I OSK 1952/19

P O S T A N O W I E N I E Dnia 18 września 2019 r. Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący Sędzia NSA Maciej Dybowski po rozpoznaniu w dniu 18 września 2019 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej Powiatu [...] od postanowienia Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 3 kwietnia 2019 r. sygn. akt VII SA/Wa 95/19 o odrzuceniu skargi Powiatu [...] na postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] z dnia [...] grudnia 2018 r. znak [...] w przedmiocie uchylenia postanowienia w zakresie zwrotu koniecznych wydatków za dozór pojazdu i przekazanie sprawy do ponownego rozpatrzenia organowi I instancji postanawia oddalić skargę kasacyjną Postanowieniem z dnia 3 kwietnia 2019 r. sygn. akt VII SA/Wa 95/19 (dalej postanowienie z 3 kwietnia 2019 r.) Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie odrzucił skargę Powiatu [...] na postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] (dalej Kolegium) z dnia [...] grudnia 2018 r. znak [...] w przedmiocie uchylenia postanowienia w zakresie zwrotu koniecznych wydatków za dozór pojazdu i przekazanie sprawy do ponownego rozpatrzenia organowi I instancji. Sąd I instancji podniósł, że skargę wniósł Powiat [...] (dalej Powiat), który działał w sprawie jako organ pierwszej instancji. Ustalenia wymaga, czy Powiat ma legitymację skargową i czy może kwestionować w postępowaniu sądowoadminstracyjnym rozstrzygnięcie Kolegium, mocą którego uchylono jego własne rozstrzygnięcie. Powołując uzasadnienie uchwały 7 Sędziów Naczelnego Sądu Administracyjnego z 19.5.2003 r. OPS 1/03 Sąd I instancji wskazał, że "Rola jednostki samorządu terytorialnego w postępowaniu administracyjnym jest wyznaczona przepisami prawa materialnego. Może być ona - jako osoba prawna - stroną tego postępowania i wówczas organy ją reprezentujące będą broniły jej interesu prawnego, korzystając z gwarancji procesowych, jakie przepisy kpa przyznają stronom postępowania administracyjnego. Ustawa może jednak organowi jednostki samorządu terytorialnego wyznaczyć rolę organu administracji publicznej - organu orzekającego w rozumieniu art. 5 § 2 pkt 3 kpa [w brzmieniu j.t. Dz. U. z 2000 r. nr 98, poz. 1071 ze zm.]. A zatem, przyznanie organowi jednostki samorządu terytorialnego właściwości do orzekania w sprawie indywidualnej w formie decyzji administracyjnej, niezależnie od tego, czy nastąpiło to na mocy ustawy, czy też w drodze porozumienia, wyłącza możliwość dochodzenia przez tę jednostkę jej interesu prawnego w trybie postępowania administracyjnego lub sądowoadministracyjnego. W takiej sytuacji jednostka samorządu terytorialnego nie ma legitymacji procesowej strony w tym postępowaniu, nie jest również podmiotem uprawnionym do zaskarżenia decyzji administracyjnych do Naczelnego Sądu Administracyjnego ani też legitymowanym do wystąpienia z powództwem do sądu powszechnego" (ONSA 2003/4/115 s. 42-43, dalej uchwała OPS 1/03). Sąd I instancji zaznaczył, że na gruncie art. 8 ust. 2 ustawy z dnia 5 czerwca 1998 r. o samorządzie powiatowym (Dz. U. z 2001 r. nr 142, poz. 1592 ze zm., dalej usp) starosta nie jest organem jednostki samorządu terytorialnego, jaką jest powiat. Organami powiatu są: rada powiatu i zarząd powiatu (art. 8 ust. 2 usp). Trzeba mieć jednak na uwadze odmienność regulacji przyjętej przez ustawodawcę w art. 5 § 2 pkt 6 kpa. Jak wynika z treści tego przepisu ilekroć w kpa jest mowa o organach jednostek samorządu terytorialnego - rozumie się przez to organy gminy, powiatu, województwa, związków gmin, związków powiatów, wójta, burmistrza (prezydenta miasta), starostę, marszałka województwa oraz kierowników służb, inspekcji i straży działających w imieniu wójta, burmistrza (prezydenta miasta), starosty lub marszałka województwa, a ponadto samorządowe kolegia odwoławcze. W takim przypadku, gdy organ - jakim jest starosta - orzeka w określonej sprawie administracyjnej, podmiot ten będzie "bronił" interesu jednostki samorządu terytorialnego w formach właściwych dla organu prowadzącego postępowanie. Charakterystyczną cechą postępowania sądowoadministracyjnego w odróżnieniu od postępowania administracyjnego jest jego kontradyktoryjność. Spór przed sądem prowadzony jest przez dwa podmioty: podmiot żądający udzielenia ochrony prawnej (skarżącego) i organ administracji publicznej, którego działanie lub zaniechanie stało się przyczyną zgłoszenia żądania udzielenia ochrony prawnej. Ukształtowana w ten sposób struktura postępowania sądowoadministracyjnego determinuje krąg podmiotów, którym przepisy procesowe mogą przyznać prawo do jego uruchomienia. Nie może zostać ono uruchomione z urzędu, jak też w drodze złożenia skargi przez organ administracji publicznej, którego działanie ma być przedmiotem oceny z punktu widzenia zgodności z prawem, ani żaden inny organ pozostający w strukturze organizacyjnej administracji publicznej. W rozpoznawanej sprawie nie może budzić wątpliwości, że organowi jednostki samorządu terytorialnego, tj. Staroście, ustawodawca wyznaczył rolę organu administracji publicznej, a więc w konsekwencji organ ten nie posiada legitymacji do złożenia skargi w indywidualnej sprawie na postanowienie wydane w wyniku rozpatrzenia zażalenia przez Kolegium. Powierzenie organowi jednostki samorządu terytorialnego właściwości do orzekania w sprawie indywidualnej w formie decyzji administracyjnej (postanowienia) wyłącza możliwość dochodzenia przez tą jednostkę jak i przez jej organ - w rozumieniu art. 5 § 2 pkt 6 kpa - orzekający w określonej sprawie, interesu prawnego tej jednostki w trybie postępowania administracyjnego, czy też sądowoadministracyjnego (uchwała NSA z: 9.10.2000 r. OPK 14/00, ONSA 2001/1/17; 19.5.2003 r. OPS 1/03, ONSA 2003/4/115). Sąd I instancji podzielił stanowisko NSA, że wniesienie skargi przez nieuprawniony podmiot stanowi przyczynę jej odrzucenia, jeżeli skarga pochodzi od podmiotu, który a limine nie może być skarżącym. Innymi słowy, chodzi tu o taki podmiot, co do którego nie zachodzi potrzeba zbadania, czy posiada on interes prawny we wniesieniu skargi, ponieważ i tak w świetle obowiązujących przepisów nie jest on legitymowany do jej wniesienia, przy czym w ocenie NSA treść art. 50 § 1 ppsa winno odnieść się także do sytuacji, w której jednostka samorządu terytorialnego wnosi skargę na rozstrzygnięcie wydane w trybie nadzwyczajnym (postanowienie NSA z 13.6.2018 r. II OSK 1355/18, cbosa). Z uwagi na powyższe, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, na podstawie art. 58 § 1 pkt 6 ppsa, skargę jako niedopuszczalną odrzucił (k. 18-22 akt VII SA/Wa 95/19). Skargę kasacyjną wniósł Powiat [...], reprezentowany przez r. pr. H.Z., zaskarżając postanowienie z 3 kwietnia 2019 r. w całości, zarzucając postanowieniu naruszenie przepisów postępowania mające wpływ na wynik sprawy - art. 50 § 1 i [art.] 58 § 1 pkt 6 ppsa przez błędną wykładnię i zastosowanie, polegające na przyjęciu, że Powiat [...] reprezentowany przez Zarząd Powiatu co do zasady nie ma legitymacji do wniesienia skargi w przedmiotowej sprawie, co skutkowało odrzuceniem skargi, mimo niezaistnienia ustawowych przesłanek do jego zastosowania, a przez to pozbawienie Powiatu możności obrony swoich praw. Skarżący kasacyjnie wniósł o: uchylenie zaskarżonego postanowienia w całości i przekazanie sprawy Sądowi I instancji do ponownego rozpoznania; zasądzenie kosztów postępowania; rozpoznanie sprawy na rozprawie (k. 29-34 akt VII SA/Wa 95/19). Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: W świetle art. 183 ppsa Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej i bierze z urzędu pod rozwagę jedynie nieważność postępowania; bada przy tym wszystkie podniesione przez skarżącego zarzuty naruszenia prawa (uchwała pełnego składu Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 26 października 2009 r. sygn. akt I OPS 10/09, ONSAiWSA 2010, z. 1, poz. 1, dalej uchwała I OPS 10/09). W sprawie nie zachodzą przesłanki nieważności postępowania. Rozpoznając wniosek o rozpoznanie skargi kasacyjnej na rozprawie, zauważyć należy, że zgodnie z art. 182 § 1 ppsa Naczelny Sąd Administracyjny może rozpoznać na posiedzeniu niejawnym skargę kasacyjną od postanowienia wojewódzkiego sądu administracyjnego kończącego postępowanie w sprawie, a do takich postanowień należy zaskarżone postanowienie Sądu I instancji wydane na podstawie art. 58 § 1 pkt 6 ppsa. Nie było przeszkód do rozpoznania skargi kasacyjnej na posiedzeniu niejawnym. Nieusprawiedliwiony był zarzut naruszenia art. 50 § 1 i art. 58 § 1 pkt 6 ppsa. Zgodzić się należy ze skarżącym kasacyjnie, że starosta nie jest organem powiatu w rozumieniu ustrojowym (art. 8 ust. 2 pkt 2 ustawy z dnia 5 czerwca 1998 r. o samorządzie powiatowym, Dz. U. z 2018 r., poz. 995 ze zm., dalej usp). Jest on przewodniczącym zarządu powiatu, a zarząd stanowi organ wykonawczy powiatu (art. 26 ust. 1 i 2 usp). Starosta organizuje pracę zarządu powiatu i starostwa powiatowego, kieruje bieżącymi sprawami powiatu oraz reprezentuje powiat na zewnątrz (art. 34 ust. 1 usp). W indywidualnych sprawach z zakresu administracji publicznej należących do właściwości powiatu decyzje wydaje starosta, chyba że przepisy szczególne przewidują wydawanie decyzji przez zarząd powiatu (art. 38 ust. 1 usp). Za organ jednostki samorządu terytorialnego starostę uznaje natomiast Kodeks postępowania administracyjnego (art. 5 § 2 pkt 6 kpa). Staroście nie można przypisać przymiotu organu wykonawczego powiatu; starosta, choć nie jest ustrojowym organem powiatu, to jest organem powiatowym (działającym na szczeblu powiatu) w znaczeniu funkcjonalnym (art. 38 ust. 1 usp i art. 5 § 2 pkt 6 kpa - Dz. U. z 2018 r., poz. 2096; uzasadnienie uchwały 7 Sędziów NSA z 16.2.2016 r. I OPS 2/15, ONSAiWSA 2016/4/54, s. 38-42, dalej uchwała I OPS 2/15). Naczelny Sąd Administracyjny w niniejszym składzie w pełni podziela stanowisko Sądu I instancji, który wskazał, że wniesienie skargi przez nieuprawniony podmiot stanowi przyczynę jej odrzucenia, jeżeli skarga pochodzi od podmiotu, który a limine nie może być skarżącym. Takim podmiotem jest jednostka samorządu terytorialnego w sytuacji, w której jej organ, choćby w znaczeniu funkcjonalnym, orzekał w sprawie w postępowaniu administracyjnym. Stanowisko takie jest ugruntowane w orzecznictwie administracyjnym, które WSA w zaskarżonym orzeczeniu prawidłowo przywołał. W niniejszej sprawie w postępowaniu administracyjnym postanowienie z [...] marca 2018 r. nr [...] w pierwszej instancji wydał Starosta [...] (k. 10-15 akt administracyjnych), w drugiej - Samorządowe Kolegium Odwoławcze w [...]. Skargę na postanowienie Kolegium wniósł Zarząd Powiatu w imieniu Powiatu [...] (k. 2-7 akt VII SA/Wa 95/19). W uchwale I OPS 2/15 Naczelny Sąd Administracyjny wskazał, że powiat nie ma legitymacji procesowej strony w sprawie o ustalenie wysokości odszkodowania od powiatu za nieruchomość przejętą pod drogę publiczną, która stała się własnością powiatu, jeżeli decyzję wydaje starosta na podstawie art. 12 ust. 4a w związku z art. 11a ust. 1 ustawy z dnia 10 kwietnia 2003 r. o szczególnych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie dróg publicznych (Dz. U. z 2013 r., poz. 687 ze zm.) oraz art. 38 ust. 1 ustawy z dnia 5 czerwca 1998 r. o samorządzie powiatowym (Dz. U. z 2015 r., poz. 1445). Z uzasadnienia uchwały I OPS 2/15 wynika, że w sprawie, w której starosta wykonuje zadanie należące do powiatu, inny organ powiatu nie może występować i powoływać się na to, że realizuje zadania powiatu. Jeżeli kompetencja w tych sprawach została powierzona staroście, który wykonuje zadanie powiatu, to zarząd powiatu, którego przewodniczącym jest starosta, nie może w tej samej sprawie kwestionować rozstrzygnięcia starosty. W konsekwencji, w takiej sprawie powiat nie może wywodzić swojego interesu prawnego z faktu bycia zobowiązanym do wypłaty odszkodowania i stać się stroną postępowania (ONSAiWSA 2016/4/54, s. 42). Powiat stanowi jednolity podmiot, niezależnie od tego jak wskazano jego sposób reprezentacji, i dlatego niezależnie od tego, który z jego organów jest właściwy do wydania decyzji administracyjnej, nie zmienia to faktu, że jest to decyzja wydana przez organ powiatu. W demokratycznym państwie prawnym niedopuszczalna jest wykładnia przepisów prawa, zgodnie z którą jednostka samorządu terytorialnego realizując poprzez swoje organy powierzone jej zadania z zakresu administracji publicznej, najpierw jest władna w sposób władczy i jednostronny kształtować sytuację prawną podmiotów od niej niezależnych, a następnie jest uprawniona do wnoszenia środków zaskarżenia od podejmowanych przez te organy decyzji. Powyższe rozważania odnoszą się w sposób oczywisty do postępowania sądowoadministracyjnego. Wniesienie skargi przez nieuprawniony podmiot stanowi przyczynę jej odrzucenia, jeżeli skarga pochodzi od podmiotu, który a limine nie może być skarżącym. Z tej przyczyny odrzuceniu podlegają m.in. skargi wniesione przez organ, który rozpoznawał sprawę w postępowaniu administracyjnym w pierwszej lub w drugiej instancji lub jednostkę samorządu terytorialnego, której organ wydał decyzję w pierwszej instancji, ponieważ podmioty te nie mają legitymacji skargowej w rozumieniu art. 50 ppsa. Powierzenie organowi administracyjnemu właściwości do orzekania w sprawie indywidualnej w formie decyzji administracyjnej, niezależnie od tego, czy nastąpiło to na mocy ustawy, czy też w drodze porozumienia, wyłącza bowiem możliwość dochodzenia przezeń swego interesu prawnego w trybie postępowania administracyjnego czy sądowoadministracyjnego. W odniesieniu do jednostek samorządu terytorialnego nie ma tu najmniejszego znaczenia fakt, że skarga tej jednostki na decyzję organu odwoławczego została wniesiona przez inny organ tej jednostki niż ten, który wydał decyzję pierwszoinstancyjną, zaś nałożonych na organ samorządu terytorialnego zadań z zakresu administracji publicznej nie można utożsamiać z posiadaniem interesu prawnego (M. Jagielska, A. Wiktorowska, P. Wajda w: red. R. Hauser, M. Wierzbowski, Prawo przed sądami administracyjnymi. Komentarz, C.H. Beck 2017, s. 325-327, nb 11, 12 i aprobowane przez Komentatorów orzecznictwo Sądów administracyjnych; wyroki NSA z: 16.2.2005 r. OSK 1017/04; 7.12.2005 r. I OSK 521/05; 12.6.2019 r. I OSK 1183/19; postanowienia NSA z: 14.5.2019 r. I OSK 742/19; 10.7.2019 r.: I OSK 1221/19 i I OSK 1222/19, cbosa). Nietrafnie autor skargi kasacyjnej podnosi, że nie można pominąć, że każde z licznie przywołanych przez Sąd I instancji orzeczeń zapadło w konkretnym stanie faktycznym. W istocie każde z tych orzeczeń stanowiło przykład prawidłowej subsumcji, w różnych indywidualnych sprawach z zakresu administracji publicznej należących do właściwości powiatu, określonych normami dekodowanymi z różnych ustaw (art. 38 ust. 1 usp), na podstawie trafnej wykładni art. 50 § 1 i art. 58 § 1 pkt 6 ppsa. Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 184 w zw. z art. 182 § 1 i 3 ppsa orzekł jak sentencji.