II SA/Gl 40/17

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Elżbieta Kaznowska, Sędziowie Sędzia WSA Piotr Broda (spr.), Sędzia WSA Maria Taniewska-Banacka, , po rozpoznaniu w trybie uproszczonym na posiedzeniu niejawnym w dniu 1 marca 2017 r. sprawy ze skargi E. B. i B. B. na postanowienie [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w K. z dnia [...] r. nr [...] w przedmiocie odmowy wszczęcia postępowania w sprawie użytkowania obiektu budowlanego bez pozwolenia oddala skargę. Pismem z dnia [...]r pełnomocnik E. i B. B. zwrócił się do Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w W. ( dalej: PINB ) o wszczęcie postępowania w sprawie przystąpienia bez pozwolenia do użytkowania budynku usługowego na działce nr 1 w W. W dniu [...]r. PINB przeprowadził czynności kontrolne w toku których ustalił, że na terenie działki nr 1 znajduje się obiekt w budowie, realizowany w oparciu o udzielone w dniu [...]r. pozwolenie na budowę budynku usługowego wraz z infrastrukturą techniczną. Postanowieniem z dnia [...]r. nr [...], znak: [...] w W. na podstawie art. 61a § 1 Kpa odmówił wszczęcia postępowania administracyjnego w sprawie użytkowania budynku usługowego bez pozwolenia, na parceli nr 1 w W. przy ul. [...], wobec wniesienia żądania przez osobę nie będącą stroną postępowania. W uzasadnieniu postanowienia organ wskazał, że zgodnie z art. 59 ust. 7 Prawa budowlanego stroną postępowania w przedmiocie pozwolenia na użytkowanie obiektu budowlanego jest wyłącznie inwestor. Zażalenie na to postanowienie wnieśli E. i B. B. reprezentowani przez fachowego pełnomocnika, podnosząc naruszenie przepisów prawa materialnego tj. art. 59 ust. 7 Prawa budowlanego w zw. z art. 28 Kpa poprzez nieprawidłowe uznanie, że skarżącym nie przysługuje przymiot strony postępowania, w sytuacji gdy inwestorzy dokonali istotnego odstępstwa od warunków udzielonego pozwolenia na budowę. Nadto naruszenie przepisów postępowania tj. art. 61a § 1 Kpa poprzez jego niewłaściwe zastosowanie, w sytuacji gdy z uwagi na ochronę interesu osób trzecich wymagana była analiza sprawy i przeprowadzenie dowodów. Postanowieniem z dnia [...]r. [...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego ( dalej: [...]WINB ) na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 Kpa utrzymał w mocy zaskarżone postanowienie. Uzasadniając przyjęte rozstrzygnięcie [...]WINB wskazał, że stroną postępowania prowadzonego w oparciu o art. 57 ust. 7 ustawy Prawo budowlane jest jedynie ten podmiot, na który można nałożyć karę z tytułu nielegalnego przystąpienia do użytkowania, tym samym tylko taki podmiot posiada w sprawie interes prawny, gdyż to o jego obowiązku (obowiązek uiszczenia kary) orzeka organ. Podmiotem takim jest z reguły inwestor. [...]WINB wskazał, że wywodzi swój pogląd z faktu, iż przepis art. 57 ust. 7 Prawa budowlanego wprawdzie nie wskazuje wprost podmiotu, na który winna zostać nałożona kara pieniężna w razie zaistnienia wskazanych w nim przesłanek. Nie można jednak mieć wątpliwości, że adresatem postanowienia, o jakim mowa w tym przepisie, jest inwestor, bowiem to na niego ustawodawca nałożył obowiązek zawiadomienia właściwego organu o zakończeniu budowy (art. 54 ustawy) bądź uzyskania decyzji o pozwoleniu na użytkowanie obiektu (art. 55 ustawy). Organ odwołał się w tym zakresie do orzecznictwa sądów administracyjnych oraz stanowiska doktryny. Tym samym, zdaniem organu odwoławczego, tylko i wyłącznie ten podmiot, który może spotkać się z karą za samowolę użytkową, jest stroną w postępowaniu prowadzonym w oparciu o art. 57 ust. 7 Prawa budowlanego. [...]WINB zwrócił uwagę, że wnioskodawcy – E. i B. B. nie są nawet bezpośrednimi sąsiadami nieruchomości, na której znajduje się obiekt mający być - ich zdaniem - użytkowany bez dopełnienia formalności określonych w art. 54 i 55 Prawa budowlanego. Wnioskodawcy są bowiem właścicielami działki nr 2, oddzielonej od działki inwestora (nr 1) jeszcze działką nr 3 (użytek - droga i rola) oraz powołują się jedynie na swoją służebność drogi koniecznej na działce nr 3 sąsiadującej z działką, na której znajduje kwestionowany budynek. W takim układzie faktycznym [...]WINB nie dostrzegł po stronie odwołujących się nie tylko interesu prawnego, lecz nawet interesu faktycznego. Skargę na powyższe postanowienie [...]WINB-u do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gliwicach wnieśli B. B. i E. B. reprezentowani przez fachowego pełnomocnika, zarzucając naruszenie przepisów postępowania tj. art. 7, art. 8 , art. 9, art. 61a § 1, art. 77 § 1, art. 80, art. 138 § 1 i art. 144 Kpa, poprzez zaniechanie wyczerpującego rozpatrzenia sprawy, dowolną ocenę zebranego materiału, przeprowadzenie postępowania w sposób niebudzący zaufania do władzy publicznej, niewłaściwe zastosowanie przepisów oraz utrzymanie w mocy postanowienia obarczonego wadami. Nadto zarzucając naruszenie przepisów prawa materialnego tj. art. 59 ust. 7 Prawa budowlanego, poprzez brak uznania skarżących za stronę postępowania. Uzasadniając stawiane zarzuty skarżący podnieśli, że organy powołały odmienną podstawę prawną swojego rozstrzygnięcia, bowiem organ I instancji wskazał art. 59 ust. 7 Prawa budowlanego natomiast organ odwoławczy art. 57 ust. 7 Prawa budowlanego, co może podważać zaufanie do organów państwa. Nadto podnieśli, że w sprawie konieczne było przeprowadzenie postępowania, gdyż sprawa nie była oczywista, zatem bark było podstaw do odmowy jego wszczęcia. W ocenie skarżących istnienie odstępstw od zatwierdzonego projektu budowlanego uzasadniało zbadanie interesu prawnego skarżących, a co za tym idzie wszczęcie w tym zakresie postępowania. Fakt wybudowania w miejsce budynku usługowego budynku mieszkalnego i zamieszkanie w nim bez dokonania odpowiedniego zgłoszenia, uzasadniał również ich interes prawny w postępowaniu o udzielenie pozwolenia na użytkowanie spornego obiektu. W odpowiedzi na skargę [...]WINB w całości podtrzymał dotychczasowe stanowisko oraz argumentację zawartą w treści zaskarżonego postanowienia i na tej podstawie wniósł o oddalenie skargi. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach zważył, co następuje: Skarga jest niezasadna. Podstawę prawną zaskarżonego postanowienia oraz poprzedzającego go postanowienia PINB w W. stanowił art. 61a § 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960r. - Kodeks postępowania administracyjnego (tekst jednolity - Dz. U. z 2016r. poz. 23 z późn. zm. - dalej: "Kpa"), zgodnie z którym gdy żądanie, o którym mowa w art. 61, zostało wniesione przez osobę niebędącą stroną lub z innych uzasadnionych przyczyn postępowanie nie może być wszczęte, organ administracji publicznej wydaje postanowienie o odmowie wszczęcia postępowania. Na postanowienie to służy zażalenie ( art.61a § 2 Kpa). Ocena legalności zaskarżonego aktu wymagała zatem ustalenia, czy organ dokonał prawidłowego zastosowania art. 61a Kpa. Na tle przytoczonej regulacji zauważyć należy, że jej zastosowanie może mieć miejsce na wstępnym etapie badania wniosku, tj. gdy nie trzeba w sprawie przeprowadzić postępowania wyjaśniającego po to, by stwierdzić, że sprawa wywołana konkretnym wnioskiem powinna zakończyć się odmową wszczęcia postępowania administracyjnego (por. wyrok NSA z dnia 5 lutego 2015r., sygn. akt II OSK 1609/13; LEX nr 1665665). Co równie istotne, ustawodawca wprowadził w art. 61a § 1 Kpa dwie samodzielne i niezależne przesłanki wydania postanowienia o odmowie wszczęcia postępowania. Pierwszą z nich jest wniesienie podania przez osobę, która nie jest stroną, a drugą zaistnienie innych uzasadnionych przyczyn uniemożliwiających wszczęcie postępowania. Przyczyny te nie zostały w wymienionym przepisie skonkretyzowane, jednakże nie ulega wątpliwości, że dotyczy to sytuacji, które w sposób oczywisty stanowią przeszkodę do wszczęcia postępowania ( por. wyrok NSA z dnia 7 lutego 2014 r., sygn. akt I OSK 2159/12; LEX nr 1497293). Zatem zastosowanie art. 61a § 1 Kpa powinno być ograniczone do sytuacji, gdy żądanie wszczęcia postępowania zgłoszone zostało przez podmiot oczywiście nieuprawniony, a stwierdzenie tego faktu nie wymaga prowadzenia postępowania wyjaśniającego. W każdym innym przypadku, kiedy brak interesu prawnego wnoszącego żądanie wszczęcia postępowania nie jest tak oczywisty, budzi wątpliwości, bądź wymaga przeprowadzenia postępowania wyjaśniającego, organ nie powinien odmawiać wszczęcia postępowania, ale kontynuować je i w jego trakcie ustalić status prawny żądającego wszczęcia postępowania (por. wyroki NSA z dnia 19 listopada 2015 r., sygn. akt II OSK 2486/15, LEX nr 1990808; z dnia 5 lutego 2015 r., sygn. akt II OSK 1609/13, LEX nr 1665665; z dnia 18 listopada 2014 r., sygn. akt II OSK 1045/13; z dnia 30 czerwca 2014 r., sygn. akt II OSK 150/13, LEX nr 1511178) Przenosząc te rozważania na grunt rozpoznawanej sprawy należy zauważyć, że wniosek skarżących o wszczęcie postępowania administracyjnego dotyczył przystąpienia do użytkowania bez dokonania wymaganego prawem zgłoszenia lub uzyskania pozwolenia na użytkowanie. Konsekwencją takiego zachowania jest wszczęcie postępowania w trybie art. 57 ust. 7 ustawy z dnia 7 lipca 1994r. Prawo budowlane ( tekst jedn. Dz. U. z 2016r. poz. 290 z późn. zm.) zgodnie z którym w przypadku stwierdzenia przystąpienia do użytkowania obiektu budowlanego lub jego części z naruszeniem przepisów art. 54 i 55, właściwy organ wymierza karę z tytułu nielegalnego użytkowania obiektu budowlanego. Z przepisu art. 57 ust. 7 Prawa budowlanego nie wynika wprost, kogo ma obciążać nałożenie kary. Należy jednakże zauważyć, że z przepisów Prawa budowlanego (art. 18 ust. 1 pkt 4, art. 56, 57, art. 59 ust. 7) wynika, że to inwestor jest odpowiedzialny za prawidłowy przebieg procesu budowlanego. Stroną w postępowaniu w sprawie pozwolenia na użytkowanie jest wyłącznie inwestor i to na nim spoczywa obowiązek uzyskania pozwolenia na użytkowanie. Tylko inwestor może zatem ponieść określoną w ustawie odpowiedzialność za fakt przystąpienia do nielegalnego użytkowania. Wskazać należy, że przesłanką nałożenia kary z art. 57 ust. 7 Prawa budowlanego jest stwierdzenie faktu przystąpienia do użytkowania obiektu przed uzyskaniem pozwolenia ( zob. M. Wincenciak (w:) Prawo budowlane. Komentarz pod red. M. Wierzbowskiego i A. Plucińskiej - Filipowicz, Warszawa 2014 r., s. 476 oraz wyrok NSA z dnia 25 września 2014r. sygn. akt II OSK 655/13, LEX nr 1664497). Wskazać również należy, że okoliczność, iż skarżący są zainteresowani, aby inwestor doznał dolegliwości w postaci orzeczenia o karze z art. 57 ust. 7 Prawa budowlanego, nie należy do sfery interesu prawnego (art 28 k.p.a.) chronionego prawem materialnym (np. art. 140 k.c.), lecz powinna być traktowana jako interes faktyczny, nieuprawniający do bycia stroną postępowania w sprawie kary pieniężnej (por. wyrok NSA z dnia 6 lipca 2011r. sygn. akt II OSK 1375/10, dostępne na: www.orzeczenia.nsa.gov.pl) Jest to stanowisko słuszne, gdyż kara z tytułu nielegalnego użytkowania nie dotyczy obowiązków lub praw sąsiadów, nie powoduje również wstrzymania użytkowania obiektu. Tym samym, sąsiedzi nie mogą wywieść dla siebie żadnych korzyści z faktu czyjegoś ukarania za nielegalne przystąpienie do użytkowania. Przymiotu strony w postępowaniu w sprawie nielegalnego użytkowania obiektu nie sposób również wywodzić z faktu zawiadomienia właściwego organu o nielegalnym użytkowaniu obiektu budowlanego, zawiadomienie nie czyni automatycznie osoby zawiadamiającej stroną postępowania wszczętego w tym przedmiocie. Niezadowolony z zachowania inwestora sąsiad uznający, iż inwestor dopuszcza się samowoli użytkowej, może inicjować postępowanie przed właściwym organem nadzoru budowlanego, ale nie jako strona, lecz informator, powiadamiający o okolicznościach, które stanowią dla organu impuls do podjęcia postępowania z urzędu. Może również wnieść skargę do organu wyższej instancji, jednakże tylko na zasadach określonych w Dziale VIII Kpa. Osoba nie będąca stroną (nie mająca w sprawie interesu prawnego) nie może bowiem skutecznie dochodzić przed organem I instancji wydania decyzji w przedmiocie nałożenia kary z tytułu nielegalnego użytkowania obiektu budowlanego. Zatem odpowiednia była reakcja organu nadzoru budowlanego polegająca na wydaniu postanowienia o odmowie wszczęcia postępowania na wniosek podmiotu nie mającego w sprawie legitymacji procesowej. Jako chybiony należało uznać zarzut skargi dotyczący naruszenia art. 59 ust. 7 Prawa budowlanego, bowiem przepis ten dotyczy pozwolenia na użytkowanie, co nie było przedmiotem niniejszego postępowania. Wskazać bowiem należy, że postępowanie w sprawie nielegalnego użytkowania obiektu budowlanego nie jest tożsame z postępowaniem w sprawie pozwolenia na użytkowanie obiektu, w którym stroną w przypadku istotnych odstępstw od zatwierdzonego projektu budowlanego może być również właściciel działki sąsiedniej. W konsekwencji do ustalenia statusu strony w sprawie nielegalnego użytkowania obiektu zastosowania nie znajduje art. 28 Kpa. Z kolei fakt błędnego powołania w uzasadnieniu postanowienia organu I instancji art. 59 ust. 7 Prawa budowlanego, pozostaje bez wpływu na treść wydanego przez ten organ rozstrzygnięcia, ponieważ organ prawidłowo odmówił wszczęcia postępowania na podstawie art. 61a § 1 Kpa. Nie zasługują również na uwzględnienie zarzuty dotyczące naruszenia przepisów postępowania, gdyż wbrew twierdzeniom skargi z chwilą gdy organ ustalił, że wniosek o wszczęcie postępowania nie pochodzi od strony mającej interes prawny w sprawie, brak było podstaw do wszczęcia postępowania. Mając powyższe na uwadze Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi ( tekst jedn. Dz. U. z 2016r. poz. 718 z późn. zm.) skargę jako niezasadną oddalił.