IV SAB/Wa 496/18

Warszawa, 8 kwietnia 2019 r. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Anita Wielopolska Sędzia WSA Kaja Angerman (spr.) Sędzia SO del. Aleksandra Westra po rozpoznaniu w trybie uproszczonym na posiedzeniu niejawnym 8 kwietnia 2019 r. sprawy ze skargi P. R. na bezczynność Szefa Urzędu do Spraw Cudzoziemców w przedmiocie rozpatrzenia odwołania I. zobowiązuje Szefa Urzędu do Spraw Cudzoziemców do wydania rozstrzygnięcia w przedmiocie odwołania od decyzji Wojewody [...] z [...] października 2016 r. w sprawie udzielenia zezwolenia na pobyt czasowy na terytorium Rzeczypospolitej Polskiej, w terminie dwóch tygodni od daty doręczenia odpisu prawomocnego wyroku wraz z aktami sprawy, II. stwierdza, że bezczynność organu miała miejsce z rażącym naruszeniem prawa, III. zasądza od Szefa Urzędu do Spraw Cudzoziemców na rzecz P. R. kwotę 597 (pięćset dziewięćdziesiąt siedem) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego. IV SAB/Wa 496/18 UZASADNIENIE Przedmiotem kontroli sądowoadministracyjnej, na skutek skargi P. R., obywatelki [...] (dalej również "skarżąca" bądź "cudzoziemka") złożonej 12 października 2018 r., była bezczynność Szefa Urzędu do Spraw Cudzoziemców (dalej również "organ") w rozpatrzeniu odwołania. Cudzoziemka, zarzuciła organowi naruszenie: - art. 64 § 2 kpa przez niewezwanie strony do podpisania odwołania, a następnie zastosowanie wobec strony skutków w postaci pozostawienia odwołania bez rozpoznania, w sytuacji, gdy w chwili złożenia odwołania osoba, która podpisała odwołanie - nie była upoważniona do złożenia odwołania. - art. 7 k.p.a., art. 8 k.p.a., art. 9 k.p.a., art. 11 k.p.a. poprzez niewskazanie stronie w toku postępowania braku pełnomocnictwa, który to brak następnie stał się podstawą wydania postanowienia kończącego postępowanie w sprawie, naruszając przy tym zasadę budzenia zaufania uczestników postępowania do władzy publicznej - naruszenie art. 35 § 3 kpa poprzez niezałatwienie w terminie określonym w powołanej regulacji prawnej sprawy o udzielenie zezwolenia na pobyt czasowy na terytorium Rzeczypospolitej Polskiej; - naruszenie art. 36 § 1 k.p.a. poprzez zaniechanie zawiadomienia strony o niezałatwieniu sprawy w terminie, niewskazanie przyczyn zwłoki oraz nowego terminu załatwienia sprawy. Cudzoziemka wniosła o stwierdzenie, że bezczynność Szefa Urzędu ds Cudzoziemców ma miejsce z rażącym naruszeniem prawa, stwierdzenie, że organ dopuścił się bezczynności oraz zobowiązanie organu do wydania decyzji w terminie 7 dni od dnia otrzymania odpisu prawomocnego wyroku wraz z aktami sprawy oraz o zasądzenie kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego, według norm prawem przewidzianych. W uzasadnieniu skargi podniosła, że po wpłynięciu do organu odwołania podpisanego przez D. M. - osobę nieupoważnioną do reprezentowania cudzoziemki przed organem II instancji - wystosował do osoby nieupoważnionej wezwanie - z jednej strony stwierdzając, że jest ona nieupoważniona do działania przed organem drugiej instancji i nie dopuszczając tej osoby do wglądu w akta sprawy (notatka z dnia [...] marca 2017 karta 17 akt sprawy) a z drugiej strony wręczając tej-nieupoważnionej osobie pismo z dnia 1 marca 2017 r. w którym wzywa do złożenia pełnomocnictwa. D. M. złożyła pełnomocnictwo w dniu 21 kwietnia 2017 r. Pełnomocnictwo zostało opatrzone datą 20 marca 2017 r. i nawet gdyby przyjąć, że jego treść obejmuje upoważnienie do sporządzenia i podpisania odwołania w imieniu strony, to i tak w chwili podpisania odwołania D. M. nie była upoważniona do jego podpisania. W tej sytuacji organ powinien wezwać samą cudzoziemkę do podpisania odwołania pod rygorem pozostawienia go bez rozpoznania (art. 64 § 2 kpa). Tymczasem organ nie dokonał tej czynności, natomiast brnął dalej, popadając w coraz większy absurd. I tak - dwoma pismami z dnia 31 maja 2017 r. (karta 23 i 24 akt sprawy) organ jednocześnie wezwał do sprecyzowania treści żądania panią D. M. i pozostawił odwołanie bez rozpoznania. Następnie przez ponad rok organ nie dokonał żadnej czynności tak, by w dniu [...] października 2018 r. wydać postanowienie o odmowie przywrócenia terminu do uzupełnienia braku formalnego odwołania. Takie postępowanie organu rażąco narusza podstawowe zasady kpa - w szczególności zasadę pogłębiania zaufania strony do organów państwa. Tymczasem strona czeka już ponad dwa lata na merytoryczną decyzję w swojej sprawie. W tym czasie Szef Urzędu do Spraw Cudzoziemców nie tylko nie załatwił sprawy o udzielenie cudzoziemce zezwolenia na pobyt czasowy, ale również nie poinformował jej o niezałatwieniu sprawy w terminie, nie podał przyczyny zwłoki, ani nie wskazał nowego terminu załatwienia sprawy, czym naruszył normę wyrażoną w art. 36 § 1 k.p.a. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie i przedstawił przebieg postępowania. W dniu 05.07.2016 r. cudzoziemka, za pośrednictwem pełnomocnika – D. M., wystąpiła do Wojewody [...] z wnioskiem o udzielenie zezwolenia na pobyt czasowy na terytorium Rzeczypospolitej Polskiej. Zgodnie z treścią wniosku celem pobytu cudzoziemki było wykonywanie pracy na rzecz [...] Sp. z o.o. W [...] na stanowisku przedstawiciela handlowego, w wymiarze czasu pracy 1/2 etatu, z wynagrodzeniem 1 200,00 zł brutto miesięcznie. Decyzją z dnia [...].10.2016 r. Nr [...], Wojewoda [...] odmówił udzielenia wnioskowanego zezwolenia. Od powyższego rozstrzygnięcia w dniu 10.11.2016 r. (data stempla pocztowego z placówki Poczty Polskiej), tj. w ustawowym terminie, D. M. za pośrednictwem Wojewody [...], złożyła odwołanie do Szefa Urzędu do Spraw Cudzoziemców, wnosząc o ponowne rozpatrzenie wniosku o udzielenie cudzoziemce zezwolenia na pobyt czasowy na terytorium Rzeczypospolitej Polskiej. Z uwagi na fakt, iż w aktach sprawy brak było pełnomocnictwa upoważniającego D. M. do reprezentowania cudzoziemki przed Szefem Urzędu do Spraw Cudzoziemców organ odwoławczy pismem z dnia 01.03.2017r. wezwał D. M. na podstawie art. 64 § 2 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (j.t. Dz. U. z 2016 r., poz. 23 z późn.zm.) do nadesłania w terminie 7 dni od dnia otrzymania wezwania, oryginału lub poświadczonego urzędowo odpisu pełnomocnictwa stwierdzającego, że jest ona umocowana do dokonywania czynności prawnych w imieniu cudzoziemki w ww. postępowaniu przed Szefem Urzędu do Spraw Cudzoziemców. W piśmie pouczono D. M., iż: "(...) alternatywnym sposobem usunięcia powyższego braku formalnego jest podpisanie odwołania przez cudzoziemkę i jego wniesienie do Szefa Urzędu do Spraw Cudzoziemców w terminie 7 dni od dnia otrzymania niniejszego wezwania (...)". Powyższe pismo zostało odebrane osobiście przez D. M. w dniu 01.03.2017 r., co potwierdza widniejące na ww. piśmie oświadczenie o odbiorze pisma, które opatrzone zostało jej własnoręcznym podpisem. Termin do uzupełnienia ww. braku formalnego upłynął w dniu 08.03.2017r. W dniu 01.03.2017r. do organu odwoławczego wpłynęła podpisana przez D. M. prośba o umorzenie postępowania" datowana na dzień 20.01.2017r. W dniu 20.04.2017r. D. M. złożyła do tut. urzędu "prośbę (...) o przywrócenie do rozpatrzenia złożonego przeze mnie wniosku o wydanie pozwolenia na pobyt czasowy na terytorium Rzeczypospolitej. W chwili obecnej cudzoziemiec uzyskał pozwolenie do pracy wydane przez Wojewodę [...] na okres 3 lat". W dniu 21.04.2017 r. do akt sprawy przedłożono m.in. pełnomocnictwo upoważniające D. M. do występowania w imieniu cudzoziemki w sprawach związanych z udzieleniem cudzoziemce zezwolenia na pobyt czasowy m.in. przed Szefem Urzędu do Spraw Cudzoziemców. Następnie pismem z dnia 31.05.2017 r. Szef Urzędu do Spraw Cudzoziemców zawiadomił o pozostawieniu bez rozpoznania odwołania złożonego przez D. M. od decyzji Wojewody [...] z dnia [...].10.2016 r. z uwagi na nieusunięcie braku formalnego odwołania, tj. niedostarczenia oryginału pełnomocnictwa (lub jego urzędowo poświadczonego odpisu) upoważniającego D. M. do reprezentowania cudzoziemki przed Szefem Urzędu do Spraw Cudzoziemców, w zakreślonym dla dokonania tej czynności terminie, który bezskutecznie upłynął w dniu 08.03.2017 r. Pismem z dnia 31.05.2017 r. D. M. została wezwana przez organ II instancji w trybie art. 64 § 2 KPA do sprecyzowania treści żądania w terminie 7 dni od dnia doręczenia niniejszego pisma pod rygorem pozostawienia prośby zawartej w piśmie z dnia 20.04.2017 r. bez rozpoznania. Doręczenie wezwania nastąpiło w dniu 07.06.2017 r. W dniu 12.06.2017 r. tj. w ustawowym terminie, do tut. Urzędu wpłynął wniosek, w którym D. M. wskazała, iż "W odpowiedzi na pismo, z dnia 31.05.2017 r. (data otrzymania 08.06.2017 r.) informuję, iż na podstawie złożonego w dniu 20.04.2017 r. pisma wnoszę o przywrócenie terminu do uzupełnienia braku formalnego odwołania w postaci pełnomocnictwa upoważniającego mnie do złożenia odwołania i reprezentowania cudzoziemki przed Szefem Urzędu do Spraw Cudzoziemców." W dniu 06.09.2018 r. (data stempla pocztowego nadania) do tutejszego urzędu wpłynęło pełnomocnictwo udzielone radcy prawnemu do reprezentowania cudzoziemki m. in. przed Szefem Urzędu do Spraw Cudzoziemców. W dniu [...].10.2018 r. Szef Urzędu do Spraw Cudzoziemców wydał postanowienie, w którym orzekł o odmowie przywrócenia terminu do uzupełnienia braku formalnego odwołania. Postanowienie doręczono pełnomocnikowi w dniu 02.10.2018r. w siedzibie organu. W dniu 10.10.2018 r. (data stempla pocztowego nadania) do tutejszego organu wpłynęło pismo zatytułowane: " Ponaglenie ", które ze względu na fakt, że postępowanie administracyjne zostało wszczęte przed dniem 01.06.2017 r. zgodnie z dyspozycjami art. 16 ustawy o zmianie ustawy - Kodeks postępowania administracyjnego oraz niektórych innych ustaw tut. organ zakwalifikował jako wezwanie do usunięcia naruszenia prawa, z uwagi na niezałatwienie przez Szefa Urzędu do Spraw Cudzoziemców w terminie określonym w art. 35 Kodeksu postępowania administracyjnego odwołania od decyzji Wojewody [...]. W uzasadnieniu stanowiska organ podniósł, że wezwanie D. M. do usunięcia braku formalnego złożonego przez nią odwołania było w niniejszej sprawie w pełni usprawiedliwione. Niedołączenie pełnomocnictwa przez osobę wnoszącą odwołanie w imieniu strony stanowi brak formalny odwołania i w/w kwestia nie budzi żadnych wątpliwości w orzecznictwie sądowym. Takie stanowisko sformułowane zostało m.in. w przywołanym w skardze wyroku WSA w Rzeszowie z dnia 18 kwietnia 2018 r. sygn.: II SA/Rz 72/17, gdzie wskazano, że w sytuacji działania strony przez pełnomocnika i wniesienia przez niego odwołania, brak pełnomocnictwa jest brakiem formalnym w rozumieniu art. 64 § 2 KPA, stosownie do którego jeżeli podanie nie czyni, zadość innym wymaganiom ustalonym w przepisach prawa, należy wezwać wnoszącego do usunięcia braków w terminie siedmiu dni z pouczeniem, że nieusunięcie tych braków spowoduje pozostawienie podania bez rozpoznania. Rzeczywiście w dalszej części wyroku sąd "ubocznie" stwierdził, że z art. 63 § 3 KPA wynika wymóg podpisania odwołania. Podanie niepodpisane nie czyni zadość innym wymaganiom ustalonym w przepisach prawa w rozumieniu art. 64 § 2 KPA (brak podpisu jest brakiem formalnym, podlegającym uzupełnieniu na podstawie tego przepisu). Następnie zaś Sąd stwierdził, że w przypadku zatem nieprzedłożenia pełnomocnictwa, na organie ciąży obowiązek wezwania strony do podpisania odwołania w terminie 7 dni z pouczeniem, że nieusunięcie tego braku skutkować będzie pozostawieniem odwołania bez rozpoznania. Takie zapatrywanie budzi jednak uzasadnione wątpliwości w świetle brzmienia art. 64 § 2 K.p.a. W ocenie Szefa Urzędu do Spraw Cudzoziemców prawidłowe jest stanowisko, zgodnie z którym wezwanie o uzupełnienie braku formalnego odwołania złożonego w imieniu innej osoby, kierować należy, do osoby która faktycznie wniosła odwołanie, czyli osoby podającej się za pełnomocnika. Zgodnie z art. 64 § 2 K.p.a. w brzmieniu mającym zastosowanie w sprawie, jeżeli podanie nie czyni zadość innym wymaganiom ustalonym w przepisach prawa, "należy wezwać wnoszącego" do usunięcia braków w terminie siedmiu dni z pouczeniem, że nieusunięcie tych braków spowoduje pozostawienie podania bez rozpoznania. Organ stwierdził, że skoro odwołanie wniosła D. M. podając się za pełnomocnika Skarżącego to właśnie do w/w osoby jako "wnoszącej podanie" w myśl art. 64 § 2 K.p.a. należało skierować wezwanie do nadesłania pełnomocnictwa. W wezwaniu wskazano także na alternatywną możliwość usunięcia w/w braku poprzez osobiste podpisanie odwołania przez stronę, jednak samo wezwanie zgodnie z treścią art. 64 § 2 K.p.a. należało skierować właśnie do w/w osoby. Termin do uzupełnienia ww. braku formalnego upłynął w dniu 08.03.2017 r. Pełnomocnictwo do reprezentowania Strony w postępowaniu odwoławczym zostało złożone dopiero w dniu 21.04.2018r., czyli z półtoramiesięcznym uchybieniem zakreślonego w wezwaniu terminu. Tym samym pozostawienie odwołania bez rozpoznania było obowiązkiem organu administracji i o w/w fakcie pełnomocnik Strony został zawiadomiony w piśmie z dnia 31.05.2018r. Tym samym skutkiem uchybienia terminu do uzupełnienia braków formalnych odwołania było pozostawienie tego odwołania bez rozpoznania, o czym pełnomocnik został zawiadomiony w formie pisemnej. Organ zaznaczył, że w/w działanie organu odwoławczego polegające na poinformowaniu o pozostawieniu odwołania bez rozpoznania w formie pisemnej ma oparcie w poglądach wyrażonych w piśmiennictwie prawniczym oraz orzecznictwie sądowym. Za powyższym stanowiskiem opowiedział się także Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 3 września 2008 r. (II OSK 978/07, LEX nr 516020): "nieusunięcie braku formalnego odwołania poprzez jego podpisanie w terminie ustawowym skutkuje pozostawieniem tego odwołania bez rozpoznania. Zauważyć jednocześnie należy, że odwołania dotkniętego brakami formalnymi nie można utożsamiać z odwołaniem niedopuszczalnym. Odwołanie takie do czasu usunięcia tych braków nie wywołuje wprawdzie skutków prawnych, gdyż jest bezskuteczne, jednakże po ich usunięciu w zależności od okoliczności danej sprawy może być uznane zarówno za dopuszczalne, jak i niedopuszczalne. O ile bowiem braki formalne odwołania można uzupełnić, o tyle wadliwości odwołania w postaci jego niedopuszczalności nie można z reguły sanować. W konsekwencji uznać należy, że art 134 zd. 1 k.p.a., zgodnie z którym organ odwoławczy stwierdza w drodze postanowienia niedopuszczalność odwołania oraz uchybienie terminu do jego wniesienia, nie odnosi się do sytuacji, w której odwołujący nie uzupełnił braków formalnych odwołania. Skoro zaś w świetle art. 63 § 1 k.p.a., pojęcie podania obejmuje także odwołanie, to uznać należy, że do omawianej sytuacji zastosowanie ma w pełni art. 64 k.p.a. " Podobnie w wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 21 października 2008r. (IIOSK 1268/07, LBX - nr 503717) zawarta została kategoryczna teza, iż: pozostawienie sprawy bez rozpoznania na podstawie art. 64 § 2 k.p.a., nie wymaga wydania rozstrzygnięcia w postaci decyzji lub postanowienia. Pozostawienie odwołania bez rozpoznania ma zatem charakter czynności materialno-technicznej." Organ wyjaśnił, że Naczelny Sąd Administracyjny w wyrokach z dnia 22.06.2017r. (II GSK 845/17) oraz z dnia 2 lipca 2017 r. (II GSK 1696/17) wskazał, że art. 134 zd. 1 k.p.a., zgodnie z którym organ odwoławczy stwierdza w drodze postanowienia niedopuszczalność odwołania oraz uchybienie terminu do jego wniesienia, nie odnosi się do sytuacji, w której odwołujący nie uzupełnił braków formalnych odwołania. Pozostawienie podania (odwołania) bez rozpoznania oraz stwierdzenie niedopuszczalności odwołania to dwie odrębne instytucje procesowe, które z uwagi na tę właśnie ich odrębność nie mogą być stosowane przemiennie, lecz w ściśle określonych przez ustawodawcę sytuacjach. W związku z powyższym organ uznał, że skoro prawidłowo pozostawił odwołanie bez rozpoznania, zawiadamiając następnie o tym fakcie pełnomocnika Skarżącej, to tym samym nie pozostaje w bezczynności. Naczelny Sąd Administracyjny w przytoczonym w wyroku z dnia 28 lutego 2017r. (II OSK 2774/15) wyjaśnił, że jeśli pismo zostało pozostawione bez rozpoznania, to organ administracji nie pozostaje w bezczynności w jego rozpoznaniu. Tym samym uzasadniony jest wniosek o oddalenie skargi. W piśmiennictwie prawniczym i orzecznictwie sądowym zwraca się obecnie uwagę, że skarga na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania podlega oddaleniu w razie stwierdzenia, że organ nie pozostawał w bezczynności lub przewlekłości w momencie wniesienia skargi do sądu. W stosunkowo niedawno wydanym orzeczeniu z dnia 21.06.2017r. (sygn. akt lI OSK 853/17, Legalis) Naczelny Sąd Administracyjny zwrócił uwagę, że skarga na przewlekłe prowadzenie postępowania podlega oddalaniu w razie wniesienia jej do sądu już po zakończeniu postępowania administracyjnego, w którym zarzuca się organowi przewlekłe prowadzenie postępowania. Naczelny Sąd Administracyjny podkreślił, iż zasadniczym celem skargi zarówno na przewlekłe prowadzenie postępowania administracyjnego (jak też na bezczynność organu), jest dyscyplinowanie organu administracji poprzez zwalczanie niepożądanego stanu polegającego na braku należytej aktywności organu oraz braku stosownej dynamiki podejmowanych czynności. W niniejszej sprawie skarga została wniesiona ponad rok po pozostawieniu odwołania bez rozpoznania i zawiadomienia o tym fakcie strony. W dniu [...].10.2018 r. Szef Urzędu do Spraw Cudzoziemców wydał postanowienie, w którym orzekł o odmowie przywrócenia terminu do uzupełnienia braku formalnego odwołania od decyzji Wojewody [...] z dnia [...].10.2016 r. Postanowienie doręczono aktualnemu pełnomocnikowi Skarżącej w dniu 02.10.2018r.. Niniejsza skarga została złożona już po doręczeniu w/w postanowienia, a zatem kierując się wytycznymi zawartymi w w/w wyroku z dnia 21.06.2017r. (sygn. akt II OSK 853/17, Legalis) powinna podlegać oddaleniu nawet jeżeli przedmiotem, skargi byłaby bezczynność organu przy rozpoznawaniu wniosku o przywrócenie terminu do uzupełnienia braków formalnych odwołania. W dniu złożenia skargi organ odwoławczy nie pozostawał już ani w bezczynności w rozpatrywaniu odwołania od decyzji Wojewody [...] z dnia [...].10.2016 r., ani w rozpatrywaniu złożonego wniosku o przywrócenie terminu do uzupełnienia braków formalnych odwołania od w/w decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje. Skarga P. R. na bezczynność Szefa Urzędu do Spraw Cudzoziemców w rozpoznaniu odwołania z 10 listopada 2016 r. od decyzji Wojewody [...] z [...] października 2016 r. odmawiającej udzielnia zezwolenia na pobyt czasowy na terytorium Rzeczypospolitej Polskiej jest zasadna. Uprawnienie sądów administracyjnych do oceny tego rodzaju skargi wynika z art. 3 § 2 pkt 8 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnym. Sąd, stosownie do treści art. 133 § 1 p.p.s.a. orzekał na postawie akt sprawy, a tym samym był uprawniony do oceny działań organ w toku postępowania administracyjnego do dnia wniesienia skargi. Zgodnie z zasadą szybkości postępowania (art. 12 k.p.a.), organy administracji publicznej powinny działać w sprawie wnikliwie i szybko, posługując się możliwie najprostszymi środkami prowadzącymi do jej załatwienia (§ 1). Sprawy, które nie wymagają zbierania dowodów, informacji lub wyjaśnień, powinny być załatwione bezzwłocznie (§ 2). Przepisy ustawy Kodeks postępowania administracyjnego wprowadzają następujące terminy załatwienia sprawy: "bez zbędnej zwłoki" (art. 35 § 1 k.p.a.), "niezwłocznie" (§ 2 tego artykułu), gdy sprawa może być rozpatrzona w oparciu o dowody przedstawione przez stronę łącznie z żądaniem wszczęcia postępowania lub w oparciu o fakty i dowody powszechnie znane albo znane z urzędu organowi, przed którym toczy się postępowanie, bądź możliwe do ustalenia na podstawie danych, którymi rozporządza ten organ, "w ciągu miesiąca", jeżeli załatwienie sprawy wymaga postępowania wyjaśniającego (§ 3 zd. pierwsze tego artykułu), gdy sprawa jest szczególnie skomplikowana "nie później niż w ciągu dwóch miesięcy od dnia wszczęcia postępowania", zaś w postępowaniu odwoławczym - w ciągu miesiąca od dnia otrzymania odwołania (§ 3 zd. drugie ww. artykułu). Do terminów określonych powyżej nie wlicza się terminów przewidzianych w przepisach prawa dla dokonania określonych czynności, okresów zawieszenia postępowania, okresu trwania mediacji oraz okresów opóźnień spowodowanych z winy strony albo przyczyn niezależnych od organu (art. 35 § 5 k.p.a.). W przypadku niezałatwienia sprawy w terminie, zgodnie z art. 36 § 1 k.p.a. organ administracji publicznej jest obowiązany zawiadomić strony, podając przyczyny zwłoki, wskazując nowy termin załatwienia sprawy oraz pouczając o prawie do wniesienia ponaglenia. Ten sam obowiązek ciąży na organie administracji publicznej również w przypadku zwłoki w załatwieniu sprawy z przyczyn niezależnych od organu (art. 35 § 2 k.p.a.). Stosownie zaś do treści art. 37 § 1 pkt 1 k.p.a. o stanie bezczynności można mówić, gdy nie załatwiono sprawy w terminie określonym w art. 35 k.p.a. lub przepisach szczególnych ani w terminie wskazanym zgodnie z art. 36 § 1 k.p.a. Powyższe pozwala przyjąć, że sądowa ocena stanu bezczynności ogranicza się do ustalenia, że sprawy nie załatwiono w terminie ustawowym (wynikającym z art. 35 k.p.a. lub przepisów szczególnych) albo wyznaczonym przez organ (zgodnie z art. 36 § 1 k.p.a.). Bieg któregokolwiek z ww. terminów chroni organ przed zarzutem bezczynności. Dopuszcza się również stawianie organowi zarzutu bezczynności w sytuacji odmowy wydania aktu, mimo istnienia ustawowego obowiązku, choćby organ mylnie sądził, że załatwienie sprawy nie wymaga wydania aktu (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z 14 czerwca 1983 r. SA/Wr 6/83, GP 1983, nr 24), np. w sytuacji pozostawienia podania bez rozpoznania, gdy strona nie usunęła braków podania w terminie, mimo prawidłowego wezwania i pouczenia, w trybie art. 64 § 2 k.p.a. (uchwała Naczelnego Sądu Administracyjnego z 3 września 2013 r. I OPS 2/13, wskazane orzeczenie dostępne jest w Centralnej Bazie Orzeczeń Sądów Administracyjnych pod adresem http://orzeczenia.nsa.gov.pl/cbo/query). Oznacza to, że przedmiotem skargi na bezczynność jest wyłącznie ocena zachowania organu w postępowaniu administracyjnym przez pryzmat terminowości i ma na celu wymuszenie na organie podjęcia wymaganej prawem czynności lub aktu. Bezczynność jest inną instytucją od przewlekłości postępowania, co wprost wynika z treści art. 37 § 1 pkt 1 i 2 k.p.a. I dlatego ani nieprzekroczenie terminu wskazanego w ustawie ani wskazanie przez organ nowego terminu nie chroni przed zarzutem przewlekłości, jeżeli okaże się, że postępowanie było prowadzone dłużej niż jest to niezbędne do załatwienia sprawy. Bez znaczenia w przypadku oceny bezczynności – co do zasady - jest przyczyna niezałatwienia sprawy, w tym twierdzenia organu o usprawiedliwionej czy nieusprawiedliwionej bierności. Okoliczności te brane są natomiast pod uwagę przy ocenie przesłanek z art. 149 § 1a p.p.s.a., tj. czy stan bezczynności miał czy nie miejsce z rażącym naruszeniem prawa. W przedmiotowej sprawie bezsporne jest, że złożone przez skarżącą odwołanie z 10 listopada 2016 r. nie zostało rozpoznane. W dniu wniesienia skargi upłynęły niewątpliwie ustawowe terminy na załatwienie sprawy wynikające z art. 35 k.p.a., a organ nie skorzystał z instytucji przedłużenia terminu z art. 36 § 1 k.p.a. Organ od [...] maja 2017 r., a więc daty w której wystosował do strony pismo o pozostawieniu odwołania bez rozpoznania pozostaje w przekonaniu, że zakończył w sposób dopuszczalny i prawidłowy postępowanie odwoławcze, a zatem nie pozostaje w bezczynności. Przekonanie to jest mylne, a okoliczności sprawy i podjęte przez organ działania nie usprawiedliwiają trwającego do czasu wniesienia skargi stanu bezczynności. Nie ma racji organ twierdząc, że podjęta czynność polegająca na pozostawieniu odwołania bez rozpoznania, powoduje, że skarga nie może zostać uwzględniona, gdyż postępowanie w jej wyniku zostało zakończone. Czynność ta nie podlega zaskarżeniu, a ocena jej prawidłowości może nastąpić właśnie w postępowaniu zainicjowanym skargą na bezczynność organu, ponieważ jej skutkiem jest zaniechanie przez organ prowadzenia postępowania. Niewątpliwie obowiązkiem organu, któremu zostało przekazane odwołanie było w pierwszej kolejności podjęcie działań zmierzających do oceny czy odwołanie zostało wniesione przez osobę uprawnioną, w terminie przewidzianym ustawą oraz czy spełnia wymogi pisma procesowego. Jeżeli środek odwoławczy nie spełnia wymogów formalnych, to jest bezskuteczny, co wyklucza dopuszczalność przystąpienia przez organ do merytorycznego rozpoznania sprawy. Organ zobowiązany jest w takim przypadku wezwać wnoszącego odwołanie do usunięcia braków formalnych, ewentualnie także do nadesłania innych niezbędnych wyjaśnień na piśmie (art.50 § 1 kpa), a po bezskutecznym upływie zakreślonego w wezwaniu terminu zastosować art.134 k.p.a. W sytuacji, gdy odwołanie zostało podpisane przez pełnomocnika, który nie dołączył udzielonego mu pełnomocnictwa do złożenia odwołania, należało uznać, że odwołanie nie spełnia wymogów formalnych i wezwać pełnomocnika do uzupełnienia braków poprzez złożenie stosownego pełnomocnictwa w zakreślonym terminie, pod rygorem stwierdzenia niedopuszczalności odwołania. Organ w przedmiotowym postępowaniu co prawda wezwał pełnomocnika do uzupełnienia braków formalnych odwołania, jednak dopiero niemal po 4 miesiącach od jego wniesienia, a ponadto wskazując rygor przewidziany w art. 64 § 2 kpa. Tymczasem przepis ten nie znajduje zastosowania w postępowaniu odwoławczym. Taki pogląd ugruntował się w orzecznictwie sądowoadministracyjnym (wyrok NSA z dnia 31 maja 2016 r. II OSK 2355/14, wyrok z dnia 13 października 2017 r. II OSK 2450/16). W wyrokach NSA prezentowane jest stanowisko, że art. 64 k.p.a. jest przepisem, który reguluje postępowanie przed organem I instancji. Z kolei przepisy regulujące postępowanie pierwszoinstancyjne mogą mieć zastosowanie w postępowaniu zażaleniowym, czy odwoławczym tylko w sprawach nieuregulowanych odmiennie przepisami o postępowaniu drugoinstancyjnym (rozdział 10 Działu II k.p.a.). Kwestia formalnego zakończenia postępowania została w postępowaniu odwoławczym uregulowana odmiennie, co wynika z art. 134 k.p.a. (nieuzupełnienie braków zażalenia czy odwołania w terminie skutkuje niedopuszczalnością takiego środka). Tak więc zgodnie z regułą wykładni lex specialis derogat legi generali należy przyjąć, że w postępowaniu zażaleniowym i odwoławczym art. 64 k.p.a. nie ma zastosowania. Należy podkreślić, że wezwanie do uzupełnienia braków formalnych odwołania nie zostało sformułowane w sposób właściwy, gdyż zawierało nieprawidłowe pouczenie, że w razie nieuzupełnienia braku formalnego pismo zostanie pozostawione bez rozpoznania. Organ powinien więc wystosować ponownie wezwanie z prawidłowym pouczeniem i dopiero po bezskutecznym upływie terminu do wykonania tego ponownego wezwania, zastosować art. 134 k.p.a. (a nie jak miało to miejsce art. 64 k.p.a.). Pozostawienie odwołania bez rozpoznania nie może zastępować formalnego rozstrzygnięcia w przedmiocie niedopuszczalności odwołania. Co więcej, organ zastosował nieprawidłową konsekwencję nieuzupełnienia w terminie braku formalnego odwołania dopiero po upływie miesiąca od daty, w której brak formalny odwołania został już uzupełniony. Nie było to dopuszczalne działanie organu, który nie zadbał na czas o dokonanie oceny wniesionego odwołania pod kątem wymogów formalnych, a następnie nie dokonał w sposób prawidłowy wezwania do uzupełnienia braków, co wykluczyło możliwość zastosowania negatywnych konsekwencji związanych z przekroczeniem zakreślonego przez organ terminu. W tej sytuacji, sąd uznał, że stan bezczynności trwający od 2 lat obliguje do uznania, że ma ona charakter kwalifikowany. Dlatego, działając na podstawie art. 119 pkt 4 p.p.s.a. w zw. z art. 149 § 1 pkt 1 p.p.s.a. i art. 286 § 2 p.p.s.a. Sąd w pkt I wyroku zobowiązał do wydania rozstrzygnięcia w przedmiocie odwołania w terminie dwóch tygodni od daty doręczenia odpisu prawomocnego wyroku wraz z aktami sprawy. Rażącym naruszeniem prawa jest naruszenie ciężkie, które nosi cechy oczywistej i wyraźnej sprzeczności z obowiązującym prawem, niepozwalające na zaakceptowanie w demokratycznym państwie prawa i wywołujące dotkliwe skutki społeczne lub indywidualne. Mając na uwadze powyższe Sąd uznał, że organ w sposób rażący naruszył art. 12 k.p.a., ponieważ to brak należytej staranności i wnikliwości w zakresie analizy obowiązujących przepisów prawa oraz chęć doprowadzenia do zakończenia postępowania w sposób wymagający jak najmniejszego zaangażowania (o czym świadczy wykorzystanie instytucji pozostawienia odwołania bez rozpoznania nawet po tym, jak brak dotyczący pełnomocnictwa został uzupełniony) stanowiły przyczynę mylnego przekonania organu o zwolnieniu z obowiązku rozpatrzenia odwołania. Organ zlekceważył istnienie szczególnego przepisu tj. art. 134 k.p.a., a z kolei art. 64 k.p.a. wykorzystał w sposób instrumentalny, po to tylko, by zakończyć postępowanie. Gdyby nawet art. 64 k.p.a. mógł znaleźć zastosowanie do braków formalnych odwołania, to w dacie, w której organ pozostawił odwołanie bez rozpoznania nie było już przesłanek do podjęcia tej czynności (ponieważ pełnomocnictwo zostało złożone zanim organ zadecydował o zamknięciu postępowania). Organ w takiej sytuacji mógł wyłącznie ocenić czy odwołanie, którego skuteczność nastąpiła dopiero z chwilą złożenia pełnomocnictwa/ zostało wniesione w terminie i czy jest dopuszczalne na podstawie art. 134 k.p.a. O kosztach postępowania orzeczono na podstawie art. 200 i art. 205 § 2 p.p.s.a. Na koszty postępowania składa się: wpis od skargi, określony na podstawie § 2 ust. 1 pkt 6 rozporządzenia Rady Ministrów z 16 grudnia 2003 r. w sprawie wysokości oraz szczegółowych zasad pobierania wpisu w postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 221, poz. 2193 ze zm.), koszty zastępstwa procesowego, określone na podstawie § 14 ust. 1 pkt. 1 lit. c rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z 22 października 2015 r. w sprawie opłat za czynności radców prawnych (Dz. U. z 2018 r. poz. 265) oraz art. 1 ust. 1 pkt 2 oraz pkt IV załącznika do ustawy z 16 listopada 52006 r. o opłacie skarbowej (Dz. U. z 2018 r. poz. 1044).