I GSK 1409/19

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący Sędzia NSA Dariusz Dudra (spr.) Sędzia NSA Beata Sobocha-Holc Sędzia del. WSA Małgorzata Bejgerowska Protokolant Katarzyna Domańska po rozpoznaniu w dniu 23 czerwca 2023 r. na rozprawie w Izbie Gospodarczej skargi kasacyjnej Spółki Wodnej "K." w B. w likwidacji od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Bydgoszczy z dnia 17 kwietnia 2019 r. sygn. akt I SA/Bd 95/19 w sprawie ze skargi Spółki Wodnej "K." w B. w likwidacji na postanowienie Dyrektora Izby Administracji Skarbowej w Bydgoszczy z dnia 18 grudnia 2018 r. nr 0401-IEE.711.331.2018 w przedmiocie zarzutów w postępowaniu egzekucyjnym 1. oddala skargę kasacyjną; 2. zasądza od Spółki Wodnej "K." w B. w likwidacji na rzecz Dyrektora Izby Administracji Skarbowej w Bydgoszczy 480 (czterysta osiemdziesiąt) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Bydgoszczy wyrokiem z dnia 17 kwietnia 2019 r., sygn. akt I SA/Bd 95/19, oddalił skargę S. W. K. w B. w likwidacji na postanowienie Dyrektora Izby Administracji Skarbowej w B. z dnia 18 grudnia 2018 r. w przedmiocie zarzutów w postępowaniu administracyjnym. Sąd orzekał w następującym stanie faktycznym sprawy: Na podstawie tytułu wykonawczego z 23 października 2017 r., wystawionego przez Marszałka Województwa K.P. i obejmującego zobowiązanie z tytułu opłaty za korzystanie ze środowiska za okres od 1 stycznia do 31 grudnia 2015 r. w kwocie należności głównej 347 632,00 zł Naczelnik Drugiego Urzędu Skarbowego w B. wszczął postępowanie egzekucyjne z majątku skarżącej spółki. W dniu 15 maja 2018 r. wierzyciel dokonał aktualizacji dochodzonego obowiązku poprzez zmniejszenie należności głównej do kwoty 9 739,73 zł. Egzekwując należności, organ egzekucyjny zawiadomieniem z 6 lipca 2018 r. dokonał zajęcia innej wierzytelności pieniężnej, przysługującej spółce od Naczelnika Drugiego Urzędu Skarbowego w B., z tytułu zwrotu w podatku od towarów i usług. Zawiadomienie o zajęciu zobowiązana odebrała w dniu 13 lipca 2018 r. W dniu 23 lipca 2018 r. spółka złożyła zarzuty w zakresie czynności podjętych na podstawie ww. tytułu wykonawczego, wskazując, że przelewem z 20 grudnia 2017 r. spółka C. w B. uiściła całość kwoty należności głównej. Wbrew jej intencjom w postanowieniu z 16 stycznia 2018 r. wierzyciel określił inny sposób zarachowania wpłaconej kwoty, rozliczając ją częściowo na kwotę główną, a częściowo na odsetki i koszty postępowania. Zdaniem strony w takiej sytuacji należność główna nie istnieje, gdyż została w całości zapłacona. Wobec tego organ egzekucyjny, dokonując zaskarżonej czynności egzekucyjnej, naruszył przepisy ustawy o postępowaniu egzekucyjnym w administracji. Pismem z 6 sierpnia 2018 r. pełnomocnik spółki doprecyzował, że ww. pismo stanowi zarzuty w sprawie prowadzenia egzekucji administracyjnej. Postanowieniem z 30 października 2018 r. organ egzekucyjny uznał złożony zarzut nieistnienia obowiązku za niezasadny z uwagi na jego złożenie po upływie ustawowego terminu. W uzasadnieniu wyjaśnił, iż doręczenie spółce odpisu tytułu wykonawczego z 23 października 2017 r. nastąpiło 2 listopada 2017 r. Termin na wniesienie zarzutów upłynął zatem 9 listopada 2017 r. Złożenie zarzutów w dniu 23 lipca 2018 r. nastąpiło więc z uchybieniem ustawowego terminu do ich wniesienia. Rozpatrując złożone przez stronę zażalenie, Dyrektor Izby Administracji Skarbowej w B. postanowieniem z 18 grudnia 2018 r. utrzymał w mocy postanowienie organu I instancji. Organ odwoławczy zgodził się ze stanowiskiem organu egzekucyjnego co do złożenia przez spółkę zarzutu w postępowaniu egzekucyjnym po upływie ustawowego terminu. Podkreślił jednocześnie, że termin przewidziany do wniesienia zarzutów jest terminem zawitym, tzn. że nie może być skracany ani przedłużany, a czynność prawna dokonana po jego upływie jest bezskuteczna. W związku z powyższym, zgłoszony zarzut nieistnienia obowiązku nie mógł zostać rozpatrzony merytorycznie, gdyż został zgłoszony po terminie. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Bydgoszczy oddalił skargę spółki na powyższe postanowienie. Sąd wskazał, że zarzuty w sprawie prowadzenia postępowania egzekucyjnego są podstawowym środkiem służącym ochronie interesów zobowiązanego w postępowaniu egzekucyjnym, a ściślej w jego początkowej fazie. Zarzuty bowiem, stosownie do art. 27 § 1 pkt 9 ustawy z dnia 17 czerwca 1966 r. o postępowaniu egzekucyjnym w administracji (Dz.U. z 2018 r., poz. 1314 ze zm., dalej: u.p.e.a.) zobowiązany może zgłosić do organu egzekucyjnego w terminie 7 dni od daty doręczenia mu odpisu tytułu wykonawczego. Wprawdzie przywołany przepis, zakreślając termin do zgłoszenia zarzutów, nie wskazuje wprost ,od kiedy powinien być on liczony, niemniej w orzecznictwie słusznie zdaniem składu orzekającego przyjmuje się, że ponieważ w tytule wykonawczym powinno znaleźć się pouczenie o terminie na złożenie zarzutów, a tytuł wchodzi do obiegu prawnego przez jego doręczenie, to właśnie tę datę należy przyjąć jako początkową datę biegu terminu, o którym mowa w art. 27 § 1 pkt 9 u.p.e.a. Przepis ten nie przewiduje żadnych wyjątków, wobec czego termin do wniesienia zarzutów w sprawie prowadzenia postępowania egzekucyjnego jest taki sam dla każdego z zarzutów wymienionych w art. 33 u.p.e.a. Dalej WSA wyjaśnił, że zarzuty w sprawie prowadzenia postępowania egzekucyjnego są sformalizowanym środkiem prawnym, co oznacza, że tylko terminowe ich wniesienie wszczyna postępowanie zmierzające do ich rozpoznania i podjęcia rozstrzygnięcia. Natomiast konsekwencją wniesienia zarzutów z uchybieniem terminu jest brak możliwości rozpoznania ich merytorycznie. W orzecznictwie sądowoadministracyjnym ugruntowany jest pogląd, zgodnie z którym zarzuty zgłoszone po upływie 7-dniowego terminu są spóźnione i w związku z powyższym nie mogą być one rozpatrzone. W ocenie Sądu I instancji, w rozpoznawanej sprawie organ odwoławczy zasadnie przyjął, że zarzuty zostały wniesione po upływie terminu. Z akt sprawy wynika, że tytuł wykonawczy z 23 października 2017 r., w którym zawarto – zgodnie z art. 27 § 1 pkt 9 u.p.e.a. – pouczenie o przysługującym zobowiązanej prawie zgłoszenia do organu egzekucyjnego zarzutów w sprawie prowadzenia postępowania egzekucyjnego w terminie 7 dni. Tytuł ten został doręczony spółce 2 listopada 2017 r. Oznacza to, że termin do zgłoszenia zarzutów upłynął 9 listopada 2017 r., natomiast skarżąca zarzuty sformułowane w piśmie z 19 lipca 2018 r. wniosła do organu dopiero 23 lipca 2018 r., a więc po terminie określonym w art. 27 § 1 pkt 9 u.p.e.a. Te okoliczności nie są kwestionowane w skardze, w której skarżąca wskazuje na wykonanie egzekwowanego obowiązku oraz na nieprawidłowe zaliczenie wpłaconej na poczet należności głównej kwoty, która wbrew woli wpłacającej, tylko częściowo została zaliczona na poczet należności głównej, a częściowo na poczet odsetek i kosztów postępowania. Dalej WSA wyjaśnił, że skutkiem uchybienia terminowi określonemu w art. 27 § 1 pkt 9 u.p.e.a. jest bezskuteczność środka zaskarżenia wniesionego w trybie zarzutów na prowadzone postępowanie egzekucyjne z uwagi na zawity charakter tego terminu. Wobec tego nie ma podstaw do inicjowania czynności organu egzekucyjnego, których uruchomienie może nastąpić wyłącznie w wyniku skutecznie wniesionego zarzutu. Organ nie mógł zatem odnieść się do zarzutu nieistnienia obowiązku i związanej z tym argumentacji zawartej w spóźnionym piśmie procesowym. Skargę kasacyjną od powyższego wyroku złożyła skarżąca spółka, wnosząc o jego uchylenie i przekazanie sprawy Sądowi I instancji do ponownego rozpoznania oraz o zasądzenie kosztów postępowania według norm przepisanych. Zaskarżonemu wyrokowi zarzuciła naruszenie przepisów prawa procesowego: 1. art. 7 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2018 r. poz. 2096 ze zm.; dalej: k.p.a.) w zw. z art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2018 r. poz. 1302; dalej: p.p.s.a.) poprzez jego niezastosowanie, co narusza zasadę prawdy obiektywnej oraz obowiązki organu w zakresie konieczności wyjaśnienia stanu faktycznego sprawy i interes społeczny oraz słuszny interes strony; 2. art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) oraz art. 151 p.p.s.a. w zw. z niezastosowaniem art. 138 § 1 pkt 2 k.p.a. poprzez oddalenie skargi, a przez to odmowę uchylenia zaskarżonego postanowienia dyrektora Izby Administracji Skarbowej w B., mimo iż postanowienie to zostało wydane z rażącym naruszeniem przepisów postępowania poprzez uznanie przez organ administracyjny I i II instancji, że w ramach skargi na czynności egzekucyjne nie można skutecznie podnosić zarzutów materialnoprawnych, podczas gdy z treści powołanych przepisów jednoznacznie wynika, że skarga przysługuje na wszystkie podejmowane przez organ egzekucyjny działania zmierzające do zastosowania lub zrealizowania środka egzekucyjnego; 3. art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. w zw. z art. 45 § 1, art. 7 § 3, art. 56 i 59 u.p.e.a. oraz w zw. z art. 151 p.p.s.a., polegające na utrzymaniu w mocy postanowień organów egzekucyjnych, które zostały wydane z naruszeniem przepisów art. 45 § 1, art. 7 § 3, art. 56 i 59 u.p.e.a., które w sposób istotny wpłynęło na wynik sprawy, gdyż organy egzekucyjne zamiast zawiesić łub umorzyć postępowanie egzekucyjne w dalszym ciągu je prowadziły. W odpowiedzi na skargę kasacyjną organ wniósł o jej oddalenie i zasądzenie kosztów postępowania kasacyjnego. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga kasacyjna nie zasługiwała na uwzględnienie. Zgodnie z art. 183 § 1 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, co oznacza, że Sąd jest związany podstawami określonymi przez ustawodawcę w art. 174 p.p.s.a. i wnioskami skargi zawartymi w art. 176 p.p.s.a. Zatem to skarżący kasacyjnie w terminie 30 dni od dnia otrzymania wyroku Sądu I instancji wraz z uzasadnieniem zakreśla zarzutami kasacyjnymi zakres tego postępowania. Związanie podstawami skargi kasacyjnej polega na tym, że wskazanie przez stronę skarżącą naruszenia konkretnego przepisu prawa materialnego, czy też procesowego, określa zakres kontroli Naczelnego Sądu Administracyjnego. Zatem sam autor skargi kasacyjnej wyznacza zakres kontroli instancyjnej wskazując, które normy prawa zostały naruszone (por. wyrok NSA z dnia 6 września 2012 r., sygn. akt I FSK 1536/11, LEX nr 1218336). Przypomnieć w tym miejscu należy, że to na autorze skargi kasacyjnej ciąży obowiązek konkretnego wskazania, które przepisy prawa materialnego zostały przez sąd naruszone zaskarżanym orzeczeniem, na czym polegała ich błędna wykładnia i niewłaściwe zastosowanie oraz jaka powinna być prawidłowa wykładnia i właściwe zastosowanie (art. 174 pkt 1 p.p.s.a.). Podobnie zresztą przy naruszeniu prawa procesowego należy wskazać przepisy tego prawa, które zostały naruszone przez sąd i wpływ naruszenia na wynik sprawy, tj. treść orzeczenia (art. 174 pkt 2 p.p.s.a.). Naczelny Sąd Administracyjny nie jest uprawniony do uzupełniania, czy innego korygowania wadliwie postawionych zarzutów kasacyjnych. Nie może też samodzielnie ustalać podstaw, kierunków ani zakresu zaskarżenia (por. wyrok NSA z dnia 26 marca 2014 r., sygn. akt I GSK 1047/12, LEX nr 1487688 oraz wyrok NSA z dnia 29 sierpnia 2012 r., sygn. akt I FSK 1560/11, LEX nr 1218337). Zasada związania granicami skargi kasacyjnej nie dotyczy jedynie nieważności postępowania, o której mowa w art. 183 § 2 p.p.s.a. Żadna jednak ze wskazanych w tym przepisie przesłanek w stanie faktycznym sprawy nie zaistniała. Postawione przez skarżącego kasacyjnie zarzuty należało uznać za nieskuteczne i nieusprawiedliwione. W drugim zarzucie skargi kasacyjnej spółka wskazała na naruszenie przepisów art. 145 § 1 pkt 1 lit. c oraz art. 151 p.p.s.a. w zw. z niezastosowaniem art. 138 § 1 pkt 2 k.p.a. poprzez oddalenie skargi, a przez to odmowę uchylenia zaskarżonego postanowienia, mimo to, że postanowienie to zostało wydane z rażącym naruszeniem przepisów – poprzez uznanie przez organy, że w ramach skargi na czynności egzekucyjne nie można skutecznie podnosić zarzutów materialnoprawnych, podczas gdy z treści powołanych przepisów wynika, że skarga przysługuje na wszystkie podejmowane przez organy egzekucyjne działania zmierzające do zastosowania lub zrealizowania środka egzekucyjnego. Z powołanego zarzutu wynika, że dotyczy on innego postępowania, a mianowicie skargi na czynności egzekucyjne. Przypomnieć należy, że przedmiotowe postępowanie związane jest z rozstrzygnięciem organu egzekucyjnego odnoszącym się do złożonego zarzutu nieistnienia obowiązku w prowadzonym postępowaniu egzekucyjnym. Przepis art. 27 § 1 pkt 9 u.p.e.a. konstruuje zasadę wniesienia zarzutów (w rozumieniu art. 33 tej ustawy) w sprawie prowadzenia egzekucji (zarzuty przeciwegzekucyjne), który może być realizowany jednokrotnie w postępowaniu egzekucyjnym ze względu na zakreślony termin do ich wnoszenia (por. wyrok NSA z dnia 19 października 2022 r., sygn. akt III FSK 1001/21, LEX nr 3442021). Zatem omawiany zarzut skargi kasacyjnej dotyczy innej instytucji z zakresu postępowania egzekucyjnego w administracji (skargi na czynności egzekucyjne – art. 54 u.p.e.a.) i nie odnosi się do instytucji zarzutów w postępowaniu egzekucyjnym (art. 33 w zw. z art. 27 § 1 pkt 9 u.p.e.a.). Poza tym zarzut ten dotyczy naruszenia przepisów o charakterze wynikowym, tj. takich, które znajdują zastosowanie w wyniku uchybienia innym przepisom. W orzecznictwie NSA prezentowany jest jednolity pogląd, że przepisy art. 145 § 1 pkt 1 i art. 151 p.p.s.a. są tzw. przepisami wynikowymi, regulują sposób rozstrzygnięcia i bez stwierdzenia naruszenia innych przepisów, w stopniu mającym wpływ na wynik postępowania, zarzuty nie są trafne (por. wyrok NSA z dnia 11 marca 2015 r., sygn. akt I OSK 2383/14, LEX nr 1666121, wyrok NSA z dnia 4 marca 2015 r., sygn. akt II GSK 78/14, LEX nr 1677528, wyrok NSA z dnia 30 czerwca 2015 r., sygn. akt II FSK 1442/13, LEX nr 1783566, wyrok NSA z dnia 30 czerwca 2015 r., sygn. akt II FSK 1443/13, LEX nr 1774171). Można je zatem powołać w zarzucie kasacyjnym jedynie w powiązaniu z innymi przepisami procedury lub prawa materialnego, które zostały naruszone. Powyższe odnosi się również do przepisu art. 138 § 1 pkt 2 k.p.a. Przewiduje on jedno z rozstrzygnięć organu odwoławczego ujętych w art. 138 k.p.a., tj. przepisie, który zawiera katalog rozstrzygnięć organu II instancji. Aby skutecznie postawić zarzut naruszenia jednego z przepisów art. 138 k.p.a. (przepisów o charakterze wynikowym) należy powiązać je z przepisami prawa o postępowaniu lub z przepisami prawa materialnego, które zostały naruszone podczas postępowania przez organ I instancji, a uchybienie art. 138 k.p.a. było wynikiem naruszenia tych innych wskazanych wyżej regulacji. Mając zatem na względzie postawienie zarzutu kasacyjnego dotyczącego innej instytucji z zakresu egzekucji administracyjnej (skargi na czynności egzekucyjne) niż znajdująca zastosowanie w rozstrzyganej sprawie (zarzuty egzekucyjne) oraz wynikowy charakter powołanych w zarzucie kasacyjnym przepisów – omówiony zarzut należało uznać za nieskuteczny. W pierwszym zarzucie skargi kasacyjnej spółka powołała naruszenie art. 7 k.p.a. w zw. z art. 151 p.p.s.a. poprzez jego niezastosowanie, co narusza zasadę prawdy obiektywnej oraz obowiązki organu w zakresie konieczności wyjaśnienia stanu faktycznego sprawy, interes społeczny oraz słuszny interes strony. W trzecim zaś zarzucie skargi kasacyjnej wskazano na naruszenie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. w zw. z art. 45 § 1, art. 7 § 3, art. 56 i art. 59 u.p.e.a. oraz w zw. z art. 151 p.p.s.a., polegające na utrzymaniu w mocy postanowień organów. Spółka wskazała, że organy zamiast zawiesić lub umorzyć postępowanie egzekucyjne w dalszym ciągu je prowadziły. W uzasadnieniu skargi kasacyjnej skarżąca kasacyjnie nawiązała do kwestii merytorycznych związanych z zrachowaniem wpłaconej należności na należność główną, odsetki i koszty egzekucyjne. Powołała się też na instytucję skargi na czynności egzekucyjne. Zatem postawione zarzuty nie odnoszą się do istoty rozstrzygnięcia organów, dotyczącej przekroczenia terminu do złożenia zarzutów w postępowaniu egzekucyjnym. Środkiem obrony przed egzekucją jest zarzut (w rozumieniu ustawy o postępowaniu egzekucyjnym w administracji). Zarzut jako środek obrony przed egzekucją może być złożony tylko w stadium wszczęcia postępowania egzekucyjnego (art. 27 § 1 pkt 9 u.p.e.a.), zaś podstawy złożenia zarzutów zawiera art. 33 § 1 u.p.e.a. Zarzut jest rozpoznawany w procedurze unormowanej w art. 34 u.p.e.a. (por. wyrok NSA z dnia 8 lutego 2023 r., sygn. akt II OSK 1072/20, LEX nr 3505359). Zgodnie z art. 27 § 1 pkt 9 u.p.e.a. zarzuty mogą być wniesione w terminie 7 dnia od dnia doręczenia zobowiązanemu tytułu wykonawczego (mocą art. 166b u.p.e.a. przepis ten jest stosowany w postępowaniu zabezpieczającym). Po upływie tego terminu zobowiązany nie tylko nie może wnieść po raz pierwszy zarzutów, lecz także innych zarzutów niż wniesione w terminie. Inaczej mówiąc, zobowiązany nie może po upływie terminu do wniesienia zarzutów ich uzupełniać, powołując nowe podstawy. Zarzuty wniesione po terminie nie podlegają rozpatrzeniu, gdyż ani organ odwoławczy, ani sąd administracyjny nie są uprawnione do rozpatrywania zarzutów zgłoszonych po raz pierwszy w zażaleniu, skardze czy skardze kasacyjnej (por. wyrok NSA z dnia 28 października 2022 r., sygn. akt III FSK 796/22, LEX nr 3433873. Termin na wniesienie zarzutów w sprawie prowadzenia egzekucji administracyjnej wynosi 7 dni od daty doręczenia tytułów wykonawczych. Pouczenie tej treści znalazło się w tytule wykonawczym z 23 października 2017 r., zgodnie z art. 27 § 1 pkt 9 u.p.e.a. Z okoliczności stanu faktycznego wynika, że organ zażaleniowy podał, że przedmiotowy tytuł wykonawczy został doręczony zobowiązanej 2 listopada 2017 r., zatem 7-dniowy termin do złożenia zarzutów upłynął z 9 listopada 2018 r. Natomiast spółka wniosła zarzuty 23 lipca 2018 r., zatem po upływie ustawowego terminu. Organ podkreślił jednocześnie, że termin przewidziany do wniesienia zarzutów jest terminem zawitym, tzn. że nie może być skracany ani przedłużany, a czynność prawna dokonana po jego upływie jest bezskuteczna. W związku z powyższym, zgłoszony zarzut nieistnienia obowiązku nie mógł zostać rozpatrzony merytorycznie jako zgłoszony po terminie. W konsekwencji słusznie organ egzekucyjny uznał złożony zarzut za niezasadny, z uwagi na uchybienie terminu do jego wniesienia. W związku z tym, iż postawione zarzuty kasacyjne w ogóle nie odnoszą się do istoty rozstrzygnięcia organów (postanowienia w przedmiocie zarzutów egzekucyjnych złożonych po upływie 7-dniowego terminu), nie mogły one odnieść oczekiwanego przez skarżącą kasacyjnie spółkę skutku. Wobec powyższego Naczelny Sąd Administracyjny oddalił skargę kasacyjną na podstawie art. 184 p.p.s.a. O kosztach postępowania kasacyjnego orzeczono na podstawie art. 204 § 1 p.p.s.a. w zw. z § 14 ust. 2 pkt 2 lit. a) w zw. z § 14 ust. 2 pkt 1 lit. c) rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z 22 października 2015 r. w sprawie opłat za czynności radców prawnych (Dz. U. poz. 1804 ze zm.).