II OSK 2628/19

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Barbara Adamiak Sędziowie Sędzia NSA Andrzej Jurkiewicz Sędzia NSA Andrzej Wawrzyniak (spr.) po rozpoznaniu w dniu 23 czerwca 2020 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej Miasta Stołecznego Warszawy od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 4 kwietnia 2019 r. sygn. akt VII SA/Wa 2181/18 w sprawie ze skargi Miasta Stołecznego Warszawy na decyzję Mazowieckiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] sierpnia 2018 r. nr [...] w przedmiocie nakazu rozbiórki budynku mieszkalnego jednorodzinnego oddala skargę kasacyjną. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z dnia 4 kwietnia 2019 r. oddalił skargę Miasta Stołecznego Warszawy na decyzję Mazowieckiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego (dalej MWINB) z dnia [...] sierpnia 2018 r., w przedmiocie nakazu rozbiórki budynku mieszkalnego jednorodzinnego. Wyrok zapadł w następującym stanie faktycznym i prawnym sprawy: Decyzją z dnia [...] czerwca 2018 r. Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego dla m.st. Warszawy (dalej PINB), na podstawie art. 48 ust. 1 w zw. z art. 48 ust. 4 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. – Prawo budowlane (j.t. Dz.U. z 2013 r., poz. 1409 ze zm.; dalej p.b.), nakazał Miastu Stołecznemu Warszawa rozbiórkę budynku mieszkalnego jednorodzinnego przy ul. K., na dz. ew. nr [...] z obrębu [...] w W. Zaskarżoną decyzją MWINB utrzymał w mocy powyższą decyzję. Skargę na tę decyzję złożyło Miasto Stołeczne Warszawa, zarzucając naruszenie szeregu przepisów prawa budowlanego i kodeksu postępowania administracyjnego. W odpowiedzi na skargę MWINB wniósł o jej oddalenie. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie oddalił skargę. Sąd podniósł, że rozstrzygając o rozbiórce ww. obiektu przyjęto, że objęty postępowaniem budynek został zrealizowany w warunkach samowoli budowlanej. Przystępując do jego legalizacji, obowiązkiem przedłożenia niezbędnych dokumentów obciążono właściciela nieruchomości, albowiem jak ustalono, prowadząc postępowanie w sprawie od 2015 r. i gromadząc materiał dowodowy, sprawcy samowoli nie żyją. Wobec niewykonania wskazanych obowiązków, a tym samym nie przystąpienia do zalegalizowania obiektu, orzeczono na podstawie art. 48 ust. 1 p.b., stosownie do treści art. 48 ust. 4 p.b. Zdaniem Sądu, decyzja ta nie narusza prawa i wydana została we właściwym trybie. Sąd zaznaczył, że nie jest sporne, że przedmiotowa zabudowa powstała w warunkach samowoli budowlanej, była ona realizowana na przestrzeni lat, a obecny kształt uzyskała w czasie obowiązywania ustawy Prawo budowlane z 1994 r. Wskazuje na to porównanie dokumentacji powykonawczej tej zabudowy opracowanej przez mgr inż. E. S. w lutym 1996 r. (przedstawiającej budynek mieszkalny połączony wiatą z budynkiem gospodarczym) z projektem budowlanym z grudnia 2015 r., sporządzonym na potrzeby niniejszej sprawy przez mgr inż. arch. K. B. i mgr inż. arch. M. Z. (przedstawiającym budynek mieszkalny po rozbudowie). Dokumenty te wskazują, że po lutym 1996 r. prace przy objętej postępowaniem zabudowie były kontynuowane, a w ich wyniku zlikwidowano w części wiatę i zmieniono sposób przeznaczenia części pomieszczeń, tj. gospodarczych, na mieszkalne. Wprawdzie nie ustalono dokładnej daty tych ostatnich robót zmieniających bryłę budynku i w części jej przeznaczenie, niemniej już tylko te okoliczności wskazują, w ocenie Sądu, na prawidłowość zastosowania w sprawie ww. art. 48 obecnej ustawy, a nie - na podstawie art. 103 ust. 2 p.b. - art. 37 i nast. Prawa budowlanego z 1974 r. Za niezasadny Sąd uznał zarzut naruszenia art. 52 p.b. przez wadliwe określenie adresata decyzji nakładającej obowiązek rozbiórki i postanowienia nakładającego obowiązek przedłożenia niezbędnych do legalizacji dokumentów. Sąd nie stwierdził, aby zaskarżona decyzja wydana została z naruszeniem art. 52, poprzez nieuprawnione obciążenie nakazem rozbiórki skarżącego jako właściciela nieruchomości. Sąd podał, że z akt sprawy wynika, iż sprawcą samowoli był nieżyjący już Z. Z. i jego syn J., który (jak oświadczył uczestnik postępowania T. Z. na rozprawie przed Sądem) zmarł w 2010 r. Ze zgromadzonego w sprawie materiału dowodowego wynika również, że część mieszkalna z pomieszczeniem gospodarczym wybudowana została w 1958 r., podcień i zadaszenie w 1991 r., a kolejne prace miały miejsce w 2005 r. Z akt wynika, że T. Z. nie był inwestorem ww. robót. Użytkuje on zabudowaną posesję i wykonywał w istniejącym budynku roboty, ale jedynie te, które wynikały z konieczności wywołanej "wyeksploatowaniem" tego obiektu. W tych okolicznościach nie można było kierować rozstrzygnięć w trybie art. 48 p.b. do inwestora, tj. Z. Z. i J. Z. Nie można też było uznać za inwestora T. Z. i jego uczynić adresatem rozstrzygnięć. Zgromadzone dowody nie dawały, w ocenie Sądu, podstaw do przyjęcia, że osoba ta realizowała obiekt począwszy od lat 60 XX wieku, czy też jeszcze wcześniej, oraz że była sprawcą robót polegających na likwidacji wiaty i zmianie w części przeznaczenia budynku. Sam fakt, że osoba ta dzierżawiła nieruchomość gruntową o powierzchni 1050 m2 zabudowaną sporną zabudową od 1989 r., nie czyni z niej inwestora robót budowlanych prowadzonych na tej nieruchomości. Stąd też nie mogła być obciążona wydanym nakazem. Sąd podzielił przy tym stanowisko MWINB, zgodnie z którym "tytuł inwestora" nie stanowi prawa zbywalnego ani dziedzicznego. W konsekwencji Sąd uznał, że słusznie przyjęto w zaskarżonej decyzji, że okoliczności sprawy uzasadniają skierowanie nakazu rozbiórki do właściciela nieruchomości, tym bardziej, jeśli zważy się, że ten przez wiele lat w żaden sposób "nie zwalczał" popełnionej samowoli budowlanej (tym samym akceptując ten stan). Obecnie zaś jest jedynym podmiotem, który może zapewnić wykonanie orzeczonego nakazu rozbiórki. Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wniosło Miasto Stołeczne Warszawa, reprezentowane przez profesjonalnego pełnomocnika, domagając się uchylenia zaskarżonego wyroku i przekazania sprawy WSA w Warszawie do ponownego rozpoznania, ewentualnie o uchylenie zaskarżonego wyroku i rozpoznanie skargi. Zaskarżonemu orzeczeniu strona skarżąca kasacyjnie zarzuciła: I. naruszenie przepisów postępowania, tj.: 1. art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (j.t. Dz.U. z 2018 r. poz. 1302 ze zm.; dalej p.p.s.a.), co w konsekwencji doprowadziło do oddalenia skargi pomimo, że zasługiwała ona na uwzględnienie, poprzez ustalenie - wbrew zgromadzonemu w sprawie materiałowi dowodowemu - że prace wykonane na nieruchomości przez T. Z. nie stanowiły istotnej rozbudowy budynku posadowionego przez Z. Z., a były jedynie pracami koniecznymi wynikającymi z "wyeksploatowania" obiektu, oraz, że z faktu dzierżawienia nieruchomości nie wynika, że dana osoba jest inwestorem robót budowlanych, choć bez wątpienia powierzchnia użytkowa domu na przełomie 1996 r. i 2015 r. (czyli w okresie, gdy dzierżawcą był T. Z.) uległa znacznemu zwiększeniu, a roboty budowlane prowadzone w czasie obowiązywania umowy dzierżawy zawartej z T. Z. związane były z rozbudową budynku, w którym ww. mieszkał, zatem trudno uznać, że rozbudowę przeprowadzał inny podmiot; 2. art. 141 § 4 p.p.s.a. poprzez brak odniesienia się przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w uzasadnieniu skarżonego wyroku do zarzutów przedstawionych w skardze, a dotyczących: a. zakresu i rodzaju prac wykonanych na przedmiotowej nieruchomości przez T. Z. (co do których złożył pisemne oświadczenie), którego treść wyklucza możliwość twierdzenia, że prace te były jedynie koniecznymi pracami wynikającymi z wyeksploatowania budynku; b. faktu wykonania przez T. Z. robót budowalnych, które zgodnie z ustawą prawo budowlane obciążają inwestora, w tym złożenia projektu budowlanego; c. braku obiektywnych możliwości wykonania przez Miasto st. Warszawę rozbiórki budynku na nieruchomości przy ul. K. w W. ze względu na brak dostępu do tego budynku i całej przedmiotowej nieruchomości; d. przyczyn, dla których za inwestora może być uznana wyłącznie osoba, która zainicjowała zabudowę na nieruchomości, a nie osoba, która pierwotny budynek w sposób istotny rozbudowała i zmieniła jego przeznaczenie (powierzchnia budynku wg stanu na 1996 r. i według stanu na 2015 r. wprost wynika z dokumentów znajdujących się w aktach sprawy); II. naruszenie prawa materialnego, tj.: 3. art. 52 w związku z art. 48 p.b. poprzez ich błędną wykładnię polegającą na ustaleniu, że: a. T. Z. nie posiada przymiotu inwestora w tej sprawie, gdy na podstawie zgromadzonego materiału dowodowego bezsporne jest, że ww. osoba była nie tylko faktycznym inwestorem budynku przy ul. K. w obecnym kształcie i standardzie, ale też zachowywała się jak inwestor, o czym świadczy m.in. fakt, że przy piśmie z dnia [...] stycznia 2016 r. przedłożył do PINB 4 egz. projektu budowlanego, a przedłożenie takiego projektu - zgodnie z art. 18 ust. 1 pkt 1 p.b. należy do obowiązków inwestora; b. w sprawie niniejszej zachodzi trudność w ustaleniu kto i w jakim zakresie był inwestorem, oraz, że zgromadzone dowody nie dają podstaw do przyjęcia, że T. Z. był sprawcą prac polegających na likwidacji wiaty i zmianie części przeznaczenia budynku, w sytuacji, gdy pisemne w oświadczenie w tym zakresie złożył T. Z., który wskazał, że wykonał następujące prace, cyt.: "budynek gospodarczy (po zawalonej wiacie zimą 2004/05) położony od strony posesji K., ściany, okna, dach na budynku gospodarczym (konstrukcja, poszycie, wyprawa sufitów), dach na części gospodarczej budynku mieszkalnego (konstrukcja, poszycie, sufity podwieszane) i poszycie dachu budynku mieszkalnego, podłogi drewniane w budynku mieszkalnym, okna wraz z parapetami Wymienione na nowe) oraz drzwi w budynku tak zewnętrzne jak i wewnętrzne, instalacja elektryczna i wodna, wyposażenie łazienki (toaleta, umywalka, wanna, hydrofor), boazeria wyłożona w kuchni, przęsła, furtka i brama stanowiące elementy ogrodzenia frontowego", zaś fakt zmiany przeznaczenia budynku właśnie przez T. Z. został ustalony przez organy prowadzące postępowanie legalizacyjne, cyt.: "Z dokumentacji zgromadzonej w niniejszej sprawie wynika, iż Pan T. Z. dokonał zmiany sposobu użytkowania części gospodarczej na mieszkalną, jak również dokonał rozbudowy przedmiotowego budynku pomiędzy rokiem 2006 a 2015". Odpowiedź na skargę kasacyjną złożył uczestnik postępowania T. Z., wnosząc o jej oddalenie. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Zgodnie z art. 183 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (j.t. Dz.U. z 2019 r. poz. 2325 ze zm.; dalej p.p.s.a.), Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania. W niniejszej sprawie nie występują, enumeratywnie wyliczone w art. 183 § 2 p.p.s.a., przesłanki nieważności postępowania sądowoadministracyjnego. Z tego względu, przy rozpoznaniu sprawy Naczelny Sąd Administracyjny związany był granicami skargi kasacyjnej. Granice te są wyznaczone każdorazowo wskazanymi w skardze kasacyjnej podstawami, którymi – zgodnie z art. 174 p.p.s.a. – może być: 1) naruszenie prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie lub 2) naruszenie przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Związanie Naczelnego Sądu Administracyjnego granicami skargi kasacyjnej polega na tym, że jest on władny badać naruszenie jedynie tych przepisów, które zostały wyraźnie wskazane przez stronę skarżącą. Ze względu na ograniczenia wynikające ze wskazanych regulacji prawnych, Naczelny Sąd Administracyjny nie może we własnym zakresie konkretyzować zarzutów skargi kasacyjnej, uściślać ich, ani w inny sposób korygować. Rozpoznając w tak zakreślonych granicach skargę kasacyjną wniesioną w tej sprawie należy stwierdzić, iż nie została ona oparta na usprawiedliwionych podstawach. Zarzut naruszenia art. 151 p.p.s.a. jest błędnie skonstruowany, a przez to bezzasadny. W orzecznictwie NSA wielokrotnie zwracano uwagę, że przepis ten wskazuje, jakie rozstrzygnięcie podejmuje sąd administracyjny w przypadku, gdy skarga nie jest uwzględniona. Unormowanie to jest przepisem kompetencyjnym – dającym sądowi administracyjnemu kompetencje do podejmowania przewidzianego prawem rozstrzygnięcia oraz "wynikowym" – mówiącym o tym, jaki może być wynik sprawy. Jego naruszenie jest zawsze następstwem uchybienia innym normom prawnym, a zatem przepis ten nie może być samoistną podstawą skargi kasacyjnej (por. np. wyroki NSA z 11 października 2018 r., I OSK 2674/16, LEX nr 2580083; z 26 września 2018 r., II OSK 104/18, LEX nr 2574197; z 12 stycznia 2017 r., II OSK 970/15; z 4 marca 2014 r., II OSK 2387/12; z 9 czerwca 2016 r., I OSK 2054/14). Przepisy wynikowe można naruszyć jedynie w powiązaniu z wyraźnie wskazanymi przepisami postępowania lub prawa materialnego. Dopiero bowiem naruszenie konkretnych przepisów postępowania lub prawa materialnego może doprowadzić do innego rozstrzygnięcia niż przyjęte przez Sąd. Odnosząc się do treści tego zarzutu stwierdzić trzeba, że oddalenie skargi nie było konsekwencją naruszenia art. 151 p.p.s.a., jak to ujęto w omawianym zarzucie, lecz zastosowanie art. 151 p.p.s.a. było konsekwencją uznania przez Sąd, że skarga zasługuje na oddalenie. Nie ma też usprawiedliwionych podstaw zarzut naruszenia art. 141 § 4 p.p.s.a. Uwzględniając normatywną treść tego przepisu, prawidłowo sporządzone uzasadnienie wyroku powinno zawierać zwięzłe przedstawienie stanu sprawy, zarzutów podniesionych w skardze, stanowisk pozostałych stron, podstawę prawną rozstrzygnięcia oraz jej wyjaśnienie. Należy przy tym podnieść, że w świetle uchwały siedmiu sędziów NSA z dnia 15 lutego 2010 r. sygn. akt II FPS 8/09 (ONSAiWSA 2010, nr 3, poz. 39), przepis art. 141 § 4 p.p.s.a. może stanowić samodzielną podstawę kasacyjną, jeżeli uzasadnienie orzeczenia wojewódzkiego sądu nie zawiera stanowiska, co do stanu faktycznego przyjętego za podstawę zaskarżonego rozstrzygnięcia, co w tej sprawie nie wystąpiło. W rozpatrywanej sprawie Sąd I instancji przeprowadził kontrolę ustalonego przez właściwe organy stanu faktycznego w przedmiotowej sprawie, jak i zastosowanie przepisów prawa materialnego w ramach kontroli działalności administracji publicznej. Wyjaśnił też podstawę prawną zaskarżonego rozstrzygnięcia. Przedstawił zarzuty skargi, a także stanowisko organu. Tak sformułowane uzasadnienie wyroku odpowiada wymaganiom formalnym i pozwala na przeprowadzenie kontroli przed Naczelnym Sądem Administracyjnym. Wynikają z niego bowiem zasadnicze powody, które legły u podstaw wydania wyroku o wskazanej wyżej treści. Sąd I instancji dopełnił zatem obowiązku wynikającego z art. 141 § 4 p.p.s.a. Zarzut naruszenia art. 141 § 4 p.p.s.a. należało powiązać z przepisami procedury administracyjnej lub postępowania sądowoadministracyjnego, z wyjaśnieniem wpływu naruszenia przepisów na rozstrzygnięcie, zatem wykazać, że gdyby nie naruszenie konkretnych przepisów wyrok byłby inny. Nie jest zaś naruszeniem tego unormowania wyrażenie w uzasadnieniu oceny innej od oczekiwanej przez stronę. Stwierdzić też należy, że zarzut naruszenia art. 141 § 4 p.p.s.a. polegający na nieodniesieniu się w treści uzasadnienia do podniesionych w skardze zarzutów, mógłby odnieść skutek tylko wtedy, gdyby Sąd I instancji pominął istotne dla oceny sprawy argumenty skargi, bowiem z przepisu tego nie wynika obowiązek sądu do ustosunkowywania się do wszystkich zarzutów podniesionych w skardze (por. wyrok NSA z dnia 17 lutego 2010 r., sygn. akt II FSK 1511/08). W rozpatrywanej sprawie Sąd I instancji w sposób wystarczający do prawidłowego rozstrzygnięcia sprawy wyjaśnił wszystkie istotne okoliczności i dał temu wyraz w motywach zaskarżonego wyroku. Kwestia ta zostanie omówiona razem z oceną podniesionych w skardze kasacyjnej zarzutów naruszenia prawa materialnego. Istota tych zarzutów sprowadza się do stanowiska, że w niniejszej sprawie T. Z. posiadał przymiot inwestora i to on powinien być adresatem decyzji o rozbiórce. Z tego względu zarzucono naruszenie art. 52 w związku z art. 48 p.b. Wbrew wywodom strony skarżącej kasacyjnie, Sąd I instancji należycie rozważył tę kwestię i prawidłowo uznał, że zgromadzone dowody nie dawały podstaw do przyjęcia, że T. Z. realizował obiekt począwszy od lat 60 XX wieku, czy też jeszcze wcześniej, oraz że był sprawcą robót polegających na likwidacji wiaty i zmianie w części przeznaczenia budynku. Sam fakt, że osoba ta dzierżawiła nieruchomość gruntową o powierzchni 1050 m2 zabudowaną sporną zabudową od 1989 r., nie czyni z niej inwestora robót budowlanych prowadzonych na tej nieruchomości. Stąd też nie mogła być obciążona wydanym nakazem. Zauważyć przy tym wypada, że T. Z. nie posiada prawa do dysponowania przedmiotową nieruchomością na cele budowlane. Jak wielokrotnie podkreślano w orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego, skierowanie decyzji do konkretnego podmiotu, uwarunkowane musi być posiadaniem przez ten podmiot takich uprawnień do władania obiektem budowlanym, które pozwoliłyby mu na wykonanie nałożonego obowiązku (np. wyrok NSA z 3.12.2019 r., II OSK 3054/18, LEX nr 2866266). Kryterium wyboru adresata decyzji w sprawie rozbiórki spośród wymienionych w art. 52 p.b. podmiotów jest posiadanie tytułu prawnego umożliwiającego wykonanie decyzji. Ma to związek z uznaniem, że nie można orzec nakazu rozbiórki adresując go wyłącznie do inwestora, jeśli w dacie orzekania nie posiada on takich uprawnień do władania obiektem budowlanym, które pozwoliłyby mu na wykonanie nakazu (wyrok NSA z 25.09.2019 r., II OSK 2247/18, LEX nr 2728562). W świetle art. 52 p.b. inwestor nielegalnego obiektu może zostać określony jako adresat decyzji nakazującej rozbiórkę - co do zasady - tylko wtedy, jeżeli w momencie orzekania przez organy nadzoru budowlanego posiada on prawo dysponowania nieruchomością na cele budowlane lub jest jej właścicielem (wyrok NSA z 6.12.2017 r. II OSK 714/16, LEX nr 2430506). Naczelny Sąd Administracyjny podkreślał ponadto, że przepis art. 52 p.b. pozwala nałożyć obowiązek wykonania orzeczonego nakazu rozbiórki również na właściciela działki (np. wyrok NSA z 16.05.2017 r., II OSK 2324/15, LEX nr 2303151). Biorąc powyższe pod uwagę stwierdzić trzeba, że zarzut naruszenia art. 52 w związku z art. 48 p.b. nie ma usprawiedliwionych podstaw. W tym stanie rzeczy wszystkie podniesione w skardze kasacyjnej zarzuty nie znalazły usprawiedliwionych podstaw. Mając na względzie powyższe, Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 184 p.p.s.a. orzekł jak w sentencji.