I SA/Wa 83/19

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Anna Wesołowska (spr.) Sędziowie WSA Monika Sawa WSA Elżbieta Sobielarska Protokolant Referent stażysta Anna Kaczyńska po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 25 kwietnia 2019 r. sprawy ze skargi J. W. na decyzję Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia [...] listopada 2018 r. nr [...] w przedmiocie umorzenia postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji oddala skargę. Wojewoda [...] (Wojewoda) decyzją z [...] marca 1993 roku wydaną na podstawie art. 18 ust. 1 w związku z art. 5 ust. 1 pkt 1 ustawy z dnia 10 maja 1990 roku - Przepisy wprowadzające ustawę o samorządzie terytorialnym i ustawę o pracownikach samorządowych (Dz. U. Nr 32, poz. 191 ze zm., dalej: "ustawa z 10 maja 1990 roku"), stwierdził nabycie przez Gminę [...] z mocy prawa nieodpłatnie własności nieruchomości oznaczonej w ewidencji gruntów w jednostce ewidencyjnej jako działka [...], obr. [...], uregulowanej w księdze wieczystej [...], zgodnie ze sporządzonym spisem, opisanej w karcie inwentaryzacyjnej nr [...], stanowiącej integralną część w/w decyzji (Nieruchomość). J. W. (Skarżący) wystąpił z wnioskiem o stwierdzenie nieważności decyzji Wojewody z [...] marca 1993 roku. Minister Spraw Wewnętrznych i Administracji (Minister) decyzją z [...] czerwca 2018 roku umorzył postępowanie wszczęte w przedmiotowej sprawie. Jako podstawę prawną swojego rozstrzygnięcia organ wskazał art. 104 § 1 k.p.a. w związku z art. 105 § 1 k.p.a. W uzasadnieniu wyjaśnił, że Skarżący nie ma przymiotu strony, bowiem nie wykazał, by przysługiwało mu prawo rzeczowe do Nieruchomości. Po rozpoznaniu wniosku o ponowne rozpoznanie sprawy, Minister decyzją z [...] listopada 2018 roku utrzymał w mocy swoje wcześniejsze rozstrzygnięcie. W uzasadnieniu wyjaśnił, że wszczęcie postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji administracyjnej może nastąpić - zgodnie z treścią art. 157 § 2 k.p.a. - na żądanie strony, bądź z urzędu. W myśl art. 28 k.p.a. stroną jest każdy, czyjego interesu prawnego lub obowiązku dotyczy postępowanie, albo kto żąda czynności organu ze względu na swój interes prawny lub obowiązek. Organ wskazał następnie, że stronami postępowania komunalizacyjnego (a w konsekwencji również postępowania nadzorczego) są Skarb Państwa jako dotychczasowy właściciel mienia oraz właściwa gmina, wyjątkowo zaś inny podmiot, gdy który wykaże, że przysługuje mu tytuł prawnorzeczowy do skomunalizowanej nieruchomości, który wykluczałby uznanie, że w dniu 27 maja 1990 roku prawo własności należało do Skarbu Państwa. Minister wyjaśnił następnie, że w toku postępowania komunalizacyjnego Wojewoda ustalił, że stan prawny spornej Nieruchomości na dzień 27 maja 1990 roku był uregulowany w księdze wieczystej [...] na rzecz Skarbu Państwa na podstawie art. 2 ust. 1 dekretu z dnia 8 marca 1946 r. o majątkach opuszczonych i poniemieckich (Dz.U. Nr 13 poz. 87, dalej " dekret z 8 marca 1946 roku"). Ponieważ przesłane akta komunalizacyjne nie zawierały dokumentów potwierdzających wskazane okoliczności, organ wystąpił do Służby Geodezyjnej i Kartograficznej oraz do Sądu Rejonowego w [...] w celu wyjaśnienia stanu prawnego nieruchomości na dzień komunalizacji. Z odpowiedzi Urzędu Miejskiego w [...] wynika, że 27 maja 1990 roku, jako właściciel przedmiotowej nieruchomości ujawniony był Skarb Państwa, na podstawie zaświadczenia Prezydium Miejskiej Rady Narodowej w [...] - Wydział Gospodarki Komunalnej i Mieszkaniowej z 24 czerwca 1971 roku, stwierdzającego, że wyżej opisana nieruchomość przeszła na rzecz Państwa na podstawie art. 2 ust. 1 dekretu z 8 marca 1946 roku. Natomiast Sąd Rejonowy w [...] w piśmie z 13 kwietnia 2018 roku wskazał, że księga wieczysta [...] "zaginęła bądź uległa zniszczeniu w trakcie działań wojennych. Nie ma więc możliwości wykazania, kto był wpisany w niej jako właściciel i dla jakiej nieruchomości była ona prowadzona." Odnosząc się do stanowiska wyrażonego przez Skarżącego we wniosku o ponowne rozpoznanie sprawy zgodnie z którym dacie wejścia w życie przepisów dekretu z 8 marca 1946 roku nieruchomość nie stanowiła mienia poniemieckiego, a zatem nie podlegała pod działanie art. 2 ust. 1 dekretu, Minister wskazał, że przejście własności nieruchomości na rzecz Skarbu Państwa w trybie przepisów dekretu z 8 marca 1946 roku następowało z mocy prawa i organy administracji nie wydawały w tym zakresie żadnych orzeczeń. Ustosunkowując się do przedstawionych przez Skarżącego dokumentów (poświadczonej za zgodność z oryginałem kopii matrykuły nr [...] pochodzącej ze zbiorów Archiwum Państwowego w [...] oraz zaświadczenia PMRN w [...] z 24 czerwca 1971 roku, stwierdzające przejście nieruchomość na rzecz Państwa na mocy dekretu z 8 marca 1946 roku) organ wskazał, że nie potwierdzają one przysługiwania Skarżącemu prawa własności Nieruchomości. Minister wyjaśnił, że zaprezentowane przez Skarżącego argumenty sugerują, że jego intencją jest podważenie tytułu Skarbu Państwa do Nieruchomości. Wyjaśnił, że nie jest organem właściwym do weryfikacji legalności przejęcia Nieruchomości przez Skarb Państwa na mocy dekretu z 8 marca 1946 roku. Organ nadzoru w postępowaniu o stwierdzenie nieważności decyzji komunalizacyjnej nie jest uprawniony do rozstrzygania o własności mienia objętego komunalizacją oraz do regulacji stanów prawnych nieruchomości. Własność jest kategorią prawa cywilnego i spory o własność mogą być rozstrzygane tylko przez sądy powszechne w przewidzianych do tego przepisami prawa postępowaniach. Reasumując organ uznał, że zgromadzony w sprawie materiał dowodowy nie potwierdza tytułu prawnorzeczowego Skarżącego do skomunalizowanego mienia, a tym samym legitymacji procesowej strony w rozumieniu art. 28 k.p.a. Nie zgadzając się z powyższym rozstrzygnięciem Skarżący wniósł do tutejszego sądu skargę, w której decyzji Ministra zarzucił naruszenie : 1. art. 105 § 1 k.p.a., w związku z art. 28 k.p.a. poprzez bezpodstawne przyjęcie, że Skarżącemu nie przysługuje przymiot stronnym w postępowaniu zainicjowanym jego wnioskiem, 2. art. 80 w związku z art. 75 § 1 i 77 § 1 k.p.a. poprzez niezastosowanie i nie oparcie rozstrzygnięcia na całokształcie dostępnego materiału dowodowego. Skarżący wniósł o uchylenie zaskarżonej decyzji oraz poprzedzającej ją decyzji z [...] czerwca 2018 roku. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje : Skarga jest niezasadna, zaskarżona decyzja oraz poprzedzająca ją decyzja z [...] czerwca 2018 roku odpowiadają prawu. Sąd wskazuje na wstępie, że w pełni podziela stanowisko organu, zgodnie z którym w postępowaniu dotyczącymi stwierdzenia nieważności decyzji komunalizacyjnej przymiot strony przysługuje wyłącznie danej gminie, Skarbowi Państwa oraz podmiotowi, który wykaże, że przysługuje mu tytułu prawnorzeczowy do nieruchomościalbo prawo zarządu. Tylko bowiem na taki tytuł prawny – chroniony prawem materialnym – oddziałuje nowo ukształtowany stan własnościowy (por. wyroki NSA z 9 maja 2017 roku sygn. akt I OSK 1181/15; z 16 maja 2012 roku sygn. akt I OSK 660/11; z 13 kwietnia 2012 roku sygn. akt I OSK 511/11, dostępne na stronie internetowej https://orzeczenia.nsa.gov.pl). Sąd rozpoznający sprawę w pełni podziela również wyrażane wielokrotnie w sądownictwie administracyjnym poglądy, zgodnie z którymi wykazanie interesu prawnego w postępowaniu komunalizacyjnym wymaga dysponowania wiążącym prawnie dokumentem potwierdzającym istnienie praw rzeczowych według stanu na 27 maja 1990 roku. Brak przedłożenia powyższego dokumentu (np. postanowienia sądu powszechnego stwierdzającego nabycie przez zasiedzenie prawa własności do skomunalizowanej nieruchomości najpóźniej z dniem 27 maja 1990 r.) uniemożliwia dowodzenie, że określony podmiot miał i ma interes prawny we wszczęciu postępowania nadzwyczajnego w celu wzruszenia decyzji komunalizacyjnej. Bez istnienia tego rodzaju dokumentu stwierdzającego prawo rzeczowe do skomunalizowanej nieruchomości według stanu na dzień 27 maja 1990 roku nie można stwierdzić interesu prawnego i przymiotu strony w postępowaniu komunalizacyjnym. (por. wyroki Naczelnego Sądu Administracyjnego z 16 listopada 2018 roku, sygn. akt I OSK 190/17, z 10 lutego 2017 roku, sygn. I OSK 2099/16, z 9 maja 2017 roku, I OSK 1181/15). W niniejszej Skarżący nie przedstawił żadnego dokumentu potwierdzającego, by 27 maja 1990 roku przysługiwało mu prawo własności Nieruchomości. Jak słusznie wskazał organ, za dokument taki nie można uznać poświadczonej za zgodność z oryginałem kopii matrykuły nr [...] pochodzącej ze zbiorów Archiwum Państwowego w [...]. Matrykuła ta jest dokumentem archiwalnym, nie stanowiącym w myśl obecnie obowiązujących przepisów dokumentu potwierdzającego przysługiwanie Skarżącemu prawa własności do Nieruchomości ani 27 maja 1990 roku ani w dniu wydawania decyzji komunalizacyjnej. Sąd podkreśla w tym miejscu, że jak wynika z akt administracyjnych, księga wieczysta prowadzona dla Nieruchomości zaginęła w okresie działań wojennych, nie było zatem możliwe zweryfikowanie, jak kształtował się stan prawny nieruchomości po dacie wydania matrykuły. Nie jest zatem możliwe zweryfikowanie, w ramach postępowania administracyjnego, czy Skarżącemu rzeczywiście przysługiwał na dzień 27 maja 1990 roku tytuł prawny do nieruchomości. Przedstawione przez Skarżącego zaświadczenie potwierdza jedynie, że przedmiotowa Nieruchomość przejęta została na własność Skarbu Państwa w trybie dekretu z 8 marca 1946 roku. Sąd podkreśla w tym miejscu, że zaskarżoną decyzję odmówiono wszczęcia postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji komunalizacyjnej z uwagi na nieprzedstawienie przez Skarżącego dokumentów potwierdzających przysługiwanie mu prawa własności do Nieruchomości. Na tym etapie postępowania organ nie mógł zatem badać prawidłowości decyzji komunalizacyjnej, w tym w szczególności nie mógł badać prawidłowości ustaleń faktycznych, które legły u podstaw jej wydania. Do badania takiego mogłoby dojść dopiero w razie wykazania, że to Skarżącemu przysługuje interes prawny, to jest w razie wykazania, że przysługiwało mu prawo rzeczowe do Nieruchomości na datę komunalizacji. Z argumentacji Skarżącego przedstawionej we wniosku o ponowne rozpoznanie sprawy oraz w skardze wynika, że kwestionuje on prawidłowość wykazania w zaświadczeniu z 24 czerwca 14971 roku, że nieruchomość przejęta została przez Skarb Państwa w trybie dekretu z 8 marca 1946 roku. Skarżący wywodził również, że Nieruchomość stanowiła własność jego poprzedników prawnych, a na skutek spadkobrania, przysługuje mu udział w prawie własności Nieruchomości. W ocenie sądu rozpoznającego sprawę Minister słusznie wskazał, że w postępowaniu o stwierdzenie nieważności decyzji komunalizacyjnej nie jest możliwe ustalanie, czy dana nieruchomość podlegała pod działanie dekretu z 8 marca 1946 roku czy też nie, a w konsekwencji ustalenie, czy Skarżącemu przysługuje przymiot strony czy też nie. Organ administracji nie ma bowiem ku temu kompetencji, zatem nie może takiego postępowania prowadzić. Sprawa administracyjna, w toku której badana jest legalność decyzji administracyjnej regulującej stosunki własnościowe, nie może służyć do rozstrzygnięcia sporu o prawidłowość przejęcia przez Skarb Państwa prawa własności nieruchomości w trybie dekretu z 8 marca 1946 roku. Sprawa dotycząca prawidłowości przejęcia Nieruchomości przez Skarb Państwa w trybie dekretu z 8 marca 1946 roku to sprawa o odrębnym, innym charakterze i przedmiocie postępowania. Skarżący podnosił w skardze, że żądanie wszczęcia postępowania o stwierdzenie nieważności decyzji komunalizacyjnej uzasadnione jest treścią uchwały Sądu Najwyższego z 9 października 2007 roku, III CZP 46/07. Innymi słowy, w ocenie Skarżącego, to postępowanie nieważnościowe powinno mieć pierwszeństwo przed postępowaniem cywilnym zmierzającym do ustalenia stanu prawnego nieruchomości, w tym uzgodnienia stanu prawnego księgi wieczystej z rzeczywistym stanem prawnym. Sąd w pełni podziela stanowisko wyrażone w przywołanej przez Skarżącego uchwale Sądu Najwyższego. Wskazać jednak należy, że w realiach niniejszej sprawy, wobec nie przedstawienia przez Skarżącego dokumentów potwierdzających przysługiwanie mu prawa własności nieruchomości nie jest możliwe przeprowadzenie postępowania o stwierdzenie nieważności decyzji. Skarżący zachowuje natomiast prawo do ustalenia, w trybie odpowiednich postępowań cywilnych, że dla których podstawę stanowi art. 189 k.p.c., że w dacie komunalizacji, tj. w dniu 27 maja 1990 roku, był właścicielem spornej działki. W przeciwieństwie do uzgodnienia treści księgi wieczystej na podstawie art. 10 u.k.w.h, które odnosi się wyłącznie do stanu prawnego istniejącego w dacie wydawania wyroku przez sąd, powództwo ustalające może zawierać żądanie ustalenia, że danemu podmiotowi przysługiwało określone prawo w określonej dacie, pod warunkiem wykazania przez powoda interesu prawnego w domaganiu się takiego rozstrzygnięcia. Z uwagi na powyższe, uznając zarzuty podniesione w skardze za niezasadne, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie oddalił skargę na podstawie art. 151 p.p.s.a.