II SAB/Gd 21/19

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Jolanta Górska (spr.) Sędziowie Sędzia WSA Dariusz Kurkiewicz Asesor WSA Magdalena Dobek – Rak po rozpoznaniu w dniu 17 kwietnia 2019 r. w Gdańsku w trybie uproszczonym na posiedzeniu niejawnym sprawy ze skargi J. M. na bezczynność Dyrektora Urzędu Morskiego w przedmiocie udostępnienia informacji publicznej 1. zobowiązuje Dyrektora Urzędu Morskiego do rozpatrzenia punktów 1 i 2 wniosku skarżącego z dnia 13 stycznia 2019 r. w terminie 14 dni od dnia zwrotu akt administracyjnych wraz z wyrokiem ze stwierdzeniem jego prawomocności, 2. stwierdza, że bezczynność nie miała miejsca z rażącym naruszeniem prawa, 3. oddala wniosek skarżącego o wymierzenie organowi grzywny, 4. zasądza od Dyrektora Urzędu Morskiego na rzecz skarżącego J. M. kwotę 100 zł (sto złotych) tytułem zwrotu kosztów postępowania. Skarga J. M. na bezczynność Dyrektora Urzędu Morskiego w przedmiocie udostępnienia informacji publicznej. została wniesiona w następujących okolicznościach faktycznych i prawnych: W dniu 13 stycznia 2019 r. J. M. złożył drogą elektroniczną do Dyrektora Urzędu Morskiego wniosek o udostępnienie informacji publicznej obejmujący udostępnienie: 1) Wszelkich dokumentów w przedmiocie wyboru i wskazania przedsiębiorców odpowiedzialnych za utrzymanie i zarządzanie stacjami pilotowymi, w szczególności dokumentów powstałych w związku z procedurą wyłonienia przedsiębiorców takich jak oferty, umowy, uzgodnienia, opinie, stanowiska, protokoły i stenogramy ze spotkań w przedmiocie wyboru przedsiębiorców i w konsekwencji wskazania tych przedsiębiorców przez Dyrektora Urzędu Morskiego w § 4.1 Komunikatu Dyrektora Urzędu Morskiego z dnia 12 maja 2003 r. 2) Dokumentów w przedmiocie ustalenia przepisów części II Przepisów Portowych – Zarządzenie Nr [..] Dyrektora Urzędu Morskiego z dnia 16 lipca 2018 r., – tj. wszelkich opinii, ekspertyz, stanowisk, protokołów i stenogramów ze spotkań w przedmiocie ustalenia treści przepisów oraz wskazania osób bądź podmiotów biorących udział w tym procesie oraz zgłaszanych stanowisk. 3) Dokumentów będących podstawą ustalenia warunków manewrowania statków o długości przekraczającej 250 metrów w porcie G. oraz dokumentujących podejmowane przez organ czynności w celu ustalenia warunków począwszy od wniosków składanych do organu inicjujących działania organu. Wskazanie trybu, sposobu i podstawy ustalania warunków jak opinie, ekspertyzy i zgłaszane stanowiska oraz wskazanie podmiotów biorących udział w ustalaniu warunków i zgłaszane przez nie stanowiska – począwszy od 1 sierpnia 2018 r. Pismem [..] z dnia 21 stycznia 2019 r. Dyrektor Urzędu Morskiego udzielił odpowiedzi na wniosek informując, iż wskazanie w Komunikacie nr 1 spółki zarządzającej i utrzymującej Stację Pilotową nastąpiło na podstawie § 16 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 23 stycznia 2003 r. w sprawie kwalifikacji zawodowych pilotów morskich. Przepis ten wskazywał Dyrektorowi Urzędu Morskiego obowiązek podania w każdym podległym rejonie pilotowym konkretnego wskazanego z nazwy przedsiębiorcy utrzymującego stację pilotową. Organ wytłumaczył, iż w każdym podległym Dyrektorowi Urzędu Morskiego rejonie pilotowym operowała jedna taka spółka, co eliminowało konieczność procedury ofertowej a czego przez kilkanaście lat obowiązywania Komunikatu nr 1 nikt nigdy nie zakwestionował. Jako że przywołane rozporządzenie utraciło moc 26 lipca 2013 r. a Komunikat nr 1 – w dniu 20 sierpnia 2015 r. organ uznał kwestie podnoszone we wniosku przez skarżącego za nieaktualne. Ponadto organ wyjaśnił, iż Przepisy portowe w części II tj. części szczególne, są tworzone przez Kapitanów Portów i uzgadniane na bieżąco z odpowiednimi podmiotami i komórkami Urzędu Morskiego a następnie zatwierdzane przez Dyrektora ds. Inspekcji Morskiej. Organ wyjaśnił, że dokumentem uzgodnieniowym wewnętrznym jest Karta uzgodnień, której kopię załączył do odpowiedzi a oprócz której nie ma żadnych innych dokumentów, ponieważ przepisy nie wymagają od Kapitanów Portów zasięgania opinii, ekspertyz czy uzgodnień na piśmie. Natomiast w odpowiedzi na trzeci punkt wniosku organ przekazał kopie wszystkich warunków manewrowania wystawionych w Porcie dla statków o długości całkowitej powyżej 250 m od dnia 1 sierpnia 2018 r. do dnia 17 stycznia 2019 r. oraz kopię notatki z dnia 17 kwietnia 2018 r. z uzgodnień w sprawie bezpiecznego postoju okrętów w Basenie [..]. Organ wyjaśnił także, iż Kapitanat Portu każdorazowo określa warunki manewrowania statków o długości całkowitej powyżej 250 m w oparciu o Przepisy portowe (zarządzenie nr [..] Dyrektora Urzędu Morskiego z dnia 16 lipca 2018 r.), które nie nakładają na Kapitanat konieczności zbierania opinii, ekspertyz czy spotkań. W dniu 5 marca 2019 r. do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku wpłynęła skarga J. M. na bezczynność Dyrektora Urzędu Morskiego Skarżący wniósł o zobowiązanie organu do załatwienia wniosku z dnia 13 stycznia 2019 r. w zakresie nieudostępnionych informacji, wnioskowanych w punktach 1 i 2 tego wniosku, tj. dokumentów powstałych w związku z procedurą wyboru i wskazania przedsiębiorców odpowiedzialnych za utrzymanie i zarządzanie stacjami pilotowymi w imieniu przedsiębiorców świadczących usługi pilotowe, wskazanych Komunikatem nr 1 Dyrektora Urzędu Morskiego z dnia 12 maja 2003 r. oraz dokumentów powstałych w trakcie ustalania przepisów prawa miejscowego – Przepisów portowych. Skarżący wniósł także o stwierdzenie, że bezczynność nastąpiła z rażącym naruszeniem prawa, o wymierzenie organowi grzywny oraz o zasądzenie kosztów postępowania. Skarga na bezczynność dotyczy w istocie punktach 1 i 2 tego wniosku, W odpowiedzi na skargę Dyrektor Urzędu Morskiego wniósł o odrzucenie skargi wskazując, że sprawa objęta skargą jest w toku między stronami a także z uwagi na to, że ponieważ interes prawny i uprawnienia wnoszącego skargę w związku z aktem prawa miejscowego nie zostały naruszone. Ponadto wniósł o zasądzenie kosztów zastępstwa procesowego. Ewentualnie organ wniósł o oddalenie skargi w całości, w tym wniosku o stwierdzenie, że bezczynność nastąpiła z rażącym naruszeniem prawa oraz wniosku o wymierzenie organowi grzywny. Organ zarzucił także, że skarżący nie wyczerpał środków zaskarżenia, ponieważ przed złożeniem skargi nie wniósł ponaglenia do właściwego organu. Organ stwierdził, że nie może być mowy o bezczynności, gdyż udzielił odpowiedzi skarżącemu, natomiast fakt, iż odpowiedź nie satysfakcjonowała skarżącego nie stanowi przesłanki do uznania, że organ pozostaje w bezczynności. Co więcej, organ nie tylko odpowiedział, iż nie posiada części informacji, ale dodatkowo wytłumaczył podstawę jej braku. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku zważył, co następuje: Stosownie do treści art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. 2018, 2107, t.j.) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawa nie stanowi inaczej. Natomiast zgodnie z art. 3 § 2 pkt 8 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. 2018, 1302, t.j.), dalej: p.p.s.a., kontrola działalności administracji publicznej przez sądy administracyjne obejmuje orzekanie w sprawach skarg na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania w przypadkach określonych w pkt 1-4 lub przewlekłe prowadzenie postępowania w przypadku określonym w pkt 4a. W niniejszej sprawie zaś mają zastosowanie przepisy ustawy z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej (Dz. U. 2018, 1330, t.j.); dalej: u.d.i.p. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej odrzucenie na podstawie art. 53 § 2b oraz 58 § 1 pkt 4 p.p.s.a. W ocenie Sądu wniosek ten jest bezzasadny. Po pierwsze, art. 53 § 2b p.p.s.a. nie ma zastosowania do spraw z zakresu dostępu do informacji publicznej. Jak wynika z utrwalonego orzecznictwa, w tego rodzaju sprawach instytucja ponaglenia wyrażona w art. 37 Kodeksu postępowania administracyjnego nie może być stosowana, ponieważ przepisy k.p.a. stosuje się w dostępie do informacji publicznej dopiero od momentu wydania decyzji o odmowie udostępnienia informacji publicznej (art. 16 u.d.i.p.). Tak więc złożenie skargi na bezczynność w sprawach z zakresu dostępu do informacji publicznej nie musi być poprzedzone złożeniem ponaglenia (zob. np.: wyrok NSA z dnia 3 kwietnia 2014 r., sygn. akt I OSK 2603/13; wyrok NSA z dnia 21 lipca 2011 r., sygn. akt I OSK 678/11; wyrok NSA z dnia 24 maja 2006 r. sygn. akt I OSK 601/05, CBOSA). Po drugie, nie ma podstaw do odrzucenia skargi z powodu toczącego się postępowania przed Naczelnym Sądem Administracyjnym w sprawie ze skargi kasacyjnej od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego z dnia 12 października 2017 r. sygn. III SA/Gd 502/17. Postępowanie to dotyczy bowiem stwierdzenia nieważności § 2 zarządzenia nr 12 Dyrektora Urzędu Morskiego z dnia 20 sierpnia 2015 r. w sprawie wprowadzenia regulaminu stacji pilotowych G. oraz G. Choć zarówno w niniejszej sprawie, jak i w przywołanej sprawie o sygn. III SA/Gd 502/17 występują te same strony - skarżący J. M. oraz Dyrektor Urzędu Morskiego, to jednak są to dwie różne sprawy o zupełnie innych przedmiotach, wobec czego brak jest podstaw do odrzucenia skargi w niniejszej sprawie. Wniosek o udostępnienie informacji publicznej podlega ocenie sądu z punktu widzenia przesłanek podmiotowych i przedmiotowych. Oznacza to, że udostępnienie informacji objętej wnioskiem może nastąpić wówczas, gdy podmiot, do którego zostało skierowane żądanie należy do grupy podmiotów zobowiązanych do udostępniania informacji publicznej określonych w art. 4 ust. 1 i 2 u.d.i.p. oraz że jest on w posiadaniu informacji, które mają charakter publiczny w rozumieniu art. 1 ust. 1 u.d.i.p. W niniejszej sprawie nie budzi wątpliwości, iż zgodnie z art. 38 ust. 1 pkt 2 ustawy z dnia 21 marca 1991 r. o obszarach morskich Rzeczypospolitej Polskiej i administracji morskiej (Dz. U. 2018, 2214, t.j.) Dyrektor Urzędu Morskiego jest organem administracji publicznej, a zatem co do zasady jest obowiązany do udostępniania informacji publicznej. Zbadania wymagało, czy zakres informacji żądanej przez skarżącego stanowi informację publiczną, a także jeżeli tak, to czy podlega ona udostępnieniu. Skarżący zażądał w skardze zobowiązania organu do załatwienia wniosku z dnia 13 stycznia 2019 r. w zakresie nieudostępnionych jeszcze informacji, tj. wszelkich dokumentów w przedmiocie wyboru i wskazania przedsiębiorców odpowiedzialnych za utrzymanie i zarządzanie stacjami pilotowymi, w szczególności dokumentów powstałych w związku z procedurą wyboru i wskazania przedsiębiorców odpowiedzialnych za utrzymanie i zarządzanie stacjami pilotowymi w imieniu przedsiębiorców świadczących usługi pilotowe, wskazanych Komunikatem nr 1 Dyrektora Urzędu Morskiego z dnia 12 maja 2003 r. Niewątpliwie sposób funkcjonowania stacji pilotowych stanowi informację publiczną w rozumieniu art. 6 ust. 1 pkt 3 lit. a) u.d.i.p. Organ wyjaśnił, iż zadaniem Dyrektora Urzędu Morskiego było powierzenie utrzymania stacji pilotowej przedsiębiorcy, a jako że operowała jedna spółka, to nie było konieczności procedury ofertowej i co nie zostało zakwestionowane w czasie obowiązywania Komunikatu nr 1. W ocenie Sądu przedstawiona informacja nie stanowi odpowiedzi na pytanie dotyczące dokumentów związanych ze sposobem wyboru i wskazania przedsiębiorcy odpowiedzialnego za utrzymanie i zarządzanie stacją pilotową. Skoro Dyrektor Urzędu Morskiego wskazał z nazwy w § 4 ust. 3 pkt 2 Komunikatu nr 1 z 2003 r. przedsiębiorcę, któremu powierzył utrzymanie i zarządzanie stacją pilotową w G. w imieniu przedsiębiorców świadczących usługi pilotowe, to podjął taką decyzję na podstawie określonych przesłanek. Organ podkreślił, iż nie miał obowiązku wytwarzania dokumentów w tym zakresie, gdyż nie było procedur wyłaniania przedmiotowego przedsiębiorcy, z czego jednakże nie wynika, że nie ma żadnych dokumentów związanych z wyborem i wskazaniem przedsiębiorcy odpowiedzialnego za utrzymanie i zarządzanie stacjami pilotowymi. Poza tym brak obowiązku nie świadczy o tym, że żadnych dokumentów nie wytworzono. Wreszcie nie może to wpływać na niejawne i niczym nieuzasadnione wybory organów administracyjnych w sprawach publicznych. Jako że organ administracji morskiej jest organem administracji publicznej a zgodnie z konstytucyjną zasadą jawności każdy obywatel ma prawo do uzyskiwania informacji o działalności organów władzy publicznej, to Dyrektor Urzędu Morskiego powinien załatwić wniosek w powyższym zakresie zgodnie z wymogami wynikającymi z przepisów ustawy o dostępie do informacji publicznej. W odpowiedzi na wniosek skarżącego organ jedynie wyjaśnił, iż w związku z uchyleniem rozporządzenia Ministra Infrastruktury w sprawie kwalifikacji zawodowych pilotów morskich oraz w związku z utratą mocy przez Komunikat nr 1, kwestie żądane przez skarżącego są nieaktualne. Wskazać jednakże należy, że żaden przepis nie wskazuje na możliwość dokonania przez organ oceny zawartego we wniosku żądania dotyczącego udostępnienia informacji publicznej pod kątem jego aktualności. Informacją publiczną może być również informacja archiwalna. Ponadto skarżący zażądał udostępnienia dokumentów powstałych w trakcie ustalania przepisów prawa miejscowego – Przepisów portowych. W odpowiedzi organ podniósł, iż brak jest wymogów prawnych zasięgania opinii czy ekspertyz oraz uzgadniania stanowisk a jedynym dokumentem uzgodnieniowym wewnętrznym była Karta uzgodnień, której kopię przekazano skarżącemu. Skarżący zauważył jednak, iż brak obowiązku nie oznacza, że nie były zgłaszane stanowiska w procesie ustalania treści przepisów, na dowód czego skarżący załączył do skargi kopię wiadomości elektronicznej od organu z dnia 19 czerwca 2018 r. dotyczącą projektu zarządzenia Dyrektora Urzędu Morskiego– Przepisy portowe – zawierającą prośbę o ewentualne uwagi. Skarżący zarzucił ponadto, iż wbrew zasadom techniki prawodawczej organ nie uzasadnił ani potrzeby zmian ani ich treści. W ocenie Sądu nie ulega wątpliwości, iż stanowienie aktów prawnych jest działaniem jawnym a procedura ta jest informacją publiczną (por. art. 6 ust. 1 pkt 1 lit. b) oraz pkt 3 lit. c) u.d.i.p.). Przy czym ustawa mówi o "projektowaniu" a nie projektach aktów normatywnych, co oznacza sam fakt prac nad treścią projektów a nie zakończone projekty. Zakres informacji podawanych w związku z pracami nad projektem aktu normatywnego powinien obejmować szczegółowe dane dotyczące zakresu przedmiotowego lub tekstu projektu, osób odpowiedzialnych za pracę nad projektem, a także udostępnienie, jeżeli to możliwe, treści ustaleń bądź założeń projektu (por. M. Bednarczyk, M. Jabłoński, K. Wygoda, Biuletyn informacji publicznej. Informatyzacja administracji, Wrocław 2005, s. 169-170 – przywołane w wyroku WSA w Warszawie z dnia 2 września 2016 r., sygn. VIII SAB/Wa 44/16, CBOSA. Nie budzi wątpliwości, że informacją publiczną jest treść dokumentów wytworzonych przez organy władzy publicznej, w tym treść wystąpień, opinii i ocen przez nie dokonywanych, niezależnie do jakiego podmiotu są one kierowane i jakiej sprawy dotyczą. Informację publiczną stanowi więc treść wszelkiego rodzaju dokumentów odnoszących się do organu władzy publicznej, związanych z nim bądź w jakikolwiek sposób dotyczących go. Są nią zarówno treści dokumentów bezpośrednio przez organ wytworzonych, jak i te, których używa się przy realizacji przewidzianych prawem zadań, nawet gdy nie pochodzą wprost od niego (por. np.: wyrok WSA w Warszawie z dnia 20 lutego 2013 r., II SAB/Wa 466/12, CBOSA, wyrok WSA w Warszawie z dnia 11 lipca 2012 r., II SAB/Wa 115/12, CBOSA). W odpowiedzi na skargę co do dokumentów dotyczących powstawania Przepisów portowych organ stwierdził także, że skarga powinna być w tej części odrzucona z powodu niewykazania interesu prawnego skarżącego. Wskazać w związku z tym należy, że art. 58 § 1 pkt 5a p.p.s.a. ma zastosowanie do skarg na akty wymienione w art. 3 § 2 pkt 5 i 6 p.p.s.a. – akty organów jednostek samorządu terytorialnego w tym akty prawa miejscowego, natomiast przedmiotem niemniejszej skargi nie jest taki akt, lecz bezczynność organu administracji morskiej i to dotycząca udostepnienie informacji publicznej. Powyższe świadczy o tym, że wniosek skarżącego z dnia 13 stycznia 2019 r. punkcie 1 i 2 powinien zostać rozpoznany przez organ albo poprzez udzielenie informacji w formie czynności materialno – technicznej albo przez wydanie decyzji o odmowie jej udostępnienia na podstawie art. 16 ust. 1 u.i.d.p., bądź decyzji o umorzeniu postępowania w sytuacji określonej w art. 14 ust. 2 i per analogiam w sytuacji określonej w art. 15 ust. 2 u.i.d.p., gdy wnioskujący wycofa uprzednio złożony wniosek. Organ z obowiązku tego się jednak nie wywiązał, dlatego też Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku, działając na podstawie art. 149 § 1 pkt 1 p.p.s.a., zobowiązał organ do rozpatrzenia punktów 1 i 2 wniosku skarżącego z dnia 13 stycznia 2019 r. w terminie 14 dni od dnia zwrotu akt administracyjnych wraz z wyrokiem ze stwierdzeniem jego prawomocności, o czym orzekł w punkcie 1 sentencji wyroku. W ocenie Sądu bezczynność organu nie wyczerpywała jednak przesłanki rażącego naruszenia prawa, gdyż wynikała z błędnej oceny prawnej organu, nie zaś celowego działania, mającego uniemożliwić uzyskanie wnioskowanej informacji. Mając powyższe na względzie, Sąd, działając na podstawie art. 149 § 1 pkt 3 oraz §1a p.p.s.a. orzekł jak w pkt 2 sentencji wyroku. Z utrwalonego orzecznictwa wynika, iż rażącym naruszeniem prawa w rozumieniu art. 149 § 2 p.p.s.a. jest stan, w którym bez żadnych wątpliwości w okolicznościach danej sprawy można stwierdzić, że w sposób oczywisty naruszono prawo (wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 27 lutego 2019 r., I OSK 1189/17, CBOSA). Tym samym bezczynność o takim charakterze ma miejsce, gdy w sposób znaczący i jednoznaczny doszło do przekroczenia terminów określonych przepisami prawa na dokonanie danej czynności, a jednocześnie nie zachodzą okoliczności wyłączające winę organu za tę bezczynność. O tym, czy bezczynność organu miała miejsce z rażącym naruszeniem prawa nie decyduje tylko przedmiot sprawy, ale wszystkie okoliczności z tym związane, w tym także czas trwania tejże bezczynności niemający uzasadnienia ani w stopniu skomplikowania sprawy, ani w konieczności prowadzenia szerokiego postępowania dowodowego (np. wyroki NSA z dnia 13 stycznia 2016 r., I OSK 2234/15, z dnia 21 marca 2018 r., sygn. akt II OSK 3253/17, z dnia 10 października 2018 r., sygn. akt II OSK 721/18, z dnia 10 stycznia 2017 r., sygn. akt II FSK 3646/14, z dnia 8 lipca 2015 r., sygn. akt I OSK 237/15, CBOSA i cytowane tam orzecznictwo). W niniejszej sprawie organ udzielił odpowiedzi na wniosek skarżącego uzasadniając swoje stanowisko, zatem nawet jeśli – w ocenie Sądu – było ono błędne, to nie można przypisać mu rażącego naruszenia prawa. W związku z tym Sąd nie znalazł również podstaw do wymierzenia organowi grzywny. O kosztach postępowania Sąd orzekł zaś na podstawie art. 200 i art. 205 § 1 p.p.s.a.