych rozważań, kontynuacja dotychczasowej funkcji realizowanej w obszarze analizowanym. Możliwość kontynuacji dotychczasowej funkcji w zakresie zagospodarowania terenu jest zasadniczym kryterium pozwalającym także na zróżnicowanie możliwości lokalizowania elektrowni wiatrowych oraz instalacji fotowoltaicznych. Cechą niewątpliwie łączącą te inwestycje jest to, że stanowią obiekty wytwarzające energię z odnawialnych źródeł. Natomiast, co do zasady, elektrownie wiatrowe w mniejszym stopniu wykluczają możliwość realizowania dotychczasowej funkcji terenu. Lokalizacja tych elektrowni na obszarach rolniczych nie eliminuje dotychczasowej funkcji na obszarze analizowanym. Instalacja fotowoltaiczna ulokowana na terenie upraw rolnych z reguły wprowadza nowy sposób zagospodarowania terenu. Z tego powodu skład orzekający w niniejszej sprawie nie akceptuje poglądu (patrz: wyroki NSA z dnia 13 września 2017 r., sygn. akt II OSK 64/16 i z dnia 27 września 2017 r., sygn. akt II OSK 158/16), według którego, nie ma podstaw do różnego traktowania możliwości lokowania obu tych porównywanych obiektów wytwarzających energię ze źródeł odnawialnych. Nawiązując do argumentacji przedstawionej w uzasadnieniach powołanych wyroków warto jeszcze skonstatować, że ewentualne wykorzystanie gruntu pod panelami fotowoltaicznymi na cele pastwisk dla owiec lub na hodowlę drobiu, tylko wtedy stanowiłoby kontynuację dotychczasowej funkcji, gdyby taka działalność rolnicza była prowadzona przed lokalizacją systemu fotowoltaicznego. Dla porządku dodać można, że porównania te były czynione w stanie prawnym obowiązującym przed wejściem w życie ustawy z dnia z dnia 20 maja 2016 r. o inwestycjach w zakresie elektrowni wiatrowych (Dz. U. z 2016 r., poz. 961). W konsekwencji należy przyjąć, że elektrownia słoneczna, tj. wytwarzająca energię elektryczną ze źródła odnawialnego instalacja fotowoltaiczna, o mocy przekraczającej 100 kW, nie stanowi urządzenia infrastruktury technicznej, o którym mowa w art. 61 ust. 3 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Wydanie decyzji o warunkach zabudowy dla takiej inwestycji jest możliwe jedynie w przypadku łącznego spełnienia warunków określonych w art. 61 ust. 1 pkt 1-5 tej ustawy. Wybudowanie farmy fotowoltaicznej o mocy przekraczającej 100 kW na określonym obszarze faktycznie zmienia przeznaczenie tego terenu, jeżeli był on uprzednio wykorzystywany w innym celu niż lokalizacja urządzeń związanych z produkcją energii elektrycznej, i ewentualne rozważana dotyczące możliwości jego dotychczasowego sposobu wykorzystywania np. jako łąk do wypasu zwierząt gospodarczych należy uznać za czysto teoretyczne, a jeżeli nawet to będzie to li tylko uzupełniający sposób wykorzystywania tego terenu w stosunku do nowego jego przeznaczenia, związany z optymalizacją jego wykorzystania. W przedmiotowej sprawie wnioskiem o ustalenie warunków zabudowy jest objęte przedsięwzięcie dotyczące możliwości budowy farmy fotowoltaicznej na powierzchni 2,5 hektara obejmujące montaż na stołach montażowych paneli fotowoltaicznych, złącz kablowych, stacji transformatorowej z rozdzielną SN/NN i ogrodzenia o mocy przekraczającej 100 kW. Podkreślić należy, że z treści samego wniosku o ustalenie warunków zabudowy wynika, że wyżej wymienione urządzenia zajmą około 81 % powierzchni całej działki objętej zamierzeniem inwestycyjnym, a planowana moc farmy fotowoltaiczna ma wynieść do 1 MW. Nie jest zasadny zarzut naruszenia prawa materialnego, tj. § 3 ust. 1 pkt 52 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 9 listopada 2010 r. w sprawie przedsięwzięć mogących znacząco oddziaływać na środowisko poprzez błędną wykładnię i ustalenie, że do przedsięwzięć mogących potencjalnie znacząco oddziaływać na środowisko należy instalacja fotowoltaiczna. Zagadnienie to, jak wynika z powyższych uwag, nie ma przesądzającego znaczenia w kwalifikacji systemu fotowoltaicznego jako urządzenia infrastruktury technicznej w rozumieniu art. 61 ust. 3 u.p.z.p. Dokonanie przez organy prawidłowej wykładni art. 61 ust. 3 skutkować musi zastosowaniem w sprawie ustalenia warunków zabudowy do przedmiotowej farmy fotowoltaicznej art. 61 ust. 1 pkt 1 u.p.z.p. Należy nadto zauważyć, że zgodnie z treścią art. 143 ust. 2 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 roku o gospodarce nieruchomościami do urządzeń infrastruktury technicznej zalicza się: drogi oraz wybudowane pod ziemią, na ziemi albo nad ziemią przewodów lub urządzeń wodociągowych, kanalizacyjnych, ciepłowniczych, elektrycznych, gazowych i telekomunikacyjnych. Obiekty wskazane w art. 143 ust. 2 ustawy o gospodarce nieruchomościami są przez ustawę o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym w art. 2 pkt 13 utożsamiane z uzbrojeniem terenu. Farma fotowoltaiczna nie stanowi uzbrojenia terenu, jej podstawowym zadaniem jest bowiem wytwarzanie energii elektrycznej, a nie funkcja służebna względem innych urządzeń czy obiektów (odmiennie panel fotowoltaiczny montowany na budynku). Objęte w niniejszej sprawie wnioskiem o ustalenie warunków zabudowy przedsięwzięcie należy zaliczyć do zabudowy przemysłowej. Organy zasadnie uznały, że wnioskowana inwestycja polegająca na zabudowaniu działki stanowiącej użytek rolny obiektem w postaci elektrowni słonecznej - systemu fotowoltaicznego, stanowi o zmianie przeznaczenia terenu objętego wnioskiem, dotychczas wykorzystywanego na cele rolne (łąki, pastwiska). Okoliczność, że teren ten faktycznie nie jest wykorzystywany we wskazany sposób – nie jest obecnie użytkowany rolniczo, nie ma wpływu na ustalenie jego dotychczasowego przeznaczenia, funkcji. Nie jest również tożsamy z funkcją pozostałych działek objętych analiza urbanistyczną sporządzoną na potrzeby niniejszej sprawy. Jednak nie jest do zaakceptowania stanowisko organów, zgodnie z którym pod pojęciem kontynuacji funkcji, o którym mowa w art. 61 ust. 1 pkt 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym należy rozumieć sytuację, gdy planowana inwestycja powtarza jeden z istniejących w obszarze analizowanym sposobów zagospodarowania (w niniejszej sprawie są to zabudowa mieszkaniowa jednorodzinna, wody powierzchniowe, drogi wewnętrzne i publiczne, grunty rolne niezabudowane lasy). W orzecznictwie sądowoadministracyjnym i doktrynie za utrwalony należy uznać pogląd, zgodnie z którym zasada dobrego sąsiedztwa powinna być interpretowana urbanistycznie, gdyż jej celem jest zachowanie ładu urbanistycznego. Zasada ta nie oznacza bezwzględnego obowiązku kontynuowania dominującej funkcji zabudowy występującej na obszarze analizowanym, czy też aby planowana inwestycja była tożsama co do funkcji występującej co najmniej na jednej z działek położonej w obszarze analizowanym. W orzecznictwie podkreśla się, że rozumienie kontynuacji funkcji zabudowy traktować należy szeroko, zgodnie z wykładnią systemową, która każe rozstrzygać wątpliwości na korzyść, na rzecz uprawnień właściciela czy inwestora po to, by mogła być zachowana zasada wolności zagospodarowania terenu, w tym jego zabudowy. Przyczyną odmowy ustalenia warunków zabudowy może być tylko projektowanie inwestycji sprzecznej z dotychczasową funkcją terenu, czyli nie dającą się z nią pogodzić. Zbyt wąska wykładania terminu "kontynuacji funkcji zabudowy’’ prowadziłaby bowiem do naruszenia zasady proporcjonalności pomiędzy wynikającą z art. 6 ust. 2 pkt 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym zasadą wolności właściciela działki do jej zagospodarowania, a zasadą zachowania ładu przestrzennego określoną w art. 61 ust. 1 pkt 1 tejże ustawy (wyrok NSA z dnia 12 września 2018 r., sygn. akt II OSK 3350/17). W wyroku z dnia 15 marca 2018 r. w sprawie o sygn. akt II OSK 1318/16 Naczelny Sąd Administracyjny wręcz stwierdził, że wykładania przepisów ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym i rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (Dz. U. z 2003 r., nr 164, poz. 1588) powinna mieć charakter "prowolnościowy". Restrykcyjna ze względu na interes publiczny, literalna wykładnia przepisu art. 61 ust. 1 pkt 1 ustawy nie może prowadzić do automatycznego uznania prymatu ładu przestrzennego nad prawem własności, niezależnie od tego jakie są okoliczności i wymogi konkretnej sprawy. Taki pogląd jest uzasadniony konstytucyjną zasadą działania w ramach wymogu demokratycznego państwa prawa (art. 2 Konstytucji RP, wyrok NSA z dnia 15 marca 2018 r., sygn. akt II OSK 1318/16). Nie wolno kwestii kontynuacji funkcji interpretować zawężająco, np. jako możliwości powstania budynków tylko tego samego rodzaju co już istniejące. Należy bowiem pamiętać, że celem ustawodawcy jest zachowanie ładu przestrzennego, a nie zablokowanie inwestycji w razie braku planu miejscowego. W innym przypadku niejednokrotnie niemożliwe byłoby wprowadzenie jakichkolwiek zmian w zagospodarowaniu przestrzennym. Mając na uwadze powyższe rozważania co do kontynuacji funkcji w rozumieniu art. 61 ust. 1 pkt 1 u.p.z.p. stwierdzić należy, że organy nie poczyniły w tym kierunku wyczerpujących ustaleń, a dokonana ocena sporządzonej analizy urbanistycznej nie jest w tym zakresie pełna. Dokonując oceny czy w niniejszej sprawie planowane przedsięwzięcie polegające na budowę farmy fotowoltaicznej naruszy czy też nie istniejący ład przestrzenny organy winny w szczególności uwzględnić wielkość planowanego przedsięwzięcia, dotychczasowe przeznaczenie działek położonych w obszarze analizowanym, ich wzajemne usytuowanie, odległość planowanej farmy od terenów, na których występuje funkcja mieszkalna i dokonać ustaleń czy nowe przeznaczenie działki o nr ewidencyjnym [...], na której ma być usytuowana farma fotowoltaiczna nie pozostaje w kolizji z już istniejącymi funkcjami w analizowanym obszarze. W tym zakresie postępowanie wyjaśniające zostało przeprowadzone przez organy administracji publicznej z naruszeniem art. 7, art. 77 § 1 k.p.a., a dokonana ocena dotychczas zgromadzonego materiału dowodowego nie odpowiada kryteriom określonym w art. 80 k.p.a. Tym samym należy uznać, że zaskarżona decyzja, jak i poprzedzająca ją decyzją organu I instancji została wydana z naruszeniem przepisów prawa materialnego tj. art. 61 ust. 1 i ust. 3 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym oraz z naruszeniem przepisów postępowania mogących mieć wpływ na wynik sprawy tj. art. 7, art. 77 § 1 i art. 80 k.p.a. Wobec powyższego na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) i c) p.p.s.a. orzeczono jak w punkcie I wyroku. Rozpoznając ponownie sprawę organy winny mieć na uwadze, że objęte wnioskiem o ustalenie warunków zabudowy przedsięwzięcie należy uznać za zakład produkcyjny, a tym samym brak jest podstawy prawnej do zastosowania wyłączenia wynikającego z art. 61 ust. 3 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Czyniąc ustalenia w zakresie spełnienia przesłanki określonej w art. 61 ust. 1 pkt 1 ustawy - zasady dobrego sąsiedztwa, organy winny kierować się wytycznymi wyżej opisanymi dotyczącymi między innymi kontynuacji funkcji. Należy w tym miejscu wskazać, że w rozporządzeniu Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (Dz.U. z 2003 r., nr 164, poz. 1588) prawodawca przewiduje możliwość określenia poszczególnych wskaźników, które dla danej inwestycji należy określić w sposób odbiegający od wielkości średnich. O kosztach postępowania orzeczono na podstawie art. 200 i art. 205 § 2 p.p.s.a. Zasądzono od organu na rzecz skarżącego tytułem zwrotu kosztów postępowania kwotę 997 zł, na którą to kwotę składa się uiszczony wpis w wysokości 500 zł, wynagrodzenie pełnomocnika skarżącego będącego radcą prawnym w wysokości 480 zł ustalone na podstawie § 14 ust. 1 pkt 1 lit. c) rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 22 października 2015 roku w sprawie opłat za czynność radców prawnych ( t.j. Dz.U. z 2018 r., poz. 265).