II OSK 2774/15

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Marzenna Linska - Wawrzon Sędziowie Sędzia NSA Małgorzata Miron (spr.) Sędzia del. WSA Agnieszka Wilczewska - Rzepecka Protokolant starszy asystent sędziego Maciej Stojek po rozpoznaniu w dniu 28 lutego 2017 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej sprawy ze skargi kasacyjnej Szefa Urzędu do Spraw Cudzoziemców od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 17 czerwca 2015 r. sygn. akt IV SAB/Wa 112/15 w sprawie ze skargi K. G. na bezczynność Szefa Urzędu do Spraw Cudzoziemców w przedmiocie rozpatrzenia odwołania 1. uchyla zaskarżony wyrok i oddala skargę, 2. odstępuje od zasądzenia zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego w całości. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z dnia 17 czerwca 2015 r. sygn. akt IV SAB/Wa 112/15, rozpoznaniu sprawy ze skargi K. G. na bezczynność Szefa Urzędu do Spraw Cudzoziemców w przedmiocie rozpatrzenia odwołania, zobowiązał Szefa Urzędu do Spraw Cudzoziemców do rozpatrzenia odwołania K. G. od decyzji Wojewody Pomorskiego z dnia [...] kwietnia 2014 r. nr [...] w terminie jednego miesiąca od dnia otrzymania prawomocnego wyroku wraz z aktami administracyjnymi sprawy (pkt 1), stwierdził, że bezczynność organu nie miała charakteru rażącego naruszenia prawa (pkt 2) i zasądził od organu na rzecz skarżącego kwotę 357 zł tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego (pkt 3). W uzasadnieniu wyroku Sąd wskazał, że pismem z dnia 12 stycznia 2015 r. K. G. (obywatel [...]), zastępowany przez radcę prawnego B. K., wniósł do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie skargę na bezczynność Szefa Urzędu do Spraw Cudzoziemców. Zarzucił organowi naruszenie art. 64 § 2 oraz art. 7 ustawy z dnia 16 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2013 r., poz. 276 z późn. zm., obecnie: Dz. U. z 2016 r., poz. 23 z późn. zm.; dalej: k.p.a.) poprzez przyjęcie, że pełnomocnik skarżącego nie uzupełnił w terminie braku formalnego w postaci pełnomocnictwa stwierdzającego, iż jest on umocowany do reprezentowania cudzoziemca w postępowaniu o udzielenie zezwolenia na pobyt rezydenta długoterminowego UE na terytorium RP. Wskazał, że w konsekwencji naruszenie to doprowadziło do bezzasadnego pozostawienia bez rozpoznania odwołania od decyzji Wojewody Pomorskiego z dnia [...] kwietnia 2014 r. nr [...] orzekającej o odmowie udzielenia zezwolenia na pobyt rezydenta długoterminowego UE na terytorium RP. W oparciu o tak sformułowane zarzuty wniesiono o zobowiązanie organu do kontynuacji postępowania w przedmiotowej sprawie co do istoty oraz zasądzenie na rzecz skarżącego kosztów postępowania. W uzasadnieniu skargi przedstawiono przebieg wydarzeń mających miejsce w toku postępowania. Wskazano, że 28 maja 2014 r. pełnomocnik K. G. wniósł do Szefa Urzędu do Spraw Cudzoziemców, za pośrednictwem Wojewody Pomorskiego, odwołanie od decyzji Wojewody Pomorskiego z dnia [...] kwietnia 2014 r. o odmowie wydania zezwolenia na pobyt rezydenta długoterminowego UE, do którego załączył poświadczony odpis pełnomocnictwa wraz z potwierdzeniem uiszczenia opłaty skarbowej. Pismem z 13 czerwca 2014 r. Szef Urzędu do Spraw Cudzoziemców wezwał pełnomocnika cudzoziemca do uzupełnienia braku w postaci pełnomocnictwa lub poświadczonej urzędowo kserokopii pełnomocnictwa wykazującego umocowanie do reprezentowania cudzoziemca w przedmiotowym postępowaniu. Pełnomocnik skarżącego wskazał, że do wezwania tego ustosunkował się pismem z 24 czerwca 2014 r. W dniu 15 lipca 2014 r. Szef Urzędu do Spraw Cudzoziemców poinformował stronę, że na podstawie art. 64 § 2 k.p.a. przedmiotowe odwołanie zostało pozostawione bez rozpoznania z uwagi na fakt, że w wyznaczonym terminie pełnomocnik nie dołączył do akt sprawy pełnomocnictwa. Wskazał, że do pisma z 24 czerwca 2014 r. załączył poświadczoną urzędowo kserokopię pełnomocnictwa udzielonego przez innego cudzoziemca, który nie jest umocowany do występowania w przedmiotowym postępowaniu. Kolejnym pismem z 21 lipca 2014 r. pełnomocnik skarżącego podał, że brak pełnomocnictwa wynikł z pomyłki pracownika jego kancelarii. Wykluczył jednocześnie własną winę i stwierdził, że pozostawienie sprawy bez rozpoznania jest nieuzasadnione. W załączeniu przesłał również poświadczoną urzędowo kserokopię właściwego pełnomocnictwa. W odpowiedzi na powyższe organ pismem z 24 lipca 2014 r. podtrzymał swoje dotychczasowe stanowisko o pozostawieniu odwołania bez rozpoznania. W dniu 2 grudnia 2014 r. pełnomocnik skarżącego wezwał Szefa Urzędu do Spraw Cudzoziemców do usunięcia naruszenia prawa w postaci bezczynności organu, jednak organ nie udzielił odpowiedzi na wezwanie. W odpowiedzi na skargę Szef Urzędu do Spraw Cudzoziemców podtrzymał swoje stanowisko i wniósł o jej oddalenie. W uzasadnieniu odpowiedzi przedstawił argumentację mającą wskazywać na zasadność pozostawienia odwołania bez rozpoznania. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie uznał skargę za zasadną. W pierwszej kolejności Sąd zaakceptował zastosowany tryb postępowania i wyjaśnił, że na pozostawienie podania bez rozpatrzenia (art. 64 § 2 k.p.a.) przysługuje skarga na bezczynność organu. W ocenie Sądu przedstawione stanowisko organu odwoławczego nie odpowiada przepisom postępowania, powodując naruszenie art. 9, art. 10 § 1, art. 63 § 3 i art. 64 § 2 k.p.a. Stwierdził, że w sytuacji, kiedy odwołanie składa strona, jedynie działająca przez pełnomocnika, niezłożenie przez pełnomocnika stosownego upoważnienia winno skutkować wezwaniem samej strony do podpisania odwołania (art. 63 § 3 k.p.a.) w terminie i pod rygorem zastrzeżonymi w art. 64 § 2 k.p.a. Podkreślił, że w aktach sprawy brak jest dokumentu, który wskazywałby, że organ odwoławczy wzywał cudzoziemca do podpisania odwołania. Sąd podniósł, że skoro organ uznał pełnomocnika cudzoziemca za osobę niemającą umocowania do działania w sprawie, to w pierwszej kolejności prawidłowo wezwał ją do uzupełnienia braku formalnego odwołania przez dołączenie pełnomocnictwa. Zdaniem Sądu w dalszej kolejności, jeśli pełnomocnik strony, który podpisał odwołanie w imieniu strony, nie złożył dokumentu pełnomocnictwa w wyznaczonym terminie, to organ powinien uznać odwołanie za niepodpisane przez stronę i wezwać ją do podpisania odwołania na podstawie art. 64 § 2 k.p.a., przy czym wymóg podpisania odwołania wynika z art. 63 § 3 k.p.a. Sąd stwierdził, że pozostawienie odwołania bez rozpoznania, bez uprzedniego wezwania strony do uzupełnienia braku formalnego podania poprzez podpisanie odwołania w wyznaczonym terminie odwołania, stanowi naruszenie art. 64 § 2 k.p.a. oraz zasad postępowania wymienionych w art. 7 - 9 k.p.a. (słusznego interesu strony, pogłębiania zaufania do organów Państwa oraz informowania stron). W konkluzji Sąd przyjął, że wadliwe pozostawienie odwołania bez rozpoznania prowadzi do stwierdzenia, że organ pozostaje w bezczynności w rozpoznaniu odwołania od decyzji Wojewody Pomorskiego z dnia [...] kwietnia 2014 r. Sąd zauważył, że pełnomocnik skarżącego przy piśmie z 21 lipca 2014 r. przesłał poświadczoną urzędowo kopię pełnomocnictwa z 24 maja 2014 r. podpisanego przez K. G. Nie było zatem formalnych przeszkód do rozpoznania przez ww. odwołania. Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wniósł Szef Urzędu do Spraw Cudzoziemców. Wyrok zaskarżył w całości i zarzucił Sądowi pierwszej instancji naruszenia przepisów postępowania, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy: 1. Naruszenie art. 149 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r., poz. 270 z późn. zm.; dalej: p.p.s.a.) - w brzmieniu obowiązującym przed 15 sierpnia 2015 r., w związku z art. 7, art. 8, art. 9, art. 10 § 1, art. 63 § 3 i art. 64 § 2 k.p.a. poprzez błędną ocenę, że czynności Szefa Urzędu do Spraw Cudzoziemców poprzedzające pozostawienie bez rozpoznania odwołania od decyzji Wojewody Pomorskiego z dnia [...] kwietnia 2015 r. oraz samo pozostawienie odwołania bez rozpoznania miały miejsce z naruszeniem ww. przepisów regulujących postępowanie administracyjne, tj. art. 7, art. 8, art. 9, art. 10 § 1, art. 63 § 3 i art. 64 § 2 k.p.a., która to błędna ocena doprowadziła Sąd do błędnego wniosku, że Szef Urzędu do Spraw Cudzoziemców pozostaje w bezczynności w rozpoznaniu odwołania od decyzji Wojewody Pomorskiego z dnia [...] kwietnia 2015 r., a w konsekwencji do wadliwego zastosowania owego art. 149 § 1 p.p.s.a.. 2. Naruszenie art. 149 § 1 p.p.s.a. - w brzmieniu obowiązującym przed 15 sierpnia 2015 r., w związku z art. 7, art. 8, art. 9, art. 10 § 1, art. 63 § 3 i art. 64 § 2 k.p.a., poprzez błędną wykładnię art. 64 § 2 k.p.a. polegającą na przyjęciu, że ów przepis stanowi podstawę do stopniowego wzywania kolejnych podmiotów o usunięcie braków formalnych podania, podczas gdy prawidłowa wykładnia art. 64 § 2 k.p.a. prowadzi do wniosku, że organ administracji publicznej do usunięcia braku formalnego podania powinien wezwać tylko wnoszącego to podanie, a sama czynność wezwania, o ile została dokonana prawidłowo, ma charakter jednorazowy, a która to błędna wykładnia doprowadziła Sąd do błędnego wniosku, że Szef Urzędu do Spraw Cudzoziemców miał obowiązek - w pierwszej kolejności wezwać wnoszącego odwołanie radcę prawnego B. K. o przedłożenie oryginału lub wierzytelnego odpisu pełnomocnictwa, które stanowiłoby źródło umocowania do wniesienia w imieniu K. G. odwołania od decyzji Wojewody Pomorskiego, a dodatkowo w dalszej kolejności w wypadku nieusunięcia braku formalnego w postaci braku wykazanego umocowania do wniesienia odwołania - wezwania samego skarżącego o podpisanie odwołania, a w konsekwencji do błędnego przyjęcia, że niedokonanie przez Szefa Urzędu do Spraw Cudzoziemców drugiej z tych czynności powodowało, że pozostawienie odwołania bez rozpoznania jest wadliwe w świetle art. 7, art. 8, art. 9, art. 10 § 1, art. 63 § 3 i art. 64 § 2 k.p.a., co zaś doprowadziło do błędnego wniosku, że Szef Urzędu do Spraw Cudzoziemców pozostaje w bezczynności w rozpoznaniu odwołania od decyzji Wojewody Pomorskiego z dnia [...] kwietnia 2015 r., a w konsekwencji do wadliwego zastosowania art. 149 § 1 p.p.s.a.; 3. Naruszenie art. 149 § 1 p.p.s.a. - w brzmieniu obowiązującym przed 15 sierpnia 2015 r., poprzez błędne przyjęcie w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku, że złożenie przez radcę prawnego B. K. przy piśmie z 21 lipca 2014 r. uwierzytelnionego odpisu pełnomocnictwa podpisanego przez K. G. usuwało przeszkodę do rozpoznania odwołania od decyzji Wojewody Pomorskiego, podczas gdy termin do dokonania tejże czynności upłynął z dniem 27 czerwca 2014 r. Wskazując powyższe autor skargi kasacyjnej wniósł o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i oddalenie skargi, względnie - o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Warszawie, jak również o zasądzenie zwrotu kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa prawnego, według norm przepisanych. W uzasadnieniu skargi kasacyjnej rozwinięto postawione na wstępie zarzuty. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Zgodnie z art. 183 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2016 r., poz. 718 z późn. zm.) Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc z urzędu pod uwagę jedynie nieważność postępowania. Jeżeli w sprawie nie wystąpiły przesłanki nieważności postępowania wymienione w art. 183 § 2 powołanej ustawy, a taka sytuacja ma miejsce w przedmiotowej sprawie, to Sąd rozpoznający sprawę związany jest granicami kasacji. Rozpoznając w powyższych granicach wniesioną skargę kasacyjną należało uznać, że zawiera ona usprawiedliwione podstawy. Analiza jej zarzutów prowadzi do wniosku, że spór w niniejszej sprawie sprowadza się do odpowiedzi na pytanie, czy prawidłowo organ administracji pozostawił bez rozpoznania odwołanie skarżącego, czy też przedwcześnie zastosował art. 64 § 2 k.p.a. Nie jest przy tym sporne, że skarżący reprezentowany przez profesjonalnego pełnomocnika złożył odwołanie (podpisane przez tegoż pełnomocnika) od decyzji organu pierwszej instancji jednocześnie nie dołączając do tego pisma dokumentu pełnomocnictwa. Organ wezwał zatem odwołującego się do usunięcia braków formalnych pisma poprzez złożenie pełnomocnictwa. W zakreślonym terminie profesjonalny pełnomocnik wprawdzie złożył pełnomocnictwo, ale udzielone przez inną osobę, w innej sprawie. Organ uznał zatem, że braki formalne odwołania nie zostały usunięte co obligowało do pozostawienia go bez rozpoznania. Nie ma racji Sąd pierwszej instancji, że w tych okolicznościach na organie administracji spoczywał dodatkowy obowiązek, jakim było wezwanie strony, z pominięciem pełnomocnika, do podpisania odwołania i dopiero bezskuteczny upływ tak zakreślonego terminu pozwalałby na zastosowanie art. 64 § 2 k.p.a. Taka interpretacja ustawowego obowiązku stałaby w sprzeczności z zasadą reprezentacji stron w postępowaniu administracyjnym wyrażoną w art. 32 i 33 § 1-4 k.p.a. Pierwszy z ww. przepisów uprawnia stronę do ustanowienia pełnomocnika. Jednocześnie ustawa Kodeks postępowania administracyjnego podkreśla, że jeśli wolą strony jest działanie w sprawie za pośrednictwem innej osoby (a nie osobiście), to na organie spoczywa obowiązek wysyłania wszelkich pism do podmiotu, który podjął się reprezentowania strony. Co więcej w piśmiennictwie jak i orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego prezentowany jest jednolity pogląd, że doręczenie odpisu pisma (wezwania, zawiadomienia itp.) stronie osobiście w sytuacji, gdy ta ustanowiła pełnomocnika jest nieskuteczne, a w szczególnych okolicznościach stanowi kwalifikowaną wadę prawną, która mogłaby być podstawą do wznowienia postępowania w oparciu o art. 145 § 1 pkt 4 k.p.a. Powyższe oznacza, że jeśli wolą strony było udzielenie pełnomocnictwa do jej reprezentowania przez inną osobę fizyczną, to organ administracji zobligowany jest respektować tę wolę. Strona postępowania ponosi natomiast odpowiedzialność za wszelkie działania i zaniechania osoby, której udzieliła pełnomocnictwa (tak m.in. wyroki NSA: z dnia 18 lipca 2001 r., sygn. akt SA 431/00; z dnia 19 lutego 2010 r., sygn. akt II OSK 391/09, z dnia 24 października 2012 r., sygn. akt I OSK 485/12). Odmienna interpretacja omawianych zasad prowadzaliby do sytuacji, w której każde zaniechanie lub niesumienne działanie pełnomocnika mogłoby być konwalidowane poprzez odrębne wezwanie strony. Powyższe prowadziłoby natomiast do nieuzasadnionego uprzywilejowana stron reprezentowanych przez pełnomocników w stosunku do tych, które działają osobiście. Termin bowiem do dokonania czynności procesowej byłby dla tych stron wydłużony. Niewątpliwie taka interpretacja stoi w sprzeczności zasadą reprezentacji strony. Takie stanowisko prezentowane jest w orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego w tym m.in. wyrażone zostało w wyroku z dnia 7 czerwca 2016 r. sygn. akt II OSK 2332/15 (orzeczenie dostępne w Centralnej Bazie Orzeczeń Sądów Administracyjnych pod adresem: http://orzeczenia.nsa.gov.pl). Sąd w składzie rozpoznającym niniejszą sprawę w pełni stanowisko to podziela. Przenosząc powyższe na grunt niniejszej sprawy wskazać należy, że nieuzasadnione jest stanowisko Sądu wojewódzkiego, w którym wskazano, że organ administracji zobligowany był, po bezskutecznym upływie terminu do usunięcia braków formalnych odwołania udzielonego pełnomocnikowi, do wezwania osobiście strony do jego podpisania. Należy podkreślić, co niewątpliwie nie pozostaje bez znaczenia dla rozstrzygnięcia niniejszej sprawy, że odwołujący się umocował do działania profesjonalnego pełnomocnika. Na takiej osobie spoczywają dalej idące, szczególne obowiązki sumiennego działania. Powyższe oznacza także, że strona nie może skutecznie powoływać się na wynikający z art. 9 k.p.a. obowiązek informowania stron o okolicznościach faktycznych i prawnych sprawy, które mogą mieć wpływ na ustalenie ich praw i obowiązków. W orzecznictwie przyjmuje się wszak, że zakres omawianego obowiązku jest interpretowany zwężająco jeśli chodzi o profesjonalistów (tak m.in. NSA w wyroku z dnia 11 listopada 1999 r., sygn. akt I SA/Łd 1429/97, CBOSA: http://orzeczenia.nsa.gov.pl). Podsumowując powyższe rozważania należało przyznać rację skarżącemu kasacyjnie organowi administracji, że radca prawny B. K. był jedynym podmiotem, do którego należało skierować obowiązek uzupełnienia braków formalnych odwołania. Tym samym rację ma skarżący kasacyjnie, że art. 64 § 2 k.p.a. nie pozwala na stopniowe wzywanie kolejnych podmiotów do usunięcia braków formalnych pisma. Odmienna interpretacja Sądu wojewódzkiego prowadziła do naruszenia tego przepisu. W orzecznictwie sądów administracyjnych prezentowany jest także jednolity pogląd co do tego, że niedołączenie dokumentu pełnomocnictwa stanowi brak formalny pisma, bez uzupełnienia którego sprawie nie można nadać dalszego biegu. Co więcej ,wskazuje się także, że prowadzenie postępowania bez wezwania do usunięcia takiego braku lub gdy braki takie nie zostały uzupełnione prowadzi do naruszenia zasady skargowości, co stanowi o rażącym naruszeniu prawa (tak m.in. NSA w wyroku z dnia 26 października 2011 r., sygn. akt I OSK 1866/10; CBOSA: http://orzeczenia.nsa.gov.pl). Skoro prawidłowo organ administracji pozostawił odwołanie bez rozpoznania, to jako uzasadniony należało także uznać zarzut naruszenia art. 149 § 1 p.p.s.a. w brzmieniu obowiązującym w dacie wydawana rozstrzygnięcia w powiązaniu z przepisami wskazanymi w skardze kasacyjnej (art. 7, art. 8, art. 9, art. 10 § 1, art. 63 § 3 i art. 64 § 2 k.p.a.). Nie jest bowiem kwestionowane stanowisko, że jeśli pismo zostało pozostawione bez rozpoznania, to organ administracji nie pozostaje w bezczynności w jego rozpoznaniu. Mając powyższe na uwadze Naczelny Sąd Administracyjny uznał, że sprawa została wyjaśniona co do istoty, co obligowało Sąd do rozpoznania skargi. Skoro, jak wskazano wyżej, nie można było organowi administracji zarzucić bezczynności, to skarga jako nieuzasadniona podlegała oddaleniu. W tym stanie rzeczy, działając w oparciu o art. 188 p.p.s.a. oraz 151 p.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny orzekł jak w sentencji. Jednocześnie Naczelny Sąd Administracyjny uznał, że zachodzą szczególne okoliczności, o których mowa w art. 207 § 2 p.p.s.a., które uzasadniają odstąpienie od zasadzenia zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego w całości od skarżącego na rzecz organu administracji.