II GSK 1342/19

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący Sędzia NSA Wojciech Kręcisz Sędzia NSA Mirosław Trzecki Sędzia del. WSA Marek Krawczak (spr.) po rozpoznaniu w dniu 10 lutego 2023 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Gospodarczej skargi kasacyjnej A.B. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 16 kwietnia 2019 r. sygn. akt VI SA/Wa 187/19 w sprawie ze skargi A.B. na postanowienie Komendanta Głównego Policji z dnia 14 listopada 2018 r. nr [...] w przedmiocie stwierdzenia uchybienia terminu do wniesienia odwołania 1. oddala skargę kasacyjną; 2. zasądza od A.B. na rzecz Komendanta Głównego Policji 240 (dwieście czterdzieści) złotych tytułem kosztów postępowania kasacyjnego. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z dnia 16 kwietnia 2019 r., sygn. VI SA/Wa 187/19, oddalił skargę A.B. (dalej: "Strona", "Skarżący") na postanowienie Komendanta Głównego Policji (dalej: "KGP") z dnia 14 listopada 2018 r. nr [...] w przedmiocie stwierdzenia uchybienia terminu do wniesienia odwołania. Sąd I instancji przyjął za podstawę rozstrzygnięcia następujące okoliczności faktyczne i prawne. Decyzją z 2 sierpnia 2018 r. Komendant Wojewódzki Policji w [...], na podstawie art. 29 ust. 6 pkt 1 ustawy z 22 sierpnia 1997 r. o ochronie osób i mienia (Dz. U. z 2017 r., poz. 2213) skreślił A.B. z listy kwalifikowanych pracowników ochrony fizycznej z uwagi na fakt wszczęcia przeciwko niemu postępowania karnego o przestępstwo umyślne z art. 18 § 1 ustawy z 6 czerwca 1997 r. Kodeks karny (Dz. U. z 2018 r., poz. 1600) - zwanej dalej k.k. w związku z art. 272 k.k. w związku z art. 12 k.k. Decyzja ta została doręczona skarżącemu w trybie uregulowanym w art. 44 § 1 - 4 k.p.a. "przez awizo", a pismo pozostawiono w aktach sprawy. Uznanie przesyłki za doręczoną poprzedzało złożenie jej w placówce pocztowej w [...] w dniu 7 sierpnia 2018 r. i tego samego dnia pozostawienie zawiadomienia o tym fakcie w oddawczej skrzynce pocztowej w [...] przy ul. [...],[...]. Zawiadomienie ponowne miało miejsce dnia 16 sierpnia 2018 r. Pomimo upływu 14 dni od dnia pierwotnego zawiadomienia przesyłki nie podjęto z placówki pocztowej i przesłano ją zwrotnie do nadawcy. Decyzję uznano za doręczoną w dniu 21 sierpnia 2018 r. Pomimo tego w dniu 29 września 2018 r. decyzja ta została ponownie dostarczona skarżącemu, tym razem osobiście, do rąk adresata, za pośrednictwem Komendanta Komisariatu Policji w [...]. Odwołanie od powyższej decyzji A.B. nadał w placówce pocztowej w dniu 12 października 2018 r., stawiając zarzuty naruszenia prawa materialnego i procesowego oraz wnosząc o uchylenie zaskarżonej decyzji i wstrzymanie jej wykonania do czasu prawomocnego zakończenia postępowania karnego. Postanowieniem z 14 listopada 2018 r. Komendant Główny Policji stwierdził uchybienie terminu do wniesienia odwołania, wskazując że termin ten upłynął bezskutecznie 5 września 2018 r. Wyjaśnił, że ponowne doręczenie stronie decyzji nie wpływa na bieg terminu na wniesienie odwołania, który otworzył się w dniu 22 sierpnia 2018 r., a więc w dniu następnym po doręczeniu decyzji "przez awizo". Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wskazanym na wstępie wyrokiem z dnia 16 kwietnia 2019 r. oddalił skargę strony. Sąd I instancji na wstępie wyjaśnił, że niezbędna każdemu prawidłowo funkcjonującemu systemowi prawnemu zasada pewności obrotu, wymaga posługiwania się niekiedy przez ustawodawcę znanymi już prawu rzymskiemu konstrukcjami prawnymi, zakładającymi fikcję określonego stanu faktycznego bądź skutku prawnego. Fikcje prawne służą w szczególności uchyleniu niepewności co do stanu prawnego, dyscyplinowaniu uczestników obrotu, a także przyspieszeniu i ułatwieniu ustaleniu stanu faktycznego. Przykładem fikcji prawnej funkcjonującej w postępowaniu administracyjnym jest przewidziany w art. 44 § 1 - 4 k.p.a. tryb doręczenia przesyłek kierowanych przez organy administracji za pośrednictwem operatora pocztowego, w ramach którego pomimo braku fizycznego dotarcia przesyłki do adresata może dojść do uznania ją za doręczoną ze wszystkimi związanymi z tym skutkami, w tym - w zakresie biegu terminów procesowych. Zdaniem WSA, sporna decyzja została przesłana do na adres wskazywany przez skarżącego w sporządzonych przez niego pismach. Na znajdujących się w aktach sprawy kopercie i zwrotnym potwierdzeniu odbioru (k. 121 akt administracyjnych) widnieją stosowne adnotacje i podpisy dokumentujące daty i fakt dokonania poszczególnych czynności składających się na doręczenie "przez awizo". WSA w Warszawie wskazał, że podnoszone w niniejszej sprawie twierdzenia skarżącego o tym, że nie został poinformowany o fakcie pozostawienia przesyłki na poczcie pozostają gołosłowne. Skarżący w żaden sposób nie uprawdopodobnił nawet takiego uchybienia. Nie uruchomił też postępowania reklamacyjnego dotyczącego kwestionowanych czynności doręczenia. Sąd I instancji podniósł, iż wskazane w zaskarżonym postanowieniu i udokumentowane w materiale znajdującym się w aktach sprawy czynności doręczenia decyzji "przez awizo" zostały przeprowadzone poprawnie. Ustalenie przez organ, że doręczenie decyzji miało miejsce 21 sierpnia 2018 r. należy uznać za prawidłowe. Odnosząc się zaś do kwestii ponownego skierowania decyzji do doręczenia jej stronie, WSA podkreślił, że przepisy kodeksu nie przewidują możliwości dwukrotnego doręczenia pisma tej samej osobie. W związku z tym w przypadku późniejsze wydanie adresatowi pisma należy uznać za bezskuteczne procesowo. Dokonanie ponownej próby doręczenia decyzji należy zatem zakwalifikować jako naruszające art. 44 § 4 k. p. a.. Czynności tej nie można więc utożsamiać z doręczeniem. To bowiem przecież już nastąpiło, z dniem upływu 14 - dniowego terminu, liczonego od złożenia przesyłki na poczcie. Według Sądu I instancji, podjętej w dniu 29 września 2018 r. czynności dostarczenia decyzji Skarżącemu nie można zatem przypisywać waloru doręczenia, a skoro tak, to nie sposób identyfikować z nią momentu otwarcia biegu terminu procesowego na wniesienie odwołania. Popełnione w tym zakresie uchybienie pozostaje jednakże bez wpływu na wynik postępowania, bowiem odwołanie skarżącego zostało nadane po upływie terminu ustawowego, który bezskutecznie minął z dniem 5 września 2018 r. Skargę kasacyjną od powyższego wyroku złożył Skarżący, wnosząc o jego uchylenie w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Warszawie oraz zasądzenie kosztów postępowania, według norm prawem przypisanych. Na podstawie art. 174 pkt 1 p.p.s.a., zaskarżonemu wyrokowi zarzucił naruszenie prawa materialnego: a) art. 44 k.p.a., poprzez jego błędną wykładnię tj. uznanie, że w dniu 21 sierpnia 2018 r. nastąpiło skuteczne doręczenie skarżącemu decyzji Komendanta Wojewódzkiego Policji w [...]1 z dnia 2 sierpnia 2018 r. w trybie zastępczym, podczas gdy skarżący nie otrzymał żadnej informacji (awizo) o takowej przesyłce, skutkiem czego nie mógł on odebrać decyzji, zatem nie zostały wypełnione przesłanki z art. 44 k.p.a., również w kwestii procedury samego doręczenia, co w konsekwencji skutkuje uznaniem, że przesyłka nie została doręczona skarżącemu w trybie zastępczym, b) art. 129 § 2 k.p.a., poprzez jego niewłaściwe zastosowanie, tj. poprzez przyjęcie że doręczenie decyzji w dniu 29 września 2018 r. jest powtórnym doręczeniem, dokonanym tylko w celach informacyjnych, a zatem termin na odwołanie od decyzji Komendanta Wojewódzkiego Policji w [...] rozpoczął bieg w dniu 22 sierpnia 2018 r., zatem skarżący wysyłając odwołanie w dniu 12 października 2018 r. uchybił terminowi, podczas gdy uznać należy, że odwołanie nadane w placówce pocztowej przez skarżącego, zostało wniesione w terminie, gdyż skoro skarżący nie otrzymał informacji o przesyłce z sierpnia 2018 r., rzeczona decyzja nie została mu skutecznie doręczona w trybie zastępczym. Argumentację na poparcie powyższych zarzutów skarżący kasacyjnie przedstawił w uzasadnieniu skargi kasacyjnej. W odpowiedzi na skargę kasacyjną KGP wniósł o jej oddalenie oraz o zasądzenie, od Skarżącego na rzecz KGP, kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego według norm przepisanych. Zarządzeniem Przewodniczącej Wydziału II Izby Gospodarczej NSA - w oparciu o art. 15 zzs4 ust. 1 ustawy z dnia 2 marca 2020 r. o szczególnych rozwiązaniach związanych z zapobieganiem, przeciwdziałaniem i zwalczaniem COVID-19, innych chorób zakaźnych oraz wywołanych nimi sytuacji kryzysowych (Dz. U. z 2021 r., poz. 2095 ze zm.; dalej: ustawa: COVID-19) sprawę skierowano na posiedzenie niejawne. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje. Wobec zgłoszonego wniosku o rozpoznanie skargi kasacyjnej na rozprawie i wobec wydanego w sprawie zarządzenia o skierowaniu sprawy do rozpoznania na posiedzeniu niejawnym, trzeba wskazać, że zgodnie z art. 15 zzs4 ust. 1 ustawy COVID-19 w okresie obowiązywania stanu zagrożenia epidemicznego albo stanu epidemii ogłoszonego z powodu COVID-19 oraz w ciągu roku od odwołania ostatniego z nich Naczelny Sąd Administracyjny nie jest związany żądaniem strony o przeprowadzenie rozprawy. W przypadku skierowania sprawy podlegającej rozpoznaniu na rozprawie na posiedzenie niejawne Naczelny Sąd Administracyjny orzeka w składzie trzech sędziów. Zauważyć należy też, że stosownie do art. 15 zzs4 ust. 3 ustawy COVID-19 przewodniczący może zarządzić przeprowadzenie posiedzenia niejawnego, jeżeli uzna rozpoznanie sprawy za konieczne, a nie można przeprowadzić jej na odległość z jednoczesnym bezpośrednim przekazem obrazu i dźwięku. Na posiedzeniu niejawnym w tych sprawach sąd orzeka w składzie trzech sędziów. Skład orzekający NSA podziela pogląd, że wykładnia funkcjonalna przepisów ustawy COVID-19 nakazuje opowiedzieć się za dopuszczalnością rozpoznania skargi kasacyjnej w niniejszej sprawie na posiedzeniu niejawnym. Przytoczone regulacje należy traktować jako "szczególne" w rozumieniu art. 10 i art. 90 § 1 p.p.s.a. Prawo do publicznej rozprawy nie ma charakteru absolutnego i może podlegać ograniczeniu, w tym także ze względu na treść art. 31 ust. 3 Konstytucji RP, w którym jest mowa o ograniczeniach w zakresie korzystania z konstytucyjnych wolności i praw, gdy jest to unormowane w ustawie oraz tylko wtedy, gdy jest to konieczne w demokratycznym państwie m.in. dla ochrony zdrowia. Nie ulega wątpliwości, że celem stosowania konstrukcji przewidzianych przepisami ustawy COVID-19 jest m.in. ochrona życia i zdrowia ludzkiego w związku z zapobieganiem i zwalczaniem zakażenia wirusem COVID-19. W niniejszej sprawie należało mieć też na uwadze ograniczone możliwości przeprowadzenia rozpraw we wszystkich sprawach przy użyciu urządzeń technicznych umożliwiających przeprowadzenie jej na odległość z jednoczesnym bezpośrednim przekazem obrazu i dźwięku (por. wyrok NSA z 15 lipca 2021 r., sygn. akt III OSK 3743/21 i uchwała NSA z 30 listopada 2020 r., sygn. akt II OPS 6/19 dostępne na: www.orzeczenia.nsa.gov.pl; pozostałe cytowane orzeczenia tamże). Skarga kasacyjna skarżącego nie ma usprawiedliwionych podstaw. Stosownie do treści art. 183 § 1 p.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej z urzędu biorąc pod rozwagę jedynie nieważność postępowania. Wobec tego, że w rozpoznawanej sprawie nie zachodzi żadna z okoliczności skutkujących nieważnością postępowania, o jakich mowa w art. 183 § 2 p.p.s.a., a nadto nie zachodzi również żadna z przesłanek, o których mowa w art. 189 p.p.s.a., które Naczelny Sąd Administracyjny rozważa z urzędu dokonując kontroli zaskarżonego skargą kasacyjną wyroku Sądu pierwszej instancji, Naczelny Sąd Administracyjny dokonał takiej kontroli zaskarżonego wyroku jedynie w zakresie wyznaczonym podstawami skargi kasacyjnej. Naczelny Sąd Administracyjny orzekający w niniejszej sprawie za niezasadne uznał zarzuty skargi kasacyjnej, które podważają skuteczności dokonanego doręczenia decyzji z dnia 2 sierpnia 2018 r. w przedmiocie skreślenia Skarżącego z listy kwalifikowanych pracowników ochrony fizycznej. W rozpatrywanej sprawie, jak niewadliwie oceniono, skutek doręczenia decyzji z dnia 2 sierpnia 2018 r. w przedmiocie skreślenia Skarżącego z listy kwalifikowanych pracowników ochrony fizycznej nastąpił w dniu 21 sierpnia 2018 r. i to od tej daty przysługiwał skarżącemu 14-dniowy termin do wniesienia odwołania, a więc do dnia 5 września 2018 r. Drugie doręczenie decyzji skarżącemu nastąpiło w dniu 29 września 2018 r., a więc już po upływie terminu do wniesienia odwołania. Ponadto w okolicznościach tej sprawy Skarżący nie podważył skuteczności pierwszego doręczenia decyzji, które nastąpiło w trybie doręczenia zastępczego, o jakim mowa w art. 44 k.p.a. Nie przedstawiono żadnego dowodu na wadliwość doręczenia zastępczego. W tym miejscu należy wskazać, że w niniejszej sprawie decyzja organu I instancji została doręczona Skarżącemu w trybie art. 44 k.p.a., tj. w trybie doręczenia zastępczego. Należy mieć na względzie, że ten rodzaj doręczenia skutek doręczenia wiąże z domniemaniem prawnym (art. 44 § 4 k.p.a.), co jednak wymaga dopełnienia ściśle określonych czynności przez podmiot doręczający. Jest to wymóg dwukrotnej awizacji przesyłki, zgodnie z art. 44 § 2 i 3 k.p.a. Z akt sprawy wynika, że przesyłka była awizowana w dniu 7 sierpnia 2018 r., co spełnia wymóg z art. 44 § 2 k.p.a.; zaś w dniu 16 sierpnia 2018 r. nastąpiło powtórne awizowanie tej przesyłki stosownie do art. 44 § 3 k.p.a. Istniały tym samym podstawy do zastosowania przez organ art. 44 § 4 k.p.a., zgodnie z którym doręczenie uważa się za dokonane z upływem ostatniego dnia okresu, o którym mowa w § 1, a pismo pozostawia się w aktach sprawy. W sytuacji, kiedy nastąpił prawny skutek procesowy doręczenia, późniejsze ponowne doręczenie decyzji organu I instancji stronie nie może być uznane jako ponowne doręczenie. Doręczenie pisma w toku postępowania administracyjnego może nastąpić tylko raz. Trzeba też mieć na uwadze, że skutki procesowe ustawa łączy z doręczeniem w formie prawem przewidzianej a nie z zapoznaniem się z treścią pisma (por. postanowienie NSA z 10 kwietnia 2014 r., sygn. akt II OSK 855/14, wyroki NSA z dnia z 17 lipca 2013 r., sygn. akt II FSK 2028/12, z dnia 2 września 2010 r., sygn. akt II FSK 636/09). Dlatego zarzuty skargi kasacyjnej dotyczące naruszenia art. 44 k.p.a. oraz art. 129 § 2 k.p.a. nie zawierają usprawiedliwionych podstaw. Biorąc zatem pod uwagę, że skarga kasacyjna nie zawierała usprawiedliwionych podstaw, Naczelny Sąd Administracyjny, na podstawie art. 184 p.p.s.a., orzekł jak w sentencji. O kosztach postępowania Naczelny Sąd Administracyjny orzekł na podstawie art. 204 pkt 1 w zw. z art. 205 § 2 p.p.s.a. w zw. z § 14 ust. 1 pkt 2 lit. b rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 22 października 2015 r. w sprawie opłat za czynności radców prawnych (Dz. U. 2018 r., poz. 265). Koszty te wynoszą 240 zł i obejmują wynagrodzenie pełnomocnika organu z tytułu sporządzenia i wniesienia odpowiedzi na skargę kasacyjną z zachowaniem terminu przewidzianego w art. 179 p.p.s.a.